王　燕

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇　徐州　221116)

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《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》之管見*

王燕

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇徐州221116)

長(zhǎng)期以來,由于沒有開征環(huán)境稅,我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采取的經(jīng)濟(jì)手段之一是收費(fèi),即征收排污費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。由于環(huán)境費(fèi)設(shè)定偏低,不能真正反映資源環(huán)境的價(jià)值信號(hào)。同時(shí),與稅收相比,其剛性與強(qiáng)制性都顯不足,加之企業(yè)尋租現(xiàn)象頻現(xiàn),規(guī)范性難以把握,嚴(yán)重影響了收費(fèi)制度的實(shí)施,致使我國(guó)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。2013年,黨的十八屆三中全會(huì)提出了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的要求,2015年6月10日,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》發(fā)布。然而,其簡(jiǎn)單的稅費(fèi)平移暴露了理想與現(xiàn)實(shí)的巨大落差,環(huán)境保護(hù)稅的諸多問題并沒有得到解決,因此進(jìn)一步修正《環(huán)境保護(hù)法(征求意見稿)》的相關(guān)內(nèi)容,是完善我國(guó)環(huán)境稅制的前提和基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)稅;意見稿;稅目;稅金

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.08.014

持續(xù)近四十年的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,加上“兩高一低”(環(huán)保守法成本高、執(zhí)法成本高和違法成本低)的環(huán)境執(zhí)法困境,使得我國(guó)的生態(tài)環(huán)境近年來持續(xù)惡化。環(huán)境問題的解決,單靠環(huán)境技術(shù)及法律強(qiáng)制性措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。環(huán)境稅是體現(xiàn)環(huán)境正義的較為有效的經(jīng)濟(jì)刺激手段,2013年,黨的十八屆三中全會(huì)提出了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的要求,2015年6月10日,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》發(fā)布,使環(huán)境稅進(jìn)入普通公眾視野,成為關(guān)注與討論的熱點(diǎn)。

一、環(huán)境稅的內(nèi)涵與功能

環(huán)境稅是一項(xiàng)比較特殊的稅種,它的終極目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,體現(xiàn)環(huán)境正義,用稅收的手段調(diào)解“外部不經(jīng)濟(jì)性”所帶來的社會(huì)不公;同時(shí)刺激和推動(dòng)企業(yè)減少污染、節(jié)約資源,其具有實(shí)現(xiàn)行為激勵(lì)、損失補(bǔ)償、籌集資金等功能,這些功能的實(shí)現(xiàn)與否是環(huán)境稅設(shè)計(jì)好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

行為激勵(lì)。環(huán)境稅具有正反兩方面的刺激,這在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)都可實(shí)現(xiàn),國(guó)家通過開征環(huán)境稅、調(diào)節(jié)稅率,加征和減免稅收等手段,促使污染環(huán)境、利用資源者降低污染、節(jié)約資源,刺激企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)施清潔生產(chǎn)。同時(shí),引導(dǎo)消費(fèi)者屏棄攀比之風(fēng)、實(shí)行綠色消費(fèi)。

損失補(bǔ)償。由于“外部不經(jīng)濟(jì)性”問題的存在,企業(yè)在生產(chǎn)中污染環(huán)境、破壞資源的損失卻由全體社會(huì)成員承擔(dān),這是不公平的。通過征收環(huán)境稅,采用稅收杠桿針對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為納稅,增加企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)“外部不經(jīng)濟(jì)性”問題內(nèi)部化,不僅對(duì)其行為是很好的矯正,同時(shí)環(huán)境稅金也對(duì)資源損失、環(huán)境污染有所補(bǔ)償。

籌集資金。從發(fā)達(dá)國(guó)家征收環(huán)境稅的情況來看,環(huán)境稅金大都是?？顚Ｓ?相比其他稅種,環(huán)境稅的主要目的并非為國(guó)家籌集資金,而是用其改善環(huán)境和保護(hù)生態(tài),但環(huán)境稅的開征畢竟增加了國(guó)家財(cái)政收入,這使得國(guó)家可以在同樣情況下,減少納稅人的其他稅負(fù),比如減少對(duì)勞動(dòng)、資本和儲(chǔ)蓄的征稅等。同時(shí),通過開征環(huán)境稅,形成了國(guó)家環(huán)境保護(hù)和治理污染穩(wěn)定的資金來源。

二、我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度現(xiàn)狀

從世界范圍來看,發(fā)達(dá)國(guó)家大多已于20世紀(jì)70年代始陸續(xù)開征環(huán)境稅,稅目繁多,卓有成效。我國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó),至今尚沒有開征獨(dú)立的環(huán)境稅種。長(zhǎng)期以來,我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采取的經(jīng)濟(jì)手段之一是收費(fèi),即征收排污費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi);同時(shí),稅種中資源稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、車船使用稅、耕地占用稅和消費(fèi)稅等客觀上也起到了一定的保護(hù)資源、防止污染的作用。目前我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)制度主要呈現(xiàn)出以下兩大特點(diǎn)。

(一)環(huán)境費(fèi)設(shè)定偏低剛性不足、無法反應(yīng)價(jià)格信號(hào)

我國(guó)對(duì)大氣、水、固體廢棄物及噪聲污染行為,是依照2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理辦法》征收排污費(fèi)。2014年9月1日以后,國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布通知,已適當(dāng)提高了排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn),但仍不能很好地反映資源環(huán)境的價(jià)格信號(hào)。例如,有數(shù)據(jù)顯示,一個(gè)總排污口污水排放量5萬噸、排氣筒2.5立方米的石化廠,最后計(jì)算下來,其一個(gè)月的排污費(fèi)還不足20萬元,這甚至還包括了其超標(biāo)加倍征收的費(fèi)用,相比其利潤(rùn),這實(shí)在是一個(gè)微不足道的數(shù)字[1]。同時(shí),我國(guó)對(duì)開發(fā)、利用資源的行為,采取的是征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的做法,這雖在一定程度上體現(xiàn)了污染者治理、受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t,但是總體設(shè)定依然偏低。例如,依照2010年的《青海省原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征管理暫行辦法》規(guī)定，原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從量計(jì)征。計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)為焦煤每噸75元、鐵礦石每噸5元、銅礦石每噸20元、鉛礦石每噸65元、鋅礦石每噸10元、金礦石每噸40元。補(bǔ)償費(fèi)如此之低,企業(yè)毫無負(fù)擔(dān),致使很多礦產(chǎn)資源(甚至是一些具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源)被濫開濫采,不僅造成資源的巨大浪費(fèi)、帶來了極為嚴(yán)重的環(huán)境污染,還危及國(guó)防安全、有違代際公平。同時(shí),環(huán)境費(fèi)與稅收相比,其剛性與強(qiáng)制性都顯不足,加之企業(yè)尋租現(xiàn)象頻現(xiàn),規(guī)范性難以把握,嚴(yán)重影響了收費(fèi)制度的實(shí)施。因此,多年來,我國(guó)環(huán)境費(fèi)制度早已飽受詬病。

(二)綠化其他稅種目標(biāo)性不強(qiáng)、難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的功能

除環(huán)境費(fèi)制度以外,我國(guó)在稅收領(lǐng)域征收的資源稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、車船使用稅、耕地占用稅和消費(fèi)稅等也起到了一定的保護(hù)資源、防止污染的作用。同時(shí),近年來,整個(gè)稅收體系呈現(xiàn)出不斷綠化的趨勢(shì),尤其是資源稅、消費(fèi)稅等相關(guān)稅種綠化明顯。例如對(duì)原油、天然氣征收資源稅已由從量改為從價(jià)計(jì)征、對(duì)大排量汽車征收更高的消費(fèi)稅等。但是,受現(xiàn)有稅制的影響,這種通過對(duì)現(xiàn)有與環(huán)境相關(guān)的稅種改革和完善的做法,難以將完整的環(huán)境成本內(nèi)部化;同時(shí),由于對(duì)于環(huán)保目標(biāo)的體現(xiàn)不明確,也不利于形成明確的價(jià)格信號(hào),難以充分發(fā)揮環(huán)境稅的外部成本補(bǔ)償、環(huán)境行為激勵(lì)、優(yōu)化環(huán)境資源配置等功能。因此,我國(guó)急需開征獨(dú)立的環(huán)境稅種。2013年,在中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,財(cái)稅體制改革被列為第五大項(xiàng)。其中與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的涉及以下三點(diǎn):首先是改革消費(fèi)稅,對(duì)重污染、高耗能、高檔奢侈品實(shí)行高稅率,對(duì)節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行低稅率或免稅;其次是改革資源稅,從價(jià)計(jì)征,擴(kuò)大范圍,清費(fèi)立稅;最后是要設(shè)立環(huán)境稅,以“費(fèi)改稅”,逐步擴(kuò)大。也就是說,我國(guó)將逐步開征以環(huán)境保護(hù)為明確目標(biāo)的獨(dú)立稅種。同時(shí),在其他稅種改革過程中,充分考慮環(huán)保要求,實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體稅收體系的“綠色化”。

三、《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》存在的問題

2015年6月10日,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《意見稿》)發(fā)布,這意味著我國(guó)即將結(jié)束沒有環(huán)境稅的歷史。然而,經(jīng)過幾年等待的《意見稿》,仍讓人覺得象征意義明顯、改革力度不足。這是因?yàn)?《意見稿》未能涉及或回答很多亟待解決的問題,存在著理想和現(xiàn)實(shí)的巨大落差。筆者僅就《意見稿》存在的以下問題進(jìn)行討論。

(一)權(quán)宜之計(jì)的改革

《意見稿》雖被冠以《環(huán)境保護(hù)稅法》的名頭,但其實(shí)際只涉及了對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四類污染物的征稅,且稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致,因此《意見稿》的征稅對(duì)象范圍比較狹窄,而且在力度上也不夠。故被稱為“費(fèi)稅平移”或“清費(fèi)立稅”,而非真正意義上的環(huán)境稅立法,這種形式而非內(nèi)容的改革,暴露了“環(huán)境稅”大帽子與“排污稅”小身子的尷尬,只能算作環(huán)境稅立法改革的權(quán)宜之計(jì)。

(二)開征碳稅的缺漏

如今,全球氣候變暖已成為舉世注目的環(huán)境論題。我國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó),尚未開征碳稅,甚至在《意見稿》中都未提及,不能不說是個(gè)遺憾。當(dāng)然,這與氣候變化問題的政治化傾向、我國(guó)各部門之間尚存在較大分歧不無關(guān)系?，F(xiàn)如今,我國(guó)財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等部門雖力推碳稅納入環(huán)境稅,但各部門之間意見又有分歧;同時(shí),對(duì)二氧化碳征稅還涉及碳交易制度以及國(guó)際氣候談判和對(duì)外貿(mào)易等復(fù)雜問題,致使碳稅的開征問題一直懸而未決。

(三)稅收優(yōu)惠措施欠妥

《意見稿》第四章第十一條款規(guī)定:對(duì)農(nóng)業(yè)排放、機(jī)動(dòng)車排放、城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠排放免征環(huán)境稅。筆者認(rèn)為此規(guī)定是欠妥的。目前,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題特別是農(nóng)業(yè)排放造成的污染非常嚴(yán)重,機(jī)動(dòng)車排放也日益成為大氣污染的元兇之一,城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠排放早已是關(guān)系民生的污染問題,對(duì)以上行為采取稅收優(yōu)惠政策,將降低對(duì)這些污染行為的遏制力度,這與我們建設(shè)生態(tài)中國(guó)的理念相悖;同時(shí)也難以體現(xiàn)稅制公平和反映價(jià)格信號(hào),將大大削弱了環(huán)境稅的效能與影響。

(四)征收使用方式不明

《意見稿》雖在第五章規(guī)定了征收管理的內(nèi)容,涉及納稅人申報(bào)程序、環(huán)境保護(hù)主管部門和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限,但并沒有明確環(huán)境稅應(yīng)由地方還是國(guó)家征收,對(duì)稅收收入使用方式也沒有進(jìn)行規(guī)定。按照現(xiàn)行排污費(fèi)制度的相關(guān)規(guī)定,排污費(fèi)收入是?？顚Ｓ?且絕大部分返還地方用于污染防治,那么環(huán)境稅金將繼續(xù)這種做法,還是納入一般財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌使用?如果納入一般財(cái)政預(yù)算,那么環(huán)保資金投入是否還能保證?若不能保證,豈不違背了環(huán)境稅的初衷。

四、對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》的建議

(一)開征獨(dú)立稅種完善環(huán)境稅目

目前,我國(guó)開征獨(dú)立型環(huán)境稅的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備,但《意見稿》中環(huán)保稅的征稅對(duì)象卻只限于大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四類。這與我國(guó)當(dāng)下嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境極不相稱。參照OECD(經(jīng)合組織)國(guó)家對(duì)環(huán)境稅的分類,若開征獨(dú)立的環(huán)境稅,一般應(yīng)包括四個(gè)稅目:污染排放稅、污染產(chǎn)品稅、生態(tài)保護(hù)稅和碳稅。因此,我國(guó)不僅要開征獨(dú)立的環(huán)境稅,以突出環(huán)境保護(hù)的目標(biāo),同時(shí)還應(yīng)開征更多的環(huán)境稅目。例如:應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源征稅,以保證公眾食品健康安全;對(duì)流動(dòng)污染源征稅,以緩解機(jī)動(dòng)車船帶來的大氣污染;應(yīng)征收垃圾稅,以利于民眾形成良好的生活習(xí)慣及減少生活廢棄物的污染;對(duì)污染產(chǎn)品征稅,如對(duì)含磷洗滌劑和散裝水泥等征稅;應(yīng)推行稅收綠色化,增加水資源稅目、土地、森林和草原稅目,以保護(hù)有限的自然資源的可持續(xù)利用;應(yīng)在消費(fèi)環(huán)節(jié)增加更多的稅種,以形成節(jié)儉的綠色的消費(fèi)風(fēng)尚。

(二)擇機(jī)開征碳稅體現(xiàn)國(guó)際擔(dān)當(dāng)

基于對(duì)溫室氣體的控制,若干發(fā)達(dá)國(guó)家早已從稅收上采取措施控制溫室氣體排放。英國(guó)從1994年就開始針對(duì)乘坐飛機(jī)的旅客征收旅客稅,因?yàn)轱w機(jī)在飛行中排放溫室氣體,并按照飛行距離與座位組別不同差別征稅,最高可達(dá)190歐元,最低只有15歐元左右。同樣性質(zhì)的,法國(guó)征收的是民航稅;德國(guó)征收的是航空稅;日本則從2007年起針對(duì)二氧化碳排放直接開征碳稅,以加強(qiáng)對(duì)二氧化碳減排的調(diào)控力度,同時(shí)還對(duì)不同的化石燃料煤炭、石油與天然氣實(shí)行差別稅率[2]。因此,為了節(jié)約立法資源和提高國(guó)際地位,我國(guó)也應(yīng)將碳稅納入環(huán)境稅,考慮到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及負(fù)有的是與發(fā)達(dá)國(guó)家共同的但有區(qū)別的責(zé)任,碳稅也可以在今后擇機(jī)開征?！兑庖姼濉分辽賾?yīng)為碳稅設(shè)立一個(gè)開放性條款,為以后進(jìn)一步細(xì)化留下空間,也體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的態(tài)度。

(三)優(yōu)惠措施得當(dāng)彰顯社會(huì)公平

相較于其他緩解環(huán)境危機(jī)的手段,環(huán)境稅收對(duì)企業(yè)與公眾的行為具有鼓勵(lì)與抑制正反兩方面的刺激作用?！兑庖姼濉芬灿卸愂諆?yōu)惠規(guī)定,例如，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排放的應(yīng)稅污染物,城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)等向環(huán)境排放污染物不超過國(guó)家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的,免征環(huán)保稅,但此條規(guī)定有明顯問題。比如,在我國(guó)農(nóng)村廣泛存在嚴(yán)重的農(nóng)藥污染、化肥污染、養(yǎng)殖污染等一系列污染,身受生態(tài)環(huán)境惡化之害的農(nóng)民、難以享受到安全農(nóng)產(chǎn)品的公眾,恐怕都難以接受這條規(guī)定。稅收優(yōu)惠可以有,但應(yīng)該體現(xiàn)公平、措施得當(dāng),即要保證稅收剛性,又要體現(xiàn)對(duì)低收入人群和家庭的政策傾斜。由于環(huán)境稅具有累退性特性,低收入人群和家庭更容易受到環(huán)境稅制度的負(fù)面影響,因?yàn)樗麄兺ǔＲ獙⑵涫杖氲慕^大部分用來消費(fèi)一些生活必需品[3]。因此,為實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)公平正義,我們應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),采取更加多樣的稅收優(yōu)惠政策,進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移、稅款返還和增值稅改革,以減緩環(huán)境稅收給低收入群體帶來的負(fù)面影響。例如:借助稅收返還政策,通過直接返還,可用稅金幫助企業(yè)治理污染;通過間接返還,相應(yīng)減少納稅人的其他稅負(fù),比如所得稅,可以減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),使之更易于接受環(huán)境稅的開征,而不是單純地對(duì)某一行業(yè)的稅收優(yōu)惠。

(四)稅金?？顚Ｓ妹鞔_使用方式

《意見稿》的內(nèi)容主要涉及納稅人、稅額、征稅對(duì)象和征稅范圍、稅收優(yōu)惠及稅收征管五個(gè)方面,沒有提及稅款去向,也沒有明確其使用方式。同時(shí),雖規(guī)定了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式,但并未明確由國(guó)家征收還是地方征收。筆者認(rèn)為,必須明確稅金?？顚Ｓ?并由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境稅款基本都用于保護(hù)資源、防治污染及環(huán)保技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用和增進(jìn)社會(huì)福利。德國(guó)的做法很值得借鑒。德國(guó)從1981年開征水污染稅,以廢水的“污染單位”(相當(dāng)于一個(gè)居民一年的污染負(fù)荷)為基準(zhǔn),實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一稅。目前,該稅年稅額可高達(dá)20億馬克,全部作為地方收入用于水質(zhì)保護(hù),社會(huì)與環(huán)境效益十分顯著[4]。另外,從經(jīng)濟(jì)效率和征管效率來看,環(huán)境稅由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收更為便利、合適;同時(shí),為彌補(bǔ)排污費(fèi)減收給環(huán)保部門帶來的保障不足,也應(yīng)該由地方征收。這是因?yàn)?按照原《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的規(guī)定,地方可將排污費(fèi)的百分之九十作為環(huán)保專項(xiàng)資金,而環(huán)境費(fèi)改稅后,地方政府與環(huán)保部門的這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)目前尚不明確,而同時(shí)由于增加環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察的工作量,環(huán)保部門工作成本將相應(yīng)增加,故必須使地方有充足的資金保障才能將環(huán)境稅制順利推行下去。

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WANG Yan

(LawSchool,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

For a long time, due to the absence of environmental taxes, one of economic means in the field of environmental protection in China is to take charge, namely, sewage charges and ecological compensation bill. Because the environmental fee is set low, the value of resources and the environment cannot be really reflected. At the same time, compared with the taxes, the environmental fee is significantly less rigid and mandatory. In addition, corporate rent-seeking behavior occurs so frequently and the standards are so difficult to grasp that the implementation of the toll system is seriously affected, which results in the further deterioration of the ecological environment. In 2013, environmental tax reform was presented at the Third Plenary Session of the Party′s Eighteenth National Congress, andEnvironmentalProtectionTaxLawofPeople′sRepublicofChina(draft) was published on the June 15, 2015. However, it is a simple translation between taxes and fees, which exposes the huge gap between the ideal and reality, because many problems of environmental taxes have not been resolved.Therefore,the content of thedraftshould be further amended,which is the premise and foundation for the improvement of our environmental taxation.

taxes for environment protection;draft;taxable items;taxes

2016-03-16

王燕(1969-)，女，江蘇豐縣人，江蘇師范大學(xué)副教授；中國(guó)礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

D922.22

A

1008-6285(2016)08-0055-04

*江蘇高校人文社會(huì)科學(xué)省級(jí)校外研究基地“江蘇師范大學(xué)蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新研究基地”之階段性成果。