楊新欣，伍玉振

（中共濟(jì)南市委黨校，濟(jì)南市行政學(xué)院濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院山東濟(jì)南250100）

流程管理視角下城市公共安全發(fā)展戰(zhàn)略研究

楊新欣，伍玉振

（中共濟(jì)南市委黨校，濟(jì)南市行政學(xué)院濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院山東濟(jì)南250100）

現(xiàn)代城市社會(huì)是充滿了各種不確定、不穩(wěn)定、不安全因素的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，系統(tǒng)脆弱性正日益突出，各類突發(fā)事件已經(jīng)成為社會(huì)常態(tài)，城市公共安全治理工作備受考驗(yàn)。流程管理理論作為企業(yè)管理理念的一次“劃時(shí)代飛躍”，為城市公共安全治理工作提供了全新的理論框架和戰(zhàn)略思路。樹立流程管理的戰(zhàn)略理念，改革傳統(tǒng)的職能型公共安全治理模式，建立基于突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、演變規(guī)律的流程型公共安全治理模式是形勢(shì)所迫，更是大勢(shì)所趨。

流程管理；城市公共安全；系統(tǒng)脆弱性；發(fā)展戰(zhàn)略

1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中提出了著名的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，指

出現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人類正生活在文明的“火山口”?，F(xiàn)代社會(huì)是充滿了各種不確定、不穩(wěn)定、不安全因素的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，突發(fā)事件已經(jīng)成為社會(huì)常態(tài)。特別是隨著我國(guó)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的快速推進(jìn)，城市的高風(fēng)險(xiǎn)性特征和系統(tǒng)脆弱性日益突出。改革城市的公共安全治理模式，實(shí)現(xiàn)城市的安全可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要課題，也是檢驗(yàn)政府治理能力和公信力的重要指標(biāo)。

一、流程管理的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)

20世紀(jì)90年代中后期，為了打造企業(yè)持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，管理學(xué)界提出了“流程管理”這種新的管理方式，被稱為企業(yè)管理理念的一次“劃時(shí)代飛躍”，迅速成為理論界和實(shí)踐界的時(shí)尚。由于流程管理的新興特征，學(xué)術(shù)界對(duì)于流程管理的內(nèi)涵還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。國(guó)內(nèi)具有代表性的觀點(diǎn)，一是王玉榮(2002)提出流程管理是一套認(rèn)識(shí)流程、建立流程、運(yùn)作流程、優(yōu)化流程的管理體系，并在此基礎(chǔ)上形成不斷的新的循環(huán)。二是岳澎（2006）認(rèn)為流程管理是一種管理過(guò)程和系統(tǒng)化方法，它以規(guī)范化地構(gòu)造卓越業(yè)務(wù)流程為核心，以持續(xù)地提高組織績(jī)效為目的，本身包含著并同時(shí)體現(xiàn)為豐富的技術(shù)和工具。

筆者認(rèn)為，流程管理就是界定一件事情的處理和辦理經(jīng)過(guò)，明確它所涉及到的相關(guān)部門和崗位，規(guī)范相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，最終形成環(huán)環(huán)相連的閉合式工作流程，做到機(jī)構(gòu)不重疊、業(yè)務(wù)不重復(fù)。它可以有效克服傳統(tǒng)金字塔型的職能式管理模式機(jī)構(gòu)重疊、中間層次多、效率低下等弊端，建立扁平化組織，實(shí)現(xiàn)組織資源的合理配置，最終目標(biāo)是提高組織的運(yùn)作效率。

二、當(dāng)前我國(guó)城市公共安全治理的現(xiàn)狀以及問(wèn)題

城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研、交通、通訊等公共生活的樞紐和平臺(tái)，是人類生產(chǎn)、生活和社會(huì)關(guān)系最密集的中心區(qū)，也是復(fù)雜、脆弱、易受損害的特定社會(huì)系統(tǒng)。城市公共安全就是城市生產(chǎn)生活、運(yùn)行發(fā)展和功能作用的一種無(wú)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，是反映城市健康正常、穩(wěn)定和諧的決定性指標(biāo)，也是確保城市繁榮與發(fā)展、國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展、社會(huì)和諧與進(jìn)步的關(guān)鍵指標(biāo)和基本保證[1]。一般意義上的城市公共安全問(wèn)題包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件，也有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)該包括常規(guī)的、漸發(fā)的公共事件。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的城市發(fā)展正以突飛猛進(jìn)的速度震驚世界。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨指出，21世紀(jì)影響人類進(jìn)程的兩件大事，一是以美國(guó)為首的新技術(shù)革命，二是中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。2015年9月28日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布《城市藍(lán)皮書：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.8》也指出，“十二五”期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)了兩大重要突破：2010—2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到并開始超過(guò)50%，中國(guó)整體進(jìn)入城市型社會(huì)階段；2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，超過(guò)世界總體水平（52.5%），并以高于世界平均水平的速度（年均0.5個(gè)百分點(diǎn)）快速推進(jìn)。中國(guó)城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展在“十二五”期間取得了很多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距逐步縮小，城市群的載體功能日益顯著，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的水平均不斷提升，城鄉(xiāng)收入差距逐年縮小。但是，中國(guó)城市在規(guī)劃管理、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、空間布局、科技創(chuàng)新、社會(huì)矛盾、安全管理、環(huán)境污染等方面依然問(wèn)題突出、有待改善。

2014年，中國(guó)百萬(wàn)人口以上城市達(dá)到142個(gè)，有六大城市人口超過(guò)千萬(wàn)。2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.10%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億，“十三五”末期城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程既是積聚財(cái)富的過(guò)程，也是孕育風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，城市規(guī)模越大，功能地位越重要，公共安全越顯得脆弱。當(dāng)前我國(guó)城市公共安全治理的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)并存，現(xiàn)狀和問(wèn)題表現(xiàn)如下：

（一）城市公共安全的“系統(tǒng)脆弱性”日益突出

“脆弱性”一詞來(lái)自拉丁文Vulnerare，意思是“可能受傷”。上世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者吉爾伯特· F·懷特首次提出了脆弱性的概念，之后被廣泛應(yīng)用于災(zāi)害學(xué)、生態(tài)學(xué)、金融學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等許多方面。系統(tǒng)的脆弱性是指系統(tǒng)對(duì)外在危害的暴露程度，是系統(tǒng)本身的客觀屬性，是暴露性、抗逆力和恢復(fù)力的高度統(tǒng)一的概念[2]。系統(tǒng)脆弱性主要來(lái)源于：一是自然屬性，如地理、地質(zhì)、氣象、自然環(huán)境和生物等；二是技術(shù)屬性，如工程、裝備、技術(shù)和生產(chǎn)活動(dòng)等；三是社會(huì)屬性，如政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法治、文化、宗教、教育制度和傳媒網(wǎng)絡(luò)等；四是管理屬性，如公共管理、應(yīng)急管理法制、體制、機(jī)制與應(yīng)急準(zhǔn)備等[3]。將脆弱性理論運(yùn)用于風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理領(lǐng)域，為客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)城市公共安全的現(xiàn)狀與問(wèn)題提

供了全新的理論視角。系統(tǒng)脆弱性是突發(fā)事件形成與發(fā)展的本質(zhì)原因，當(dāng)公共安全系統(tǒng)在致災(zāi)因子作用下超過(guò)了系統(tǒng)脆弱性的抗逆力，災(zāi)害或危機(jī)事件就會(huì)發(fā)生。當(dāng)前我國(guó)城市公共安全的“系統(tǒng)脆弱性”正日益突出，具體表現(xiàn)在：

1.源于自然屬性脆弱性引發(fā)的城市自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)

我國(guó)地處東亞季風(fēng)區(qū)，由于特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境，導(dǎo)致我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一，自然災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣、損失大。除火山災(zāi)害之外，幾乎所有的自然災(zāi)害，包括氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等都在我國(guó)城市出現(xiàn)過(guò)。我國(guó)是世界上大陸地震最多的國(guó)家，我國(guó)70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，2/3以上的國(guó)土面積受到洪澇災(zāi)害威脅，例如1998年特大洪水、2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震，以及近年來(lái)京津冀城市嚴(yán)重的霧霾災(zāi)害，2014年開始持續(xù)18個(gè)月的厄爾尼諾現(xiàn)象導(dǎo)致極端天氣頻發(fā)等等。由于自然災(zāi)害的“鏈條”會(huì)導(dǎo)致一系列次生、衍生事件，社會(huì)性和政治性較強(qiáng)，影響社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，給城市公共安全帶來(lái)巨大威脅。

2.源于技術(shù)屬性和管理屬性脆弱性引發(fā)的城市事故災(zāi)難處于易發(fā)期多發(fā)期，公共衛(wèi)生事件仍然威脅群眾生命和健康

從技術(shù)屬性來(lái)講，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來(lái)了城市的人口密集、產(chǎn)業(yè)密集和財(cái)產(chǎn)密集，城市規(guī)劃注重表面上的“高、大、上”，忽視公共設(shè)施的“通、暢、好”，埋下諸多的安全隱患。同時(shí)，現(xiàn)代城市發(fā)展高度依賴技術(shù)設(shè)施，水、電、氣、交通、通信等等網(wǎng)絡(luò)，為城市現(xiàn)代生活創(chuàng)造了基礎(chǔ)，也帶來(lái)了難以控制的高風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)脆弱性。從管理屬性來(lái)講，一些城市管理者偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間規(guī)劃，對(duì)于城市公共安全的脆弱性認(rèn)識(shí)不足，安全責(zé)任意識(shí)淡化，監(jiān)管存在漏洞，難以及時(shí)準(zhǔn)確的識(shí)別、防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，安全設(shè)施設(shè)備不足、救援能力有限，市民應(yīng)急知識(shí)缺乏，自救、互救能力明顯不足，這些管理屬性脆弱性隨時(shí)可能導(dǎo)致重大事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。事實(shí)也表明，2000年以后，我國(guó)安全生產(chǎn)事故以及由此導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件幾乎天天發(fā)生，并且重特大事故多，傷亡總量大。例如2000年河南洛陽(yáng)東都大廈火災(zāi)事故、2005年松花江特大水污染事件、2010年上海靜安區(qū)特大火災(zāi)事故、2013年山東黃島輸油管線泄漏爆燃事故、2014年上海外灘踩踏事故和蘭州自來(lái)水苯污染事件、2015年天津港?；穫}(cāng)庫(kù)爆炸事故和深圳山體滑坡事故等等。近年來(lái)，流行病、傳染病、疫病、動(dòng)物疫病、假藥廢藥、有害有毒食品等直接威脅和破壞人口安全、衛(wèi)生安全、食品安全，重大食品藥品安全事故仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，例如毒奶粉、地溝油、毒豆芽、問(wèn)題疫苗等事件。

3.源于社會(huì)屬性脆弱性引發(fā)的城市社會(huì)安全事件時(shí)有發(fā)生

我國(guó)正處于急劇的社會(huì)變革和深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由此帶來(lái)了利益分化、貧富差距、收入分配不公、社會(huì)心理失衡、社會(huì)信任感下降等一系列問(wèn)題，造成官民關(guān)系、警民關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系、民商關(guān)系緊張，導(dǎo)致近年來(lái)惡意砍殺、縱火、爆炸、投毒等惡性報(bào)復(fù)社會(huì)的案件時(shí)有發(fā)生，例如2013年廈門公交車縱火案件。同時(shí)，由于公民維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)，群體性事件呈現(xiàn)集中爆發(fā)趨勢(shì)。第一類是“鄰避”運(yùn)動(dòng)，例如由近年來(lái)各地發(fā)生的反對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠、殯儀館等有潛在危害的公共項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的群體性事件，如什邡事件等。第二類是非直接利益沖突的泄憤事件，例如2008年甕安事件、2009年石首事件以及2015年甘肅金昌聚集打砸事件。第三類是維權(quán)事件（占80%以上），表現(xiàn)為抵抗非法強(qiáng)拆、討薪、企業(yè)破產(chǎn)安置等方面的維權(quán)。除群體性事件以外，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外極端勢(shì)力制造的各種恐怖事件也危及城市公共安全，反恐形勢(shì)更加嚴(yán)峻。例如2008年拉薩打砸搶燒事件、2009年新疆7.5事件、2013年天安門金水橋恐怖襲擊事件、2014年昆明火車站暴恐事件等。

（二）城市公共安全傳統(tǒng)治理模式存在弊端

一直以來(lái)，我國(guó)城市公共安全治理采用的是職能型管理模式，即以部門職能為中心來(lái)設(shè)定相應(yīng)的職能和職責(zé)，主要特征是部門分割、條塊分治、議事協(xié)調(diào)、職能導(dǎo)向，突發(fā)事件分別由民政、地震、安檢、衛(wèi)生、公安等部門進(jìn)行牽頭和分類管理。這種職能型的公共安全治理模式適用于傳統(tǒng)的單一性突發(fā)事件，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前新的公共安全需要，在應(yīng)對(duì)當(dāng)前各種復(fù)合型的非常規(guī)突發(fā)事件、需要多個(gè)部門協(xié)同運(yùn)作時(shí)，各種弊端暴露出來(lái)。例如2003年的“非典”疫情，引發(fā)了我國(guó)城市從公共衛(wèi)生到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活全方位的突發(fā)公共事件，暴露出傳統(tǒng)

的職能型公共安全治理模式粗放式、散亂式、經(jīng)驗(yàn)式、臨時(shí)性管理的問(wèn)題，重救治、輕預(yù)防，重現(xiàn)場(chǎng)、輕虛擬，重命令、輕治理，重動(dòng)員、輕協(xié)調(diào)，重追責(zé)、輕評(píng)估。具體表現(xiàn)為：

1.責(zé)權(quán)不明，上下不暢

在城市公共安全治理工作中，一些相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、職能交叉、推諉扯皮、反應(yīng)遲緩、效率低下等問(wèn)題。例如8.12天津港火災(zāi)爆炸事故，暴露出港口安全管理工作權(quán)責(zé)不清、管理混亂的問(wèn)題，從交通部到天津市政府及相關(guān)部門、中介機(jī)構(gòu)幾乎都有責(zé)任，出現(xiàn)了系統(tǒng)性的失職和瀆職，最終造成173人死亡的特大安全責(zé)任事故。

2.部門之間橫向溝通不暢

各部門都基于自身利益來(lái)開展工作，相互之間信息通報(bào)較少。氣象、地理、地震、衛(wèi)生、防疫和統(tǒng)計(jì)等部門都有自己的監(jiān)測(cè)體系，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)報(bào)預(yù)警工作，但對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息的綜合利用、分析評(píng)估和趨勢(shì)預(yù)測(cè)不足，信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)橫向共享。

3.權(quán)力高度集中

在缺乏明確授權(quán)的情況下，下級(jí)只能服從和執(zhí)行，缺乏必要的自主權(quán)，面對(duì)突發(fā)事件無(wú)法在第一時(shí)間進(jìn)行快速反應(yīng)，可能產(chǎn)生消極等待、依賴上級(jí)指令或者推卸責(zé)任的問(wèn)題，貽誤戰(zhàn)機(jī)。以2003年重慶開縣特大井噴事故處置為例，由于體制限制經(jīng)過(guò)層層請(qǐng)示匯報(bào)，井噴發(fā)生十幾個(gè)小時(shí)后才完成點(diǎn)火，嚴(yán)重貽誤戰(zhàn)機(jī)，最終造成劇毒硫化氫氣體大范圍泄漏蔓延，導(dǎo)致243人死亡，周邊村鎮(zhèn)的6萬(wàn)多群眾緊急撤離，成為國(guó)內(nèi)乃至世界上罕見的特大井噴事故，也是建國(guó)以來(lái)重慶歷史上死亡人數(shù)最多、損失最重的一次特大安全事故。

（三）城市公共安全發(fā)展戰(zhàn)略嚴(yán)重缺失

當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展過(guò)多地側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，比規(guī)模、求速度，出現(xiàn)嚴(yán)重的“城市病”。而日常的公共安全治理工作主要集中在一般應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)層面，在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體系、應(yīng)急管理法制、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急隊(duì)伍、宣教動(dòng)員等方面都存在缺陷，缺乏綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理等意識(shí)，導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“手忙腳亂”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市的公共安全需要，導(dǎo)致一些類似事故接二連三的重復(fù)發(fā)生。出現(xiàn)這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于公共安全發(fā)展戰(zhàn)略缺失，缺乏戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略能力，沒(méi)有把城市安全治理工作擺上城市發(fā)展應(yīng)有的戰(zhàn)略地位，上升為城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從根本上制約了城市公共安全治理的成效，也弱化了政府的治理能力和公信力。

三、以流程管理為視角加強(qiáng)城市公共安全治理的戰(zhàn)略對(duì)策

分析當(dāng)前我國(guó)城市公共安全治理成效不高的原因，根源在于缺乏科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度、工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，不能適應(yīng)突發(fā)事件自身特定的發(fā)生、發(fā)展、演化規(guī)律以及我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的公共安全形勢(shì)。而流程型的城市公共安全治理模式區(qū)別于傳統(tǒng)職能型模式的優(yōu)勢(shì)在于：按突發(fā)事件應(yīng)對(duì)流程分工，各方共同參與管理；權(quán)力分散，各職能部門之間平等、相互支持；扁平式組織體系，各職能部門按應(yīng)對(duì)流程對(duì)接；適用于當(dāng)前規(guī)模大、復(fù)雜性、不確定性較高的非常規(guī)突發(fā)事件[4]。流程管理理論為我國(guó)城市公共安全治理提供了全新的理論框架和戰(zhàn)略思路，建立流程型的城市公共安全治理模式是公共安全形勢(shì)所迫，也是公共安全治理大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。

（一）樹立流程管理的戰(zhàn)略理念

戰(zhàn)略泛指統(tǒng)領(lǐng)性的、全局性的、左右勝敗的謀略、方案和對(duì)策。流程管理理論為城市公共安全治理工作提供了全新的戰(zhàn)略理念，提升城市公共安全治理的戰(zhàn)略能力和水平，首先必須樹立流程管理的戰(zhàn)略理念，具體包括以下幾方面：

1.系統(tǒng)化的理念

制定城市公共安全的發(fā)展戰(zhàn)略，必須樹立系統(tǒng)化的理念，謀劃全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展，將城市公共安全治理納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃中考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃并整合各種人力、信息和技術(shù)資源，統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域的安全協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌社會(huì)與環(huán)境的安全協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)安全協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌做好城市規(guī)劃與建設(shè)的安全規(guī)劃。

2.規(guī)范化的理念

區(qū)別于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前城市的公共安全風(fēng)險(xiǎn)已成為影響大、程度不確定、綜合性強(qiáng)、回旋余地較小的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，各類突發(fā)公共事件相互影響、相互轉(zhuǎn)化，引發(fā)次生、衍生事件，或幾個(gè)突發(fā)事件的耦合，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性大大增強(qiáng)。為適應(yīng)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，城市公共安全治理必須樹立規(guī)范化的理念，合理地制定各項(xiàng)規(guī)章制度以及工作流程，形成并不斷完善統(tǒng)

一規(guī)范的公共安全管理體系，最終形成井然有序、協(xié)調(diào)高效的公共安全治理格局。

3.提升產(chǎn)品和服務(wù)有效性的理念

城市公共安全治理是政府公共服務(wù)和社會(huì)治理的重要內(nèi)容，目標(biāo)是為市民提供高質(zhì)量的公共安全產(chǎn)品和服務(wù)，保障市民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全。隨著城市公共安全的頻繁性、危害性、群發(fā)性、鏈發(fā)性等特點(diǎn)越來(lái)越突出，市民期待政府提供更加高效、全方位的公共安全產(chǎn)品和服務(wù)，提升公共安全產(chǎn)品和服務(wù)的有效性成為城市公共安全治理的重要理念，也是當(dāng)前推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升公共服務(wù)質(zhì)量的根本要求。

（二）構(gòu)建流程型城市公共安全治理模式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等四大環(huán)節(jié)。它以突發(fā)事件的發(fā)生為開始，經(jīng)過(guò)發(fā)展演化，以突發(fā)事件的控制為終結(jié)，形成一個(gè)復(fù)雜而閉合的循環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)成一個(gè)完整的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理流程。通過(guò)確定流程中每個(gè)崗位的職責(zé)和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門、各單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)、提高公共安全治理成效，實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理的程序化、規(guī)范化、常態(tài)化和制度化。

1.做好預(yù)防準(zhǔn)備工作——假想最壞的情況，做最好的準(zhǔn)備

做好源頭治理和預(yù)防準(zhǔn)備工作，最大化的減少“風(fēng)險(xiǎn)源”，是做好城市公共安全治理的前提和基礎(chǔ)。很多突發(fā)事件發(fā)生并造成嚴(yán)重后果的根本原因，就是不重視預(yù)防準(zhǔn)備工作，或者做得不實(shí)。一是做好風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估與控制，把所有最壞的情況都想到。眾多突發(fā)事件教訓(xùn)表明：事故往往在那些管理最薄弱、隱患最多的地方發(fā)生，使那些最沒(méi)有準(zhǔn)備、最弱勢(shì)的人群遭受到最嚴(yán)重的傷害。對(duì)于一些大型活動(dòng)、公共設(shè)施、政府決策活動(dòng)等要進(jìn)行客觀充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低高危風(fēng)險(xiǎn)。例如重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，特別是提高規(guī)劃項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和安評(píng)質(zhì)量，解決“重審批、輕驗(yàn)收”、“走過(guò)場(chǎng)”、“紅頂中介”等問(wèn)題，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、信息公開、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。二是提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。城市管理部門必須首先增強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，樹立風(fēng)險(xiǎn)治理理念和安全發(fā)展理念，把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)。市民要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和自救意識(shí)，增強(qiáng)日常生活中防踩踏、公交車逃生等意識(shí)和能力，防患于未然。三是加強(qiáng)安全保障。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，加快消防等應(yīng)急救援隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，樹立科學(xué)救援的理念，避免盲目犧牲；鼓勵(lì)和扶持由公民、志愿者以及社會(huì)組織參加的社會(huì)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，提升社會(huì)化救援水平。抓住大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展的有利契機(jī)，建設(shè)智慧城市，加快智能應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，廣泛使用人群密度熱感攝像、Wi-Fi嗅探、視頻監(jiān)控自動(dòng)識(shí)別、客流眼等技術(shù)手段更精準(zhǔn)地掌握人員密集場(chǎng)所的客流變化情況，及時(shí)預(yù)警和管控，防止踩踏等突發(fā)事件發(fā)生。在城市公交車普及安裝“GPS定位”、“一鍵報(bào)警”裝置、易燃易爆液體快速檢測(cè)器，有效防范公交車惡性突發(fā)事件發(fā)生。四是加強(qiáng)宣傳演練。借鑒臺(tái)灣、日本的深入人心的防震教育做法，將應(yīng)急知識(shí)技能“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)村居”活動(dòng)制度化、常態(tài)化，以政府為主導(dǎo)，探索政府購(gòu)買服務(wù)等形式，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)的資源研發(fā)宣傳預(yù)警系統(tǒng)，大力提高市民的防災(zāi)、避險(xiǎn)、自救、互救的能力。

2.做好監(jiān)測(cè)預(yù)警工作——將事態(tài)控制在萌芽狀態(tài)

一是從單一預(yù)警轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同預(yù)警、綜合預(yù)警，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警的質(zhì)量。二是提升監(jiān)測(cè)預(yù)警的專業(yè)化水平。例如在地震預(yù)警建設(shè)中，鼓勵(lì)和扶持高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)研究，完善相關(guān)的配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，探索政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等政策形式，整合政府資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)資源共同建設(shè)全民防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。

3.做好處置救援工作——快速反應(yīng)、科學(xué)救援

一是做好信息報(bào)告工作?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：重大突發(fā)事件發(fā)生后，各地區(qū)、各部門要立即報(bào)告，最遲不得超過(guò)4小時(shí)，同時(shí)通報(bào)有關(guān)地區(qū)和部門，并及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況。必須堅(jiān)持“三敏感”（敏感時(shí)間、敏感地點(diǎn)、敏感事件）和“五早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早研判、早處置、早解決）原則。二是提升應(yīng)急決策指揮能力，這是衡量政府公共安全治理能力的關(guān)鍵性指標(biāo)。不斷完善應(yīng)急決策指揮機(jī)制，提升決策指揮能力，做到快速反應(yīng)、科學(xué)決策，統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)，屬地為主、條塊結(jié)合，以人為本、靈活機(jī)動(dòng)。三是做好危機(jī)溝通。面對(duì)新媒體和自媒體時(shí)代信息傳遞的即時(shí)性、海量性和復(fù)雜性，政府必須學(xué)會(huì)在聚光燈、放大鏡和顯微鏡下工

作，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論和公眾行為，制止謠言傳播，減少社會(huì)恐慌。首先要做到及時(shí)，政府要抓住“黃金4小時(shí)”和“黃金40分鐘”，利用好“微博、微信、客戶端”及時(shí)發(fā)布最新情況，“快報(bào)事實(shí)、慎報(bào)原因”，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。其次要做到準(zhǔn)確，不能迫于輿論壓力，倉(cāng)促發(fā)布不確定的信息，絕對(duì)不能發(fā)布虛假信息。其三要做到權(quán)威，統(tǒng)一口徑，由黨政部門新聞發(fā)言人統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布信息，力求科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、真誠(chéng)，打造政府與媒體的良性關(guān)系，避免引發(fā)誠(chéng)信危機(jī)。其四要做到多元，發(fā)揮新媒體（兩微一端）作用，輔助政府做好危機(jī)溝通，例如“濟(jì)南公安”微博發(fā)揮的積極作用。

4.做好恢復(fù)重建工作——“硬件”與“軟件”同步提高

一是從政府動(dòng)員轉(zhuǎn)向“全民總動(dòng)員”。充分發(fā)揮政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿者、公民等多元化主體合作治理的作用，做到以人為本、依靠群眾、重在基層、平戰(zhàn)結(jié)合，培育和發(fā)揮類似北京“朝陽(yáng)群眾”、“西城大媽”、“海淀網(wǎng)友”、“豐臺(tái)勸導(dǎo)隊(duì)”等社區(qū)治安志愿者隊(duì)伍在社會(huì)治安防控方面的積極作用。二是實(shí)現(xiàn)“硬件”和“軟件”的同步提高。采用專業(yè)知識(shí)并鼓勵(lì)各方力量做好災(zāi)后的心理?yè)嵛亢椭亟üぷ?；在“法律法?guī)+保險(xiǎn)行業(yè)+財(cái)政支持”的綜合架構(gòu)下，建立適合中國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，有效地分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前已初步建立地震保險(xiǎn)制度；三是做好事后調(diào)查評(píng)估。完善事件調(diào)查、責(zé)任追究、整改學(xué)習(xí)等工作流程，建立獨(dú)立權(quán)威的第三方事故調(diào)查制度，科學(xué)和理性問(wèn)責(zé)的機(jī)制以及應(yīng)急指揮和決策的免責(zé)機(jī)制，亡羊補(bǔ)牢，避免類似事故再次發(fā)生。

[1]邱霈恩.城市公共安全增進(jìn)戰(zhàn)略研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,1(58).

[2][3]董幼鴻.城市公共安全治理對(duì)策——以住宅小區(qū)電梯安全治理為例[J].行政管理改革,2015,1(68).

[4]鐘開斌.風(fēng)險(xiǎn)治理與政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化[M].北京:北京大學(xué)出版社,2013:35-36.

編輯：崔月華

Process management perspective of development strategy of urban public safety research

YANG Xinxin，WU Yuzhen
（jinan municipal party committee party school of the communist party of China jinan administrative institute jinan socialist college，jinan shandong 250100）

modern urban society is full of uncertainty,instability,insecurity of risky society,public security risk is everywhere,system vulnerability is increasingly outstanding,all kinds of emergencies has become a social norm,urban public safety management work by the test.Process management theory as the enterprise management concept of a"landmark leap",for the urban public safety management work provides a new theoretical framework and strategic thinking.Set the strategic idea of process management,reform the traditional functional public security management model,based on incidents happen,development type and evolution process of public safety management model was forced by the situation,but also the trend of The Times.

process management;City public security;System vulnerability;Development strategy

TP315

A

2095-7327（2016）-11-0075-06

楊新欣（1979-），女，黑龍江齊齊哈爾人，中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院公共管理教研部講師，碩士。伍玉振（1983-），男，河南臺(tái)前人，中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院公共管理教研部講師，博士。