徐詩(shī)舉，許宗鳳

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244061）

□經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)研究

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題研究

徐詩(shī)舉，許宗鳳*

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244061）

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，必須研究適應(yīng)中國(guó)實(shí)際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。本文概括了現(xiàn)行農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的特征及其引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，提出建立農(nóng)地“二元”產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)想，即將進(jìn)城落戶(hù)家庭自愿退出的土地界定為“國(guó)有農(nóng)地”，打破單一的農(nóng)地集體所有的農(nóng)村土地所有制格局。認(rèn)為農(nóng)地“二元”產(chǎn)權(quán)制度對(duì)消除“戶(hù)籍人口遷移悖論”、提高農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平以及保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益免遭侵害等都具有重要意義。

農(nóng)村集體土地；國(guó)有農(nóng)地；“戶(hù)籍人口遷移悖論”；“二元”產(chǎn)權(quán)；城鎮(zhèn)化

一、引言與文獻(xiàn)綜述

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)地要素?zé)o法變現(xiàn)，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。按照常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1978年的18%上升到2014年的54.77%，超過(guò)了世界上所有國(guó)家的城鎮(zhèn)化速度。但是，按照戶(hù)籍人口計(jì)算城鎮(zhèn)化率，目前城鎮(zhèn)化率只有30%多，距離真正意義上高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化還有不小的差距[1]。

關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題的研究，國(guó)外文獻(xiàn)主要集中在土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的研究。例如，亞當(dāng)·斯密(1776)[2]主張所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，認(rèn)為租佃制會(huì)阻礙租佃農(nóng)戶(hù)對(duì)土地改良的投入；John Stuart Mill(1848)[3]認(rèn)為所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離，因?yàn)榉€(wěn)定的租佃權(quán)可以彌補(bǔ)租佃制的弊端；Theodore W.Schultz(1964)[4]認(rèn)為建立所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)則偏重于農(nóng)村土地所有制性質(zhì)的研究。例如，魏正果(1989)[5]主張農(nóng)地國(guó)有化，也就是國(guó)家擁有農(nóng)地的最終所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)占有和使用農(nóng)村土地并依法繳納租稅；楊小凱(2002)[6]主張農(nóng)地私有化，認(rèn)為農(nóng)地私有化不會(huì)導(dǎo)致貧富分化，且有利于減少社會(huì)糾紛和穩(wěn)定地方財(cái)政；遲福林(2001)[7]則堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制，倡導(dǎo)繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。然而，就我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，公有土地實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一無(wú)疑是倒退，土地私有化也不是提高生產(chǎn)效率的最佳或唯一途徑，而建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系在特定時(shí)期提高了農(nóng)戶(hù)的積極性。顯然，不同國(guó)家以及同一國(guó)家的不同歷史時(shí)期，都需要與之相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)。

二、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及其存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度特征

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度特征主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是不完整產(chǎn)權(quán)。《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f(shuō)，除了法律特殊規(guī)定外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性是單一的集體所有制。同時(shí)也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《土地法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！蓖暾漠a(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益、處置等四項(xiàng)基本權(quán)能，然而，農(nóng)村集體組織及個(gè)人無(wú)權(quán)改變土地的用途，即無(wú)權(quán)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，也不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇鞘褂脵?quán)或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，與城鎮(zhèn)國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)相比，農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是受限制或者不完整產(chǎn)權(quán)。近些年來(lái)，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，造成我國(guó)農(nóng)村土地大量閑置，土地資源利用效率低下。

2.現(xiàn)行的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是與戶(hù)籍掛鉤的產(chǎn)權(quán)。《土地法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！币簿褪钦f(shuō)，按照集體成員范圍大小，農(nóng)村土地的所有者主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體三級(jí)，與其對(duì)應(yīng)的三級(jí)經(jīng)營(yíng)管理主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。根據(jù)各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定辦法，一般對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有戶(hù)口遷出的，其成員資格認(rèn)定為已經(jīng)喪失，就需及時(shí)注銷(xiāo)成員名單?！稇椃ā返诎藯l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！爆F(xiàn)在不同農(nóng)村集體組織下的農(nóng)戶(hù)承包的耕地面積懸殊較大，原因大致有兩個(gè)方面：一是因?yàn)檗r(nóng)村耕地初始分配不均衡導(dǎo)致。由于我國(guó)農(nóng)村集體組織土地的初始分配是按照自然人口分布就近劃分的，農(nóng)村集體組織人均農(nóng)地的占有量與人口密度相關(guān)。計(jì)劃體制下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)分別屬于人民公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，但是農(nóng)用土地主要屬于生產(chǎn)隊(duì)所有，即通常所說(shuō)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組實(shí)際是由計(jì)劃體制下的人民公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演進(jìn)而來(lái)。目前，村民小組實(shí)際上是農(nóng)村主要的集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，在土地分配初始階段，各個(gè)農(nóng)村集體組織人均占有農(nóng)地就不同。二是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)被固化在生產(chǎn)隊(duì)或村民小組內(nèi)的戶(hù)籍人口，為了維護(hù)農(nóng)村集體既得土地利益，在農(nóng)村的行政區(qū)劃調(diào)整中，即使公社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大隊(duì)或村委會(huì)等行政區(qū)域范圍經(jīng)常變化，但是生產(chǎn)隊(duì)或村民小組的自然地域空間一般不會(huì)調(diào)整。但是，由于婚喪嫁娶、生育、遷移等因素，各個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員人口增減情況不一，在農(nóng)地面積固定的情況下，各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（主要是村民小組）人均占有農(nóng)地面積就會(huì)發(fā)生變化。因此，現(xiàn)行的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)與戶(hù)籍掛鉤，客觀上導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)人均占有耕地面積差異較大。

（二）現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的負(fù)面效應(yīng)

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)“戶(hù)籍人口遷移悖論”，造成農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴(yán)重制約了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.在人口流動(dòng)過(guò)程中，引發(fā)“戶(hù)籍人口遷移悖論”。農(nóng)村“戶(hù)籍人口遷移悖論”是指隨著農(nóng)村戶(hù)籍人口向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村集體組織成員減少，留下的農(nóng)戶(hù)預(yù)期自己在第三輪承包期內(nèi)享有“三權(quán)”份額會(huì)增加，導(dǎo)致農(nóng)村戶(hù)籍向城鎮(zhèn)遷移意愿越來(lái)越低。目前，村民小組實(shí)際上也是農(nóng)村主要的集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定辦法，一般對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有戶(hù)口遷出的其成員資格認(rèn)定為已經(jīng)喪失，就需及時(shí)注銷(xiāo)成員名單。但是，為鼓勵(lì)人口向城市遷移，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，防止農(nóng)民權(quán)益受到侵犯，2014年7月30日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，現(xiàn)階段，對(duì)退戶(hù)農(nóng)民“三權(quán)”的維護(hù)，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后的臨時(shí)性應(yīng)對(duì)措施。但是，目前各地離第二輪土地承包期結(jié)束僅10年左右，在第三輪承包辦法沒(méi)出臺(tái)的情況下，農(nóng)戶(hù)預(yù)期保留農(nóng)村戶(hù)籍就可以在第三輪承包期內(nèi)繼續(xù)享有“三權(quán)”，如果失去農(nóng)村戶(hù)籍，可能意味著在第三輪承包期內(nèi)不能繼續(xù)享有“三權(quán)”，而且農(nóng)地等集體資產(chǎn)是相對(duì)穩(wěn)定的，隨著其他農(nóng)戶(hù)或村民戶(hù)籍移出，農(nóng)村集體組織成員減少，未來(lái)享受“三權(quán)”份額還會(huì)增加。另外，目前正在推進(jìn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，居住證的福利功能在逐步增加，除了“北上廣”等一線城市外，一般中小城市戶(hù)籍對(duì)農(nóng)民已經(jīng)沒(méi)有吸引力。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)與戶(hù)籍掛鉤的產(chǎn)權(quán)制度條件下，隨著鄉(xiāng)村人口不斷向城市遷移，農(nóng)村集體成員數(shù)量減少，農(nóng)戶(hù)遷移意愿會(huì)越來(lái)越低。因此，導(dǎo)致我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率低的原因，不僅在于大城市戶(hù)籍門(mén)檻高，更因?yàn)檗r(nóng)民的戶(hù)籍遷移意愿低。根據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?每個(gè)農(nóng)戶(hù)只能申請(qǐng)一處宅基地，且宅基地使用權(quán)不能向本村以外轉(zhuǎn)讓。隨著農(nóng)村人口不斷向城市流動(dòng)，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。例如“十二五”末期，安徽全省農(nóng)村戶(hù)籍人口為5 031.15萬(wàn)人，農(nóng)村常住人口僅為3 041.08萬(wàn)人（1），全省農(nóng)村居民點(diǎn)用地為1 504萬(wàn)畝，人均約190平方米，如果按照新農(nóng)村建設(shè)人均上限標(biāo)準(zhǔn)120平方米測(cè)算，存在閑置宅基地600多萬(wàn)畝（2）。

2.在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平不高。我國(guó)人多地少矛盾較為突出，人均耕地面積僅為世界平均水平的40%，迫切需要進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，盤(pán)活農(nóng)村閑置土地資源，提高土地資源使用效率。促進(jìn)農(nóng)村人口移出和農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。我國(guó)農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人均占有耕地面積少，是農(nóng)民收入低和城鄉(xiāng)差距大的主要原因。例如，2007年我國(guó)人均耕地面積（0.09公頃）比韓國(guó)和日本（0.03公頃）多，但是，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人均占有的耕地面積（0.4公頃）卻比日本（2.5公頃）和韓國(guó)（1.1公頃）少，甚至比印度（0.6公頃）還少。而同期發(fā)達(dá)國(guó)家平均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均耕地面積達(dá)到42.5公頃，中高收入國(guó)家平均是5.8公頃[8]。但是，在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度條件下農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。首先，家庭承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)村耕地碎片化，不利于土地集中連片規(guī)?；?jīng)營(yíng)。其次，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定土地流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，很多地方距本輪承包期結(jié)束不到10年，不利于農(nóng)地長(zhǎng)期投資，不利于吸引有資金和管理實(shí)力的企業(yè)投資，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶(hù)之間，很少是專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織，流轉(zhuǎn)手續(xù)比較隨意，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛多，流轉(zhuǎn)規(guī)模受限。

3.在土地征收和整治過(guò)程中，造成農(nóng)民土地權(quán)益容易被侵害。農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地征用過(guò)程中，農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡羌w土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是按照每畝平均產(chǎn)量的倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，與國(guó)有土地不能同地同價(jià)。因?yàn)殚L(zhǎng)期受到“漲價(jià)歸公”思想的影響，集體土地被征用以后，政府按照數(shù)倍于農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取得土地出讓金，構(gòu)成地方土地財(cái)政的主要收入來(lái)源，且大部分由于城市建設(shè)，失地農(nóng)民對(duì)此嚴(yán)重不滿，一些地方因強(qiáng)征、強(qiáng)拆而引發(fā)惡性社會(huì)事件。二是在農(nóng)村土地整治和土地置換過(guò)程中，為了片面追求城市建設(shè)用地指標(biāo)，不切實(shí)際減少農(nóng)民新建宅基地指標(biāo)，逼農(nóng)民上樓。例如某省《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定農(nóng)戶(hù)宅基地（包括附屬用房及庭院用地）的用地面積限額為：3人及3人以下的農(nóng)戶(hù)75m2以?xún)?nèi)，4人的農(nóng)戶(hù)100m2以?xún)?nèi)，5人的農(nóng)戶(hù)110m2以?xún)?nèi)，6人及6人以上的農(nóng)戶(hù)125m2以?xún)?nèi)。眾所周知，農(nóng)戶(hù)住宅除了生活居住功能以外，還有倉(cāng)儲(chǔ)糧食、堆放農(nóng)具、種子、肥料等用途，宅基地除了用以建設(shè)居住性房屋以外，還有雞舍、豬圈、宅院、草垛等用地，農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，顯然不符合農(nóng)村實(shí)際。

三、對(duì)改革我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題的設(shè)想

綜上所述，只有改革現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，才能提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。為此，本文提出建立農(nóng)村土地“二元”產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)想。農(nóng)村土地“二元”產(chǎn)權(quán)制度是指在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的基礎(chǔ)上，摒棄農(nóng)村土地歸集體“一元”所有的傳統(tǒng)思想，將繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)的宅基地、承包地界定為集體所有，將進(jìn)城落戶(hù)家庭自愿退出的宅基地、承包地界定為國(guó)家所有，打破單一的農(nóng)地集體所有的農(nóng)村土地所有制格局。建立農(nóng)村土地“二元”產(chǎn)權(quán)制度的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.有利于消除“戶(hù)籍人口遷移悖論”。若將退戶(hù)農(nóng)民自愿退出的宅基地、承包地界定為國(guó)家所有，而不是限定為退戶(hù)農(nóng)民所在的原集體所有，就會(huì)消除未退戶(hù)農(nóng)民在第三輪承包期中享有“三權(quán)”份額增加的預(yù)期，從而降低農(nóng)村戶(hù)籍人口遷移的黏性，促進(jìn)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率。

2.有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。若將退戶(hù)農(nóng)民自愿退出的“國(guó)有農(nóng)地”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管理，并由政府直接將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓給規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)耕種，從而不改變耕地總量和土地性質(zhì)。由政府與規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)之間簽訂穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)合同，可以突破現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)土地承包期限的限制，有利于鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)效率。必須指出的是，政府與規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)之間關(guān)于“國(guó)有農(nóng)地”經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系不同于目前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系，前者是一種關(guān)于農(nóng)地的純粹的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)關(guān)系，后者則賦予農(nóng)村土地更多的社會(huì)保障職能。

3.有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。若將退戶(hù)農(nóng)民自愿退出的土地劃歸國(guó)有，則理所當(dāng)然應(yīng)由政府出資對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既能解決退地農(nóng)民補(bǔ)償資金問(wèn)題，保障退地農(nóng)戶(hù)利益，又能提高退地積極性，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。為此，建立專(zhuān)項(xiàng)的政府農(nóng)地周轉(zhuǎn)基金，并主要由財(cái)政“國(guó)有農(nóng)地”儲(chǔ)備投資、“國(guó)有農(nóng)地”經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓收入、“國(guó)有農(nóng)地”征收補(bǔ)償金等構(gòu)成，主要用于對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)居民自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，參照同時(shí)期區(qū)縣征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償，并一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購(gòu)房補(bǔ)助。對(duì)自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類(lèi)土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補(bǔ)償。另外，建立“國(guó)有農(nóng)地”產(chǎn)權(quán)制度，有利于緩解直接對(duì)農(nóng)戶(hù)征地的沖突。對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的“國(guó)有農(nóng)地”進(jìn)行直接征收，亦即政府直接改變農(nóng)地用途，將“國(guó)有農(nóng)地”轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；對(duì)于在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體農(nóng)地征收，可以通過(guò)“國(guó)有農(nóng)地”與被征用集體農(nóng)地之間的互換形式，即通過(guò)一定的面積和質(zhì)量的互換，將“國(guó)有農(nóng)地”轉(zhuǎn)換為集體農(nóng)地，讓一些集體所有土地被征地的農(nóng)戶(hù)繼續(xù)耕種。

注釋?zhuān)?/p>

（1）中安在線： http://ah.anhuinews.com/system/2016/03/24/007275568.shtml

（2）安徽省國(guó)土資源廳網(wǎng)站：http://www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2009090000004666

[1]馮蕾.戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率[N].光明日?qǐng)?bào),2015-11-03（04）.

[2]亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究[M].北京：商務(wù)印書(shū)館,2005.

[3]John Stuart Mill,Principles of Political Economy with some of their Applications to Social Philosophy[M].London:John W.Parker,West Strand Press,1848

[4]Theodore W. Schultz,Transforming Traditional Agriculture[M].New Haven:Yale University Press,1964

[5]魏正果.我國(guó)農(nóng)業(yè)土地國(guó)管私用論[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),1989(5).

[6]楊小凱.中國(guó)改革面臨的深層問(wèn)題——關(guān)于農(nóng)村土地改革[J].戰(zhàn)略與管理,2002(5).

[7]遲福林.賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),1999(3).

[8]郭熙保,白松濤.農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)：實(shí)現(xiàn)“四化”同步的根本出路[N].光明日?qǐng)?bào),2013-02-08(11).

On the 0wnership ofAgricultural Land Property Rights in China

XU Shi-ju,XU Zong-feng
(Tongling University,Tongling 244061,Anhui)

The reform of rural land property right system in China lags behind the quality of the development of urbanization,and it is necessary to study the system of agricultural land property right in China.The characteristics and the negative effects of the current land collective property rights are summarized.The idea of establishing a"dual system"property rights is put forward.It is of great significance to consider the"dual system"property right of agricultural land to eliminate the"paradox of household migration",to improve the level of agricultural land scale management and protect the rights and interests of farmers and so on.

rural collective land;state-owned agricultural land;"paradox of household migration";Dual System property rights; Urbanization

F301.1

A

1004-4310（2016）05-0117-04

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.05.24

2016-08-05

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策研究”(12BJL070）；教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“主體功能區(qū)視閾下的城鄉(xiāng)土地置換問(wèn)題研究——以皖江城市帶為例”（12YJA790157）；銅陵學(xué)院人才科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“主體功能區(qū)建設(shè)背景下政府間轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新研究”（2011tlxyrc03）；銅陵學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人及后備人選科研項(xiàng)目“促進(jìn)安徽農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的財(cái)政政策研究——基于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的視角”（2014tlxyxs13）

徐詩(shī)舉（1968-），男，安徽省長(zhǎng)豐縣人，銅陵學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政；許宗鳳（1964-），女，漢族，安徽省無(wú)為縣人，銅陵學(xué)院教授，財(cái)稅與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，主要研究財(cái)稅理論與政策。