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中外政府審計(jì)質(zhì)量管理比較與借鑒

2016-04-19 07:36白玉翠張?jiān)品?/span>張三月
科教導(dǎo)刊·電子版 2016年5期
關(guān)鍵詞:政府審計(jì)國家審計(jì)比較研究

白玉翠 張?jiān)品肌埲?/p>

摘 要 德、英、美、日等國在政府審計(jì)的質(zhì)量管理上的規(guī)定有著不同的演變軌跡,但在制度建設(shè)、組織、人事管理上也有相似相通之處,特別是在獨(dú)立型、內(nèi)部控制、透明度方面更是有借鑒意義。我國政府審計(jì)近年來不斷發(fā)展,本文通過國外的政府審計(jì)的比較,總結(jié)相似和不同之處,以期為政府審計(jì)有所借鑒。

關(guān)鍵詞 政府審計(jì) 國家審計(jì) 審計(jì)質(zhì)量管理 比較研究

中圖分類號(hào):F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1國外政府審計(jì)質(zhì)量管理綜述

目前,政府審計(jì)分成四種類型:立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型。立法型審計(jì)模式主要在西歐、北美地區(qū)使用,比如美國、英國,這些國家基本上三權(quán)獨(dú)立,對審計(jì)人員的任命、審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)、工作權(quán)限的保障以立法形式保證。司法型審計(jì)模式是以法國為代表的,與立法型模式比較,它更側(cè)重于使用獎(jiǎng)懲手段,并追究當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。行政型審計(jì)模式是以中國為代表的一種模式,審計(jì)部門和其他政府部門一樣具有行政權(quán)限,這在一定程度上有利于審計(jì)工作展開。獨(dú)立型模式是以日本和德國為代表的,審計(jì)機(jī)構(gòu)服從于法律,不服從相關(guān)權(quán)力。

1.1美國

美國的政府審計(jì)有統(tǒng)一的準(zhǔn)則和制度。制度的最初形態(tài)是1972年由會(huì)計(jì)總署出版的《政府組織、項(xiàng)目、行為和職能審計(jì)準(zhǔn)則(the Standards for Audit of Government Organizations, Programs, Activities, and Functions)》,后來這套準(zhǔn)則的題目改為《政府審計(jì)準(zhǔn)則》(GAS,或GAGAS,俗稱“黃皮書”)。后經(jīng)多次修訂,目前美國采用的是2007年的準(zhǔn)則版本。美國政府審計(jì)準(zhǔn)則分為財(cái)務(wù)審計(jì)準(zhǔn)則和績效審計(jì)準(zhǔn)則兩部分,兩部分的審計(jì)內(nèi)容各有側(cè)重,每個(gè)準(zhǔn)則都下設(shè)審計(jì)現(xiàn)場作業(yè)制度和審計(jì)報(bào)告制度。以績效審計(jì)為例,政府績效審計(jì)方面的準(zhǔn)則主要反映在政府審計(jì)準(zhǔn)則(八章)的最后二個(gè)章節(jié),用于指導(dǎo)和規(guī)范美國各個(gè)層次政府的績效審計(jì)。其中,第七章為績效審計(jì)現(xiàn)場作業(yè)標(biāo)準(zhǔn),具體內(nèi)容為:績效審計(jì)的重要性、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)計(jì)劃、監(jiān)督管理、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)文檔;第八章為績效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則,主要內(nèi)容為:績效報(bào)告的形式、報(bào)告的內(nèi)容、報(bào)告的分發(fā),以及其他需要注意的事項(xiàng)等。

美國的政府審計(jì)從1921年就開始發(fā)展,相對比較成熟,其質(zhì)量控制體系主要包括:定期接受國會(huì)及其專門委員會(huì)對于其審計(jì)工作質(zhì)量的評價(jià)與考核;接受國際知名會(huì)計(jì)師事務(wù)所對于其年度財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì);建立包括領(lǐng)導(dǎo)、人力資本業(yè)務(wù)執(zhí)行、監(jiān)督/政策評價(jià)等要素在內(nèi)的質(zhì)量保證框架;邀請國際知名會(huì)計(jì)師事務(wù)所、友好國家最高政府審計(jì)機(jī)關(guān)組成的工作小組分別對其財(cái)務(wù)審計(jì)、績效審計(jì)的質(zhì)量進(jìn)行“同業(yè)互查”等。美國政府審計(jì)人員結(jié)構(gòu)中,15%是會(huì)計(jì)師,其他專業(yè)的人員占有很大比重,主要包括計(jì)算機(jī)、工程技術(shù)、企業(yè)管理和法律方面的專業(yè)人士。工作人員每兩年要有80小時(shí)的強(qiáng)制繼續(xù)教育,主要的培訓(xùn)形式是專業(yè)學(xué)術(shù)年會(huì)和參與體系課程的學(xué)習(xí)。

1.2英國

英國與我國在政府審計(jì)工作中聯(lián)系的比較早,曾經(jīng)在1984年雙方就展開過代表團(tuán)互訪、開研討會(huì)等形式的交流互動(dòng)。英國的政府審計(jì)是和民間審計(jì)相對應(yīng)的,早在1314年英國就誕生了第一位政府審計(jì)官員,在1866年發(fā)展成熟形成立法《國庫和審計(jì)部門法》,法令設(shè)立了審計(jì)部,并對審計(jì)長的職責(zé)、權(quán)限和工作范圍作了具體規(guī)定。在1921年,修訂了法案的修正案,明確了政府審計(jì)的主要范圍是:政府撥款和贈(zèng)款的使用是否符合議會(huì)的要求;支款程序是否符合授權(quán)權(quán)限;政府部門及其下屬機(jī)構(gòu)的商業(yè)、生產(chǎn)活動(dòng)賬目是否真實(shí)和正確。在1983年,英國通過了《國家審計(jì)法》,明確規(guī)定了審計(jì)長有權(quán)對政府部門和公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計(jì)。在1988年英國著名審計(jì)學(xué)DavidFlint教授從理論上對審計(jì)質(zhì)量問題進(jìn)行了積極探討,提出建立審計(jì)質(zhì)量控制方針和程序應(yīng)包括的事項(xiàng)為一般方針、人員素質(zhì)、審計(jì)管理和實(shí)務(wù)、檢查和復(fù)核,從而為審計(jì)質(zhì)量控制制度的制定和進(jìn)一步完善提供了有益的指導(dǎo)。

1.3日本

日本從1880年開始建立國家審計(jì)配套資源,逐步在立法、組織機(jī)構(gòu)、部門職能等方面成熟。日本的政府審計(jì)范圍包括決算和預(yù)算是否一致,是否符合法律規(guī)定、是否高效經(jīng)濟(jì)、公共事業(yè)是否有效展開,其重點(diǎn)還是在合法性方面。在最近10年,還關(guān)注民生,增加了醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的審計(jì)。

目前,日本最高的國家審計(jì)機(jī)關(guān)是會(huì)計(jì)檢測院,主要負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)和國債的審計(jì)。下設(shè)檢察官會(huì)議(決定權(quán))、事務(wù)總局(執(zhí)行事務(wù))、信息保護(hù)審查會(huì)(復(fù)審工作)。檢察官會(huì)議由檢察官構(gòu)成、內(nèi)閣任命、天皇授權(quán),每屆任期7年,65歲為法定退休年齡。事務(wù)總局由事務(wù)總長負(fù)責(zé),下設(shè)分局分別負(fù)責(zé)事務(wù)和技術(shù)工作。信息保護(hù)審查會(huì)由會(huì)計(jì)檢查院院長負(fù)責(zé)。

1.4德國

德國從1714年開始有了政府審計(jì),在1985年,以立法的形式規(guī)定:聯(lián)邦審計(jì)院既不屬于立法部門,也不屬于司法部門,而是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各級審計(jì)部門負(fù)責(zé)本級的審計(jì)工作,并向議會(huì)出具審計(jì)報(bào)告。國家與地方審計(jì)部門不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,但可以存在業(yè)務(wù)合作。

國家審計(jì)部門在工作分工上,由局長和審計(jì)處長共同決定,對有歧義的工作可以由院長、副院長、各分局局長、處長等人組成評議會(huì),對有分歧的工作集體作出決定。在人事構(gòu)成上,其工作人員都是公務(wù)員。其中院長、副院長由總理提名,議會(huì)選舉、總統(tǒng)任命,任期12年。

2我國政府審計(jì)質(zhì)量管理體系

我國政府審計(jì)規(guī)范管理體系是指我國審計(jì)署為全面貫徹執(zhí)行《審計(jì)法》及其他有關(guān)法律法規(guī)而制定的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)遵循的準(zhǔn)則、規(guī)定和辦法等規(guī)范的總稱。體系包括審計(jì)法和國家審計(jì)準(zhǔn)則,其中,國家審計(jì)準(zhǔn)則又分為一項(xiàng)基本準(zhǔn)則和16項(xiàng)行為準(zhǔn)則。

在政府審計(jì)實(shí)施中,出現(xiàn)了審計(jì)質(zhì)量管理體系不能適應(yīng)審計(jì)工作的情況(趙彩虹)。比如:審計(jì)計(jì)劃方面,前期調(diào)研分析不足,帶有隨意性,導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)不明確、審計(jì)的重點(diǎn)也不具體。審計(jì)方法方面,多用賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)方法直接審計(jì)會(huì)計(jì)賬簿,不重視重要性水平確定。審計(jì)結(jié)果公開方面,無論是計(jì)劃階段、還是實(shí)施過程、最終審計(jì)處理意見不夠開放,只有少數(shù)人知道,透明度不夠。

我國當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量管理中缺乏系統(tǒng)科學(xué)的管理體系和有效的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力是影響審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。審計(jì)質(zhì)量管理是一套全員參與、全方位、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性質(zhì)量管理活動(dòng)。構(gòu)建科學(xué)的國家審計(jì)質(zhì)量管理體系是加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理的客觀要求,是實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作法制化、制度化、規(guī)范化的必然要求。

3國外政府審計(jì)質(zhì)量管理對我國的借鑒

我國政府審計(jì)從1914年才在立法層面上認(rèn)可審計(jì)院的地位和作用,其內(nèi)容主要沿襲了西方政府審計(jì)的模式。在1982年5月設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),正式實(shí)施審計(jì)監(jiān)督制度。

3.1獨(dú)立性方面

美國莫茨和夏拉芙學(xué)者,強(qiáng)調(diào)審計(jì)雙方的獨(dú)立性,也只有獨(dú)立的審計(jì)才能保證所有者的利益。這里的獨(dú)立性包括形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立,形式上的獨(dú)立要求審查人員不能在被審查單位兼任高級職務(wù),不能是被審查單位的投資人或者債權(quán)人,不能與被審查單位有其他親疏和利益關(guān)系;實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立是精神上的獨(dú)立,審計(jì)人員不能受外界的影響,要保證審計(jì)的可觀、無私。托馬斯·李在莫茨和夏拉芙研究的基礎(chǔ)上,提出審計(jì)效果不僅僅取決于形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立,還受審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和職業(yè)道德的制約。比如,業(yè)務(wù)操作上審計(jì)人員不能保證未來的事項(xiàng)。

弗林特教授發(fā)展了前人的研究,提出七條假設(shè):

(1)審計(jì)以經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系或公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在為首要前提;

(2)經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系內(nèi)涵十分模糊、復(fù)雜,解除經(jīng)濟(jì)責(zé)任非常重要,而這一切要靠審計(jì)予以解釋和解除;

(3)審計(jì)的本質(zhì)特征在于其地位的獨(dú)立性和不受約束地進(jìn)行調(diào)查和報(bào)告;

(4)審計(jì)對象的內(nèi)容,如行為、業(yè)績、成果、業(yè)務(wù)記錄、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或與此有關(guān)的事實(shí)或說明,都可以通過證據(jù)予以證實(shí);

(5)可以對行為、業(yè)績、成果和信息質(zhì)量等確立責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),可以對行為、業(yè)績、成果和信息質(zhì)量的實(shí)際情況予以計(jì)量,與一確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較,計(jì)量與比較過程需要專門的技能,并需要主觀判斷;

(6)應(yīng)明確財(cái)務(wù)報(bào)表和其他資料的意義、重要性和目的,通過審計(jì)可對其可信性作出清晰的表示與傳遞;

(7)審計(jì)可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.2內(nèi)部控制方面

莫茨和夏拉芙認(rèn)為,內(nèi)部控制制度能預(yù)防和減少錯(cuò)弊發(fā)生。有效的內(nèi)部控制制度包括控制標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩部分,參與者包括企業(yè)監(jiān)督部門、企業(yè)職能部門、和審計(jì)工作專員。審計(jì)過程中,要有效利用責(zé)任、牽制、程序、手續(xù)等資源,形成相互制約的結(jié)構(gòu)。內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五部分。

(1)內(nèi)部環(huán)境。治理結(jié)構(gòu)規(guī)范,明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的職責(zé)范圍。其中,董事會(huì)負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的建設(shè),監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)將內(nèi)控的結(jié)果作為企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、培訓(xùn)的參考依據(jù)。

(2)風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)評估分為企業(yè)內(nèi)部和外部的風(fēng)險(xiǎn)評估,內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要來自公司員工、工作流程、財(cái)務(wù)、安全環(huán)保等方面,外部風(fēng)險(xiǎn)主要是來自產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、融資、市場、技術(shù)進(jìn)步、法律、監(jiān)管等方面的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)定性定量分析相結(jié)合,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

(3)控制活動(dòng)。控制活動(dòng)是指控制風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng),譬如:不相容子午分離、授權(quán)審批、預(yù)算控制、績效考核等等,明確員工職責(zé)制度、規(guī)范事件處理程序,以妥善控制風(fēng)險(xiǎn)。

(4)信息溝通。這里的信息通常運(yùn)用財(cái)務(wù)的票據(jù)、數(shù)據(jù)傳遞的信息,往往與財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)有關(guān)聯(lián),此外,還可以涉及調(diào)研報(bào)告、內(nèi)部刊物、往來單位信函等等。

(5)監(jiān)督。所謂監(jiān)督,是一種評價(jià),是對內(nèi)部控制實(shí)施質(zhì)量的評價(jià)。評價(jià)分為日常評價(jià)和專項(xiàng)評價(jià),日常評價(jià)是常規(guī)的持續(xù)的,而專項(xiàng)評價(jià)是在企業(yè)發(fā)生重大事項(xiàng)的時(shí)候才展開的。

3.3透明性方面

審計(jì)的透明性包括審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)透明、審計(jì)過程透明、審計(jì)結(jié)果透明。這方面德國做的比較好,德國審計(jì)部門除了向議會(huì)和政府提交報(bào)告外,還召開新聞發(fā)布會(huì)向社會(huì)公布,工作公開刊物上刊登。我國在審計(jì)結(jié)果公示工作是政府行政改革的一個(gè)重要方面,目前,已經(jīng)出臺(tái)的審計(jì)工作規(guī)劃就明確了審計(jì)公告形式、程序和內(nèi)容作為整改的重要內(nèi)容。

基金項(xiàng)目:本文系河北省審計(jì)廳2015年重點(diǎn)科研課題研究項(xiàng)目“國家審計(jì)質(zhì)量管理體系研究 ”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)201529)的階段性成果。

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