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新型戶籍制度下特大城市人口調(diào)控的博弈研究——以上海為例

2016-04-20 01:48:48朱蓓倩高向東陶樹果
浙江工商大學(xué)學(xué)報 2016年2期
關(guān)鍵詞:特大城市博弈上海

朱蓓倩,高向東,陶樹果

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心/公共管理學(xué)院,上海 200062)

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新型戶籍制度下特大城市人口調(diào)控的博弈研究
——以上海為例

朱蓓倩,高向東,陶樹果

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心/公共管理學(xué)院,上海 200062)

摘要:上海以政策干預(yù)、政府主導(dǎo)、市場優(yōu)化為特征的人口調(diào)控政策,在城市發(fā)展、外來人口管理等方面都取得一定進(jìn)展,但以往戶籍制度下的人口調(diào)控政策在限度和效率下日益顯現(xiàn)其不足。有鑒于此,新型戶籍制度下的人口調(diào)控急需構(gòu)建一個清晰的分析框架,政府需要明確其在社會、政治、經(jīng)濟(jì)中所存在的博弈,所要面臨并亟待解決的人口問題。筆者認(rèn)為,須在尊重新型戶籍制度內(nèi)涵的原則下,以關(guān)注不同時段、不同空間、不同階層人群的人口調(diào)控方式,重構(gòu)上海人口調(diào)控戰(zhàn)略方針。

關(guān)鍵詞:新型戶籍制度;人口規(guī)模調(diào)控;特大城市;博弈;上海

戶籍制度改革事關(guān)億萬國人的福祉。2014年的戶籍制度改革具備了載入史冊的價值,它標(biāo)志著新型戶籍制度進(jìn)入全面實施階段,而原先的“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶籍管理開始退出歷史舞臺。在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》文件中明確指出,中國未來一段時間將實行差別化落戶政策,即繼續(xù)依靠戶籍制度改革嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,建立完善的積分落戶制度和公開透明的落戶通道。

一、 戶籍制度改革下人口規(guī)模調(diào)控的理論評述

回顧以往戶籍制度改革下的人口調(diào)控,從1978年后上海人口規(guī)模調(diào)控歷經(jīng)的三個階段:第一階段,1978—1989年為緩慢增長階段;第二階段,1990—1999年為穩(wěn)定控制階段;第三階段,2000年以后進(jìn)入快速增長階段。近些年上海伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的人口勞動力集聚效應(yīng)已進(jìn)入下滑階段,“以業(yè)控人”為主導(dǎo)的人口調(diào)控政策目標(biāo)與實際效果背道而馳。[1]同時在“以房控人”“以證控人”方面,通過對就業(yè)、居住生活成本等因素驅(qū)動下的人口調(diào)控政策也只是讓外來人口集聚呈現(xiàn)出明顯的波浪式向外推移空間特征,并沒有真正意義上達(dá)到人口調(diào)控目標(biāo)。[2]可見,以往戶籍制度下的上海人口規(guī)模調(diào)控執(zhí)行總不夠徹底,力度有所欠缺。這種困境同樣也發(fā)生在中國其他大城市中,北京通過調(diào)整中低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè),有針對性地“以業(yè)控人”;通過居住壓縮形成擠出效應(yīng);開發(fā)、培訓(xùn)、獎勵“三位一體”提升本地就業(yè)替代;注重科學(xué)規(guī)劃和功能疏解,實現(xiàn)人口合理布局。[3]以上種種措施雖然值得上海及其他省市借鑒,但從20世紀(jì)80年代以來,北京屢次出臺的關(guān)于產(chǎn)業(yè)調(diào)整、公共服務(wù)和戶籍等方面的政策措施,仍未達(dá)到北京人口調(diào)控政策的預(yù)期目標(biāo),實際常住人口規(guī)模比例不斷上升,依舊面對人口調(diào)控必要性與困難性并存的局面。

因此,種種困境和問題備受學(xué)者們的關(guān)注,人口學(xué)與人文地理學(xué)已達(dá)成共識,特大城市的“城市病”必須靠調(diào)控人口規(guī)模,他們利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了區(qū)域人口承載力模型,對北京進(jìn)行了仿真分析,發(fā)現(xiàn)快速城市化伴隨著外來人口市民化,“促融”與“控量”不可偏廢才有利于建設(shè)人口均衡型社會及和諧社會。[4-6]他們認(rèn)為特大城市滋生的大城市病,通過規(guī)劃和管控,才可享受更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量,而且可以容納更多的人口。

而經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻對其產(chǎn)生質(zhì)疑,其研究發(fā)現(xiàn),被原有戶籍制度制約的移民消費已相當(dāng)于這期間消費率下降的40.8%~64.2%。[7]聚集經(jīng)濟(jì)效益理論清晰闡明,城鎮(zhèn)化本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)活動的聚集,通過聚集效應(yīng)來獲得聚集效益,城市人口規(guī)模增長不僅創(chuàng)造更大的集聚經(jīng)濟(jì)效益,且有利于碳減排。[8]他們普遍認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)效率決定一切??刂迫丝谛枰允袌隽α繛橄龋贿`反經(jīng)濟(jì)規(guī)律,阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[9]社會學(xué)家則困擾于人口調(diào)控帶來的社會問題和現(xiàn)象。他們對原戶籍制度中的兩種身份屬性對個體就業(yè)結(jié)果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn):部門進(jìn)入、職業(yè)獲得和收入不平等的模式體現(xiàn)出城鄉(xiāng)戶籍群體之間差異,且本地居民和外地移民所受到的區(qū)別性對待在這些社會分層過程中不可避免地存在。[10]在地域性因素和合法性壓力上,外來人口的遷移流動是尋求制度保障來改變生活境遇的社會理性選擇,這種個體權(quán)利不能輕易否決。特大城市的人口調(diào)控政策必須關(guān)注不同階層的利益訴求,外來人口權(quán)利保障需協(xié)同推進(jìn)。[11]

城市是一個多維空間,人口是一個復(fù)雜結(jié)構(gòu),兩者都具有多方面的特征和屬性,人口調(diào)控政策要同時滿足各個維度的最佳目標(biāo)存在難度。而學(xué)術(shù)界也總在淡化還是強(qiáng)化戶籍問題中紛爭不斷,對于人口調(diào)控的必要性和可行性上見仁見智。不管是北京、上海,人口調(diào)控一直是特大城市發(fā)展中政府疲于應(yīng)付的難題和城市管理的一塊短板。種種原因也將成為諸如上海等特大城市在新型戶籍制度改革中最為核心卻難以觸碰及逾越的屏障。2014年7月全國進(jìn)一步推進(jìn)新型戶籍制度中再次要求嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,在加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率和“國家版”居住證出臺同時,上海進(jìn)一步提出實行2500萬常住人口的調(diào)控目標(biāo)。可見,換一個角度來看本次將大城市人口規(guī)模調(diào)控,它是根據(jù)我國國情,根據(jù)將大城市的實際情況不得不做出的政策安排,不妨視為新型戶籍制度下的人口調(diào)控力求體現(xiàn)的現(xiàn)實理性。那么本次新型戶籍制度下的特大城市人口調(diào)控該路向何方?與以往有何不同及突破?是否真能回歸戶籍原本作用并走出特大城市人口越調(diào)越多的怪圈?進(jìn)一步推進(jìn)新型戶籍制度的人口調(diào)控又會面臨何種困局及問題?

二、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的三大博弈

以往戶籍制度改革下上海市人口調(diào)控面臨了諸多曲折。特大城市的人口調(diào)控的根本其實是城市人口集聚與城市發(fā)展緊張關(guān)系中的一種博弈,一場城市管理與人口抉擇中的博弈過程。而在新型戶籍制度下的上海人口規(guī)模調(diào)控正向博弈論“納什均衡”中引出的“看不見的手”的轉(zhuǎn)變,其中蘊含了突破也面臨著挑戰(zhàn)。

(一) 社會博弈:新型戶籍制度與破除二元結(jié)構(gòu)的博弈

戶籍制度建立后一直被逐步強(qiáng)化,人們的衣食住行、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和紅頭文件強(qiáng)化了戶籍制度,形成了堅固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。新型戶籍制度取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分,首次打破城鄉(xiāng)分割的“身份”上的二元結(jié)構(gòu)。推進(jìn)的戶籍制度改革啟動了戶籍政策的一次總體調(diào)整,也是對新型戶籍制度的整體構(gòu)建,是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度,全面實施居住證制度的一次全新突破。

然而,目前戶籍制度還不能成為控制人口的有效措施,并且在實施“差別化”落戶政策時,特大城市地方政府依舊會采用行政與市場結(jié)合的末端管控制度來進(jìn)行人口規(guī)??刂啤W鳛樽钤缱罨镜娜丝谡{(diào)控手段,一直以來戶籍制度只能在城市化質(zhì)量和新型城鎮(zhèn)化達(dá)到某種地步時,以法律和政治手段來緩解人口調(diào)控。戶籍制度必須全面改革,但在農(nóng)村社會保障制度建立并與城市的社會保障制度全面接軌之前,取消戶籍制度是很危險的。當(dāng)大城市解決流動人口的問題似乎只有實行“人口準(zhǔn)入”制度而別無他法,居住證積分制的實行也就順理成章,新型戶籍制度通過建立積分制度,建立公開透明的落戶通道。外來人口在大城市的生活成本提高,使一部分農(nóng)民對城市望而卻步,也使無法立足的外來人口退出城市。戶籍法在還沒有進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃時,居住證管理辦法應(yīng)是戶籍立法實踐第一步,居住證積分制成為目前戶籍改革的一塊正面“補丁”。這種以質(zhì)量替代數(shù)量的人口調(diào)控政策,在某種程度上的確能緩解上海社?;鹛澘盏葐栴}。同時,上海存在的戶籍人口少子老齡化與勞動力外需的人口危局由于居住證積分制給本地發(fā)展帶來了創(chuàng)新動力和人口紅利,使得這一局面得以疏緩。[8,9]

雖然戶籍制度和居住證積分制在控制城市人口過快增長方面發(fā)揮著積極作用,其實它們在某些方面并不符合人的權(quán)益,末端管控與以人為核心的城鎮(zhèn)化大方向也是背離的。我國戶籍制度與所享受的社會福利捆綁在一起的,戶籍制度至少在社會福利方面形成“本外”區(qū)域分割,這是城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)形成的主要原因。新型戶籍制度雖然打破了幾十年城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘,但大城市省際間和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)依舊存在,只是給在上海合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的外來人口提供子女教育和社會保險等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。可見,我國大城市的人口快速集聚與城市管理服務(wù)、外來人口福利保障同步將是一次長期的挑戰(zhàn),新型戶籍制度與真正破除二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化政策仍存在著博弈。

(二) 政治博弈:中央政府、地方政府和政府職能部門對權(quán)責(zé)利的博弈

新型戶籍制度的重點在于剝離其附著的權(quán)益差距,縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)公共資源分配和公共服務(wù)、福利待遇的均等化,并建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、就業(yè)、社保、土地及人口統(tǒng)計等制度。戶籍制度的改革不僅是戶籍制度自身的改革,更是各有關(guān)部門統(tǒng)籌配套推進(jìn)的改革,是中央統(tǒng)一部署的綜合配套改革。人口快速集聚造成的最主要社會矛盾和社會問題在于公共服務(wù)體系的不完善,因此“公共服務(wù)均等化”成為人口調(diào)控的重要抓手。本次戶籍制度改革建立了與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制,在切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益上有重大突破,也成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量,提高人民生活質(zhì)量的重要推手。

但是公共服務(wù)的配置永遠(yuǎn)滯后于大城市的人口快速集聚,政府不可能一味地擴(kuò)展城市公共服務(wù)配置,地方政府也沒有足夠的動力一直為不是本地戶籍的外來人口提供與本地戶籍人口相同的公共服務(wù),這需要地方政府付出大量的人力物力財力。而中央政府更希望外來人口不僅能進(jìn)得了城,還能在城里安家落戶,扎根于城市。這些年中央政府和上海地方政府分擔(dān)改革成本,大幅度提高基本公共服務(wù)均等化來更好地服務(wù)于外來人口,使得大城市的拉力不斷增強(qiáng),從單因素拉力變?yōu)殡p重拉力,也就是經(jīng)濟(jì)因素拉力尚存,公共服務(wù)資源的拉力增強(qiáng)。上海與周邊中小城市公共服務(wù)配置所存在的差距進(jìn)一步加劇外來人口集聚大城市,而實際的公共服務(wù)需求與不斷擴(kuò)展并提高的公共服務(wù)項目之間仍存在較大的差距,給城市服務(wù)與管理帶來了挑戰(zhàn)。城市的公共服務(wù)體系能否支撐、城市能否創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會是城市聚焦最主要的兩個拉力。外來人口進(jìn)城留城與否很大程度就是中央政府、地方政府和政府職能部門對權(quán)責(zé)利的一種博弈。雖然我國是中央集權(quán)制國家,但中央政府很多政策都是需要地方政府來執(zhí)行和落實的,甚至很多惠民政策需要地方政府做相應(yīng)的政策配套。中國公共服務(wù)體系存在了諸多問題與不足,差異化、屬地化、碎片化的公共服務(wù)供給模式導(dǎo)致的投入不均、不足的結(jié)構(gòu)瓶頸難題仍無法有效消解。

因此引導(dǎo)流動遷移人口的有序化,提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量,促進(jìn)城市之間均衡發(fā)展,減少區(qū)域之間的差異,使城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內(nèi)部的資源能夠合理的分配,減少由于人口的盲目流動帶來的各種社會問題和關(guān)鍵因素,以及人流、物流的集聚與社會管理、公共服務(wù)能力不相稱導(dǎo)致的城市病??梢姡卜?wù)體系的建構(gòu)不是一日而就,需要一個很長的過程,中央政府、地方政府和政府職能部門在此階段為“權(quán)益均衡”的博弈也是不可避免的。

(三) 經(jīng)濟(jì)博弈:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中“以業(yè)控人”與勞動力需求的博弈

新型戶籍制度對于我們消除城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)二元分割起到一個制度上的釜底抽薪的奠定性作用,為中國發(fā)展增添巨大的活力,也給大家創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。[10]而現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對流動勞動力的牢牢控制,使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力大打折扣,抹殺了農(nóng)村剩余勞動力的主觀能動性。農(nóng)村與城市之間人為樹立的戶籍藩籬,本身也是有失公平的制度。新型戶籍制度有效地解決了戶口遷移中的重點問題,更是創(chuàng)新突破。

然而破除了戶籍藩籬,面對上海目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型發(fā)展期間人口的不斷集中,農(nóng)村與城市之間的藩籬卻進(jìn)一步在大城市產(chǎn)業(yè)升級中構(gòu)建起來。上海土地成本不斷提高、勞動力成本也必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上升,原來勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)和資源消耗型產(chǎn)業(yè)逐漸在城市失去了其競爭優(yōu)勢,必然要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)變。上海通過勞動密集型向技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化,通過制定就業(yè)和生活成本等方面的經(jīng)濟(jì)政策和成本“擠出效應(yīng)”來選擇企業(yè)及人口,降低城市人口的機(jī)械增長率,引導(dǎo)人口有序流動。但是勞動力供給結(jié)構(gòu)與勞動力需求結(jié)構(gòu)存在差異,并非就是高學(xué)歷代表了城市需要的勞動力。[11,12]城市需要的人口應(yīng)該是怎樣的結(jié)構(gòu)?不同區(qū)域間該怎么布局?什么是城市需要吸引和疏解的人口?吸引高技能人才當(dāng)然成為上海人口調(diào)控的主要內(nèi)容,但高技能勞動者和低技能勞動者是互補的。產(chǎn)業(yè)升級的同時也需要低端的勞動力來服務(wù)高技能勞動者,使他們不需要投入更多的時間處理生活中的事務(wù)。當(dāng)通過“以業(yè)控人”來減少部分低端產(chǎn)業(yè)對外來人口的吸附,讓高端產(chǎn)業(yè)提供更多稅收時,其結(jié)果是提高整個城市生活成本而造成的“民工荒”。上海政府通過以優(yōu)化城市功能定位,優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和優(yōu)化人口服務(wù)管理體制作為人口調(diào)控的手段,不管是“以業(yè)調(diào)控”“以企調(diào)控”“以證調(diào)控”,還是“以房調(diào)控”,這些措施都是政府利用市場的供求做出的理性選擇,人口調(diào)控的手段也由以往的行政與經(jīng)濟(jì)為主向行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會等綜合途徑方向不斷轉(zhuǎn)變。但終究這樣抉擇是否能解決大城市人口調(diào)控的根本問題還有待于探討,這種理性的選擇成為與政府獲取最大的社會效益、經(jīng)濟(jì)利益之間的博弈。如何在產(chǎn)業(yè)升級發(fā)生轉(zhuǎn)變時,加強(qiáng)實時拐點監(jiān)控,以避免“以業(yè)控人”造成的“民工荒”與勞動力資源需求的博弈中形成負(fù)面效應(yīng)?

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,勞動力的自由流動本身是市場經(jīng)濟(jì)得以充分發(fā)展的條件之一。面對經(jīng)濟(jì)增長和人口調(diào)控的結(jié)構(gòu)性矛盾,必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口數(shù)量控制及充分就業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo),在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計中充分考慮人口因素。任何技能行業(yè)都需要不同層次的勞動力。大城市需要的人才儲備必須在公平環(huán)境下經(jīng)過競爭和篩選才會脫穎而出。

三、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的三大問題

新型戶籍制度下的上海人口調(diào)控雖然比以往有很大突破,但在過去漫長歷程的長期博弈中蘊藏著三個主要的人口問題:社會博弈中二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了流動人口“城中村”危機(jī);政治博弈中公共服務(wù)配置導(dǎo)致了戶籍人口的人戶分離加重;經(jīng)濟(jì)博弈的產(chǎn)業(yè)就業(yè)分布導(dǎo)致了常住人口的職住分離加劇。這些問題應(yīng)給予足夠的認(rèn)識和關(guān)注并有效解決,否則會給社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來難以估計的風(fēng)險。

(一) 流動人口的“城中村”危機(jī)

上海近郊已成為外來人口的主要接納地,從外來人口規(guī)模來看,浦東、閔行、松江、嘉定、寶山等5個區(qū)是外來人口分布最集中的地區(qū),容納的外來常住人口占全市的64.16%,其中僅浦東新區(qū)就有202.43萬,占22.55%*資源來源:全國第六次人口普查數(shù)據(jù)。。由于就業(yè)機(jī)會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等成為吸引外來人口居住的主要因素。其次是遠(yuǎn)郊區(qū),2010年普查數(shù)據(jù)與2000年對比,近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)外來人口占總?cè)丝诒戎氐臐q幅都十分明顯,中心城邊緣區(qū)比重則變化不大,漲幅最大的4個區(qū)分別為松江、奉賢、青浦、嘉定,漲幅均在20%以上??梢娺h(yuǎn)郊區(qū)也成為未來外來人口分布增長的主要區(qū)域。外來人口進(jìn)入對本地居民的日常生活進(jìn)行了重構(gòu),作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶,給遷居其中的外來人口提供了一種融入城市社會的可能性,但越來越多的城中村也帶來了更多的環(huán)境安全等問題,并且這種看似充滿了希望與活力的“落腳城市”其實深藏著許多危機(jī)和隱患,并終將成為新型戶籍制度下的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

(二) 戶籍人口的人戶分離嚴(yán)重

人口的快速增長也引發(fā)了一系列人口空間的重構(gòu),在人口大量流動的時代,滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)。上海主要形成由中心城區(qū)縣間和由中心城區(qū)縣流向近郊區(qū)區(qū)縣的兩個遷移圈,并且跨區(qū)縣的人戶分離人口多于區(qū)縣內(nèi)部跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人戶分離人口。由于近年來上海城市內(nèi)部人戶分離規(guī)模的快速擴(kuò)張,出現(xiàn)了不利于人口統(tǒng)計管理、影響區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,并對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源配置造成了一定困擾社會與政治問題。

表1 2010年上海市四大區(qū)域間人戶分離人口的遷移量 (萬人)

資料來源:2010年上海市公安局人口信息管理數(shù)據(jù)。

(三) 常住人口的職住分離加劇

常住人口在郊區(qū)快速集聚并沒有伴隨發(fā)生與之相匹配的產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化,導(dǎo)致每日長距離“擺動”于居住地與工作地之間的“職住分離”人口大量增加,并成為交通擁堵、過度通勤、低就業(yè)可達(dá)性等城市問題的原罪。目前,上海勞動年齡常住人口與產(chǎn)業(yè)主要集中于中環(huán)與外線之間,以中心城區(qū)為核心中北部集聚度較高,南部較為稀疏,并且職住分離愈發(fā)加劇。根據(jù)北京大學(xué)社會調(diào)查研究中心調(diào)研,上海市民上下班往返時間平均為1.17個小時,已位居第二位,僅次于北京1.32小時,天津則以1.15個小時排第三位。筆者認(rèn)為不能忽視現(xiàn)實和未來可能會加大的就業(yè)壓力引起更嚴(yán)重的職住分離現(xiàn)象。

四、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的思考與建議

(一) 不同階層人群權(quán)益均衡的人口調(diào)控戰(zhàn)略

外來人口進(jìn)城后,有著對就業(yè)和收入的需求,同時也追求非經(jīng)濟(jì)因素:家庭婚姻、子女教育、社會地位認(rèn)同、生活質(zhì)量等。新型戶籍制度下的人口調(diào)控要特別關(guān)注不同階層人群的利益訴求,從而協(xié)調(diào)各社會階層利益使之趨于一致,這也是解決城中村問題的有力手段。城市需要不同階層的人群,要讓社會各階層都能充分表達(dá)自己的利益訴求,分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果;要讓社會各階層之間的流動渠道通暢無阻,更好提升其對國家、對社會有效貢獻(xiàn)率。社會地位是社會分層的體現(xiàn),我國的社會分層逐步走向固化,而社會分層一旦固化,階層便具備了再生產(chǎn)的能力,財富精英通過繼承將財產(chǎn)傳遞給子女,階層間的通道越來越窄,向上流動的門檻越來越高。貧富差距加速擴(kuò)大,也致使不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多,政府必須在人口調(diào)控戰(zhàn)略中關(guān)注底層與精英的對立,關(guān)注各群體利益分化、社會結(jié)構(gòu)的斷裂和社會矛盾的加劇,并利用財政、稅收、福利等其他杠桿,對收入再分配進(jìn)行科學(xué)的調(diào)控,從而實現(xiàn)有效的人口調(diào)控。

(二) 不同地域空間分異的人口調(diào)控戰(zhàn)略

因勢利導(dǎo)、因地制宜地羅列出建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市等不同的落戶條件是一個現(xiàn)實的路徑選擇。即實現(xiàn)人口、資源的相對均衡配置,滿足大、中、小城市的內(nèi)在要求和驅(qū)動因素,并為特大城市減負(fù),為中小城市添彩。同樣,相對于單個城市,目前上海人口空間分布長期處于不均衡狀態(tài)。只有對城市體系、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市產(chǎn)業(yè)再造等進(jìn)行重新合理設(shè)計,對上海城市規(guī)劃確立合適的城市定位與功能分區(qū),才能在各空間人口承載力不同的基礎(chǔ)上制定不同的發(fā)展規(guī)劃,并最終影響城市人口規(guī)模和分布。只有建立全面的規(guī)劃框架和信息化管理,確定不同的發(fā)展地區(qū),分區(qū)域進(jìn)行控制管理,才能增加管理的有效力度,并有效解決人戶分離和職住分離的問題。進(jìn)一步完善各地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力發(fā)展公共交通,優(yōu)化公共資源均等化配置,也是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素。增強(qiáng)不同空間區(qū)域的城市功能,擴(kuò)大其人口容納力,人口在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了合理布局,才能應(yīng)對中心城區(qū)和流動人口雙向?qū)霂淼慕逃⑿l(wèi)生、文化、養(yǎng)老等資源缺口和較大的民生保障壓力。統(tǒng)籌規(guī)劃,采取空間分異的扶持政策,進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)縣和街道對外來常住人口管理的合力機(jī)制,財政投入、人員編制、基礎(chǔ)設(shè)施配置要向流動人口聚集區(qū)傾斜,并最終建立以常住人口為基數(shù)的財政投入機(jī)制和服務(wù)管理制度。

(三) 不同時段動態(tài)管理的人口調(diào)控戰(zhàn)略

不同時段進(jìn)行大城市人口調(diào)控,加強(qiáng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜,核心的問題在于許多公共服務(wù)和社會福利政策與戶籍掛鉤,而且形成的時間久,涉及的領(lǐng)域多,協(xié)調(diào)的難度大,需要配套改革、協(xié)力攻堅。戶籍上附著的利益較多,也需要逐步剝離。而人口調(diào)控更關(guān)注到這種動態(tài)過程中的“度”如何掌控?何時調(diào)整或取消居住證積分制?何時進(jìn)一步完全放開戶籍制度?近年來上海也逐步剝離戶籍上捆綁的福利,努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、全覆蓋化。而探索實行的居住證、積分落戶等制度,必須根據(jù)不同時段上海發(fā)展需要進(jìn)行不斷的調(diào)整,最后使戶籍回歸到純粹的人口信息管理制度,真正破除二元體制。通過不同時段合理的調(diào)整居住證積分制,加強(qiáng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo),真正為億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口照亮前路:依靠勤勞與智慧,“城市夢”就不會遙遠(yuǎn)。上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動都需要流動人口的貢獻(xiàn),因此頂層設(shè)計須創(chuàng)新人口調(diào)控的體制機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求,并以控制大城市人口為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線。堅持調(diào)控之路,對上海不同時段的發(fā)展進(jìn)行分階段目標(biāo)人口規(guī)??刂?,統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革,并最終推動城市的協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展。

總之,人口遷移流動不是一個簡單的人口空間移動,而是一個涉及到社會權(quán)力和社會結(jié)構(gòu)的問題。戶籍制度改革涉及千家萬戶,新型戶籍制度下的人口調(diào)控,政府更需要明確其在社會、政治、經(jīng)濟(jì)中所存在的博弈,在適度尊重新型戶籍制度內(nèi)涵的原則下,以關(guān)注不同階層人群、不同空間、不同時段的人口調(diào)控方式,直擊新型戶籍制度下人口調(diào)控存在的二元結(jié)構(gòu)、人戶分離、職住分離等艱難困境,有效重構(gòu)上海的人口調(diào)控戰(zhàn)略方針。

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(責(zé)任編輯游旭平)

Game-Theoretical Study on the Population Regulation in Megacity Under the New Household Registration System——Based on the Case of Shanghai

Zhu Bei-qian, Gao Xiang-dong, Tao Shu-guo

(TheCenterforModernChineseCityStudies,EastChinaNormaluniversity,Shanghai200062,China)

Abstract:The population regulation policy of Shanghai, intervened by policy, guided by the government with the characteristics of market optimization, has made certain progress in aspects including urban development and migrant population management. However, it shows deficiency in limit and efficiency under the old household registration system. Therefore, the new household registration system urgently requires a clear analysis framework for population regulation and the government should be clear about game in the social, political and economic aspects as well as the population problem demanding prompt solution. It is argued that in this paper the government should focus on the population regulation ways in different periods, space and social strata to rebuild the population regulation strategy of Shanghai with the guiding principle of respecting the connotation of new household registration system.

Key words:new household registration system; population scale regulation; megacity; subjective games; Shanghai

中圖分類號:C92-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1009-1505(2016)02-0111-07

作者簡介:朱蓓倩,女,華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心博士生,主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;高向東,男,華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源開發(fā)與管理研究;陶樹果,女,華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院博士生,主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

基金項目:國家社科基金重點項目“新生代農(nóng)民工市民化研究” (14AZD027);教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“促進(jìn)社會融合提升城市化質(zhì)量的目標(biāo)與路徑研究”(11JJDZH001)

收稿日期:2015-11-30

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