何艷梅

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院，上海，201701）

自然資源經(jīng)營性使用權(quán)及其“用益物權(quán)化”變革

何艷梅

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院，上海，201701）

為了促進對自然資源的有效配置和利用，同時促進對生態(tài)環(huán)境的保護，我國的政策和法律需要將自然資源使用權(quán)根據(jù)其取得和行使目的的不同，分為經(jīng)營性使用權(quán)、公益性使用權(quán)、生活性使用權(quán)等三種類型，分別進行規(guī)范和管理。其中，經(jīng)營性使用權(quán)是指市場主體為生產(chǎn)經(jīng)營和營利性目的而對自然資源進行使用和收益的權(quán)利。自然資源經(jīng)營性使用權(quán)是一種新型用益物權(quán)，其存在價值是為了滿足市場對資源配置的需要。為了充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國民法和自然資源法應(yīng)將各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)納入用益物權(quán)系列，同時允許每種自然資源用益物權(quán)的交易，建立相應(yīng)的交易市場。

自然資源；經(jīng)營性使用權(quán)；用益物權(quán)；資源配置

自然資源使用權(quán)是指公民、法人、其他社會組織等自然資源的非所有權(quán)人對于國家或集體所有的自然資源，依法在一定范圍內(nèi)享有的使用和獲得收益的權(quán)利。［1］631自然資源使用權(quán)是一種概括了對各種自然資源使用權(quán)利的集合性的權(quán)利。在我國，自然資源屬于國家所有或集體所有，自然資源使用權(quán)必然是公民、法人、其他社會組織對非自己所有的自然資源的使用權(quán)，即自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離，這一現(xiàn)實國情是我國自然資源使用權(quán)理論研究和實踐的基本前提。但是學(xué)界對于自然資源使用權(quán)是“一刀切”，不考慮這種權(quán)利的取得和行使是出于何種目的，法律和實務(wù)也沒有對自然資源使用權(quán)作出明確區(qū)分。筆者認為，為了促進對自然資源的有效配置和利用，同時促進對生態(tài)環(huán)境的保護，學(xué)界應(yīng)當對自然資源使用權(quán)根據(jù)其取得和行使的目的進行分類研究，法律和實務(wù)也應(yīng)當相應(yīng)地實行分類規(guī)范和管理。筆者建議，自然資源使用權(quán)根據(jù)其取得和行使目的的不同，應(yīng)當分為經(jīng)營性使用權(quán)、公益性使用權(quán)、生活性使用權(quán)等三種類型，分別進行規(guī)范和管理。

一、“自然資源經(jīng)營性使用權(quán)”的概念與形態(tài)

眾所周知，各類自然資源既是可以供人類利用的具有經(jīng)濟價值和私益屬性的“財產(chǎn)”，也是具有生態(tài)價值、美學(xué)價值、文化價值和公益屬性的“共有資源”，因此，對這種財產(chǎn)的不當使用會引發(fā)負外部性，特別是對生態(tài)系統(tǒng)和人類健康的不利影響。當然，人類對自然資源使用的目的不同，這種使用可能產(chǎn)生的負外部性也不同，法律和實務(wù)對其進行的規(guī)范和管理也應(yīng)當有所不同。人類可以出于各種目的對自然資源進行使用，或者是市場主體為了開展生產(chǎn)經(jīng)營活動而利用，或者是政府、教研機構(gòu)為了提供公共服務(wù)、教學(xué)、科研等公益目的而使用，或者是公民為了維持日常生活而使用。由于我國市場經(jīng)濟體制還處于發(fā)育的初級階段，以往各類主體對各類自然資源出于各種目的的使用，主要是由政府進行配置和宏觀調(diào)控。實踐證明，這種行政配置和管理模式效率低下，尋租腐敗行為層出不窮，導(dǎo)致政府失靈，資源浪費和生態(tài)破壞問題嚴重。

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會為我國未來健全市場經(jīng)濟體制、重建資源配置模式指明了方向。全會公報指出，“市場在資源配置中起決定性作用”，正確地闡明了市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，是以后我國深化經(jīng)濟體制改革的核心任務(wù)，也是對各類自然資源進行重新配置的基本原則。2016年3月全國人大通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年（2016—2020年）規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《十三五規(guī)劃綱要》”），在第二章“指導(dǎo)思想”中指出，“健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系?！钡俏覀儾荒芫痛俗呦蛄硪粋€極端，認為市場對所有資源的配置都要發(fā)揮決定性作用。市場主體為了經(jīng)營性目的而使用的自然資源，應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，由市場對其進行配置，然而純粹為了公益和日常生活目的而必須使用的自然資源，就不能由市場來配置，而必須由政府保證或提供。據(jù)此，筆者將自然資源使用權(quán)根據(jù)其取得和行使目的的不同，分為經(jīng)營性使用權(quán)、公益性使用權(quán)、生活性使用權(quán)三種類型。其中，自然資源經(jīng)營性使用權(quán)是指市場主體為生產(chǎn)經(jīng)營和營利性目的而對自然資源進行使用和收益的權(quán)利，比如商業(yè)住宅建設(shè)用地；公益性使用權(quán)是指政府、公益組織、教研機構(gòu)或人員等為了提供公共服務(wù)、教學(xué)、科研等公益目的而使用自然資源的權(quán)利，比如政府機關(guān)的辦公用地、科學(xué)家采集植物標本等；生活性使用權(quán)是指公民為了維持日常生活而使用自然資源的權(quán)利，比如農(nóng)村家庭少量人畜飲水。

與自然資源公益性使用權(quán)和生活性使用權(quán)相比，經(jīng)營性使用權(quán)以贏利為目的，因此著眼于自然資源的經(jīng)濟價值，容易與自然資源的生態(tài)價值發(fā)生沖突。如果不對這種權(quán)利的取得和行使進行適當激勵和制約，會產(chǎn)生嚴重的負外部性，導(dǎo)致自然資源的極度浪費、日益稀缺，甚至面臨枯竭，生態(tài)價值不斷貶損，甚至引發(fā)生態(tài)破壞，嚴重威脅生態(tài)平衡和人類健康。其中的“激勵” 就是確認和保護自然資源經(jīng)營性使用者對自然資源的使用和收益的權(quán)利，這是一種權(quán)利激勵［2］14，用經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語來說就是“產(chǎn)權(quán)明晰”。產(chǎn)權(quán)明晰是避免或減少負外部性的基本途徑，只有產(chǎn)權(quán)明晰才能保證主觀努力與報酬成正比，從而激勵經(jīng)濟增長與發(fā)展。［3］對自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的“制約”則主要是指建立對行使這種權(quán)利的生態(tài)約束機制，包括自然資源利用的總量控制、行政許可、有償使用制度等。［2］197-215因此，為經(jīng)營性目的而使用的自然資源既是市場配置的對象，也是民法和自然資源法規(guī)范的對象。

我國民法和自然資源單行法雖然沒有明文規(guī)定自然資源“經(jīng)營性使用權(quán)”，其實是集中于自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的規(guī)范和管理，具體來說包括以下幾種權(quán)利形態(tài)：《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的國有和農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)，其中國有土地使用權(quán)包括建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利形態(tài)，集體所有土地的使用權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)等三種權(quán)利形態(tài)；《物權(quán)法》和《水法》規(guī)定的取水權(quán)；《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦業(yè)權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)；《物權(quán)法》規(guī)定的漁業(yè)權(quán)，包括養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)；《森林法》規(guī)定的對國家所有或集體所有的森林、林木、林地的使用權(quán)；《草原法》規(guī)定的草原使用權(quán)；《物權(quán)法》和《海域使用管理法》規(guī)定的海域使用權(quán)；《海島保護法》規(guī)定的無居民海島的開發(fā)利用權(quán)。根據(jù)這些法律的規(guī)定，這些權(quán)利可以有條件地進行轉(zhuǎn)讓。另外，各類自然資源單行法還建立了對自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的行政許可和有償使用制度。但是現(xiàn)行民法和自然資源法所建立的自然資源經(jīng)營性使用權(quán)制度既缺乏必要的權(quán)利激勵，也沒有建立起有效的生態(tài)約束機制，特別是權(quán)利激勵機制，使我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨日益突出的資源約束和生態(tài)退化問題，亟需進行制度重建。

二、自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)

（一）用益物權(quán)概述

用益物權(quán)是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用和收益的排他性權(quán)利。［4］407用益物權(quán)是一種獨立的物權(quán)，即該權(quán)利是獨立存在的，依照當事人之間設(shè)立用益物權(quán)的行為或法律的直接規(guī)定而發(fā)生。用益物權(quán)作為物權(quán)的一種，著眼于財產(chǎn)的使用價值。在現(xiàn)代民法上，各國物權(quán)法貫徹效益原則，逐漸放棄了傳統(tǒng)民法注重對物的實物支配和財產(chǎn)歸屬的做法，轉(zhuǎn)而注重財產(chǎn)價值形態(tài)的支配和利用。兩大法系的財產(chǎn)法都充分體現(xiàn)了以“利用”為中心的物權(quán)觀念，以物的“所有”為中心的傳統(tǒng)物權(quán)觀念已經(jīng)被以物的“利用”為中心的現(xiàn)代物權(quán)觀念所取代。用益物權(quán)正是這種以“利用”為核心的物權(quán)的主要表現(xiàn)。［4］407

（二）自然資源經(jīng)營性使用權(quán)是一種新型用益物權(quán)

由于學(xué)界對自然資源使用權(quán)是“一刀切”，所以對其性質(zhì)也是統(tǒng)而論之。而且關(guān)于自然資源使用權(quán)的性質(zhì)，它是否屬于用益物權(quán)，民法學(xué)界和環(huán)境法學(xué)界也有很大爭議，大致出現(xiàn)了以下幾種觀點：一是兩者相互獨立［1］631-633；二是兩者屬于隸屬關(guān)系，自然資源使用權(quán)屬于用益物權(quán)［5］407；三是兩者屬于交叉關(guān)系，有些自然資源使用權(quán)（比如國有土地使用權(quán)）屬于用益物權(quán)，有些屬于特別法上的物權(quán)（比如取水權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)等），有些屬于典型的行政特許權(quán)（比如探礦權(quán)、狩獵權(quán)等）［4］413；四是自然資源使用權(quán)屬于特別法上的物權(quán)、定限物權(quán)和用益物權(quán)［6］176-178；五是土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等屬于準物權(quán)。［7］8-9

筆者認為，各類自然資源經(jīng)營性使用權(quán)都屬于用益物權(quán)。因為自然資源也是“物”，自然資源經(jīng)營性使用權(quán)與傳統(tǒng)用益物權(quán)的權(quán)利人一樣，著眼于物的使用和收益，而“著眼于物的使用和收益”是用益物權(quán)的本質(zhì)特征。既然承認土地使用權(quán)是用益物權(quán)，就不能認為水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)是“特別法上的物權(quán)”或“準物權(quán)”，因為自然資源具有整體性和系統(tǒng)性，對各類自然資源的經(jīng)營性使用權(quán)應(yīng)當納入同一種權(quán)利類型，不宜切割，否則容易造成認識、邏輯和管理混亂。而且，土地使用權(quán)和其他自然資源經(jīng)營性使用權(quán)一樣，也是由特別法進行細化規(guī)定的，其取得和行使一般也需要經(jīng)過行政許可，接受行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。

但是，由于自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的權(quán)利客體——自然資源的多樣性、稀缺性、生態(tài)性和公益性的特點，使其與傳統(tǒng)用益物權(quán)具有明顯區(qū)別。一是自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的權(quán)利客體不限于土地，還包括附屬于土地的礦產(chǎn)、漁業(yè)、水等各類自然資源；二是作為權(quán)利客體的自然資源不僅對權(quán)利人具有經(jīng)濟價值和私益屬性，對社會還具有突出的生態(tài)價值和公益屬性，權(quán)利人對自然資源的使用和收益必須受到生態(tài)保護制度的約束和限制；三是各類自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的取得需要獲得行政許可，權(quán)利的行使需要接受行政監(jiān)督甚至社會監(jiān)督；四是自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的取得、變更、限制等往往需要自然資源單行法的特別規(guī)定。因此，筆者認為，自然資源經(jīng)營性使用權(quán)是一種新型用益物權(quán)，其“新”就新在制度設(shè)計對作為物權(quán)客體的各類自然資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值、私益屬性和公益屬性的兼顧。

（三）自然資源用益物權(quán)的特征

自然資源經(jīng)營性使用權(quán)作為一種新型用益物權(quán)，為了滿足市場對資源配置的需要，同時兼顧作為權(quán)利客體的自然資源的稀缺性、生態(tài)性和公益性，應(yīng)當具有以下特征：

1. 權(quán)利的獨立性。權(quán)利獨立是物權(quán)法定原則的基本體現(xiàn)，至少應(yīng)當包含以下內(nèi)容：權(quán)利的設(shè)定有法律的明確規(guī)定；權(quán)利的內(nèi)容是清楚確定的；相關(guān)權(quán)利之間的邊界清晰，沒有發(fā)生交叉或重疊。［6］165

2.權(quán)利的可交易性。自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的可交易性或可流轉(zhuǎn)性是物權(quán)的基本特征，是通過市場機制對自然資源進行合理和有效配置的前提。這種流轉(zhuǎn)一般通過簽訂和履行民事合同的形式進行。如前所述，我國物權(quán)法和某些自然資源立法允許相關(guān)自然資源使用權(quán)的有條件轉(zhuǎn)讓，比如土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)、草原使用權(quán)等。實踐中也出現(xiàn)了有限的水權(quán)市場交易、土地市場交易，簽訂和履行了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同等民事合同。

3.權(quán)利的有限性。作為自然資源經(jīng)營性使用權(quán)客體的各類自然資源是稀缺的“共有資源”，具有生態(tài)價值和環(huán)境公益屬性，而對于自然資源的經(jīng)營性利用往往是出于滿足個體的經(jīng)濟私益。為了促進自然資源的合理配置和有效利用，實現(xiàn)滿足個體私益的同時不損害環(huán)境公益，物權(quán)法和環(huán)境法律需要對自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的取得和行使施加很多限制，使得自然資源用益物權(quán)具有明顯的有限性，也是“私權(quán)公法化”的典型例證。比如《物權(quán)法》規(guī)定，用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。各類自然資源單行法在規(guī)定相關(guān)自然資源的經(jīng)營性使用權(quán)時，也往往同時規(guī)定使用權(quán)人的合理利用義務(wù)，并建立了行政許可制度和有償使用制度，國家對自然資源經(jīng)營性使用權(quán)人所收取的資源稅費用于對相關(guān)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護。

三、關(guān)于自然資源經(jīng)營性使用權(quán)“用益物權(quán)化”改革的政策和實踐

為了充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國已經(jīng)開始按照用益物權(quán)的權(quán)利屬性，對某些自然資源使用權(quán)制度進行改革。從政策層面來看，土地使用權(quán)交易和水權(quán)交易或許是未來自然資源經(jīng)營性使用權(quán)“用益物權(quán)化”改革的重點。

在土地使用權(quán)交易方面，黨的十八屆三中全會公報對全面建立土地流轉(zhuǎn)制度，包括建設(shè)用地使用權(quán)交易制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易制度、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)交易制度等指明了大政方針。公報明確指出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營……”《十三五規(guī)劃綱要》在第十三章第一節(jié)指出，“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場……推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價……開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點?！?/p>

從實證的角度來看，我國已經(jīng)啟動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，目的是為了盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)集約化、精細化、規(guī)模化和機械化發(fā)展，以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進一步提高。2012年開始，寧夏平羅縣通過土地確權(quán)，明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、集體荒地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)“五項權(quán)屬”，開始了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度的改革探索。2013年12月，在完成土地確權(quán)之后，平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心正式掛牌成立，探索將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)作為抵押物進行抵押貸款。2015年2月，平羅縣成為國務(wù)院允許進行存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價的33個試點行政區(qū)域之一。［8］

在水權(quán)交易方面，黨的十八屆三中全會公報指出，“發(fā)展環(huán)保市場，推行……水權(quán)交易制度?！敝泄仓醒?、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，即俗稱的2015年中央一號文件，提出要“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”?！妒逡?guī)劃綱要》提出，“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度……培育和發(fā)展交易市場?！蔽覈壳耙舱陂_展水權(quán)交易試點。2014年7月，水利部發(fā)布了《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，開始在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區(qū)啟動水權(quán)試點，包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等三方面。其中，內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東四省區(qū)重點探索跨盟市、跨流域、行業(yè)和用水戶間、流域上下游間等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)模式。不同于之前政府之間私下相互協(xié)調(diào)、各地進行水量轉(zhuǎn)讓的嘗試，這次試點的水權(quán)交易是在國家賦予地方使用權(quán)的基礎(chǔ)上，按照其市場原則公開交易水權(quán)，這是“水權(quán)交易”質(zhì)的飛躍。其中，內(nèi)蒙古是工農(nóng)業(yè)間的交易，河南是跨流域交易，甘肅是用水戶之間的交易，廣東是流域內(nèi)上下游的交易。［9］

四、法治視角下自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的“用益物權(quán)化”變革

黨的十八屆三中全會公報和《十三五規(guī)劃綱要》一方面提出深化經(jīng)濟體制改革，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，另一方面指出要推進法治中國建設(shè)，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！币勒展P者的理解，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，我國的法治建設(shè)應(yīng)當與經(jīng)濟體制改革齊頭并進。一方面，黨中央和國務(wù)院關(guān)于土地使用權(quán)和水權(quán)等自然資源經(jīng)營性使用權(quán)交易制度改革的政策和成果應(yīng)當及時反映到物權(quán)法律法規(guī)中；另一方面，立法機關(guān)也需要對各類自然資源經(jīng)營性使用權(quán)進行必要的權(quán)利激勵，按照其用益物權(quán)屬性，同時兼顧作為權(quán)利客體的自然資源的生態(tài)屬性，對現(xiàn)行自然資源經(jīng)營性使用權(quán)制度進行完善。

（一）民法和自然資源法應(yīng)將各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)納入用益物權(quán)系列

我國民法和自然資源法已經(jīng)全面確認了國家和集體對各種自然資源的所有權(quán)，同時也應(yīng)當全面確認市場主體對國家或集體所有的各種自然資源的經(jīng)營性使用權(quán)，將它們都納入用益物權(quán)系列，當然為實現(xiàn)公益目的和滿足日常生活所需而獲得的使用權(quán)除外。從現(xiàn)行法律制度來看，由于立法和修法時間不一，立法宗旨和目的不同，或者重管制而輕激勵的原因，《物權(quán)法》和各自然資源立法對各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)的確認有些不一致，或者都有遺漏。比如，《物權(quán)法》只明確規(guī)定了相關(guān)自然資源法確認的土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、海域使用權(quán)，而沒有規(guī)定《草原法》和《海島保護法》也確認的草原使用權(quán)、無居民海島的開發(fā)利用權(quán)；《物權(quán)法》和《水法》都只是確認了作為水權(quán)之一種的取水權(quán)，未確認水流變更權(quán)、水流使用權(quán)等其他水權(quán)；《物權(quán)法》確認了漁業(yè)權(quán)，但是《漁業(yè)法》及其配置法規(guī)聚焦于行政管理和處罰，未規(guī)定漁業(yè)權(quán)；《野生動物保護法》《野生植物保護條例》同樣聚焦于行政管理和處罰，未規(guī)定對野生動物的狩獵權(quán)、獵捕權(quán)和馴養(yǎng)繁殖權(quán)，以及對野生植物的采集權(quán)，《物權(quán)法》也未涉及。

我國現(xiàn)行的自然資源立法仍然屬于以調(diào)整自然資源行政管理關(guān)系為主要內(nèi)容的公法范疇，強調(diào)的是國家的宏觀調(diào)控和政府主管部門的監(jiān)督管理，而忽視平等主體之間民事法律關(guān)系的調(diào)整，缺乏對公民和法人財產(chǎn)權(quán)利的確認和保護。雖然各類自然資源法的主干是行政管理法律規(guī)范，但是其基礎(chǔ)卻是屬于用益物權(quán)范疇的漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、采集權(quán)、水權(quán)等各類自然資源經(jīng)營性使用權(quán)。自然資源立法應(yīng)當重視權(quán)利激勵，對各類自然資源經(jīng)營性使用權(quán)作出明確規(guī)定，因為只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能實現(xiàn)市場對資源的有效配置和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境法的效率目標。不規(guī)定用益物權(quán)或者對其輕描淡寫，重在行政乃至刑事管制，貌似強調(diào)國家利益和社會本位，有利于實現(xiàn)各類自然資源使用和經(jīng)營的秩序化，有利于對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護，實際效果卻適得其反。［7］8-9原因在于：一是不規(guī)定漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、獵捕權(quán)、馴養(yǎng)繁殖權(quán)、采集權(quán)、某些水權(quán)等，有關(guān)自然資源經(jīng)營者或者使用人的權(quán)利預(yù)期不確定，法律保護不力，短期行為就在所難免，對自然資源的掠奪性使用會造成生態(tài)系統(tǒng)失衡或破壞；二是不規(guī)定漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、獵捕權(quán)、馴養(yǎng)繁殖權(quán)、采集權(quán)、某些水權(quán)等，對從事養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)的申請、動物狩獵、獵捕或馴養(yǎng)繁殖申請、植物采集申請等予以審查就沒有明確的依據(jù)，《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等相關(guān)自然資源法律法規(guī)中規(guī)定的養(yǎng)殖證、捕撈許可證、狩獵證、獵捕證、馴養(yǎng)繁殖證、采集證的發(fā)放就于法無據(jù)，其吊銷更為吊詭，即眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政管理措施會無所附麗，“依法行政”成為空中樓閣；三是權(quán)利的對應(yīng)面是義務(wù)，權(quán)利不明意味著義務(wù)不明，行政部門和司法機關(guān)對自然資源使用人追究責(zé)任也會于法無據(jù)，“違法成本低”或許與此有密切關(guān)聯(lián)。

因此，我國立法機關(guān)應(yīng)當按照黨的十八屆三中全會公報和《十三五規(guī)劃綱要》提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的政策要求，根據(jù)物權(quán)法定原則，修改《物權(quán)法》和相關(guān)自然資源法，弱化對自然資源利用的行政管理，加強對各類自然資源利用的民法規(guī)范和市場調(diào)整，全面建立自然資源用益物權(quán)制度體系，將各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)納入用益物權(quán)系列，使其成為名符其實的用益物權(quán)，使各類自然資源的經(jīng)營性利用者真正成為享有自然資源財產(chǎn)權(quán)利和轉(zhuǎn)讓權(quán)利的市場主體，通過市場對資源的有效配置實現(xiàn)自然資源的合理利用和生態(tài)保護。具體制度設(shè)計是：將《物權(quán)法》的原則規(guī)定與特別法的專門規(guī)則相結(jié)合；在修改《物權(quán)法》時，確認草原使用權(quán)、無居民海島的開發(fā)利用權(quán)、狩獵權(quán)、獵捕權(quán)、馴養(yǎng)繁殖權(quán)、采集權(quán)、水流使用權(quán)、水流變更權(quán)等，并將其定位為用益物權(quán)。至于每種自然資源用益物權(quán)的取得、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等問題，仍由自然資源單行法進行規(guī)范。

（二）允許每種自然資源用益物權(quán)的交易，建立相應(yīng)的交易市場

各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)當具有可交易性的特點。我國自然資源立法對很多類型的自然資源經(jīng)營性使用權(quán)或者不允許市場交易，或者允許市場交易的同時施加了種種限制。比如，《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第37條規(guī)定：海域使用權(quán)有出售、贈與、作價入股、交換等情形的，可以依法轉(zhuǎn)讓。同時又在第38條規(guī)定轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)應(yīng)當具備下列條件：開發(fā)利用海域滿一年；不改變海域用途；已繳清海域使用金；除海域使用金以外，實際投資已達計劃投資總額百分之二十以上。《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第3條規(guī)定：未經(jīng)批準，無居民海島使用者不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押無居民海島使用權(quán)，不得改變海島用途和用島性質(zhì)。

筆者認為，現(xiàn)行自然資源立法重管制輕激勵的特征在自然資源經(jīng)營性使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定方面也體現(xiàn)得“淋漓盡致”，其中對自然資源經(jīng)營性使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所施加的許多限制，都是不合理的。合理的限制應(yīng)當是：為保證18億畝耕地總量不減少而對耕地實行特殊保護政策，以及生態(tài)保護的特殊需要。無論是《物權(quán)法》的概括規(guī)定，還是自然資源法的系統(tǒng)規(guī)范，都應(yīng)當突出自然資源用益物權(quán)的私權(quán)屬性和可交易性，允許每種自然資源用益物權(quán)在市場上自由交易，逐步建立這些用益物權(quán)的交易市場，通過市場機制促進資源有效配置，使其名至實歸，當然合理的限制除外。

五、結(jié)語

我國目前的政策、法律和實務(wù)對自然資源使用權(quán)進行“一刀切”式的調(diào)控、規(guī)范和管理，不利于對自然資源的有效配置和利用，也不利于對生態(tài)環(huán)境的保護。建議我國的政策和法律將自然資源使用權(quán)根據(jù)其取得和行使目的的不同，分為經(jīng)營性使用權(quán)、公益性使用權(quán)、生活性使用權(quán)等三種類型，分別進行規(guī)范和管理。其中，經(jīng)營性使用權(quán)是指市場主體為生產(chǎn)經(jīng)營和營利性目的而對自然資源進行使用和收益的權(quán)利。從本質(zhì)上來說，自然資源經(jīng)營性使用權(quán)是一種新型用益物權(quán)，其存在價值是為了滿足市場對資源配置的需要。黨中央、國務(wù)院、全國人大近年來出臺的政策文件和規(guī)劃綱要，包括2013年黨的十八屆三中全會公報、2015年中央一號文件和2016年《十三五規(guī)劃綱要》，要求“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”，“推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價”，“培育和發(fā)展用能權(quán)、用水權(quán)交易市場”。我國也已經(jīng)開始按照用益物權(quán)的權(quán)利屬性，對土地使用權(quán)、水權(quán)等某些自然資源使用權(quán)制度開展“用益物權(quán)化”改革的實踐。為了貫徹這些政策文件，及時吸收改革成果，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國民法和自然資源法應(yīng)將各種自然資源經(jīng)營性使用權(quán)納入用益物權(quán)系列，同時允許每種自然資源用益物權(quán)的交易，建立相應(yīng)的交易市場。

［1］ 梁慧星.中國物權(quán)法研究（下）［M］.北京：法律出版社，1998.

［2］ 何艷梅.環(huán)境法的激勵機制［M］.北京：中國法制出版社，2014.

［3］ 肖國興.《能源法》制度設(shè)計的困惑與出路［J］.法學(xué)，2012，（8）：6.

［4］ 王利明.物權(quán)法論（修訂本）［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.

［5］ 屈茂輝.用益物權(quán)論［M］.長沙：湖南人民出版社，1999：271-282.

［6］ 張璐，馮桂.中國自然資源物權(quán)法律制度的發(fā)展與完善［C］//韓德培.環(huán)境資源法論叢（第2卷）.北京：法律出版社，2002. ［7］ 崔建遠.民法典的制定與環(huán)境資源及其權(quán)利［C］//呂忠梅，徐祥民.環(huán)境資源法論叢（第4卷）.北京：法律出版社，2004.

［8］ 李成剛.以市場化為方向探索多元土地流轉(zhuǎn)改革［N］.中國經(jīng)濟時報，2016-03-18.

［9］ 水權(quán)改革：優(yōu)化全國用水格局［EB/OL］.（2015-03-31）［2016-02-11］. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20150331/xgxwfbh32634/Document/1397677/1397677.htm.

（責(zé)任編輯杜生權(quán)）

The Usage Right for Business of Natural Resources and Its Reform of Real Usufruct Right

HE Yan-mei
（Economic law school，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai，201701，China）

In order to promote the effective allocation and utilization of natural resources as well as the protection of environment，Chinese policy and law need to divide usage right into the following three types：usage right for public interest，usage right for daily life，usage right for business.Usage right for business is a right of using natural resources and gaining benefits from the usage by market subjects for the aim of manufacturing and profit.Usage right of natural resources for business is a new kind of usufruct right；property law and the relating natural resources laws shall bring all kinds of usage right of natural resources for business into usufruct right series，allow their exchange and establish their exchanging markets.

natural resources；usage right for business；usufruct right；allocation of natural resources

D922.6

A

2095-2082（2016）03-0049-07

2016-03-28

中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金建設(shè)項目（1-20-13-001-13）

何艷梅（1972—），女，河南?？h人，上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。