敬乂嘉

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控制與賦權(quán):中國政府的社會組織發(fā)展策略*

敬乂嘉

內(nèi)容提要持續(xù)的經(jīng)濟改革和社會發(fā)展推動中國政府不斷調(diào)整其社會組織發(fā)展策略。增強的國家能力、社會組織合法性的積累、對社會合作伙伴的真實需求、公共管理的現(xiàn)代化發(fā)展等因素，促使國家更多使用引導導向的控制策略，并全方位實施多種類型的賦權(quán)手段。發(fā)達地區(qū)的政府率先采取了控制與賦權(quán)并重的混合型社會組織發(fā)展策略，以培育具備高度專業(yè)競爭力同時政治上服從的社會組織。日益多維和復雜的社會組織發(fā)展策略，反映出在發(fā)展目標、約束條件、可用手段和政社關(guān)系等方面的變化。本文運用了多個案例討論在地方和國家層面出現(xiàn)的社會組織發(fā)展策略，揭示中國社會體制發(fā)展的當下邏輯和取向。

關(guān)鍵詞社會組織控制賦權(quán)法團主義國家社會關(guān)系

*本文系國家社科基金重點項目“政府購買公共服務(wù)研究(項目號: 14AZD047)的階段性成果。本文在Asian Studies Review 39( 4)文章基礎(chǔ)上發(fā)展完成。感謝復旦大學碩士生王浩的協(xié)助。

法團主義被廣泛用于分析中國的國家社會關(guān)系，尤其是政府與社會組織之間的關(guān)系( Saich，2000; Ding，1998; Unger and Chan，1995; Oi，1992)。①該模型突出了國家對體制外社會組織的敵視態(tài)度，強調(diào)了國家與在不同程度上作為行政機關(guān)延伸的社會組織之間的共生關(guān)系。該體制的一般政策要求是限制公民社會的自主性，使其保持為行政機關(guān)的附屬部分。社會控制的政策取向基于一個基本假設(shè)，即只有在消除或限制獨立的社會行動者及其所附帶的不確定性時，一個集權(quán)式的政治經(jīng)濟系統(tǒng)才能有效運行。

但是自1990年代以來，經(jīng)濟市場化和社會重構(gòu)帶來了中國法團主義實踐的新變化( Saich，2000 ; Fulda et．a(chǎn)l．，2012; Kojima，et．a(chǎn)l．，2012)。首先，多元社會和混合價值體系的出現(xiàn)，削弱了國家作為社會合法性的壟斷擁有者的地位。原體制經(jīng)濟和意識形態(tài)權(quán)威的下降，以及對社會組織自治的社會共識的增長，共同侵蝕了以控制為基本取向的社會管理體制。在國家對社會組織的政治與社會合法性的權(quán)威分配變得有限的情況下，政府與社會組織之間的交換和交易行為隨之增長。同時，面對日益增加的社會問題和公共服務(wù)需求，國家也自覺地放棄了全能政府的角色，而轉(zhuǎn)向市場的、社會的和混合性的沖突解決和服務(wù)提供方式。務(wù)實的地方政府具有更加強烈的意愿去促進社會組織的發(fā)展，尤其在地方經(jīng)濟發(fā)展和社會公共服務(wù)提供等領(lǐng)域。在這樣的背景下，對社會組織的分權(quán)化政府管理在1990年代得到了制度化，非正式和非官方的社會組織數(shù)量也急劇增加( Hildebrandt，2011)。

盡管政府與社會組織相互作用的觀點越來越流行，但中國的政府與社會組織關(guān)系仍然主要是通過政府行為來塑造的，不論是單向的還是多少基于共識的行為。本文研究近年來中國政府為發(fā)展社會組織而采取的策略及其變化。盡管政府希望維持對社會組織的有效控制，新的實用需要、資源約束、行政改革和外部學習都使得政府的社會組織發(fā)展策略更加復雜化，任何單一維度的政策取向都變得不切實際。對這些變化的進一步探究或許能夠豐富對不斷演進的政府與社會組織關(guān)系的理解，弄清在空前多樣和復雜的制度條件下，中國政府的社會組織發(fā)展策略的內(nèi)在理性。因此，本文首先建構(gòu)了一個實現(xiàn)控制與賦權(quán)雙重目標的政府策略框架，并通過若干個中央與地方的政策與實踐案例，觀察政府如何實現(xiàn)在多重訴求與制約因素之間的平衡。最后本文總結(jié)了該研究對中國政府與社會組織關(guān)系發(fā)展的意義和前景。

控制與賦權(quán):新變化與政府策略

很多研究中國社會組織的文獻都指出，政府對社會組織的態(tài)度正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。除了對社會組織政治立場的一貫重視，政府愈發(fā)需要它們的信息、知識、資源甚至合法性( Teets，2009; Jing and Chen，2012; Donahue，Eggleston，Jing，and Zeckhauser，2013)。與之相應，官方文件中對社會組織的定調(diào)也變得越來越積極和鼓勵。2006年黨的十六屆六中全會將“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”作為和諧社會的重要內(nèi)容，新的十六字社會管理格局除了要求黨委領(lǐng)導和政府負責外，還融入了社會協(xié)同和公眾參與。次年，十七大將“社會建設(shè)”與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)并列為政府的主要工作任務(wù)，期望社會組織在提供社會服務(wù)和解決社會問題中扮演更加積極的角色。2013年召開的十八屆三中全會則更進一步地強調(diào)了社會組織在協(xié)商民主中的角色，即與政權(quán)機關(guān)、行政機關(guān)以及基層群眾組織共同發(fā)揮作用。

雖然通常情況下政策文件與其實際貫徹之間存在差距，但這些政治話語的變化無疑反映了一個重要趨勢:政府的社會組織發(fā)展策略正轉(zhuǎn)向更加柔性和激勵導向的控制，以及更加實用的賦權(quán)。換言之，可以通過非強制性的手段來避免政府與社會組織間的政治對抗性;而在雙方具有共同利益的領(lǐng)域，可以投入真實的熱情和努力來構(gòu)建政府與社會組織的補充與互補關(guān)系。這些變化使中國的社會體制更加多元，正試圖形成一種國家領(lǐng)導下的社會組織繁榮。

有關(guān)政府的社會組織策略的現(xiàn)有文獻只是部分注意到了這些變化。康曉光和韓恒( 2006)提出了“分類控制”的概念，來描述國家基于社會組織的立場和公共服務(wù)提供而采取的不同態(tài)度與政策。他們的分析強調(diào)社會組織對國家的單方面資源依賴和后者采取單邊和復雜行動的能力和自由。在“行政吸納政治”的大框架下，鄧正來和丁軼( 2012)提出“監(jiān)護型控制”的思想，即國家是一個帶有內(nèi)部偏好差異的多元概念，同時國家監(jiān)管在一個機會主義的政府間監(jiān)管框架下發(fā)展變化。劉鵬( 2011)提出“嵌入型監(jiān)管”來理解日益具有誘致和互動性質(zhì)的規(guī)制，總結(jié)出運用正式制度與控制來執(zhí)行規(guī)制的趨勢。盡管程度不同，現(xiàn)有研究傾向于討論政府對社會組織的不信任甚至敵對態(tài)度，以及由此采取的壓制、防衛(wèi)和吸納等策略。

現(xiàn)有研究因為一些新條件的出現(xiàn)而需要顯著擴展。首先，中國國家能力的增強，使得其權(quán)變性的社會組織發(fā)展框架更具微妙和包容的特征。王紹光和胡鞍鋼( 1993)所指出的四種國家能力，在1990年代以來都獲得不同程度的強化。這給了國家更多的資源和自信，來實施新的多樣和互動的社會組織管理。一個根本性的變化在于，就如美國一樣，中國政府開始通過對特定目標的財務(wù)支持，來激發(fā)社會組織的順從和支持。同時，國家機構(gòu)能力不斷增強，可以有效實施政策和管制職能，減少在國家監(jiān)督中存在的空白。民政、銀行、公安、財稅和其他部門可以更為無縫地提供相互協(xié)作的管理和服務(wù)。增長的國家能力使得政府可以超越“分類控制”的策略而補之以更為柔性的方法，例如對社會信譽的審慎分配，以及基于信任的資源分享等吸納策略。

另一個重要因素是社會組織合法性的提升。官員以及社會大眾對社會組織的認知不足，限制了中國官員采用其他備選策略的傾向和熱情。這一情況隨著中國的全球化、網(wǎng)絡(luò)普及和社會組織增長的影響而得到改變。社會組織在2008年四川大地震中的積極作用引起了全國性的關(guān)注( Teets，2009)。黨和國家的政策文件越來越多地肯定社會組織的作用，一些地方政府開始將社會組織作為社會合法性的標簽，并用正式措施肯定了這種觀念。例如2011年，深圳市政府開始將每萬人口的社會組織數(shù)作為轄區(qū)內(nèi)下級政府的一個績效考核指標。在2011年初，上海的一個地方官員也在一個公開會議上提醒政府官員不要對社會組織“示強”，而要對其“示好”。

第三個因素是對有能力的社會組織合作者的現(xiàn)實需求。經(jīng)過多輪行政改革，中國政府很大程度上將自己從直接的社會服務(wù)提供的角色中抽離出來。同時，老齡化、國內(nèi)人口遷移、城市貧困以及多種多樣的社會、社區(qū)和家庭問題提出了更多的公共服務(wù)需求。對專業(yè)化和有能力的社會組織的現(xiàn)實需求，使得政府對社會組織的態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極?，F(xiàn)實需求同樣使得政府對一些明顯不合規(guī)的社會組織采取了低調(diào)容忍的態(tài)度( Spires，2011)。政府運營的社會組織往往規(guī)模小、不專業(yè)，是追隨者而非創(chuàng)新者，會促使面臨社會服務(wù)緊迫需求的地方政府轉(zhuǎn)而重視市場化的社會組織。政府無法再維持對社會組織的“宏觀支持、微觀控制”的政策(俞可平，2006)。

最后，公共部門的制度改革也促使中國政府調(diào)整社會組織策略。中國公共行政正快速現(xiàn)代化，不同程度地從西方引入以問責、透明、參與和法治等價值為取向的治理經(jīng)驗?；诶硇院鸵?guī)則的管理正在修正傳統(tǒng)的基于偏愛和非正式互動的政府與社會組織關(guān)系。例如，使用政府資金購買社會組織服務(wù)正日益納入到政府采購的制度規(guī)范中。競標、績效評估和審計等都促使政府與社會組織關(guān)系走向更加開放、正式、目標導向與基于契約。政社分開在改革話語中早已成為正統(tǒng)。制度發(fā)展為自主的和市場導向的社會組織的繁榮提供了條件。

1．豐富化的控制策略

基于以上分析，本文對政府的控制策略和授權(quán)策略進行分類和分析，以揭示政府對社會組織策略的微妙變化。

控制指政府采取措施確保社會組織遵循現(xiàn)有政治和法律體制。在理想情況下，控制策略帶來社會組織對政府的政治權(quán)威和領(lǐng)導力的積極擁護;最低限度則是避免后者致力于與政府的政治爭議和沖突，尤其對前者的公開政治挑戰(zhàn)。中國政府在社會組織控制中的單一性支配性地位，不僅僅是源自其威權(quán)式政治體制，也源自橫向和縱向的社會組織問責機制的缺乏( Ebrahim，2010)。近年來，一些體制內(nèi)社會組織丑聞頻發(fā)，使人們認為有必要加強有關(guān)監(jiān)管部門施加更加有力的自上而下的問責。

本文采用兩個維度來對政府的控制策略進行分類(見表1)，包括政府掌握的資源和實行控制的方式。當然，政府對不同資源和不同控制方式的混合使用是可能的，有時甚至是必須的。表1反映了不同模式的控制策略，其中，財政資源和引導手段的重要性在不斷增加。

表1　政府的控制策略

控制策略I是最為傳統(tǒng)但缺乏彈性的政治和組織控制。通過登記注冊限制、業(yè)務(wù)監(jiān)控和法律制裁的方法，政府直接決定社會組織的法律地位。隨著中國社會對社會組織合法性的共識增加，以限制為目的的嚴格控制帶來公民的反感，形成政策調(diào)整的壓力。同時，對有意培育某些類型社會組織來實現(xiàn)創(chuàng)新和發(fā)展的地方政府和部門，也深感有必要增加社會控制的靈活性和彈性。

控制策略II代表政府對社會組織的資金來源和管理進行監(jiān)管。政府決定社會組織的稅收豁免待遇和向使用者進行服務(wù)收費的資格。政府也可通過給予或收回稅收減免政策來影響公民和企業(yè)向社會組織的捐款。更進一步，在資金使用方面的規(guī)制，例如使用合同經(jīng)費來購買固定資產(chǎn)和對盈余的處置，對社會組織的財務(wù)策略與組織運行都會產(chǎn)生巨大影響。對社會組織的集中清理運動逐漸由這些對財務(wù)事項的日常規(guī)制所替代。對基金會的建立和運營的規(guī)制，也在很大程度上影響了經(jīng)濟資本如何流入到各種社會性活動中。

控制策略III代表政府與社會組織分享合法性資源。政府通過社會組織排名、評優(yōu)、咨詢、聯(lián)席會議、試點項目以及其他正式和非正式的活動，實現(xiàn)對后者的吸納和引導。在強政府的中國社會中，與政府的聯(lián)系是社會地位的象征。通過參與這些活動，社會組織能夠證明它們的善意和承諾，從而收獲知名度、聲譽和信任，同時也獲得參與社會網(wǎng)絡(luò)和實現(xiàn)資源交換的重要機會。

控制策略IV代表對于社會組織的財政資源支持。財政資源可以被直接用于維護政治穩(wěn)定，也可被用于實現(xiàn)與社會組織的共識和目標整合。為了從政府那里獲得補貼與合同，社會組織可能必須拋棄政治異見，專注于政府的優(yōu)先政策取向。

2．演進中的賦權(quán)策略

賦權(quán)指政府采取措施推動社會組織成長和能力建設(shè)，從而能夠獨立地或與政府合作來滿足社會需求。盡管社會組織的有序政治參與已經(jīng)為官方所認可，社會組織參與倡導性活動的空間有所擴大( Zhang and Guo，2012)，尤其在環(huán)保等領(lǐng)域，但政府賦權(quán)的核心是提升組織的專業(yè)性和服務(wù)能力。近期兩個關(guān)于上海市社會組織的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社會組織起步晚、規(guī)模小并且專業(yè)性不高( Jing and Chen，2012; Jing and Gong，2012)。社會慈善事業(yè)基礎(chǔ)薄弱、非營利部門不發(fā)達、政府財政充裕以及實施嚴格的社會管控等條件，共同造就了只有政府才能擔當社會組織發(fā)展的主要推動力的現(xiàn)實?，F(xiàn)實發(fā)展也表明，中國政府已經(jīng)開始有意識地通過系統(tǒng)性的選擇性賦權(quán)，來推進實現(xiàn)社會建設(shè)的總體目標( Jing and Gong，2012)。已有文獻也指出中國社會組織幾乎毫無例外存在一種傾向，即與政府建立緊密關(guān)系( Zhan and Tang，2013)和協(xié)商合作( Saich，2000)。

在對社會組織進行賦權(quán)的過程中，政府面臨著兩個選擇(見表2)。首先，賦什么權(quán)?政府可能關(guān)注于通過推進社會組織內(nèi)部和外部治理，來培育有效的社會組織，或是關(guān)注于提高社會組織的服務(wù)績效。第二，如何賦權(quán)?政策目標可以是通過行政方式實現(xiàn)，或者通過市場或準市場方式來實現(xiàn)。行政方式傾向于是命令式的直接的，更適用于與政府存在依附關(guān)系的社會組織;而市場或準市場方式則傾向于依靠市場激勵和競爭，為那些與政府之間沒有密切聯(lián)系的社會組織提供更多的準入機會。在表2展示的策略中，政府正更多地使用市場或準市場的手段。

表2　政府的賦權(quán)策略

賦權(quán)策略V代表了直接的行政意圖及其實施，以推進發(fā)展具備完善治理結(jié)構(gòu)和較高服務(wù)能力的社會組織。這種策略可以快速形成特定的、專業(yè)方向明確的和較大規(guī)模的服務(wù)能力，當然也可能導致社會組織對政府的過度依賴。

賦權(quán)策略VI避免直接的政治干預，政府通過市場或準市場的方法來促進和鼓勵社會組織的發(fā)展。該策略意圖發(fā)展有能力的社會組織，但并不指向具體的服務(wù)需求。一般方法是界定受支持的社會組織的范圍，并運用政府補助和津貼對遴選出來合格的組織給予支持。這種一定程度間接管理的方法有助于促進創(chuàng)新、競爭和專業(yè)化管理。

賦權(quán)策略VII指的是政府通過政策、立法和規(guī)制等方式，解決社會服務(wù)市場的供給方和需求方所面臨的問題。政府可以利用政策來促使社會組織提高專業(yè)性、效率和績效管理，例如對社會組織中有資質(zhì)的社會工作者比例提出要求。對于政府資金支持的計劃，政府可通過設(shè)定質(zhì)量要求、流程標準、績效考核方法、審計和其他要求，以激勵和引導社會組織去注重績效。

賦權(quán)策略VIII運用市場和準市場的手段來提高非營利部門的服務(wù)績效。最常見的做法是通過市場競爭來決定誰來獲得政府的合同。政府也可依靠顧客、公民、社團或媒體等利益相關(guān)者來評估績效。

變化中的社會組織發(fā)展策略:多案例分析

上文扼要闡述了中國政府發(fā)展社會組織的不同策略。下文將結(jié)合中國各層面尤其是地方的實踐發(fā)展，具體闡釋這些策略是如何設(shè)計和實施的，并分析它們是如何影響了社會組織發(fā)展以及政府與社會組織的關(guān)系。

1．案例一(強制手段—合法性資源) :雙重管理制度

雙重管理制度作為中國社會組織管理制度的基本框架，經(jīng)由1989年中央政府頒布《社會團體登記管理條例》而確立。該條例在1998年得到修訂，并在同年頒布了貫徹類似邏輯的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。盡管這兩個條例提供了社會組織登記注冊的正式渠道，但其主要目的是通過設(shè)定較高的準入門檻來控制和限制社會組織(何增科，2010)。為了成為法人，取得參與市場和社會事務(wù)的合法身份，民辦非企業(yè)單位和社會團體必須找到縣處級及以上的政府部門作為業(yè)務(wù)主管單位，然后向與業(yè)務(wù)主管單位同級的民政部門提出登記注冊申請。此外，在一個行政管轄范圍內(nèi)，每類社會組織只能有一個組織能夠登記注冊，這就排除了競爭和合作的可能性。②另外，雙重管理制度也不允許社會組織在全國范圍內(nèi)形成正式網(wǎng)絡(luò)，例如建立地方分支機構(gòu)等。

雙重管理制度旨在推動建立服務(wù)政府部門利益或政策的社會組織。業(yè)務(wù)主管部門通常要為所掛靠的社會組織的政治正確性負責。如表3所示，1998年后對雙重管理制度的實行，直接導致了社會團體數(shù)量的減少，直到2005年才恢復到1998年的水平。與此同時，該制度下誕生的民辦非企業(yè)單位，其數(shù)量增長卻十分迅速。③相比較而言，基金會面臨的準入門檻是最高的，需要省級政府部門作為其業(yè)務(wù)主管單位，并且原始注冊資金不得低于兩百萬人民幣。對外部社會組織的不信任、對社會組織競爭的法律限制、政府部門的管理負擔以及現(xiàn)存社會組織與其主管單位之間的共生關(guān)系等諸多因素，都限制了社會組織的增長，尤其是那些缺乏政府背景的社會組織。到2012年底，國內(nèi)僅有499029個正式登記注冊的社會組織，相比逾13億的總?cè)丝?，中國社會組織的人口密度是非常低的。

表3　1998－2013年中國已登記注冊的社會組織數(shù)量

在雙重管理制度下，體制外的社會組織或者一直保持非正式的狀態(tài)，或者注冊為工商企業(yè)組織。④同時，政黨機關(guān)、政府部門以及部分事業(yè)單位又可以成立無需注冊的社會組織來促進政策實施或執(zhí)行某些功能。雙重管理制度在很大程度上將社會組織變成政府的延伸，這往往束縛了那些試圖激活社會活力的地方政府和官員的手腳。試探性和選擇性的放松管制首先在地方層面試點，例如，浦東新區(qū)政府率先允許已被官方承認但未登記的社區(qū)社會組織簽訂公共服務(wù)合同;自2011 年2月開始，北京市政府允許工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類、社會服務(wù)類社會組織直接進行登記，無需再找主管單位; 2012年7月，廣東省將這一政策進一步擴大適用于所有類型的社會組織。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會要求“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。這項新政策鼓勵參與和競爭，實際上使得這些類別的社會組織不再受制于壟斷唯一的區(qū)域性限制。該政策也再次確認了“政社分開”的原則。

2．案例二(強制手段—財政資源) :公益捐贈稅前扣除與社會組織免稅

公益捐贈稅前扣除和社會組織免稅是確保社會組織能夠在財政上可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵政策。2005年，在美國國稅局登記注冊的130萬個社會組織中，大約有63%是適用501(c)(3)條款的公益慈善組織。按照該條款，這些公益慈善組織享有免稅資格，對這些組織的捐款也享受稅前扣除優(yōu)惠。在這些優(yōu)惠政策與其他因素共同作用下，這些組織在2005年的收入達到了1．1萬億美元。

中國在20世紀90年代才開始實施公益捐贈稅前扣除政策。1999年《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定企業(yè)和個人捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)，“享受所得稅方面的優(yōu)惠”，但并未作出明確規(guī)定。2007年和2008年，財政部、國家稅務(wù)總局以及民政部發(fā)布了兩個通知，將稅前扣除限于對官方特別認可的社會團體與基金會的公益捐贈。通知授權(quán)這三個中央部門聯(lián)合審批已登記的國家級社會組織的免稅資格，并由其省級下級部門聯(lián)合審批省級社會組織。該資格的申請和審批都是年度性的。

當前的公益捐贈稅前扣除政策除了門檻高以外，還有一定隨意性。首先，社會組織很難通過各部門的聯(lián)合審批。2008年，三部門只給予了69個國家級社會組織享有稅前扣除資格，例如中國紅十字基金會和中國人口福利基金會。從2009年到2012年，這一數(shù)字分別增長到89、104、120 和148個。地方之間差別很大。浙江省在2009年批準了200個社會組織，數(shù)量居全國第一。而到2011年初，上海只批準了92家基金會和11個社會團體享有該權(quán)利。狹窄的免稅資格范圍使得捐款只流向很小一部分社會組織。其次，民辦非企業(yè)單位并未包含在免稅對象中，而它的數(shù)量占到了社會組織的一半。第三，根據(jù)規(guī)定，可免稅收入不得超過企業(yè)所得的12%以及個人所得的30%，這不利于形成對公益捐贈的激勵。

社會組織的免稅也開始于20世紀90年代。1999年國家稅務(wù)總局發(fā)布了《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》，免除合格的社會團體和民辦非企業(yè)單位從特定渠道獲得收入的所得稅及營業(yè)稅，例如政府撥款、補貼和社會捐贈。2008年頒布的《企業(yè)所得稅法》以及2009年由財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)社會組織免稅的通知，規(guī)定只有審批合格的社會組織才能享有所得稅免除，并且免除范圍不包括服務(wù)性收入和營利性收入。此外，該通知允許縣級及以上的政府財政和稅務(wù)部門對提交申請的同級社會組織進行審批，賦予其為期五年的免稅資格。廣東省較為積極地實施了該政策。廣州市在2012年批準了70個社會組織，而在2011年只批準了24個;截止2013年12月，東莞市總共批準了84個社會組織的免稅資格。盡管取得免稅資格的認定非常不易，免稅收入的范圍也通常局限于:(1)社會捐贈收入;(2)政府撥款或補貼，但不包括政府采購支出;(3)會員費;(4)免稅收入的利息;(5)其他由財政部和國家稅務(wù)總局認定的免稅收入。由于這些收入可能只占到社會組織總收入的很小一部分，所以免稅政策的影響是有限的⑤。

3．案例三(引導手段—合法性資源):柔性吸納

政府可以通過許多柔性手段與已登記和未登記的社會組織共享合法性。由于社會組織發(fā)展水平不高，中國民眾對政府的信任程度遠高于對社會組織的信任。為了獲取物質(zhì)資源及其他利益，社會組織常常會積極地建立和密切地保持與政府的聯(lián)系。一項對上海116個獲得政府采購合同的社會組織的調(diào)查顯示，盡管這些社會組織將“獲取新的資金來源”作為與政府簽訂合同的重要原因(在五分制的李克特計量表中獲得1．84分，1－5分表示從最重要到最不重要)，但“提高組織知名度和形象”以微弱的優(yōu)勢被選為最重要的影響因素(1．81分，Jing and Chen，2012)。

中國政府正在有意識地通過正式和非正式的手段分享其合法性。頒獎和社會組織排名是將社會組織與主流價值觀念以及政府政策銜接起來的常見方式。例如上海市靜安區(qū)每年對社會組織進行“突出貢獻社會組織”評選，評定的標準包括擁護黨的領(lǐng)導(20分，例如支持黨建工作開展)、組織運作規(guī)范(20分，例如嚴格遵守社會組織財務(wù)制度)、區(qū)域貢獻突出(30分，例如競爭力在全國領(lǐng)先)、品牌社會影響顯著(30分，例如獲得市級、國家級榮譽)。2012年共有14個社會組織參與了評比。此外，一些地方政府還將社會組織納入到當?shù)厣鐓^(qū)治理體系中，例如上海市延吉街道辦事處就邀請社會組織加入社區(qū)睦鄰中心顧問委員會，每個月定期參與討論鄰里事務(wù)。

非正式的認可方式也會對社會組織帶來實際影響。受邀參與政府的各項會議，尤其是在會上反映情況和發(fā)表意見，不僅使社會組織受到關(guān)注，也為其提供了建立網(wǎng)絡(luò)的機會。政府官員的實地調(diào)研和留言、在公開場合對社會組織的點名和贊揚，都讓社會組織極為看重。在上海的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，參與“上海公益伙伴日”等活動，或是被寫入“上海市公益黃頁”中，都是社會組織與政府交流和獲得認同的方式。經(jīng)常被邀請參與決策過程或政策咨詢，是最好的證明社會組織進入公共權(quán)力過程甚至與政府分享權(quán)力的符號。政府部門對這些稀有資源的配置是理性和謹慎的，以最大化社會管理的效果。

地方的實踐也顯示出對社會組織領(lǐng)導人越來越多的政治吸納。2008年，上海柏萬青志愿者工作室的創(chuàng)建人柏萬青成為上海市人大代表，她領(lǐng)導的工作室和她主持的上海東方電視臺娛樂頻道《新老娘舅》節(jié)目，成為在上海社區(qū)服務(wù)尤其沖突調(diào)解上的一個亮點。新途社區(qū)健康促進社的創(chuàng)始人郭小牧也是一個成功的社會組織管理者，在老年人健康干預領(lǐng)域取得出色業(yè)績，由此成為上海市社會工作者協(xié)會的秘書長。2013年，她和另外一位成功的社會組織——恩派公益組織發(fā)展中心——創(chuàng)建人呂朝一同成為上海市政協(xié)的代表，這也是政協(xié)代表中首次納入社會組織界別。類似的現(xiàn)象不勝枚舉，反映出政府對社會組織領(lǐng)域新崛起的社會精英的態(tài)度變得更加包容。

4．案例四(引導手段—財政資源) :政府購買服務(wù)

政府購買公共服務(wù)可被視為一種間接的、以激勵為基礎(chǔ)的控制策略，形成社會組織對政府的資金依賴。政府的資金支持往往基于公開的或默認的政治忠誠或順從。由于政府購買社會組織服務(wù)是國際上的普遍發(fā)展趨勢( Brooks 2000; O’Regan and Oster 2002)，社會組織政治自主性的持續(xù)減少也成為了一個普遍趨勢。系統(tǒng)地利用政府購買服務(wù)來強化政治領(lǐng)導需要兩個前提條件，即財政充裕和政府的主動意識——這兩個條件在中國都已具備。

中國政府最早的購買服務(wù)伙伴主要是營利企業(yè)。政府采購在20世紀90年代的地方實踐中率先出現(xiàn)，2002年通過的《政府采購法》，規(guī)定政府可以用采購方式獲得商品、公共工程和公共服務(wù)。對公共服務(wù)外部購買總水平的統(tǒng)計顯示，在2002 －2004年間，中國政府將大約四分之一的服務(wù)性支出用于雇傭非機關(guān)事業(yè)單位的勞動力( Jing，2008)，形成了具有中國特色的“影子政府”( Light，1999)。相比較而言，向社會組織購買公共服務(wù)在近年來剛剛興起，規(guī)模較小而且主要通過非正式的渠道，但其擴張十分迅速。21世紀以來財政收入的快速增長⑥，以及政府的和諧社會發(fā)展方向，刺激了政府社會性支出的增加，也促使能力有限的政府更多地借助外部力量。早前對國內(nèi)1508個社會組織的調(diào)查顯示，其收入的54%來源于政府的財政撥款、補貼和項目經(jīng)費(鄧國勝，2001)。個別的案例表明，一些財政充裕的地方政府正大規(guī)模地與社會組織合作提供社會服務(wù)。2012年初，上海市浦東新區(qū)殘疾人聯(lián)合會與社會組織開展了20個殘疾人服務(wù)項目，這些項目的總資金超過了1億元人民幣。該模式在體量較小的嘉定區(qū)得以復制，2010年嘉定區(qū)殘聯(lián)向社會組織購買服務(wù)的合同總額為112萬元，在2012年這個數(shù)字增長到了700萬元。

在發(fā)展外部合作關(guān)系的過程中，政府總體上仍傾向于與那些與政府存在各種正式或非正式依賴關(guān)系的組織進行合作，例如國有企業(yè)和體制內(nèi)社會組織( Francis，2001)。原因是多種多樣的，包括政治承諾、信任、組織利益、管理便利等。當前的一個新趨勢在于，為獲得靈活性和市場優(yōu)勢，政府不斷擴大與那些缺乏穩(wěn)固政治關(guān)系的社會組織的服務(wù)關(guān)系——這種行為依然以政治上的安全為前提。正式合同一般會明確要求合同商遵循法律框架與黨和政府的政策;非營利合同商也非常清楚，它們必須照顧政府相對方的政治關(guān)切。通過提供資金，地方政府處于一個有利的地位，可以對社會組織實施問責。

近期的發(fā)展體現(xiàn)了中國政府推進社會服務(wù)合同外包的決心。2013年9月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，要求“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題”。這項通知看起來就像是1966年美國聯(lián)邦政府管理與預算辦公室頒布的A－76通知的翻版，但前者的實施范圍比后者更加廣泛，因為前者還適用于地方政府以及非商業(yè)性服務(wù)。這項通知為廣泛運用公共服務(wù)購買來促進社會組織發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

5．案例五(行政手段—組織發(fā)展) :打造旗艦組織

對專業(yè)性社會組織的迫切需求，有時會導致資源豐富的政府直接著手創(chuàng)建社會組織。一個典型的案例是2003年，由上海市政法委牽頭成立了三個社會組織——新航社區(qū)服務(wù)總站、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心和自強社會服務(wù)總社。這些機構(gòu)旨在為社區(qū)矯正人員、“失學、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員提供專業(yè)社會工作服務(wù)，三家組織的業(yè)務(wù)主管單位分別為市社區(qū)矯正辦公室、市青少年事務(wù)辦公室以及市禁毒委員會辦公室。隨后這些組織與它們的主管單位建立了合同關(guān)系，同時這些社會組織的分支機構(gòu)與上海各區(qū)縣政府也建立了合同關(guān)系。2007年的一份調(diào)查報告顯示政府對于這三個社會組織的年度財政支出為6000余萬元(賈西津，2007)。

地方政府還會通過支持樞紐型社會組織來促進社會組織的發(fā)展。一個突出的案例是2007年上海市靜安區(qū)成立的靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會，該聯(lián)合會下轄區(qū)內(nèi)五個街道的社會組織聯(lián)合會以及區(qū)內(nèi)的文化、教育、養(yǎng)老等不同領(lǐng)域的聯(lián)合會，形成5 + X的結(jié)構(gòu)，為當?shù)氐纳鐣M織提供一系列支持和服務(wù)，包括組織孵化、注冊協(xié)助、能力建設(shè)、培訓服務(wù)、信息交流、宣傳推廣、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和資源共享等。2012年，靜安區(qū)共有409個專業(yè)性的社會組織，每萬名居民當中就有14個，而上海市的該數(shù)值是7個，全國的平均水平是3個。一些社會組織在當?shù)厣踔猎谌珖枷碛泻芨叩闹?，例如柏萬青志愿者工作室。

通過行政手段促進社會組織發(fā)展的方法是迅速和可控的，也使得行政機關(guān)在日益增加的社會服務(wù)預算中持續(xù)占有最大的份額。但另一方面，這種方法也會造成政府的過度干預以及社會組織發(fā)展活力的不足。在草根組織看來，政府創(chuàng)辦的社會組織往往是官僚的、僵化的、缺乏創(chuàng)造性和不專業(yè)的，對這些組織所擁有的壟斷性地位和強大的政治支持，它們通常會毫不掩飾地表達它們的反感態(tài)度。

6．案例六(市場手段—組織發(fā)展) :公益創(chuàng)投

為了克服直接的行政手段可能造成的消極影響，一些地方政府進行了政策變革，采取市場和準市場手段，為社會組織發(fā)展提供更大的靈活性、參與性和自主性。近年來的一個范例是公益創(chuàng)投的興起和發(fā)展( Jing and Gong，2012)。2009年上海市民政局啟動了年度公益創(chuàng)投項目，旨在促進處于起步階段的社會組織的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和組織發(fā)展。盡管在西方成長起來的公益創(chuàng)投是一種基于市場的社會創(chuàng)新模式( Letts，Ryan，and Grossman，1997; Van Slyke and Newman，2006)，上海公益創(chuàng)投項目的唯一資金來源是上海市民政局。但上海市民政局并未直接運營該項目，而與一個非官方的社會組織——恩派公益組織發(fā)展中心——簽訂了項目運作協(xié)議。

在2009－2010年首年項目評審期間，共有154個社會組織向恩派公益組織發(fā)展中心提交了能力建設(shè)計劃，這些方案主要針對福利彩票公益金的服務(wù)對象，包括老人、殘疾人、低收入家庭和兒童。由專家、政府官員和學者組成的評估委員會對提交的計劃進行評估，標準包括與社區(qū)需求的一致程度( 30分)、項目設(shè)計(總共40分:創(chuàng)新性，20分;可操作性，10分;可持續(xù)性，5分;可復制性，5分)、執(zhí)行團隊的能力( 30分)。最終有57個社會組織得到了總計1000萬元的資助，其中25個組織能夠被明確界定為政府運作的社會組織( Jing and Gong，2012)。

上海的公益創(chuàng)投模式很快引起了其他地方政府的興趣。深圳市自2010年開始引進該模式;廣州市也于2013年發(fā)布了一項關(guān)于公益創(chuàng)投的試行政策，規(guī)定在接下來的五年中每年投入1600萬元的項目預算經(jīng)費;深圳恩派作為上海恩派公益組織發(fā)展中心的分支機構(gòu)，受到廣東省東莞市政府的邀請，對資金總額達到1000萬元的公益創(chuàng)投項目進行設(shè)計和管理;上海市延澤社會工作發(fā)展中心也曾前往江蘇省昆山市，實施由當?shù)卣峁┵Y金的兩個公益創(chuàng)投項目。

政府通過市場來支持社會組織發(fā)展的方式是多種多樣的。例如有的地方政府建立社會組織孵化園區(qū)，委托一個社會組織對其進行管理，為入駐園區(qū)的未注冊或已注冊的社會組織提供免費的辦公場地、培訓和咨詢服務(wù)。通過參與這些項目，發(fā)展初期的社會組織能夠有很好的機會去獲取資金，了解公共部門的機構(gòu)和程序，與政府官員或其他社會組織成員進行交流，并獲得社會組織管理所需的技能和領(lǐng)導力等。

7．案例七(行政手段—服務(wù)績效) :制度建設(shè)

隨著政府購買公共服務(wù)的增加，社會組織的服務(wù)績效受到越來越多的關(guān)注。由社會組織提供公共服務(wù)并不一定能夠帶來好的結(jié)果。由于腐敗、透明度不高、缺乏競爭和所謂的志愿失靈等原因，結(jié)果有時會變得更糟( Salamon，1987)。作為服務(wù)需求者和政策制定者，政府不得不承擔社會組織制度建設(shè)的任務(wù)。

地方政府和中央政府作為需求方和資金提供方，一直在努力減少需求方面的不完善。一個首要問題是向社會組織購買服務(wù)的范圍，這直接影響到社會組織的可用資源以及它們提高專業(yè)能力的方向和領(lǐng)域。在2002年頒布的《政府采購法》當中提到了服務(wù)采購，但實際主要適用在了由政府直接消費的商業(yè)性和專業(yè)性服務(wù)，而并沒有適用于公民所享受的社會服務(wù)。對社會服務(wù)的購買是高度分權(quán)的，地方政府及其部門被賦予了很大的自由裁量權(quán)，可以自主地選擇不同的模式。2012年5月，廣東省政府首次系統(tǒng)性地提出了省級政府部門可以向社會組織購買的服務(wù)項目目錄，其中一級目錄共有五項分類，包括基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等，這些服務(wù)類別又進一步細分為包含49項的二級目錄和包含262項的三級目錄。

后續(xù)的一個問題是如何管理政府購買服務(wù)的過程。社會服務(wù)的購買通常規(guī)模小、種類多，并且常常是專門針對社區(qū)需要而量身訂做的，由現(xiàn)有的政府采購中心進行集中性采購面臨很多問題。目前主要由地方政府及其部門根據(jù)情況制定購買過程和標準。例如上海市嘉定區(qū)殘聯(lián)就為社會服務(wù)購買制定了詳細的購買程序，涵蓋了從需求界定到合同續(xù)簽等10多個階段。從總體趨勢來看，政府購買過程正朝著更加規(guī)范、更具競爭性和更加透明的方向發(fā)展。當前的一個重要問題，是如何實現(xiàn)購買服務(wù)與政府采購制度的對接——社會服務(wù)的特殊性使得簡單化地將采購制度套用過來會造成很多問題。

伴隨著以上變化，社會服務(wù)購買也被逐步納入財政預算中。原先服務(wù)購買作為創(chuàng)新，常以專項基金或政府預算外收入來支付⑦，這種情況既不利于貫徹財政紀律，資金的持續(xù)性和增長也難以保證。近年來，政府逐漸將專項資金的使用置于財政監(jiān)管之下，并不斷在財政預算中增加社會服務(wù)購買經(jīng)費，這樣審計和績效評估也就隨之適用。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的購買服務(wù)指導性意見強調(diào)，要“建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價”，并且“評價結(jié)果向社會公布”。

供給方的不完善也可能會導致直接或間接的行政干預。地方政府采取了各項措施，促使社會組織適應財務(wù)管理、審計、法律遵從、人事管理、檔案和數(shù)據(jù)管理等方面的要求，并制定政策鼓勵注冊社工及其他專業(yè)人員，對社會組織提供補貼，并為其領(lǐng)導者提供培訓。某些地方政府還試驗性地引進了社會信用體系。深圳市政府2012年宣布為已注冊的社會組織創(chuàng)建信用檔案，記錄其基本活動、收支情況以及捐贈收入。

8．案例八(市場手段—服務(wù)績效) :社區(qū)公益服務(wù)招投標項目

社會服務(wù)的競爭性招投標作為一種促進績效提升的策略，在中國日益得到采納。它最早出現(xiàn)在2005年江西省的一個中央政府支持的扶貧項目，6個社會組織通過競爭獲得了總值1100萬元的合同( Jing and Savas，2009)。此后，上海、深圳等都市政府開始試行社會服務(wù)招投標，認為引入競爭能夠控制成本和提高績效( Savas，2002)。競爭性招投標還被認為能使政府與社會組織間的關(guān)系變得更加正式、透明、問責和客觀。這些都是委托代理關(guān)系的特征，即運用高能激勵、嚴格監(jiān)督和正式的績效考核來實現(xiàn)績效的最大化( Jing and Chen，2012)。上海市自2009年起舉辦的社區(qū)公益服務(wù)招投標項目就是一個備受矚目的范例。上海市民政局從福利彩票公益金收入中撥款3500萬元，對各區(qū)縣民政局設(shè)計和資助的社區(qū)公益服務(wù)項目提供配套補貼，這些項目都必須提交給市民政局并進入到招投標程序中。社會組織和事業(yè)單位在上海市社區(qū)服務(wù)中心組織的招投標平臺上去競爭這些項目。從2009年6月到2010年5月，在274個競標參與者中，共有116個組織獲得了127個項目(見表4)。

表4　2009－2010年上海市社區(qū)公益服務(wù)招投標項目簡況

政府開展招投標項目的一個重要經(jīng)驗就在于如何創(chuàng)造和保持競爭。政府缺乏對競爭的真實興趣和知識、高的交易成本、政治不確定性、政府與社會組織間的內(nèi)部化關(guān)系、社會服務(wù)的復雜性、缺乏活躍而有企業(yè)家精神的社會組織等因素，都使得競爭的實際水平受到很大限制。依附于政府的社會組織能夠利用它們與政府之間的聯(lián)系和在位者優(yōu)勢，有效規(guī)避潛在競爭者的挑戰(zhàn)。盡管競爭性招標已經(jīng)成為一個總體趨勢，政府還必須學會對市場手段的使用，才能夠創(chuàng)造和保持合理的競爭( Brown and Potoski，2004)。“聰明買家”( smart buyer)的問題在不同政治體制和政府層級中都普遍存在。

結(jié)論

中國正處于社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。持續(xù)的市場化改革和日益加強的黨的領(lǐng)導，使得多元主義—法團主義的分析模式不能在中國簡單適用。中國的政府與社會組織關(guān)系不是線性的。中國的社會組織發(fā)展還處在一個快速而不穩(wěn)定的階段，這加劇了政府與社會組織互動的復雜性。

政治控制和社會穩(wěn)定仍然是社會組織政策的核心。在雙重管理制度有選擇地放松的同時，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在兩新組織內(nèi)開展黨建工作。隨著社會組織日益正式化，成為職業(yè)性的機構(gòu)，財政控制手段變得日益重要。與傳統(tǒng)控制的冰冷面孔相比，利用引導手段進行控制成為一個新的趨勢，這種手段較少強調(diào)等級和單向控制，較多地以激勵和合作為基礎(chǔ)。盡管發(fā)生了很多變化，政府的控制能力并未出現(xiàn)削弱的跡象。在一個崇尚小政府和市場規(guī)則的時代，全能政府在意識形態(tài)、財政和實踐上都難以為繼，其對有能力和歸順的社會組織的需求也日益顯著。社會組織被寄望發(fā)揮補充性的乃至互補性的作用，協(xié)助政府回應新的社會服務(wù)和問題。除行政手段外，政府還越來越多地使用市場手段和準市場手段來推動社會組織的成長和績效提高，并且有所成效。

本文沒有采納當前很多研究所使用的嚴格的權(quán)變策略框架。許多現(xiàn)有文獻將政府的社會組織政策置于一個線性的框架下，通常以支持和反對作為政策的兩頭。即使在本文所討論的新情況出現(xiàn)之前，這種一對一的關(guān)系與現(xiàn)實情況也有較大差距。本文所提出的策略矩陣反映了現(xiàn)實的復雜性，多樣化的策略可以同時在一個或多個組織上應用。例如，對一個特定的社會組織，控制和賦權(quán)的策略可以同時使用。對不同的社會組織，例如體制內(nèi)的和草根的組織，它們都能夠參與到競爭性招投標項目，也都能實現(xiàn)與政府的合法性分享。對投身于社會組織管理和發(fā)展的政府，關(guān)鍵問題不是選擇控制或賦權(quán)，或者選擇某種控制策略或賦權(quán)策略，而是對各種策略進行綜合運用。當政府目標變得更加多元和模糊，政府對因果關(guān)系難以確定，以及當分權(quán)的系統(tǒng)不允許單一的策略或行動時，以上這些策略及其組合會變得更加復雜。

從政府的角度，理想的情景是發(fā)展兼具政治忠誠和專業(yè)能力的社會組織。事實上，對控制和賦權(quán)策略的選擇性使用，其實質(zhì)仍然是鋪就一條在21世紀的新形勢下培養(yǎng)“又紅又?！鄙鐣M織的道路。本文闡述的八種策略具有相互包容和加強的關(guān)系。例如，以激勵為基礎(chǔ)的控制通常具有某些賦權(quán)的成分，可能會激發(fā)社會組織更愿意順應和追隨政府。與社會組織分享政府的合法性和財政資源，即使是出于加強控制的目的，也能起到增加它們自主權(quán)的賦權(quán)效果。同時，對社會組織直接或間接賦權(quán)的基本前提，是不創(chuàng)造或加強政治上的反對力量。某些策略之間的差別并不顯著。例如服務(wù)外包和競爭性招投標都由政府為社會組織提供資金。不過后者著力于運用正式的和有規(guī)律的競爭，更關(guān)注專業(yè)能力，一定程度會制約顧客主義和政治聯(lián)盟主導的現(xiàn)象。

無論策略如何，當前對社會組織管理制度框架的調(diào)整及實踐，在整體上都展現(xiàn)出一個去政治化的發(fā)展方向。社會組織既不再被要求和被期望成為一個由政治驅(qū)動或捆綁的無效率組織，也不允許成為政治體制的對立面。這樣一個非營利部門與西方意義上的公民社會不同，它存于一張精心編制的控制之網(wǎng)中，同時也具備了進行專業(yè)和組織發(fā)展的無限潛力。專注于提供服務(wù)，創(chuàng)造就業(yè)，獲得社會認同和經(jīng)濟收益，這是為社會組織設(shè)計的社會企業(yè)發(fā)展道路，而去政治化的社會組織是可以享受高度自主權(quán)的。

去政治化的走向在一個政治化的政社關(guān)系大背景下面臨先天的局限性;正如控制與賦權(quán)之間的理想合力并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。盡管政府對柔性控制的使用提供了為社會組織賦權(quán)的更多空間，前者對后者的限制作用仍然是明顯的。從對四種賦權(quán)策略的使用上看，它們推動社會組織發(fā)展的潛能，很大程度受到政治環(huán)境的限制。在傾向于規(guī)避風險、以及傾向于懷疑非由政府直接控制的領(lǐng)域和組織的環(huán)境中，賦權(quán)策略容易停留在表面。近期對政府領(lǐng)導的社會創(chuàng)新地方案例的研究，都顯示了因為政治控制的需要導致的賦權(quán)不足或失效( Jing and Gong，2012; Jing and Chen，2012)。無論如何，一個顯然的趨勢是，各級政府在未來必然需要鼓勵社會組織有效回應社會的需求。政府面臨著進一步平衡其控制與賦權(quán)策略的任務(wù)。

最后，需要注意的是，本文所探討的新興趨勢和前沿實踐并非均勻分布于整個國家。本文大部分案例來自發(fā)達的沿海區(qū)域，當?shù)卣懈嗟馁Y源、更強的服務(wù)需求以及更強的法治意識。這些都促使政府對社會組織采取更友好和更具建設(shè)性的政策。對于相對落后的內(nèi)陸地區(qū)，基于激勵的控制和積極賦權(quán)的基礎(chǔ)有待夯實。盡管可以預計到較不發(fā)達地區(qū)對較為發(fā)達地區(qū)的政策學習，相關(guān)政策的地區(qū)擴散需要進一步經(jīng)驗證據(jù)的支持。

①本文采用施密特對法團主義的定義( Schmitter，1974，93－94)。由于非營利組織與社會組織的特征高度重合，本文對二者不做區(qū)分。中國的官方文本中多采用社會組織一詞。

②舉例來說，在一個給定的行政管轄范圍，例如一個城市的一個區(qū)內(nèi)，只能有一個代表老年人的老年協(xié)會。

③增長速度最快的時期出現(xiàn)在1998至2001年間，主要是由于現(xiàn)存的民辦非企業(yè)單位完成了登記注冊。

④據(jù)世界銀行( 2004)估計，中國有超過一百萬未登記和未被官方承認的社會組織。

⑤舉例來說，2005年美國75．8%的公益慈善組織的收入來自于服務(wù)收費和投資性收入。

⑥中國2000年的財政收入為13395．2億元，到2010年增長至83101．5億元。平均增長率為20%，2007年的增長率達到了32．4%。

⑦殘疾人福利基金由中國殘聯(lián)及其地方分支機構(gòu)籌集和管理，而福利彩票公益金則是由民政系統(tǒng)籌集和管理的。

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〔責任編輯:王婷〕

作者簡介:敬乂嘉，復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院教授，國際公共管理研究學會副會長，jingyj@ fudan．edu．cn。上海，200433