陳輝

【摘 要】 文章對(duì)陜南漢中、安康和商洛三市移民安置工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研分析：指出移民后續(xù)搬遷推動(dòng)難，貧困戶(hù)搬遷難、集中安置難、舊宅基地騰退難；移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展難：生計(jì)基礎(chǔ)薄弱、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、生活成本增加；移民社區(qū)管理難度大：社區(qū)物業(yè)管理難、社區(qū)管理定位難、垃圾污水處理難。對(duì)此，除了要加大資金投入外，還需要在政策制定、安置方式、社區(qū)管理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)方面采取有效措施，因地制宜，確保移民搬遷工作有序開(kāi)展。

【關(guān)鍵詞】 陜南秦巴山區(qū)；移民搬遷；可持續(xù)發(fā)展；社區(qū)管理

2016年2月，筆者在陜南漢中、安康和商洛三市調(diào)研移民安置工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，陜南移民搬遷工程在避災(zāi)避險(xiǎn)、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面均取得了突出成績(jī)，但伴隨著移民工作的推進(jìn)，在后續(xù)搬遷工作推動(dòng)、移民可持續(xù)生計(jì)、移民社區(qū)管理等方面存在難點(diǎn)問(wèn)題亟待解決。

一、移民搬遷工作推動(dòng)難

1、貧困戶(hù)搬遷難

雖然許多市縣搬遷任務(wù)完成過(guò)半，但剩余對(duì)象的搬遷工作更難推動(dòng)。以商洛市為例，五年來(lái)實(shí)施移民搬遷9.2萬(wàn)戶(hù)34.9萬(wàn)人，分別占十年總?cè)蝿?wù)的50.6%和51.2%。從具體移民類(lèi)型來(lái)看，地災(zāi)搬遷和水災(zāi)搬遷戶(hù)數(shù)達(dá)到十年總?cè)蝿?wù)的80%，但搬遷的貧困戶(hù)僅占總?cè)蝿?wù)的41%。兩災(zāi)戶(hù)完成比例高，主要原因是這部分群體存在緊迫的生命安全問(wèn)題，所以被列為十二五期間移民搬遷的重點(diǎn)工作對(duì)象。在十三五期間，貧困戶(hù)搬遷的推動(dòng)工作具有較大難度。雖然政府針對(duì)特困戶(hù)實(shí)施交鑰匙工程，建設(shè)50左右平米的房屋并完成裝修，讓特困戶(hù)免費(fèi)遷入新居，但問(wèn)題在于，家庭人口偏多的特困戶(hù)嫌居住面積小而不愿意搬遷。對(duì)于一般貧困家庭來(lái)說(shuō)，盡管可獲得5萬(wàn)元左右的資金補(bǔ)助，但無(wú)法籌集剩余房款和裝修費(fèi)用，加上這部分群體家庭生活還高度依賴(lài)土地和山林，所以搬遷意愿不強(qiáng)烈。按照基層干部的說(shuō)法，幾年來(lái)，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、搬遷意愿強(qiáng)的群眾已經(jīng)搬得差不多，剩余農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不足。如何讓這些農(nóng)戶(hù)搬得動(dòng)，是接下來(lái)移民工作的難題之一。

2、集中安置難

目前陜南移民安置方式以集中安置為主，這不僅有利于集約利用土地，還可以降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。但是，受陜南山區(qū)地理?xiàng)l件的限制，可供集中連片安置的土地資源緊缺，成為限制移民安置工作的又一個(gè)難題。安康市有關(guān)部門(mén)表示：經(jīng)過(guò)五年的移民搬遷實(shí)踐，能夠用于搬遷安置的大塊土地都已規(guī)劃為集中安置點(diǎn)，新點(diǎn)選址越來(lái)越難。如何結(jié)合地區(qū)實(shí)際，適當(dāng)提高分散安置的比率，實(shí)施更加靈活多樣的安置方式，是十三五期間推動(dòng)移民工作的客觀要求。

3、舊宅基地騰退難

移民搬遷后，開(kāi)展宅基地騰退工作有利于實(shí)現(xiàn)土地綜合利用。按商洛市國(guó)土部門(mén)測(cè)算，如果全市近五年拆遷戶(hù)舊宅基地全部騰退，可復(fù)墾1.65萬(wàn)畝。但目前陜南移民搬遷后的宅基地騰退工作總體上并不順利，主要原因是舊房對(duì)一些移民戶(hù)來(lái)說(shuō)還具有一定的生產(chǎn)生活功能。例如，有的家庭年輕人搬下山，但老人依然住老房子；有的農(nóng)戶(hù)在農(nóng)閑時(shí)住山下，農(nóng)忙時(shí)還住山上；有的農(nóng)戶(hù)依然在老宅里放置農(nóng)具或養(yǎng)殖牲畜。此外，一些農(nóng)戶(hù)新購(gòu)住房的產(chǎn)權(quán)證尚未辦妥，他們顧慮較大，不愿拆除舊宅。這些現(xiàn)實(shí)原因，大大降低了農(nóng)戶(hù)拆除舊房的積極性，增加了宅基地騰退工作的難度。

二、移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展難

1、生計(jì)基礎(chǔ)薄弱

如何有效解決移民安置后的農(nóng)戶(hù)生計(jì)問(wèn)題，讓移民戶(hù)實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”，這是移民工作的重中之重。目前，陜南移民戶(hù)普遍面臨生計(jì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)，主要原因之一是他們移民前的生計(jì)基礎(chǔ)就普遍薄弱。一方面，受土地規(guī)模、種植結(jié)構(gòu)、水利條件限制，農(nóng)業(yè)收入有限，另一方面，頻發(fā)的自然災(zāi)害使一些山區(qū)農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期處于“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”過(guò)程，生計(jì)極其脆弱。此外，移民安置耗費(fèi)了農(nóng)戶(hù)近年來(lái)的資產(chǎn)積累，不同程度削弱了農(nóng)戶(hù)的生計(jì)能力。

2、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

移民搬遷前，農(nóng)戶(hù)的家庭經(jīng)濟(jì)普遍具有“半工半耕”的特征，生活依靠農(nóng)業(yè)和務(wù)工收入。移民搬遷后，部分農(nóng)戶(hù)失去土地，更加依賴(lài)務(wù)工收入。雖然各市縣按照“靠園區(qū)”的思路建設(shè)安置小區(qū)或通過(guò)“建園區(qū)”的方式來(lái)增加移民戶(hù)的本地就業(yè)機(jī)會(huì)，但是受區(qū)位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ挠绊?，勞?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，雖有農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入，但是吸納勞動(dòng)力有限，且具有季節(jié)性。一些村鎮(zhèn)提供優(yōu)惠條件鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，但是受資金、規(guī)模、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、市場(chǎng)的限制，創(chuàng)業(yè)前景不樂(lè)觀，短期內(nèi)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)還難以成為解決農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的主要途徑。

3、生活成本增加

移民戶(hù)集中居住后，打破了原有以土地為基礎(chǔ)的低消費(fèi)生活方式，不僅糧食、蔬菜的自給率降低，燃料、用電、飲用水等費(fèi)用同樣增加，提高了生活總成本。在收入增長(zhǎng)緩慢的前提下，生活成本增加將進(jìn)一步降低移民戶(hù)生計(jì)的可持續(xù)性。

三、社區(qū)管理難度大

1、社區(qū)物業(yè)管理難

目前移民新村的物業(yè)管理主要有兩個(gè)模式。一個(gè)是委托物業(yè)公司管理，向農(nóng)戶(hù)收取每月100元左右的物業(yè)費(fèi)。這種模式的難點(diǎn)是收費(fèi)困難。一方面，住戶(hù)不適應(yīng)這種收費(fèi)管理的模式，另一方面，農(nóng)戶(hù)生計(jì)不穩(wěn)定性降低了農(nóng)戶(hù)的支付能力。另一種物業(yè)管理模式是依托社區(qū)服務(wù)中心，由政府承擔(dān)物業(yè)管理費(fèi)用。雖然這種模式受廣大移民戶(hù)歡迎，但是大大增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。以安康市白河縣天逸社區(qū)為例，每年正常運(yùn)行的開(kāi)支需要30萬(wàn)元投入，極大增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種模式亦難以持續(xù)。

2、社區(qū)管理定位難

物業(yè)管理難題的深層次原因是移民安置區(qū)的社區(qū)定位問(wèn)題。一方面，移民安置區(qū)不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，在環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安方面有精細(xì)化管理的需要；另一方面，安置區(qū)不同于城市居民區(qū)。城市居民生計(jì)能力較強(qiáng)，普遍具有市民化的生活習(xí)慣，教育程度相對(duì)高，能夠支付一定的物業(yè)管理成本，便于城市社區(qū)的精細(xì)化管理。但移民社區(qū)居民生計(jì)不穩(wěn)定，短期內(nèi)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)化的社區(qū)管理模式。此外，部分移民戶(hù)土地和山林在原居住地，人戶(hù)分離也為移民社區(qū)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

3、垃圾污水處理難

擺在社區(qū)管理面前的另一個(gè)棘手問(wèn)題是集中居住后的生活垃圾和污水處理問(wèn)題。受基礎(chǔ)設(shè)施資金的限制，一些移民新村尚未配套污水處理設(shè)施。盡管個(gè)別社區(qū)已經(jīng)建成，但囿于日常運(yùn)行成本高，相關(guān)設(shè)施處于閑置狀態(tài)。垃圾處理的問(wèn)題同樣緊迫。一方面，受物業(yè)管理水平的限制，垃圾清理工作不到位；另一方面，絕大多數(shù)社區(qū)采用直接填埋方式處理生活垃圾，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)污染。垃圾處理和污水問(wèn)題如果不能很好解決，不僅污染當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，還會(huì)危及南水北調(diào)工程的水質(zhì)安全。

總之，十三五期間陜南移民搬遷工作還面臨諸多挑戰(zhàn)。對(duì)此，除了要加大資金投入外，還需要在政策制定、安置方式、社區(qū)管理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)方面采取有效措施，因地制宜，確保移民搬遷工作有序開(kāi)展，推動(dòng)新時(shí)期的陜南的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和避災(zāi)扶貧工作。

【作者簡(jiǎn)介】

陳 輝（1981.4-）男，遼寧人，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心講師，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué).