盧芳霞

基層法治建設(shè)的經(jīng)驗、瓶頸與展望
——以法治浙江建設(shè)十年為視角

盧芳霞**

在新的歷史時期，中央作出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，并強調(diào)“重心下移、力量下沉”，這給全國基層法治建設(shè)帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)?！胺ㄖ握憬笔恰胺ㄖ沃袊痹诨鶎拥摹邦I(lǐng)頭羊”，十年來一直引領(lǐng)著全國基層法治建設(shè)。通過對“法治浙江”的研究，總結(jié)其十年基層法治建設(shè)取得的經(jīng)驗與成效，剖析其當(dāng)前基層法治建設(shè)出現(xiàn)的短板與瓶頸，研究其今后基層法治建設(shè)的發(fā)展與走向，并在此基礎(chǔ)上提出如何在“類立法”建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)、隊伍建設(shè)、載體建設(shè)和評估體系建設(shè)方面加大改革與創(chuàng)新，對全國基層有著借鑒意義。

法治浙江 基層法治 十年 歷程 經(jīng)驗 短板 展望

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會已經(jīng)改“社會管理”為“社會治理”①景躍進(jìn)：《從“社會管理”到“社會治理”——學(xué)習(xí)十八屆三中全會〈決定〉有感》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第3期。，十八屆四中全會已經(jīng)作出了依法治國的頂層設(shè)計，并明確指出“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”②引自《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。。在這樣的法治大背景下，全國各地都興起了推進(jìn)基層法治建設(shè)的熱潮。然而，從調(diào)研來看，各地基層法治都面臨著一些共性的短板與瓶頸，諸如法律過于原則在基層難以操作，法治機構(gòu)建設(shè)比較薄弱，法治隊伍執(zhí)法能力不強，法治載體難以推陳出新，法治評估體系不夠科學(xué)合理等。這些瓶頸都不同程度地制約和困擾著基層，導(dǎo)致難以與中央的法治新導(dǎo)向以及人民群眾的新期待相吻合。因此，必須高度重視這些共性問題，積極尋求解決路徑，切實提高基層社會治理的法治化水平。

浙江的基層法治建設(shè)一直處于全國領(lǐng)先水平，早在2006年，以習(xí)近平同志為首的浙江省委

就高瞻遠(yuǎn)矚地作出了建設(shè)“法治浙江”的決策部署。十年來，浙江始終堅持把固本強基作為建設(shè)“法治浙江”的重點工作，由此涌現(xiàn)了許多走在全國前列的經(jīng)驗。然而，在當(dāng)前新舊社會管理體制交替、法治要求日益提高的背景下，浙江同樣也面臨著不少短板與瓶頸，這些短板與瓶頸跟全國各地面臨的問題有著共通性。因此，如果能在浙江率先破題，則“法治浙江”又將能為“法治中國”提供有價值的先行實踐與理論貢獻(xiàn)。

二、浙江十年基層法治建設(shè)的回顧與經(jīng)驗

2006年，浙江率先提出“法治浙江”建設(shè)，并高度重視基層法治建設(shè)。十年間，浙江走出了一條經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)法治先行③孫笑俠、鐘瑞慶：《“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化——以浙江省法治發(fā)展實踐為例》，載《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。的新路徑，創(chuàng)設(shè)了基層法治建設(shè)的“浙江樣本”。浙江的基層法治建設(shè)大致歷經(jīng)了三個發(fā)展階段，從“開篇謀劃”到“實干推動 ”再到“全面深化”，一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底。

（一）浙江十年基層法治建設(shè)的歷程與回顧

1.2006年4月到2007年5月，開篇謀劃階段。時任浙江省委書記的習(xí)近平同志高度重視法治建設(shè)，2006年新春第一個工作日，就召開省委理論學(xué)習(xí)中心組會議，專門學(xué)習(xí)和研究有關(guān)法治建設(shè)的理論和實踐問題。同年4月，習(xí)近平同志主持召開省委十一屆十次全會，審議通過了《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》（以下簡稱“浙江《法治決定》”），率先開始了建設(shè)法治中國在省域?qū)用娴膶嵺`探索。④張軍、袁衛(wèi)：《建設(shè)法治中國先行區(qū)——法治浙江建設(shè) 8 周年綜述》，載《今日浙江》2014年第20期。2007年，省委開始部署開展以堅持依法執(zhí)政、建設(shè)法治政府、推進(jìn)公正司法、深化法制教育、發(fā)展基層民主為主要內(nèi)容的法治市、縣（市、區(qū)）工作先進(jìn)單位創(chuàng)建活動，⑤同注④。成為全國范圍內(nèi)率先啟動法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動的省份，有力地夯實著法治浙江的基層基礎(chǔ)。

2.2007年5月到2012年11月，實干推動階段。習(xí)近平同志調(diào)離浙江后，浙江省委繼續(xù)延續(xù)原來思路，注重真抓實干，始終促使法治浙江走在全國前列。2007年6月，浙江省召開第十二次黨代會，趙洪祝同志代表浙江省第十一屆委員會向大會作報告，報告強調(diào)“推進(jìn)社會主義法制建設(shè)……全面推進(jìn)依法行政……加快建設(shè)法治政府”。從2009年開始，省委連續(xù)三年進(jìn)行專題部署，把固本強基作為法治建設(shè)的重點，扎實推動執(zhí)法、司法、普法等各項工作向基層延伸。⑥同注④。2010年，浙江省委在法治先進(jìn)單位創(chuàng)建活動的基礎(chǔ)上，又部署開展創(chuàng)建法治縣(市、區(qū))工作示范單位活動，實行動態(tài)管理。⑦陳東升、王春：《法治中國在浙江（下）：從夯實基礎(chǔ)到健全機制煥發(fā)生機》，載《法制日報》2016年8月9日。2011年10月，浙江省委制定出臺了《關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》，進(jìn)一步健全了法治基層基礎(chǔ)建設(shè)長效機制。⑧朱海兵：《建設(shè)法治中國的浙江實踐 法治浙江建設(shè)八周年紀(jì)事之一》，浙江在線10月13日訊。2012年6月，浙江省第十三次黨代會明確了把法治浙江提升為“建設(shè)物質(zhì)富裕精神富有的現(xiàn)代化浙江建設(shè)”總體布局的重要組成部分。2008年，杭州市余杭區(qū)發(fā)布中國大陸第一個法治指數(shù)，被稱為“全國法治試驗田”。⑨錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實驗》，載《桂海論叢》2008年第9期。同時，此階段，法治市和縣（市、區(qū)）工作先進(jìn)單位創(chuàng)建、民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建、和諧社區(qū)創(chuàng)建、和諧勞資關(guān)系企業(yè)創(chuàng)建、誠信守法企業(yè)評選等活動紛呈展開，為浙江基層法治實踐提供了一系列行之有效的新載體。

3.2012年11月到2016年，全面深化階段。趙洪祝同志調(diào)離浙江后，以夏寶龍同志為首的浙江省委接過了法治浙江建設(shè)的接力棒。而此時，法治浙江建設(shè)恰好又迎來了春天，中央開始對法治建設(shè)空前重視，黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會持續(xù)強調(diào)和部署依法治國。在這樣的背景下，法治浙江建設(shè)砥礪前行⑩翁浩浩：《法治浙江 砥礪前行——法治浙江建設(shè)十周年紀(jì)實》，載《浙江日報》2016年7月15日。：2013年10月，浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)《浙江省法治政府建設(shè)實

施標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《浙江省法治政府建設(shè)考核評價體系（試行）》；2014年12月，省委十三屆六次全會審議通過了《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》（以下簡稱“浙江《全面深化法治決定》”）。2016年7月，浙江省委召開了法治浙江建設(shè)十周年紀(jì)念大會暨“七五”法治宣傳教育部署會，要求在新的起點上全面深化法治浙江建設(shè)，推動浙江法治建設(shè)繼續(xù)走在前列。?《夏寶龍：在新的起點上全面深化法治浙江建設(shè)》，載《浙江日報》2016年7月16日。在此階段，全省涌現(xiàn)了基層法治建設(shè)的大量新做法：2013年開始，浙江開始把“三改一拆”、“五水共治”等作為法治浙江建設(shè)的“試金石”；2014年5月，富陽曬出了全國首張縣域“權(quán)力清單”；2014年，桐鄉(xiāng)市開展了法治、德治、自治“三治合一”的社會治理新模式；2015年3月，全省啟動開展制定修訂“村規(guī)民約社區(qū)公約”（以下簡稱“村社兩約”）活動。

（二）浙江十年基層法治建設(shè)的特點與經(jīng)驗

1.注重頂層設(shè)計，系統(tǒng)部署基層法治建設(shè)。法治的頂層設(shè)計是激發(fā)基層活力、規(guī)范基層實踐的有力保障。法治浙江非常重視頂層設(shè)計，對全省法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)部署、提前規(guī)劃。2006年浙江《法治決定》和2014年浙江《全面深化法治決定》都明確規(guī)定了法治建設(shè)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和具體舉措，提供了全省基層開展法治建設(shè)的行動綱領(lǐng)。2011年，浙江制定了《關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》，這是全國范圍內(nèi)首個系統(tǒng)性規(guī)定加強基層法治建設(shè)的文件。今年是法治浙江建設(shè)十周年，浙江又開展了2006～2016浙江省 “十大法治事件”和“十大法治人物”評選活動，并且名額向基層典型事件和典型人物傾斜。省委還召開了法治浙江建設(shè)十周年紀(jì)念大會，高瞻遠(yuǎn)矚，通篇謀劃，號召新時期浙江法治建設(shè)繼續(xù)走在前列。正是因為浙江非常重視“頂層設(shè)計”，所以形成了一套系統(tǒng)性、整體性的基層法治體系，有效地避免了基層治理碎片化、違法化問題。

2.通過載體推動，不斷夯實基層法治建設(shè)。基層法治建設(shè)不同于宏觀法治建設(shè)，不能靠抽象的理論、原則的條文來推動，而更多應(yīng)依靠形式多樣、行之有效的載體來切實推動。法治浙江有一個明顯特點，就是善于運用豐富的載體來推動基層法治進(jìn)程。一是以“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動為載體。2003年浙江在全國率先啟動“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動，經(jīng)過10多年的持續(xù)創(chuàng)建，已經(jīng)取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，在全國司法部、民政部表彰的六批共2532家“全國民主法治示范村（社區(qū)）”中，浙江有110家，占全國4.34%，名列前茅。二是以“法治縣（市、區(qū)）”創(chuàng)建活動為載體。2007年浙江率先啟動“法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動先進(jìn)單位”創(chuàng)建活動，涌現(xiàn)了大量先進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計，全國普法辦表彰的三批共993家“全國法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動先進(jìn)單位”中，浙江有41家，占全國4.13%，同比超過其他省份。三是以村社“兩約”為載體。2015年浙江啟動全面開展制訂修訂村社“兩約”活動，目前全省27901個村、3461個社區(qū)都已完成村社“兩約”，覆蓋率達(dá)100%，成為全國率先全覆蓋建設(shè)村社“兩約”的省份。四是以“和諧勞動關(guān)系企業(yè)”創(chuàng)建為載體。2006年，浙江省率先開展創(chuàng)建勞動關(guān)系和諧企業(yè)活動，經(jīng)過十年的努力，打造了勞資和諧的“浙江樣本”。?《勞資和諧的浙江樣本——浙江合力構(gòu)建和諧勞動關(guān)系紀(jì)實》，載《工人日報》2011年2月24日。五是以“三改一拆”等為新載體。在新時期充分利用“三改一拆”、“五水共治”、“四邊三化”等新載體，推動基層法治建設(shè)的大提升。

3.結(jié)合“楓橋經(jīng)驗”，突出基層法治建設(shè)亮點。“楓橋經(jīng)驗”是浙江省內(nèi)最有知名度的金字招牌之一，是屹立在全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟。因此，浙江始終突出以“楓橋經(jīng)驗”為亮點，著力打造基層法治建設(shè)特色。一是在政策層面上，浙江始終把“楓橋經(jīng)驗”作為法治浙江建設(shè)的重要載體。2006年浙江《法治決定》和2014年浙江《全面深化法治決定》都把“楓橋經(jīng)驗”作為載體，強調(diào)要“堅持創(chuàng)新發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗'，夯實法治建設(shè)的基層基礎(chǔ)。把新時期‘楓橋經(jīng)驗'作為法治浙江建設(shè)的重要載體，以法治精神豐富和發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗'，不斷

放大‘楓橋經(jīng)驗'效應(yīng)。”?引自《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》，2014年12月4日中國共產(chǎn)黨浙江省第十三屆委員會第六次全體會議通過。二是在實踐層面上，全省各地始終踐行“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)新群眾工作方法，運用法治思維與法治方式解決矛盾糾紛，不斷推動基層治理法治化，最終形成了獨具一格的浙江“楓橋經(jīng)驗”傳播力。正因為充分利用了“楓橋經(jīng)驗”的品牌效應(yīng)，所以浙江的基層法治經(jīng)驗始終受到全國各地的關(guān)注和效仿。

4.堅持先行先試，打造基層法治建設(shè)新“樣本”。浙江善于在上位法的框架內(nèi)，結(jié)合省情探索基層法治創(chuàng)新。十年來，浙江率先在全國形成了民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建的“浙江經(jīng)驗”、勞資和諧的“浙江樣本”、擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)的“浙江現(xiàn)象”、行政審批制度改革的“浙江模式”、行政執(zhí)法體制改革的“浙江模式”、權(quán)力清單的“浙江樣本”、陽光司法指數(shù)的“浙江實踐”、村務(wù)監(jiān)督制度的“武義樣本”、民主治村的“紹興模式”?2004年到2006年之間，紹興先后涌現(xiàn)了“鄉(xiāng)村典章”、“夏履程序”、“八鄭規(guī)程”等典型經(jīng)驗。2006年中國“村治模式”論壇在嵊州舉行。、金融法治的“溫州樣本”等諸多走在全國前列的經(jīng)驗。這一系列先行先試經(jīng)驗的背后，凝聚著浙江堅持法治創(chuàng)新、敢于先行先試的理念與膽識，也成功使得制度創(chuàng)新成為“法治浙江”建設(shè)的標(biāo)簽與特色，有效發(fā)揮了浙江在全國法治建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)新示范作用。

5.堅持量化評估，提升基層法治建設(shè)精準(zhǔn)性。浙江在基層法治建設(shè)量化評估方面首開先河，2003年率先對民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動實施量化性指標(biāo)評估。2008年杭州市余杭區(qū)在全國范圍內(nèi)發(fā)布了第一個縣級層面的法治指數(shù)。2011年浙江省率先在全國推出“勞動關(guān)系和諧指數(shù)”評價體系。2013年浙江省率先制定《浙江法治政府建設(shè)實施標(biāo)準(zhǔn)》和《浙江省法治政府建設(shè)考核評價體系》，這是首個地方性的法治政府建設(shè)實施標(biāo)準(zhǔn)，還創(chuàng)設(shè)了政府內(nèi)部、專業(yè)機構(gòu)、社會公眾“三維一體”的考核評價機制。?夏利陽、王勇：《 浙江法治政府建設(shè)考核評價體系及其啟示》，載《中國行政管理》2014年第6期。浙江這種具有先行性、開創(chuàng)性的基層法治建設(shè)量化評估機制，有力提升了全省基層法治建設(shè)的精準(zhǔn)性。

三、浙江基層法治建設(shè)面臨的短板與瓶頸

十八屆四中全會強調(diào)要“推進(jìn)基層治理法治化”，浙江《全面深化法治建設(shè)》也重墨闡述“推進(jìn)基層依法治理”。但是，在改革與轉(zhuǎn)型過程中，浙江也碰到了一些短板與瓶頸，諸如立法創(chuàng)新、機構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)、載體創(chuàng)新和評估體系等各方面都面臨著不少問題。

（一）基層立法建設(shè)的短板

基層沒有立法權(quán)，不能制定更為細(xì)化的法律條款。而上級針對基層的立法質(zhì)量尚待提高，“存在著法規(guī)規(guī)章針對性、操作性不強，立法機制不夠健全等問題”。?引自《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》，2014年12月4日中國共產(chǎn)黨浙江省第十三屆委員會第六次全體會議通過。這導(dǎo)致基層在操作過程中碰到不少難題：一是法律法規(guī)比較原則，難以對一些微觀的、操作層面的事項進(jìn)行規(guī)定，因此基層在實際操作過程中出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清、銜接不暢等問題，容易出現(xiàn)互相推諉的情況，糾紛久拖未結(jié)，小事上升為大事的隱患增大。二是基層干部流動性大，尤其骨干力量調(diào)動頻繁，出現(xiàn)了“人走，治理經(jīng)驗也帶走”的現(xiàn)象，新進(jìn)人員一時難以接手工作任務(wù)，迫切需要“基層治理操作手冊”。三是基層工作面廣量大，工作存在一定難度，為盡快解決糾紛，有些基層干部以結(jié)果為導(dǎo)向，存在“劍走偏鋒”的風(fēng)險。因此需要以標(biāo)準(zhǔn)化手段作為基層立法的補充，規(guī)定具體流程怎么樣、每個步驟該怎么做，對基層干部的行為進(jìn)行“導(dǎo)航”和規(guī)范。

（二）基層法治機構(gòu)建設(shè)的短板

原有的社會管理體制存在著諸多弊端，因此中央改“社會管理”為“社會治理”，但是至今基層機構(gòu)仍然延續(xù)原有社會管理模式，未對法治機構(gòu)建設(shè)進(jìn)行改革：一是縣級法制機構(gòu)建設(shè)薄弱。首先

是人員配備少。據(jù)省法制辦統(tǒng)計，全省90個縣級法制辦，除杭寧溫少數(shù)縣級法制辦配6～7名專職人員外，絕大多數(shù)只配2～4名專職人員，有10個縣級法制辦只有1名專職人員；其次是機構(gòu)不獨立。全省只有6個縣級法制辦（杭州5個區(qū)和寧波鄞州區(qū)）是獨立機構(gòu)，其他都跟政府辦公室合署；再次是人員不專業(yè)。不少由非法律專業(yè)人士擔(dān)任法制辦工作人員，還沒有實現(xiàn)從業(yè)遴選制度；最后是指導(dǎo)不充分。縣級法制辦主要是負(fù)責(zé)本級的法制事務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法治指導(dǎo)不足。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治（制）機構(gòu)普遍沒有建立起來。根據(jù)省法制辦統(tǒng)計，全省只有35個縣(市、區(qū))所轄392個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立法制機構(gòu)，僅占29.6%。而橫向比較，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都實現(xiàn)了綜治辦、信訪辦、司法所等維穩(wěn)機構(gòu)的全覆蓋建設(shè)，而且隊伍日趨膨脹。正因基層法治機構(gòu)設(shè)置薄弱，所以基層法治建設(shè)情況不容樂觀。

（三）基層法治隊伍建設(shè)的短板

四中全會提出要“強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，推進(jìn)法治干部下基層活動”。目前基層法治隊伍建設(shè)還存在著兩方面問題：一是基層黨員干部隊伍沒有發(fā)揮好法治先鋒模范作用。四中全會明確提出要“發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用”，但是不少基層黨組織建設(shè)薄弱渙散，機關(guān)干部依法行政能力不足，村干部違紀(jì)違法行為時有發(fā)生，基層黨員缺乏對法律的敬畏度，有些甚至帶頭信訪上訪。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管政法工作的隊伍法治能力尚待提高。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管政法的黨委副書記從工農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長、城建副鎮(zhèn)長、人武部長中提拔產(chǎn)生，?客觀上這也是基層解決晉升問題的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部一般要先提拔為副書記，才有進(jìn)一步打開職務(wù)晉升的空間。但是從法治隊伍建設(shè)的專業(yè)性要求，這顯然存在著明顯不足。并非法律專業(yè)畢業(yè)，也沒有政法從業(yè)經(jīng)歷。根據(jù)對建德市、慈溪市、諸暨市和嵊州市四個縣級市分管政法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委副書記調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“法律專業(yè)畢業(yè)的僅占21.1%、27.8%、24%、19.1%；非法律專業(yè)但有政法工作經(jīng)歷的占31.6%、38.9 %、16%、14.3%；非法律專業(yè)也沒有政法工作經(jīng)歷的卻占了47.3%、33.3%、60%、66.6%。”?本數(shù)據(jù)統(tǒng)計于2016年4月，其中慈溪市和諸暨市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委副書記是專職政法副書記，建德市和嵊州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委副書記是兼管政法工作。缺乏法律知識儲備的政法副書記，很難會用法治思維與法治方式解決問題，這也正是導(dǎo)致基層政法線經(jīng)常“花錢買平安”的原因之一。

（四）基層法治載體建設(shè)的短板

通過豐富的載體推動基層法治建設(shè)是浙江的特色，但是新時期受基層考核導(dǎo)向變化、評比達(dá)標(biāo)表彰活動受嚴(yán)格控制和規(guī)范、經(jīng)濟(jì)下行等因素影響，浙江法治載體建設(shè)也出現(xiàn)了難題與問題:一是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建尚未全面啟動。目前浙江對縣域法治、村居法治已經(jīng)有了一套成熟的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，但唯獨對鎮(zhèn)域法治未全面啟動創(chuàng)建活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成為基層法治建設(shè)的“斷層帶”。而事實上，近年來隨著基層征地拆遷力度的加大，“三改一拆”、“五水共治”的強力推進(jìn)，再加上《行政訴訟法》新實施，各地行政訴訟案件都呈爆發(fā)狀態(tài)，而且老百姓告鄉(xiāng)鎮(zhèn)“父母官”的現(xiàn)象越來越多。而相對來講，浙江省內(nèi)已經(jīng)啟動法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建活動的地區(qū)，如杭州、寧波、湖州等地區(qū)，老百姓告鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案件則相對較少。據(jù)統(tǒng)計，寧波市2015年共發(fā)生行政訴訟案2046件，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作被告的案件達(dá)到399件，占19.5%。而沒有開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治創(chuàng)建活動的其他地區(qū)，則往往比較嚴(yán)重，如Z市2015年共發(fā)生行政訴訟案件419件，其中鎮(zhèn)街作被告的案件達(dá)到346件，占82.6%。二是民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建有所淡化。近年來隨著信訪形勢的緊張以及考核導(dǎo)向的變化，許多基層政府把大量精力用于末端維穩(wěn)，不如原來重視“民主法治示范村（社區(qū)）”建設(shè)這項源頭工程。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）往往把這項創(chuàng)建活動交由司法所自行操作，沒有放入到黨委政府統(tǒng)籌推進(jìn)的高度加以推進(jìn)。三是村社“兩約”存在形式覆蓋現(xiàn)象。浙江雖然已經(jīng)實現(xiàn)村社“兩約”全覆蓋建設(shè)，但許多仍是形式覆蓋，沒有很好得到執(zhí)行。根據(jù)對杭州、紹興、臺州和舟山共15個縣（市、區(qū)）的214名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管綜治工作的領(lǐng)導(dǎo)干部開展調(diào)查，只有29.4%

的人認(rèn)為村社兩約“有很好作用”，有53.7%的人認(rèn)為“只有一般作用”，有16.9%的人認(rèn)為“基本沒有作用”。四是和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動面臨瓶頸。受表彰項目清理整頓、經(jīng)濟(jì)形勢下滑等因素的影響，黨政部門和企業(yè)的創(chuàng)建積極性都有所降低，浙江曾經(jīng)一度“火熱”的和諧勞動關(guān)系企業(yè)創(chuàng)建活動有所“冷卻”。五是“楓橋經(jīng)驗”亟待打造“升級版”?！皸鳂蚪?jīng)驗”一直是浙江基層法治建設(shè)中最有特色的載體，但是新時期的“楓橋經(jīng)驗”也遭遇著“傳統(tǒng)方法不適應(yīng)于新型矛盾、部分群眾信訪不信法、調(diào)解法治化水平亟需提升”等問題，迫切需要創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

（五）基層法治評估體系的短板

浙江已經(jīng)首創(chuàng)了許多種類的法治評估體系，涉及村級民主法治、縣域法治、勞動關(guān)系和諧等各個領(lǐng)域。但是跟新時期的法治要求相比，這些評估體系已顯露出不足，如體系過于簡單，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性；具有行政化色彩，主要采用自上而下的封閉式評估模式。而橫向比較平安浙江建設(shè)，同樣經(jīng)過十余年的發(fā)展，卻已經(jīng)形成了一套非常成熟的考核和評價體系。因此，下一步要查漏補缺，重點補齊兩個短板：一是民主法治示范村（社區(qū)）評估體系。這套評估體系已經(jīng)沿用了十多年，至今沒有大的修改與完善，也缺乏更廣泛的公眾參與性，顯得比較陳舊滯后。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治評估體系至今缺位，沒有在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）啟用。雖然2011年《關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》中規(guī)定“可以參考縣級法治評估體系”，但是這種隱形的、軟性的推廣方式，往往難以受到基層的重視，所以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已經(jīng)成為法治的重災(zāi)區(qū)。

四、浙江基層法治建設(shè)完善的思路與對策

十年來，浙江基層法治建設(shè)開創(chuàng)了許多先例。然而，在新的歷史時期，浙江如何對接中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略？如何再像十年前一樣開創(chuàng)新局面，繼續(xù)領(lǐng)跑全國基層法治建設(shè)？本課題認(rèn)為，必須高屋建瓴、統(tǒng)攬全局，帶有前瞻性地部署全省基層法治建設(shè)，整體性地推進(jìn)全省基層法治轉(zhuǎn)型。

（一）率先把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為基層“立法”的補缺

可以把“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)作為基層“立法”的補缺。目前浙江已經(jīng)有三四個基層治理標(biāo)準(zhǔn)化項目列入國標(biāo)委的“社會管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化”試點項目，并在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了“類法律”作用。下一步可在全省逐步推廣，推動浙江特色的基層“類立法”建設(shè)：一是逐步推廣楓橋鎮(zhèn)基層社會治理綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點。楓橋申報了全國首批社會管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點項目，這是首個以基層社會治理為試點內(nèi)容、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為申請單位的項目。經(jīng)過兩年試點，已從“矛盾化解、公共安全、違法監(jiān)管、公共服務(wù)、民主自治”5大方面制定了包括“基層社會矛盾糾紛大調(diào)解建設(shè)規(guī)范、信訪事項辦理工作規(guī)范、特殊人群管理規(guī)范、民主自治管理規(guī)范、村規(guī)民約制訂修訂工作規(guī)范”等在內(nèi)的22個子標(biāo)準(zhǔn)。這套標(biāo)準(zhǔn)體系權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、易于操作，可以在全省逐步推廣。二是逐步推廣杭州市上城區(qū)行政管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點。杭州市上城區(qū)政府經(jīng)過近十年的探索，借鑒企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理思路，以規(guī)范行政權(quán)力、提升服務(wù)質(zhì)量為目的，以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)體系為核心，形成1個總框架、4個職能分體系、31個部門子體系、5309項具體職能事項，同時編制實施154項標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)政府職能標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋，產(chǎn)生職能細(xì)化、工作量化、流程優(yōu)化的實效。三是逐步推廣余杭區(qū)行政審批和公共資源交易服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點。從2012年開始，余杭行政服務(wù)中心推動行政審批和公共資源交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的實施，現(xiàn)已制定595項標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)44項、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)196項、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)355項，其中核心標(biāo)準(zhǔn)8項。這統(tǒng)籌解決了交叉性工作，確立了歸口部門，使工作有據(jù)可依，有章可循。

（二）加強跟當(dāng)前法治體制相適應(yīng)的基層法治機構(gòu)

基層法治機構(gòu)建設(shè)是牢筑法治政府的基石，法治浙江要繼續(xù)走在前列，必須率先對基層法治機構(gòu)進(jìn)行改革：一是加強縣級法制機構(gòu)建設(shè)。首先，加強縣級黨委法治辦建設(shè)。四中全會有一個明顯信號，即加強黨委系統(tǒng)的法治，強調(diào)“依法執(zhí)政”。目前湖州等地已把市委法治辦這個虛設(shè)機構(gòu)做實，

配3名專職工作人員，加強黨內(nèi)規(guī)范性文件、重大決定等的合法性審查，值得借鑒和推廣。其次，加強縣級政府法制辦建設(shè)。四中全會對政府法制機構(gòu)的規(guī)定有一個重大轉(zhuǎn)變，即“政府法律顧問是以政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收專家和律師參加”。在這樣的轉(zhuǎn)變下，全省各地法制辦更多要“自食其力”，主要依靠法制機構(gòu)工作人員來擔(dān)任政府“法律參謀”。因此必須要著力推動縣級法制辦“提檔升級”，增加法制辦工作人員編制?值得關(guān)注的是，自2002年到2012年的10年間，因特別強調(diào)維穩(wěn)，縣級政法委（綜治辦、維穩(wěn)辦、平安辦）、公安局、信訪局等維穩(wěn)部門不斷呈現(xiàn)機構(gòu)膨脹、人員增幅現(xiàn)象。和法治專項經(jīng)費投入。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制機構(gòu)建設(shè)。在當(dāng)前法治形勢下，浙江應(yīng)逐步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構(gòu)全覆蓋建設(shè)，重點加強對規(guī)范性文件、重大行政決定、村社“兩約”的合法性審查，有效提升基層政府依法行政水平。目前湖州市已經(jīng)有了先行先試的經(jīng)驗，本著“不增加機構(gòu)、不增加編制、不增加股級職數(shù)”的原則，實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制機構(gòu)全覆蓋（跟黨政辦合署），加強了基層法治力量。

（三）實施從業(yè)遴選制度加強基層法治隊伍建設(shè)

法治隊伍是法治浙江建設(shè)的人力保障，在新時期要著力從兩方面突破：一是打造法治規(guī)矩型基層黨員干部隊伍。切實發(fā)揮基層黨員的先鋒模范作用，嚴(yán)格落實“從嚴(yán)治黨”，不但對領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)治，而且對普通黨員也要嚴(yán)治，一視同仁。首先是打造“法治型”機關(guān)干部隊伍。加強依法決策、依法行政、依法解決社會矛盾糾紛等能力，以“法治型干部”帶動法治型社會建設(shè)。其次是打造“規(guī)矩型”村干部隊伍。堅持打擊拉票賄選行為，規(guī)范村干部小微權(quán)力，抓好村“三資”零違規(guī)等工作，從源頭上控制村干部的違紀(jì)違法行為。再次是打造“先鋒型”黨員隊伍。對黨員日常表現(xiàn)進(jìn)行量化管理，評定先鋒黨員和警示黨員，對先鋒型黨員進(jìn)行表彰激勵，對連續(xù)評為警示黨員的，啟動不合格黨員調(diào)查，直至勸退或除名。二是實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治工作人員從業(yè)遴選制度。目前駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法庭、檢察室、司法所、派出所已實施從業(yè)遴選制度，建議下一步對兩類人員也要遴選：第一是鎮(zhèn)街法治辦工作人員。每個鎮(zhèn)街配備1～3名法治員，其中一人為專職，其他一二人為兼職，可由綜治辦、司法所或其他部門中具有法律知識的人兼任。第二是鎮(zhèn)街政法副書記（綜治委員）。這支隊伍承擔(dān)著基層法治建設(shè)和信訪維穩(wěn)任務(wù)，因此要大幅度提升這支隊伍的法治水平，首選法律專業(yè)或具有政法背景的干部擔(dān)任政法副書記（綜治委員）。目前不符合條件的，要逐步通過法治培訓(xùn)或考試達(dá)到職業(yè)門檻。

（四）不斷夯實和創(chuàng)新各種類型的基層法治載體

在新的法治形勢下，上級對政府表彰創(chuàng)建活動進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和控制，浙江要調(diào)整思路，一方面要堅持保留多年持續(xù)創(chuàng)建、形成浙江特色的載體，另一方面要創(chuàng)新通過民間形式、社會組織開展表彰激勵的載體，堅持通過豐富的載體不斷深化浙江基層法治建設(shè)：一是全面推廣法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建活動。在2011年《關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》的基礎(chǔ)上，重新出臺文件，專項部署法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建活動。二是夯實民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動。民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動是浙江的特色項目，要始終堅持并不斷深化創(chuàng)建，積極探索“濃厚創(chuàng)建氛圍、嚴(yán)格創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)密評比程序、嚴(yán)肅結(jié)果運用”的新機制，切實推動基層民主法治進(jìn)程。三是深化村社“兩約”制訂修訂活動。趁明年初全省村級換屆選舉之際，加大村社“兩約”實施力度，并重點探索如何通過“德法并濟(jì)”加強執(zhí)行力，實現(xiàn)“實質(zhì)覆蓋”。四是深化構(gòu)建和諧勞動關(guān)系企業(yè)活動。和諧勞動關(guān)系事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，創(chuàng)建活動有著重大意義，而且這項創(chuàng)建活動已經(jīng)在浙江持續(xù)了十周年，還是要始終堅持開展，并允許省部級以下政府以合適的形式開展表彰活動，否則基層沒有抓手、沒有積極性去推動這項工作。五是打造“法治楓橋經(jīng)驗”。要建立矛盾糾紛法治甄別疏導(dǎo)機制，加強源頭甄別和分類疏導(dǎo)，不要讓基層政府把所有矛盾包攬過來；要加強信訪法治化處置，加大對非法信訪打擊力度，同時將信訪制度與調(diào)解、仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制合理對接；要推動調(diào)解法治化，避免和稀泥式調(diào)解，提升調(diào)解公信力。

（五）創(chuàng)新完善具有浙江特色的基層法治評估體系

構(gòu)建科學(xué)合理的法治評價指標(biāo)與體系對于推動法治建設(shè)精準(zhǔn)化具有關(guān)鍵作用，尤其基層法治建設(shè)涉及更廣泛領(lǐng)域，如果不進(jìn)行量化評估，易流于形式或劍走偏鋒。浙江已經(jīng)出臺了“浙江省法治政府建設(shè)實施標(biāo)準(zhǔn)和考核評價體系”，具有了較好的基礎(chǔ)，建議下一步加大力度，率先構(gòu)建起完整的省、市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居五級法治評估體系，并重點對鎮(zhèn)村兩級進(jìn)行加強鞏固：一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治評估體系。鎮(zhèn)街的法治評估體系不需要像市縣層面的評估體系一樣面面俱到，重點是針對基層實際情況，對法治薄弱處、重點領(lǐng)域建立法治基本標(biāo)準(zhǔn)，并通過量化評估來督促實施。目前杭州等地已經(jīng)制定了“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建績效評估體系”，建議借鑒和推廣這些先行先試經(jīng)驗。也可以開展新一輪具有浙江特色的“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)”評選，補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的法治短板。二是完善村（社區(qū)）法治評估體系。我省在多年“民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動”中已經(jīng)形成了一套評分標(biāo)準(zhǔn)，下一步可作提升，請浙江大學(xué)等專業(yè)法治團(tuán)隊重新設(shè)計一套具有前瞻性、專業(yè)性和符合社會化需求的量化指標(biāo)體系，再次形成一套具有浙江特色、符合時代潮流的村（社區(qū)）法治評估體系。也可以在全省選取一些法治基礎(chǔ)較好的村，開展“村級法治標(biāo)準(zhǔn)”試點，形成一套簡單明了、易于操作、富有實效的做法，并逐步在全省推廣。

五、結(jié)語與展望

在新的歷史時期，中央吹響了打造法治中國“升級版”的號角，并首次提出要“推進(jìn)基層治理法治化”，強調(diào)要運用法治思維和法治方式解決基層矛盾糾紛。這是一項具有劃時代意義的重大戰(zhàn)略決策，也是深刻審視到了前十年因社會管理體制的弊端造成“基層偏離法治軌道”而作出的一項矯枉過正措施。這無疑給基層一劑振奮劑，全國各地都普遍啟動了新一輪基層法治建設(shè)。然而，一項新的工作開展，或者說一項新的改革推進(jìn)，必須要有立法（制度）、機構(gòu)、經(jīng)費、隊伍、考核建設(shè)等一系列配套措施的支撐，否則法治建設(shè)仍然是“空中樓閣”、“無米之炊”，只能停留于“口號”上。

從浙江的調(diào)研來看，一些先行地區(qū)開展了法治建設(shè)的改革，實質(zhì)性地對基層法治機構(gòu)建設(shè)、法治隊伍建設(shè)、法治載體建設(shè)和法治評估體系進(jìn)行了試點與改革，并取得了較明顯的成效，有力地推動了當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄖ螤顩r的改良。然后，更多的基層政府或因上級缺乏指導(dǎo)和配套性制度的出臺，或因自身理念的滯后，仍然延用著原來的社會管理體制，仍然纏身于末端的維穩(wěn)，因此內(nèi)心充滿著困惑、無奈與埋怨。這種現(xiàn)象如果不引起重視，不及時采取解決措施，長此以往，不但會使中央的戰(zhàn)略部署落空，而且會使基層政府對上級政府缺乏信任與導(dǎo)致不滿。

因此，中央必須持續(xù)強調(diào)基層法治建設(shè)的重要性，省市級政府必須出臺更具操作性、體系化的基層法治建設(shè)制度與文件，加強對基層的指導(dǎo)與支持，尤其要在立法完善、機構(gòu)改革、經(jīng)費和隊伍配備、考核和評價建立等方面有實質(zhì)性配套措施出臺，真正建立起與法治格局相適應(yīng)的社會治理、基層法治工作體系。

*本文系2015年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”的立項課題“浙江鄉(xiāng)規(guī)民約推廣的成效、問題與對策”（15JDKF05YB）的階段性成果。為深入開展課題調(diào)研，筆者與浙江省委黨校法學(xué)教研部聯(lián)合開展了調(diào)研，法學(xué)教研部為筆者提供了許多全省性的數(shù)據(jù)。

**作者簡介：盧芳霞，中共紹興市委黨校法學(xué)教研室副教授。