鄭流云，佘　路

(吉首大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南　吉首　416000)

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武陵山片區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題與對(duì)策探析*
——以花垣縣十八洞村為例

鄭流云，佘路

(吉首大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南吉首416000)

“精準(zhǔn)扶貧”是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困戶(hù)狀況，運(yùn)用規(guī)范的流程和方法對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。武陵山片區(qū)扶貧工作面對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別難、扶貧產(chǎn)業(yè)找準(zhǔn)難和扶貧資金統(tǒng)籌難等問(wèn)題，以花垣縣十八洞村為試點(diǎn)，探索出精準(zhǔn)扶貧新模式，即“七步法”和“九不評(píng)”的精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)；依托資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)；采取多種措施，加大涉農(nóng)資金的投入。

武陵山片區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識(shí)別；精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)；資金統(tǒng)籌

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.08.003

習(xí)近平總書(shū)記指出:“推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧,加大幫扶力度,是緩解貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求,也是實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)?！弊鳛樨毨丝诘摹爸貫?zāi)區(qū)”,武陵山片區(qū)要在未來(lái) 5年時(shí)間內(nèi)完成300多萬(wàn)人口的脫貧任務(wù),其任務(wù)重、難度大。如何推進(jìn)武陵山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā),實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,是當(dāng)前武陵山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作亟待解決的問(wèn)題。

一、武陵山片區(qū)概況

武陵山片區(qū)是以武陵山脈為中心,以湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區(qū)的11個(gè)地(市、州)、71個(gè)縣(市、區(qū)),國(guó)土總面積為17.18萬(wàn)平方公里。截至2010年末,武陵山片區(qū)總?cè)丝跒?645萬(wàn)人,其中城鎮(zhèn)人口853萬(wàn)人,鄉(xiāng)村人口2792萬(wàn)人。片區(qū)少數(shù)民族人口約占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?/8,其中民族自治地方少數(shù)民族人口1234.9萬(wàn)人。境內(nèi)有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9個(gè)世居少數(shù)民族。武陵山片區(qū)的突出特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)。

(一)貧困面廣，貧困程度深

武陵山片區(qū)由于生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災(zāi)害頻繁,貧困人口仍然較多,集中連片的貧困現(xiàn)象嚴(yán)重,扶貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。從兩項(xiàng)制度銜接調(diào)查情況來(lái)看,截止2010年底,全區(qū)農(nóng)民人均純收入低于3499元,僅相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)平均水平的59.1%。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算結(jié)果,2009年農(nóng)民人均純收入低于1196元的貧困人口,武陵山片區(qū)就有301.8萬(wàn)人,貧困發(fā)生率為11.21%,比全國(guó)高7.41個(gè)百分點(diǎn)。

(二)生態(tài)環(huán)境脆弱,承載能力有限

生態(tài)環(huán)境脆弱是指生態(tài)系統(tǒng)在特定時(shí)空尺度相對(duì)于外界干擾所具有的敏感反應(yīng)和自我恢復(fù)能力, 是自然屬性和人類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為共同作用的結(jié)果。武陵山片區(qū)內(nèi)山地面積大,平均海拔高,旱澇災(zāi)害并存,風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍、冰雹等災(zāi)害易發(fā)。部分地區(qū)水土流失、滑坡泥石流、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。土壤瘠薄,人均耕地面積為0.81畝,是全國(guó)平均水平的60%。發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾尖銳,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受生態(tài)環(huán)境制約大。

(三)區(qū)域發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)差距大

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào),是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出矛盾,是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必須解決的重大問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),武陵山片區(qū)農(nóng)村的面貌雖然發(fā)生了翻天覆地的變化。但是,片區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變,城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢(shì),沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。例如,2010年武陵山片區(qū)人均生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入分別是全國(guó)平均水平的33.76%和59.1%,與2001年37.3%和62.68%相比,差距進(jìn)一步拉大。其中,武陵山片區(qū)之間和片區(qū)內(nèi)各縣之間的發(fā)展差距也不同程度地存在著。

二、武陵山片區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題

精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶(hù)狀況,運(yùn)用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。可以說(shuō),實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,是扶貧開(kāi)發(fā)的重大創(chuàng)新。當(dāng)前在武陵山片區(qū)開(kāi)展農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問(wèn)題主要有以下幾方面。

(一)從戶(hù)的層面看,貧困對(duì)象識(shí)別難

在全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)時(shí)期,我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的發(fā)展階段,從舊扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口插花型分布特征在相當(dāng)大程度上被新標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的片區(qū)集中(即集中連片特殊困難地區(qū))分布特征所替代。這就需要對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行更精準(zhǔn)的識(shí)別。但是,要做好這一步工作,在實(shí)際工作中十分困難。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于貧困的標(biāo)準(zhǔn)很難把握,如果按照2011年國(guó)家2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)收入統(tǒng)計(jì)上的百分比確定,假如統(tǒng)計(jì)上算出來(lái)的比例是10%,一個(gè)村子里,就按照農(nóng)村10%的人口選出人來(lái)。但統(tǒng)計(jì)的抽樣調(diào)查是做統(tǒng)計(jì)用的,并不是做貧困確認(rèn)的。到底有多少窮人、誰(shuí)是窮人,不是按照人頭數(shù)出來(lái)的,而是按照比例“制造”出來(lái)的。如果要精準(zhǔn)測(cè)量,就需要監(jiān)督和計(jì)量農(nóng)村每個(gè)家庭的收入結(jié)構(gòu)。貧困的確認(rèn),需要普查,而普查的成本就很大。因此,在對(duì)貧困對(duì)象的識(shí)別過(guò)程中,一些地方出現(xiàn)了靠抓鬮這種辦法來(lái)確定扶貧對(duì)象的行為,這嚴(yán)重影響了扶貧的精準(zhǔn)性。

(二)從村的層面看,扶貧產(chǎn)業(yè)找準(zhǔn)難

產(chǎn)業(yè)扶貧不完全等同于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,它是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),以扶貧為目的。但由于受地理位置、自然環(huán)境、土地條件、交通運(yùn)輸?shù)纫蛩氐挠绊?武陵山片區(qū)在具體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中遇到了很多困難與問(wèn)題,使產(chǎn)業(yè)扶貧的應(yīng)有效益未能得到充分的發(fā)揮。一是缺乏勞動(dòng)力。武陵山片區(qū)農(nóng)民的家庭收入主要還是依靠外出打工的勞務(wù)收入,被留守在農(nóng)村的都是些婦女、兒童和老人。二是缺乏技術(shù)支持。武陵山片區(qū)雖然有一批專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員,但由于沒(méi)有高等農(nóng)業(yè)院校和農(nóng)業(yè)方面的科研院所,真正的高水平的農(nóng)技專(zhuān)家人才很少,特別是在油茶、核桃、金銀花等新興產(chǎn)業(yè)方面的技術(shù)人才就更少。三是群眾參與度不高。由于地勢(shì)原因,山區(qū)種植糧油缺乏比較優(yōu)勢(shì),經(jīng)濟(jì)效益低下。要實(shí)現(xiàn)武陵山片區(qū)農(nóng)村的真正脫貧,必須發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。但發(fā)展產(chǎn)業(yè)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、風(fēng)險(xiǎn)大,部分地區(qū)干部群眾思想僵化、因循守舊,怕?lián)L(fēng)險(xiǎn),因而不愿在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)上動(dòng)腦筋、想辦法、謀出路。

(三)從縣域?qū)用婵?扶貧資金統(tǒng)籌難

一是縣級(jí)財(cái)政能力有限,資金投入難以滿(mǎn)足群眾需求。貧困人口多在交通條件較差的山區(qū),生產(chǎn)生活條件十分惡劣。要解決這些地方貧困人口的脫貧問(wèn)題,就必須投入大量資金解決制約區(qū)域性發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣,任務(wù)重成本高,且群眾改善生產(chǎn)生活條件愿望迫切,資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需求。二是涉農(nóng)資金整合難。受縣級(jí)政府財(cái)力、人力、物力等因素限制和涉農(nóng)項(xiàng)目規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)、重視程度不夠的影響,使涉農(nóng)項(xiàng)目缺乏整體規(guī)劃或部分項(xiàng)目規(guī)劃嚴(yán)重滯后,造成投資重點(diǎn)、項(xiàng)目安排、建設(shè)時(shí)序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協(xié)調(diào),涉農(nóng)資金整合的效益難以顯現(xiàn)。三是群眾自我發(fā)展能力弱。多數(shù)貧困村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,土地拋荒嚴(yán)重,龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社或能人大戶(hù)帶動(dòng)和輻射作用發(fā)揮有限,持續(xù)增收能力不強(qiáng)。

三、武陵山片區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策

基于以上分析,精準(zhǔn)扶貧,找準(zhǔn)窮根,把扶貧之“水”滴在貧困之“根”上,是確保精準(zhǔn)扶貧真正落實(shí)的關(guān)鍵。2013年11月3日,習(xí)近平總書(shū)記在武陵山片區(qū)深處的花垣縣十八洞村考察時(shí),首次提出“精準(zhǔn)扶貧“的重要思想之后,湘西州花垣縣人民牢記習(xí)近平總書(shū)記的囑托,組建扶貧工作隊(duì)進(jìn)駐十八洞村,積極探索了一條“可復(fù)制、可推廣”的精準(zhǔn)扶貧新模式。

(一)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,必須做到精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵和前提。所謂精準(zhǔn)識(shí)別,就是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)規(guī)范的流程和方法,找出真正的貧困村、貧困戶(hù),了解貧困狀況,分析致貧原因,摸清幫扶需求,為扶貧開(kāi)發(fā)瞄準(zhǔn)對(duì)象提供科學(xué)依據(jù)。作為精準(zhǔn)扶貧的發(fā)源地,湘西州花垣縣以十八洞村為試點(diǎn),提出了從精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象,到精準(zhǔn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)、精準(zhǔn)改善安居環(huán)境、精準(zhǔn)提供民生服務(wù)和精準(zhǔn)創(chuàng)新扶貧模式的“五個(gè)精準(zhǔn)”理念。在這一理念指引下,十八洞村扶貧工作中實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)創(chuàng)新,率先制訂出《十八洞村精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)工作辦法》,提出了“七步法”和“九不評(píng)”的精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口標(biāo)準(zhǔn)。所謂“七步法”就是指戶(hù)主申請(qǐng),群眾投票識(shí)別,三級(jí)會(huì)審,公告公示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核,縣級(jí)審批,入戶(hù)登記。“九不評(píng)”是指在城鎮(zhèn)購(gòu)有商品房的不評(píng)，違反計(jì)生政策的不評(píng)，打牌賭博成性的不評(píng)，不務(wù)正業(yè)的不評(píng)，不贍養(yǎng)老人的不評(píng)，阻撓公益事業(yè)建設(shè)的不評(píng)，全家外出打工的不評(píng)，家里有拿工資的不評(píng)，擁有經(jīng)營(yíng)性加工廠的不評(píng)。在這一標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下, 2014年3月,十八洞村在湖南率先識(shí)別出貧困對(duì)象136戶(hù)542人,占全村總?cè)丝诘?5%;探索出“思想道德星級(jí)化”管理模式,每季度從社會(huì)公德、個(gè)人品德等五個(gè)方面公開(kāi)評(píng)選星級(jí)農(nóng)戶(hù),轉(zhuǎn)變村民“等靠要”思想,激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

(二)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,必須做到產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,必須依托資源優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng),不斷增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)的“造血”功能和發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是精準(zhǔn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。十八洞村因地制宜確定了五大產(chǎn)業(yè):勞務(wù)經(jīng)濟(jì);特色種植業(yè),重點(diǎn)發(fā)展烤煙、獼猴桃、野生蔬菜、冬桃、油茶等種植;特色養(yǎng)殖業(yè),如湘西黃牛、養(yǎng)豬和稻田養(yǎng)魚(yú);苗繡;旅游服務(wù)業(yè),以對(duì)接周邊縣市短期游為主。經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的發(fā)展,已經(jīng)取得了明顯成效。例如,以花垣縣苗漢子合作社為依托,采取“公司+農(nóng)戶(hù)+基地”形式,發(fā)展野生蔬菜110畝。二是精準(zhǔn)改善基礎(chǔ)設(shè)施。十八洞是一個(gè)純苗族村落,民族文化元素在房屋改造、改廚、改廁、改浴、改圈等“五改”中得到了充分體現(xiàn)。三是精準(zhǔn)創(chuàng)新扶貧機(jī)制。以股份合作扶貧的新模式,發(fā)展獼猴桃產(chǎn)業(yè)1000畝,建設(shè)十八洞村獼猴桃輻射基地,農(nóng)戶(hù)以入股的方式受益。

(三)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,必須加強(qiáng)涉農(nóng)資金投入

我們知道,山區(qū)地方財(cái)力緊張,貧困農(nóng)民投入有限,但發(fā)展產(chǎn)業(yè)不能搞“無(wú)米之炊”。因此,必須加大對(duì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的投入力度,將扶貧工作由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變,將項(xiàng)目資金向發(fā)展產(chǎn)業(yè)傾斜;同時(shí)降低農(nóng)村小額貸款門(mén)檻,增加小額貸款額度;設(shè)立返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金,為種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)加工銷(xiāo)售企業(yè)發(fā)展提供政策支持與貸款便利。著力破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的種種困難與問(wèn)題:一是解決農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)資金問(wèn)題,支持群眾廣泛參與,擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)的輻射面,進(jìn)一步壯大產(chǎn)業(yè)；二是加強(qiáng)涉農(nóng)資金的整合,應(yīng)立足于本地實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,以財(cái)政支農(nóng)資金使用效益最大化為目標(biāo),以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目為平臺(tái),對(duì)投向相近或目標(biāo)一致的不同渠道涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排,集中使用。

[1] 張笑蕓,唐燕.創(chuàng)新扶貧方式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng),2014(9):1118-1119.

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[3] 顏珂.十八洞村扶貧記[N].人民日?qǐng)?bào),2015-11-28(3).

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[5] 青覺(jué).武陵山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題與對(duì)策研究[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(2):26-34.

Problems Involved in Taking Targeted Measures in Poverty Alleviations in Wuling Mountainous Area and Countermeasures——AcasestudyofShibadongVillageinHuayuanCounty

ZHENG Liuyun,SHE Lu

(MarxismAcademy,JishouUuiversity,Jishou416000,China)

"To take targeted measures to help people lift themselves out of poverty" means that China will continue to fight the battle against poverty, and carry out extensive poverty alleviation and development programs in contiguous poor areas. The task of poverty alleviation is heavy and difficult because Wuling mountainous area is confronted with many problems including how to promote the work of poverty alleviation and development in Wuling mountainous area,and to implement the work precisely and accurately. By taking Shibadong Village in Huayuan County as an example, a new model of targeted poverty alleviation is explored, namely, "Seven-point" method and "nine Forbiddens" is the criterior, with dependence on the merits of resources and the development of targeted new industries, through various measures to be taken and much input of agriculture-related capital.

Wuling mountainous area;to take targeted measures to help people lift themselves out of poverty;targeted and accurate recognition;targted industries;overall planning of capital

2016-05-12

鄭流云(1974-),男，苗族，湖南麻陽(yáng)人，吉首大學(xué)副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

佘路(1992-)，女，湖南懷化人，吉首大學(xué)2015級(jí)馬克思主義理論專(zhuān)業(yè)碩士生。

F320

A

1008-6285(2016)08-0013-03

*2014 年湖南省少數(shù)民族人口與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心科研項(xiàng)目(14jdzb078)之成果。