張 杰

當前推進反腐敗國家立法的若干思考

張 杰*

制定嚴密統(tǒng)一的國家反腐敗法，是實現(xiàn)法治思維和法治方式反腐敗的必要條件。當前，加快推進反腐敗國家立法有利于提高反腐敗法律的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，強化反腐敗的國家頂層設計，樹立清晰的反腐敗目標，彰顯鮮明的國家反腐敗決心，進一步震懾潛在腐敗分子。推進反腐敗立法亟需破解一些現(xiàn)實難題。當前有必要進行前期制度梳理，完善反腐敗“制度清單”。科學的反腐敗立法應當涵括健全完善的公務員管理制度；符合中國國情的財產(chǎn)申報制度；防止公職人員利益沖突制度；政務公開相關制度；財政預算公開透明相關制度；金融監(jiān)管系列制度。

立法 制度清單 財產(chǎn)申報 利益沖突 政務公開 金融監(jiān)管

十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視以法治思維和法治方式推動反腐敗問題。習總書記在十八屆中央紀委二次全會上明確提出要“加強反腐敗國家立法”。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象?！雹賲⒁姳緯帉懡M編：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第13頁。2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議將推進反腐敗國家立法列入今年加強重點領域立法范圍。由此可見，當前反腐敗國家立法被提上前所未有的高度和重要議事日程。本文試從國外反腐敗立法現(xiàn)狀分析入手，對中國反腐敗國家立法的必要性及重要支撐制度作一些思考。

一、域外反腐敗國家立法現(xiàn)狀及經(jīng)驗

縱觀世界各國，反腐敗國家立法大致有兩種模式，一種是集中立法模式，即制定統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的反腐敗法律，對腐敗問題進行系統(tǒng)全面的規(guī)定，或由一部反腐敗法律作為龍頭牽頭，其他相關法律中也有一些相應規(guī)定。典型的如新加坡制定有《新加坡防止腐敗法》，菲律賓制定有《菲律賓反對受賄和貪污法》。②參見中央紀委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外反腐敗廉政法律法規(guī)選編》，中國方正出版社2002年版，第1頁。二是分散立法模式，即并不針對腐敗問題制定專門的法律，有關反腐敗的法律規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)中。我國當前就是采取這種模式，有關反腐敗立法散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《公務員管理法》、《政府信息公開條例》等多部各層面法律法規(guī)中。中央提出加快反腐敗立法，其重要涵義就是要適時推出集中、統(tǒng)一的反腐敗國家立法。

從文獻資料研究來看，國外反腐敗國家立法主要包括以下四個方面的文件：（1）關于公職人員或特定人員行為準則的法律文件；（2）關于規(guī)范政府行為和政治活動的法律文件；（3）關于財政金融經(jīng)濟主體在市場活動中加強監(jiān)管、防范犯罪的法律文件；（4）關于嚴格懲治腐敗的相關刑事法律文件。

從國外反腐敗立法經(jīng)驗來看，反腐敗比較成功的國家在立法方面有兩條最重要的經(jīng)驗：1.立法必須嚴密。當前，許多國家都已經(jīng)建立了全面而富有特色的反腐敗法律體系。以美國為例，其反腐敗立法細密、周全，并且主要以事前預防為主，對公職人員的財產(chǎn)申報、行為準則以及政治捐款、廉政機構(gòu)的運作等都進行了詳細的規(guī)定。而新加坡也在1965年獨立以來，不到半個世紀的時間里，迅速控制甚至根除了腐敗犯罪，成為亞洲懲治腐敗犯罪的楷模。其反貪倡廉法律“體系完整、配套成龍”，新加坡的主要廉政立法有《預防腐敗法》、《沒收貪污所得法》以及《公務員懲戒規(guī)則》等有關公務員管理的法律法規(guī)。以《預防腐敗法》為例，其相關規(guī)定極為嚴密、詳細、具體、全面。如該法除了規(guī)定各種利用權(quán)力或職務便利收受報酬的行為都是違法行為和必須治罪之外，還對什么是“報酬”作了詳細的界定，包括金錢；任何職位、就業(yè)或合同；任何貸款、合同債務或其他債務的部分或者全面支付、免除、清償或者清算；任何其他服務、好處或者任何其他形式的利益……，任何提供、承擔或者承諾以上幾項的任何報酬。③參見最高人民檢察院職務犯罪預防廳編譯：《國際預防腐敗犯罪法律文件選編》，法律出版社2002年版，第66頁。2.不僅強調(diào)立法，更強調(diào)執(zhí)行。如新加坡，就在法網(wǎng)嚴密的同時，建立了強大的執(zhí)法機構(gòu)，強調(diào)違法必罰。腐敗活動調(diào)查局是新加坡反貪污腐敗的專門機構(gòu)，也是《預防腐敗法》的執(zhí)行機構(gòu)。《預防腐敗法》賦予了腐敗活動調(diào)查局廣泛的執(zhí)法權(quán)力，特別是強化其偵查權(quán)限和偵查措施，保障其執(zhí)法的權(quán)威性。法律專門規(guī)定，腐敗活動調(diào)查局的局長由總統(tǒng)任命，對總統(tǒng)負責，不受任何人的指揮和管轄。腐敗活動調(diào)查局的每一名官員都被視為特別公職人員，都持有局長簽署的委任證書，以作為其行使職權(quán)的憑證。而也有一些國家，如印度、菲律賓，雖然也制定了相對嚴密統(tǒng)一的反腐敗國家立法，但由于執(zhí)行不力，腐敗狀況并未得到根本好轉(zhuǎn)。這充分證明，法律的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行法律是遠比制定法律更為復雜艱巨的工作。

二、我國當前進行反腐敗立法的可行性分析

制定統(tǒng)一的國家反腐敗法是法治反腐敗的重要內(nèi)容?？v觀我國幾十年來的反腐敗工作，走過了一條從單純重視打擊到主張懲防并重的道路。但反腐敗方面，一直存在的弊端是反腐敗工作始終沒有真正納入法治軌道，客觀上說，始終是以一種斗爭的思維在搞反腐敗工作，“運動式”、“專項式”反腐敗方式始終沒有被摒棄。反腐敗法的出臺，能夠在一定程度上改變這種狀況，改變片面依賴紅頭文件、過分倚重各級書記反腐敗的現(xiàn)狀。用一句話概括：嚴密的反腐敗立法，是實現(xiàn)法治思維和法治方式的必要條件。具體來說，當前制定反腐敗立法的重要作用體現(xiàn)在四個方面：

一是制定統(tǒng)一的反腐敗立法有利于提高反腐敗法律的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。我國當前并不是沒有反腐敗方面的法律，而是各方面規(guī)定過于分散，而且黨紀與國法之間，各個層面的黨紀國法之間互相沖突之處很多。例如，僅就公職人員經(jīng)商、辦企業(yè)，改革開放以來，以中共中央和國務院名義頒布的各類文件規(guī)章就有數(shù)十件，某些規(guī)定甚至不乏前后沖突矛盾之處。例如：1984年7月17日，中央《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》規(guī)定，所有黨政機關干部，一律不準經(jīng)商、辦企業(yè)。1986年2月4日，《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》又指出，在職和退居二線的縣、團級（含縣團級）以上干部的子女、配偶不許經(jīng)商、辦企業(yè)。這與1984年的制度規(guī)定不一致，未限制科級干部及其以下干部的經(jīng)商、辦企業(yè)現(xiàn)象。2001年3月，中紀委《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》的通知指出：?。ú浚⒌兀◤d）級領導干部的配偶、子女，不準在該領導干部管轄的業(yè)務范圍內(nèi)個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動，但對縣處級以下領導干部的配偶和子女經(jīng)商活動卻未加禁止。2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（以下簡稱《廉政準則》）再次就黨員領導干部規(guī)定：“禁止私自從事營利性活動。不準有個人或者借他人名義經(jīng)商、辦企業(yè)的行為。”《廉政準則》適用范圍同樣是各級機關縣（處）級以上黨員領導干部；人民團體、事業(yè)單位中相當于縣（處）級以上黨員領導干部。處級以下，只能是參照執(zhí)行。嚴格來說，這些規(guī)定都有執(zhí)行效力，有關公務員經(jīng)商的問題，還需要根據(jù)各種文件的位階效力進行法規(guī)解釋加以適用。諸如此類問題，細究起來，還有很多。因此，制定一部統(tǒng)一的反腐敗國家立法，系統(tǒng)性地對現(xiàn)有黨紀國法進行全面梳理，解決沖突重復之處，有利于強化反腐敗法律制度的生命力和執(zhí)行效率，有力提升治理腐敗合力。

二是統(tǒng)一的反腐敗立法有利于強化反腐敗的國家頂層設計，樹立清晰的反腐敗目標。制定統(tǒng)一的國家反腐敗立法，有利于貫徹預防優(yōu)先的思路，將預防腐敗相關制度措施進行系統(tǒng)化宣示，前移反腐敗防線，清晰地反映出國家對反腐敗的目標期待，設計出全面反腐敗藍圖，規(guī)劃切實可行的反腐敗路線。

三是制定反腐敗法有利于與國際接軌。我國高度重視打擊腐敗犯罪的國際合作，全程參與了《聯(lián)合國反腐敗公約》的制定，并在第一時間簽署了《公約》（2003年12月10日），隨后，又于2005年10月27日由全國人大常委會正式批準該公約。目前，批準加入《公約》已10年，但相關規(guī)定并未在國內(nèi)立法中全面落實，制定統(tǒng)一的國家立法，有利于對相關問題進行系統(tǒng)梳理，在統(tǒng)一的反腐敗國家立法中集中體現(xiàn)《公約》精神，落實《公約》相關規(guī)定，莊嚴兌現(xiàn)國際承諾。

四是制定并頒布統(tǒng)一的反腐敗法有利于更鮮明地彰顯國家反腐敗的決心，進一步震懾潛在的腐敗分子。十八大以來，新一屆黨中央?yún)栃蟹锤瘮。群髴椭瘟酥苡揽档榷嗝呒墑e的腐敗分子，又通過抓四風、抓“八項規(guī)定”等，以抓鐵有痕、踏石留印的姿態(tài)解決了腐敗痼疾中的一個又一個問題。可以說：當前形成了制度執(zhí)行的良好氛圍，制度的“熱爐效應”正在形成。在這種形勢下推出統(tǒng)一的國家反腐敗立法，有良好的外在環(huán)境，可以乘勢而上，更好地鞏固既有的反腐敗成效。

但當前制定統(tǒng)一的國家反腐敗立法也有幾個難題必須面對：（1）相當多的反腐敗方面的制度，在我國試行時間并不長，如國際社會普遍高度重視的財產(chǎn)申報制度，在我國主要還是通過黨內(nèi)立法的形式予以規(guī)定，并未在國家立法層面予以體現(xiàn)，如何構(gòu)建中國特色的財產(chǎn)申報制度，相關實踐經(jīng)驗并不豐富。又如同樣是在反腐敗法中具有支撐地位的防止利益沖突制度，在一些地區(qū)④如2010年，浙江省出臺了《黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》。，一些行業(yè)如司法機關⑤2011年2月，最高人民法院頒布了《關于對配偶子女從事律師職業(yè)的法院領導干部和審判執(zhí)行崗位法官實行任職回避的規(guī)定（試行）》，其中明確規(guī)定：“人民法院領導干部和審判、執(zhí)行崗位法官，其配偶、子女在其任職法院轄區(qū)內(nèi)從事律師職業(yè)的，應當實行任職回避?！睆亩鴺?gòu)筑起司法機關防止利益沖突制度。試行過，但全面鋪開并沒有太多的經(jīng)驗。（2）當前沒有一個權(quán)威的機構(gòu)來保障國家反腐敗法的執(zhí)行。法律的生命在于執(zhí)行。反腐敗法制定之后，社會關注度必然極高，如果沒有一個權(quán)威機構(gòu)保障執(zhí)行，反腐敗法制定之后的效果難以保障。（3）相關立法經(jīng)驗并不成熟。雖然全國已有20多個省制定了《預防職務犯罪條例》，但國家層面專門的單行性反腐敗立法并沒有制定，在立法效果沒有經(jīng)過審慎評估的情況下，出臺集中統(tǒng)一的反腐敗立法，相關經(jīng)驗比較缺乏。

三、反腐敗國家立法路徑設計及制度涵括

鑒于以上分析，筆者認為，中國推動反腐敗國家立法，有兩條路徑可以探索：第一條路徑是選取反腐敗立法中具有支撐性地位的制度作為突破，在充分調(diào)研中國國情，借鑒域外經(jīng)驗的基礎上，適時推出重點性單行立法，并以此為突破，推進反腐敗國家統(tǒng)一立法的破冰，在跟蹤立法效果的基礎上，適時進行法律編纂，形成集中、統(tǒng)一的反腐敗國家立法。第二條路徑是當前盡快推出概括性的立法，就相關重點反腐敗制度作出原則性、綱領性的規(guī)定，喚起社會各界對國家反腐敗立法的重視，并充分凝聚共識，隨后推出一系列的支撐性立法，賦予綱領性立法的執(zhí)行力。

無論采取哪種制度，當前必須要做的一項重點工作就是開展反腐敗制度清理。美國學者塞繆爾·亨廷頓認為：“所謂制度，是指穩(wěn)定的受到尊重的和不斷出現(xiàn)的行為模式?！雹蓿勖溃萑姞枴ず嗤㈩D：《變動社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第12頁。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制定統(tǒng)一的反腐敗國家立法，有必要梳理反腐敗立法中具有支撐性地位的制度，完善“制度清單”。⑦2014年，李克強總理在政府工作報告中明確提出要建立“權(quán)力清單”制度，建立“權(quán)力清單”制度，核心是為了促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府行政審批事項，增進市場主體活力。對應總理提出的“權(quán)力清單”概念，在反腐敗制度建設中，應當建立完善“制度清單”。所謂“制度清單”，就是要列出明確的制度建設規(guī)范，按照系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的要求，明確反腐敗長遠規(guī)劃和近期計劃中需要建立、健全、完善的各項制度。

制度有宏觀、中觀、微觀三個維度。宏觀制度是指與國家政治制度密切相關，涉及到反腐敗深層次問題的制度大環(huán)境。宏觀層面的制度建設，就是要以十八屆三中全會提出的以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，建設權(quán)力運行法治秩序，健全中國特色社會主義民主政治。中觀制度則是指反腐敗工作中較為具體的制度，主要是指規(guī)范公職人員從政用權(quán)的系列制度。中觀層面的制度最為顯性，是“制度清單”的主體，也是我國現(xiàn)階段加強反腐敗制度建設最重要的著力點。微觀制度則是一個系統(tǒng)行業(yè)、一個單位內(nèi)部為有效預防腐敗而建立完善的各項制度，如財務管理制度，單位“三重一大”決策議事制度等。微觀制度具有局部性，應在實踐中具體推進完善。制度清單應當解決的主要是中觀層面的制度建設問題。建立完善制度清單，需要適時開展制度清理，改革過時的、實踐證明效果不佳的制度；更需要總結(jié)基層經(jīng)驗，及時完善相關制度，解決制度缺位的問題。

那么，反腐敗立法中究竟包括哪些具有支撐性地位的制度？我們認為，借鑒域外經(jīng)驗，結(jié)合中國現(xiàn)實國情，在未來國家反腐敗立法中，有以下幾項制度是必須重點考慮并予以包涵的。

（一）健全完善的公務員管理制度

科學的公務員管理制度能最大化地激發(fā)整個公務員隊伍的活力，保持公務員隊伍的健康發(fā)展，減少腐敗動機，提高行政效率。公務員管理制度完善主要包括公務員編制管理、績效管理、薪酬制度改革完善等方面。公務員管理制度基本內(nèi)容有四個方面：編制從嚴，績效明確，薪酬適當，紀律嚴格。

（1）編制管理。公職人員編制管理應當從嚴，應當在當前全面深化改革，限制政府權(quán)力不當介入市場經(jīng)濟，“政府權(quán)力瘦身”的大背景下，全面清晰地界定各級政府和各公權(quán)單位的權(quán)力邊界，合理劃分事權(quán)，遏制公權(quán)力對市場經(jīng)濟和社會管理事務無限擴張的沖動。適時將國家編制管理列入立法規(guī)劃，通過出臺國家編制法，嚴格限制公務員編制人數(shù)的無序擴張。

（2）績效管理。績效管理涉及到公務員的任免、獎懲、職務升降，具有評價、管理、激勵、監(jiān)督等多重功能。當前公務員績效管理制度主要存在評估指標不夠科學，定性有余而定量不足，評估標準過于籠統(tǒng)，評估的公正性有效性有待加強等問題。應在廣泛聽取各方面意見的基礎上，建立科學客觀、合理有效的績效考核指標與標準體系，同時應針對當前我國公務員績效考核結(jié)果利用中存在的問題，借鑒西方國家公務員績效考核結(jié)果利用的成功經(jīng)驗，盡快建立適合我國國情的公務員績效激勵與約束機制，將公務員績效考核同獎懲、工資、職務升降、授權(quán)及辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，以真正發(fā)揮績效考核“助推器”的功能，提升政府效率。

（3）薪酬制度。公務員薪酬制度備受關注，備受爭議。爭議的焦點主要集中在是否應當提高公務員工資，甚至實現(xiàn)“高薪養(yǎng)廉”。對于“高薪養(yǎng)廉”，筆者的觀點是：高薪不一定能養(yǎng)廉，因為廉潔不是僅由薪酬的單一因素決定的，而是與整個國家廉政體系建設密切相關，薪酬僅是其中構(gòu)成因素之一，然而低薪卻往往會成為誘發(fā)腐敗的重要因素。如果公務員整體工資水平處于社會中下層，公務員不能通過工資收入獲取合理回報，過上有尊嚴、有保障的生活，“不想腐”的機制就難以建立。因此，公務員薪酬制度改革勢在必行。應當合理提高公職人員的薪酬水平，更應當裁汰冗員，提高效率，探索實行公務員分類管理，實現(xiàn)公務員的工資收入規(guī)范化、科學化、制度化和透明化，為公務員廉潔從政提供物質(zhì)保障。在提高薪酬的基礎上，減少、壓縮公務員灰色收入、灰色福利空間，減少公務員利用公權(quán)力進行市場經(jīng)營活動的營利沖動，促使公務員真正安心、體面、有尊嚴地從事公務活動。

（4）嚴格紀律。薪酬、績效的問題解決后，就應當極為明確地嚴格各方面的紀律，杜絕公務員有償兼職、半透明經(jīng)商、投資入股、收受禮品禮金等不當?shù)美袨?，一旦發(fā)現(xiàn)，必受嚴懲。

（二）符合中國國情的財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)申報制度是指國家通過法律規(guī)定，要求公職人員在任職期間必須如實申報自己的財產(chǎn)狀況及其變化情況，如果發(fā)現(xiàn)其財產(chǎn)狀況明顯超過合法收入，對不能說明財產(chǎn)來源的，要給予法律追究的制度。財產(chǎn)申報制度是促進廉潔、預防腐敗的有效措施。國際社會普遍高度重視財產(chǎn)申報制度在反腐敗中的作用，認為這一制度是腐敗的“天敵”、“克星”。實施財產(chǎn)申報制度，最重要的作用在于強化公職人員的自我約束，增強政治生活的透明度。我國當前主要根據(jù)2010年7月11日發(fā)布的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》進行個人事項報告。目前存在的主要問題是僅有收入報告而無財產(chǎn)公開，不如實報告的責任規(guī)定亦不明確，監(jiān)督措施不到位。從完善反腐敗制度清單的角度，應在實行個人重大事項報告的基礎上，以改革的勇氣和智慧破除阻力，適時全面推開財產(chǎn)申報制度。特別是要將“申報”與“公開”結(jié)合起來。公職人員財產(chǎn)狀況理應接受全社會監(jiān)督，應采取以上率下的方式，面向全社會公開，從上至下全面建立財產(chǎn)申報制度，使其成為國家反腐敗立法的重要內(nèi)容和支撐性制度。

（三）防止公職人員利益沖突制度

防止利益沖突是指公務員要避免任何影響其個人或家庭財務利益的公務行為，避免接受任何與其職位、職能和責任沖突或容易產(chǎn)生沖突的職位、職責以及金融、商業(yè)、信托或其他相關利益。近年來，防止利益沖突制度在我國日益受到重視，我國主要是建立了回避制度和從業(yè)限制制度?；乇苤贫染唧w包括任職回避、公務回避和地區(qū)回避三個方面的內(nèi)容。而從業(yè)限制則主要是指一些黨內(nèi)規(guī)章對黨員領導干部及其配偶、子女從事商業(yè)行為作出禁止規(guī)定；對國有企業(yè)領導人員的兼職行為作出限制性規(guī)定。2010年1月，中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，較為詳細地規(guī)定了防止利益沖突制度。在《廉政準則》中，共有十八個“不準”涉及防止利益沖突制度。歸納起來主要有以下兩類：（1）禁止領導干部私自從事可能與其職權(quán)行使存在利益沖突的營利性活動。主要是《廉政準則》第2條規(guī)定的禁止私自從事營利性活動。如經(jīng)商、辦企業(yè)；違反規(guī)定擁有非上市公司（企業(yè)）的股份或者證券；違反規(guī)定買賣股票或者進行其他證券投資；在國（境）外注冊公司或者投資入股；違反規(guī)定在經(jīng)濟實體、社會團體等單位中兼職或者兼職取酬，以及從事有償中介活動；離職或者退休后三年內(nèi)，接受原任職務管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內(nèi)的民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機構(gòu)的聘任，或者個人從事與原任職務管轄業(yè)務相關的營利性活動。（2）禁止領導干部的配偶、子女及其配偶從事可能與其職務行為存在利益沖突的營利行為。如配偶、子女及其配偶，在領導干部管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內(nèi)個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)、社會中介服務等活動，擔任有關商業(yè)機構(gòu)的高級職務；等等?！读蕜t》首次對我國防止利益沖突制度作出系統(tǒng)規(guī)定，對我國反腐敗制度的健全完善具有重要意義。但目前存在的問題主要是，防止利益沖突作為明確的概念，并未出現(xiàn)在《廉政準則》中，《廉政準則》對防止利益沖突制度的規(guī)定也并不系統(tǒng)、全面。如國外普遍存在的投資利益申報等，就未明確規(guī)定。此外，《廉政準則》畢竟是黨內(nèi)法規(guī)，不具有國家法律的權(quán)威和效力，其對防止利益沖突制度的規(guī)定，主要針對縣（處）級以上黨員領導干部，不具有對全體公職人員的普遍禁止效力。未來反腐敗國家立法，應當明確建立防止利益沖突制度。

（四）政務公開相關制度

政務公開是指政府將除法律規(guī)定的保密事項以外的政府行政事務和社會公共事務通過一定的形式向社會公開，以接受公眾監(jiān)督，促使民眾參與決策和管理?！堵?lián)合國反腐敗公約》第10條對信息公開作出了規(guī)定，要求各締約國應當根據(jù)本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結(jié)構(gòu)、運作和決策過程方面提高透明度。推行政務公開，對于促進國家公職人員廉潔從政，保障公民知情權(quán)利，建設公正高效政府具有重要意義。2007年1月17日，國務院通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行?！稐l例》對政務公開的事項范圍、方式程序、監(jiān)督保障等問題作出明確規(guī)定，應當以《條例》為依據(jù)，進一步擴大政務公開事項范圍，完善政務公開程序，拓寬政務公開渠道。（1）要擴大政務公開事項范圍。應更注重對涉及公民、法人或者社會其他組織切身利益事項的公開，不僅要公開事項處理結(jié)果，同時還應公開決策過程、相關決策參考信息等。（2）要完善政務公開程序。要更加重視充分利用各類新聞發(fā)布會、聽證會公開政務信息。充分運用現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡手段，大力推進電子政務，逐步拓展網(wǎng)上審批、查詢、求助等服務項目的范圍，實現(xiàn)網(wǎng)上政務公開。目前相當部分政府網(wǎng)站存在信息陳舊、動態(tài)信息更新不及時等問題，沒有充分發(fā)揮其在政務公開中應有的重要作用，應采取有效措施，加強政務網(wǎng)站建設，完善政務信息網(wǎng)絡公開渠道。（3）要積極引導公民參與政務公開。政務公開的重要目的在于實現(xiàn)公民的知情權(quán)，保障公民的憲法法律權(quán)利。《聯(lián)合國反腐敗公約》第13條也對公眾獲得信息的有效渠道作了規(guī)定。但目前普遍存在公民反應冷淡，不能真正參與到政務公開中去的問題。其原因是多方面的，政務公開內(nèi)容難以反映公民關切，政務公開參與渠道不便，公民監(jiān)督難以落實等都是重要問題。有必要切實解決這些問題，喚起公民參與政務公開的熱情，積極引導、鼓勵公眾參與政務公開，保障政務公開的目的得以真正實現(xiàn)。

（五）財政預算公開透明相關制度

財政預算科學管理是反腐敗制度建設中具有基礎性作用的一項制度。立足反腐敗制度設計要求，國家應實行全面規(guī)范、公開透明的財政預算制度。財政預決算管理和改革應全程貫徹公開透明，并以預算公開透明實現(xiàn)對政府權(quán)力的監(jiān)督和約束作用。政府預算應實現(xiàn)除涉密信息外，都予以公開。當前，應實現(xiàn)財政預算至少三個方面的公開：（1）政府內(nèi)部的預算公開，可在每一單位內(nèi)部辦公網(wǎng)絡系統(tǒng)中實現(xiàn)本單位財政預算的全面公開，接受全單位成員的監(jiān)督；（2）人大公開，財政預算應向人大詳細公開，公開接受人大代表的質(zhì)詢，接受人大監(jiān)督；（3）面向社會公開，財政預算涉及到社會公眾的整體利益，理應向全社會公開，政府財政部門應通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒介公布財政預算的有關信息，接受公眾質(zhì)詢和社會各界監(jiān)督。在實現(xiàn)預決算公開的基礎上，加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開項目，最大化擴大公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。以預算公開和“三公”經(jīng)費公開為突破，加強預算嚴格管理，加強財政審計監(jiān)督，強化預算違法行為責任追究，實現(xiàn)國家財政預算科學管理，夯實反腐敗“管財”制度基礎性工程。

（六）嚴密的金融監(jiān)管系列制度

反腐敗制度體系，需要金融監(jiān)管方面制度的支撐配套。要多方征求意見，完善銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、股票期貨、信托基金等金融業(yè)方面的法律法規(guī)，完善金融監(jiān)督管理制度，徹底堵塞腐敗資金的流通渠道。當前尤其要重點加強和完善金融實名制和大額現(xiàn)金支付登記報告制度。金融實名制已由2000年4月1日，國務院頒布施行的《個人存款賬戶實名制規(guī)定》作出明確規(guī)定。從實施效果來看，金融實名制對防止腐敗資金流動起到了良好的作用，目前應繼續(xù)強化實施，加大監(jiān)督檢查力度。在金融實名制的基礎上，可以推進實施同一實名賬戶一定期間內(nèi)大額現(xiàn)金存取詳細登記報告制度。從實踐情況看，大額現(xiàn)金頻繁流動、直接支付，易于誘發(fā)行受賄、洗錢等犯罪，弊端很多。但就目前中國現(xiàn)實條件來看，完全禁止大額現(xiàn)金支付似仍需時日。這方面，中國人民銀行已經(jīng)作出內(nèi)部規(guī)定，但從實踐效果來看，受制于多方面因素，執(zhí)行并不嚴格，效果也不盡理想。當前，應強化中國人民銀行相關行業(yè)規(guī)章制度的落實，借鑒國外經(jīng)驗，嚴格落實超過一定額度現(xiàn)金流動應當轉(zhuǎn)賬或以支票、銀行本票支付的制度規(guī)定，嚴格限制大額現(xiàn)金短時間內(nèi)頻繁存取，對于同一實名賬戶，短期內(nèi)大量存取現(xiàn)金，要求詳細登記，說明資金用途、流向，加強監(jiān)管，逐漸減少大額現(xiàn)金支付、流通?？傊晟频慕鹑诒O(jiān)管對于防治腐敗具有重要作用，這方面我國仍有大量工作可做，應加強學習，推動制度完善。

四、結(jié)語

總之，反腐敗是個知易行難的問題。當前中國應當以時不我待的歷史責任感完善法制建設，以令行禁止的堅定姿態(tài)強化制度執(zhí)行，并以立法建設為重要突破，深入推進法治反腐敗。腐敗被稱為“政治之癌”，是世界性難題。但是，以歷史的視野、世界的眼光來看，我們堅信，隨著中國特色社會主義制度的不斷創(chuàng)新完善，中國共產(chǎn)黨人必將以智慧、勇氣、力量解決中國的腐敗問題。

張杰， 最高人民檢察院法律政策研究室辦公室副主任，法學博士。