李香菊，劉　浩

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院， 陜西 西安　710061)

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基于突擊花錢視角的我國預(yù)算制度改革研究

李香菊，劉浩

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院， 陜西 西安710061)

摘要：文章用熵值法分析了我國2001—2014年突擊花錢現(xiàn)象，通過對每月財政支出份額異常情況的分析，發(fā)現(xiàn)突擊花錢不僅出現(xiàn)在年底，每個季末也存在同樣問題。目前我國預(yù)算編制、審批和執(zhí)行時間上的不匹配、預(yù)算資金使用者自利動機以及不完善的監(jiān)督體制等致使年底突擊花錢現(xiàn)象久治不愈。在借鑒國外經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，應(yīng)深化預(yù)算制度改革，加強預(yù)算管理，完善約束機制，以提高政府預(yù)算績效。

關(guān)鍵詞：財政資金；預(yù)算制度；年底突擊花錢；績效預(yù)算

自從我國第一部《預(yù)算法》于1995年施行以來，財政管理制度發(fā)生了深刻變革，適應(yīng)公共財政體制的部門預(yù)算管理體系已初步建立，但是實踐中也暴露一些問題。一方面，當前財政資金流動性偏差、財政部門擁有龐大的沉淀資金：財政國庫存量資金從2001年1月的3678.27億元上升到2014年10月的44548.9億元；另一方面，年底突擊花錢現(xiàn)象屢禁不止，進入21世紀以來，每年12月財政支出在當年支出占比均在六分之一以上，部分年份甚至達到了四分之一以上。這無疑降低了財政資金的使用效率。十八屆三中全會《決定》提出要深化財稅體制改革，改進預(yù)算管理制度，要求從審核預(yù)算的重點向支出預(yù)算拓展、清理規(guī)范重點支出、建立跨年度預(yù)算平衡機制、建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度等方面提高預(yù)算資金的使用效率。在此背景下，分析突擊花錢現(xiàn)象的成因，解決年復(fù)一年的突擊花錢問題，有益于實現(xiàn)“花錢問效、無效問責”的預(yù)算管理制度，提高預(yù)算資金的使用效率。

一、文獻綜述

長期以來，我國財政資金“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，財政支出績效水平較低，年底突擊花錢問題十分突出。如何提高預(yù)算績效，對建立陽光財政、優(yōu)化公共資源配置、深化預(yù)算管理改革等都具有重要意義。為此，許多學(xué)者圍繞如何根治突擊花錢問題提出了預(yù)算績效的改革路徑。

諸多學(xué)者研究國外績效預(yù)算改革動態(tài)，論述推行績效預(yù)算的必要性，并在此基礎(chǔ)上探討了推行績效預(yù)算的原則、預(yù)算績效如何測量以及應(yīng)該采用何種預(yù)算改革路徑等問題。馬駿(2004)以美國德克薩斯州的預(yù)算為例，闡述了西方預(yù)算制度，探討我國的預(yù)算改革[1]；張維平(2005)論述了推行績效預(yù)算的必要性，從績效-成本分析法、激勵機制、實行部分權(quán)責發(fā)生制等方面提出我國推行績效預(yù)算的設(shè)想[2]；李燕、王宇龍(2005)分析了我國實行績效預(yù)算的制度約束，認為我國應(yīng)從易到難、逐漸完善、由下而上、內(nèi)外結(jié)合地進行績效預(yù)算改革[3]；盧洪友、龔鋒(2005)則以測量預(yù)算績效為視角，分析預(yù)算決策中信息的運用問題，指出如果核查技術(shù)不過關(guān)，績效信息將會對決策產(chǎn)生誤導(dǎo)[4]；馬蔡琛、董曉晴(2006)對典型國家的公共支出績效管理進行對比，提出我國公共支出績效管理改革需要采取“兩步走”漸進式路徑選擇[5]。

針對突擊花錢等嚴重影響預(yù)算績效的現(xiàn)象，一些學(xué)者探討了提高預(yù)算績效的建議。賈康(2009)指出我國預(yù)算績效不高，財政資金績效約束不夠，資金使用隨意性偏大，預(yù)算法制化進程有待加快[6]；胡怡建(2011)通過預(yù)算赤字和突擊花錢間的矛盾分析財政體制缺陷，在追加預(yù)算、償還債務(wù)本息、財政資金結(jié)余、建立穩(wěn)定基金等方面提出了改革建議[7]；劉尚希(2011)分析了兩種“突擊花錢”的現(xiàn)象后，指出提高部門預(yù)算的透明度是關(guān)鍵[8]；葉青(2011)認為財政支出監(jiān)管力度不足、預(yù)算編制質(zhì)量偏低是造成年底突擊花錢的主因，并提出加強預(yù)算支出管理、提高預(yù)算編制質(zhì)量、對預(yù)算結(jié)余進行激勵的建議[9]；李燕(2012)從預(yù)算過程的各階段入手，提出應(yīng)從預(yù)算的準備決策、編制審批、執(zhí)行決算、績效考評與控制監(jiān)督等層面解決年底突擊花錢現(xiàn)象[10]；韋森(2012)提出了賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)、人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、建立央行的國庫經(jīng)理地位等完善預(yù)算法的改革建議[11]；許安拓(2012)認為應(yīng)從完善預(yù)算管理制度、優(yōu)化預(yù)算編制與撥付方式、建立績效和問責機制等方面進行改革[12]；于軍(2013)著眼于績效監(jiān)督角度，研究加強預(yù)算績效、確保財政資金用之于民的途徑[13]。

上述研究對我國突擊花錢影響預(yù)算績效的原因進行了多層面的分析，但是也存在一些不足。一是對年底突擊花錢概念缺乏一個準確的定義；二是相對于12月集中花錢現(xiàn)象受到普遍關(guān)注，政府在其余月份的財政支出異常情況則被忽視；三是忽略了不發(fā)達地區(qū)的項目配套資金政策在年底突擊花錢及財政資金沉淀等現(xiàn)象形成過程中起到的作用。鑒于此，本文不僅利用熵值法對年底突擊花錢進行時間上和程度上的界定，而且從每月財政支出情況著手，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上研究全年度財政資金績效低下的原因。

二、我國突擊花錢的現(xiàn)狀及問題

(一)怎樣科學(xué)定義年底以及突擊花錢

年底是一個籠統(tǒng)的概念，既可以認為12月是年底，也可以是11月、12月為年底，甚至可以將10~12月視為年底，那么年底突擊花錢這個期限應(yīng)該如何劃分？本文認為，可以將10~12月確切發(fā)生了突擊花錢現(xiàn)象的月份歸為年底。突擊花錢即在年底等期限到來前，把財政資金集中支出的行為。可見，突擊花錢的月份，其資金使用將遠超正常月份。一年12個月，平均每個月的財政支出占比應(yīng)為8.3%*如果12個月支出均等化，每個月支出占全年支出的份額為1/12，即8.3%，后文中7.7%(1/13)，7.1%(1/14)根據(jù)相同的方法得出。，考慮到年底突擊花錢現(xiàn)象，正常月份所占比重應(yīng)該繼續(xù)下降，如果年底花錢相當于多花掉了一個月的資金，那么正常月份所占比重為7.7%，如果年底花錢相當于多花掉了兩個月資金，那么正常月份所占比重為7.1%。通過研究各年10~12月財政資金支出比重，發(fā)現(xiàn)10月財政資金支出比重大多小于7.1%，11月、12月財政資金支出比重均大于8.3%，可以認為年底突擊花錢現(xiàn)象主要發(fā)生在11月和12月，即年底時限應(yīng)界定為11月和12月。

(二)如何界定年底突擊花錢程度

既然是年度突擊花錢程度的度量，那么11月和12月的財政支出比重應(yīng)該是衡量的主要依據(jù)，相比11月、12月的財政支出比重應(yīng)該賦予更多的權(quán)重。鑒于此，本文用熵值法對12月財政支出比重和11~12月財政支出比重進行加權(quán)，測算每年的年底突擊花錢程度，即可以保證12月財政支出比重被賦予更多權(quán)重。2001—2014年底突擊花錢程度如表1所示。

表1　2001-2014年全國年底突擊花錢程度

注：根據(jù)熵值法算出，12月財政支出信息熵值為0.89，11~12月財政支出信息熵值為0.99，由此得出的信息效用d值為0.11和0.01，可知，12月財政支出權(quán)重為11/12，而11~12月財政支出權(quán)重為1/12。數(shù)據(jù)來源于中國國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站。

如表1所示，根據(jù)熵值法算出的結(jié)果顯示我國年底突擊花錢程度經(jīng)歷了一個先上升后下降的過程。在2006-2009年間，年底突擊花錢現(xiàn)象最為嚴重。近年來，年底突擊花錢現(xiàn)象備受關(guān)注，以及“三公”經(jīng)費公開等一系列陽光預(yù)算制度改革，年底突擊花錢現(xiàn)象有所改善。但是，以12月財政支出份額來看，2013年12月的財政支出依然占到了全年財政支出的六分之一以上，且相比于2012年，年底突擊花錢現(xiàn)象有所反彈。由此可見，仍需進一步完善預(yù)算制度，消除年底突擊花錢現(xiàn)象。

(三)是否僅年底存在突擊花錢

相對于在12月集中支出財政資金現(xiàn)象受到普遍關(guān)注，其余月份的財政支出異常情況則被忽視。實際上，不僅是年底存在突擊花錢，每半年、每個季度的最后一個月也存在著不同程度的突擊花錢現(xiàn)象。從表2中2001-2014年各月財政支出份額中可以清楚看到這一現(xiàn)象：除去第四個季度外，每個季度前兩個月的財政支出份額大致相當，而第三個月的財政支出份額大幅提升，說明每個季度最后一個月也存在突擊花錢問題。突擊花錢不僅出現(xiàn)在年底，每個季度都會出現(xiàn)不同程度的突擊花錢，只是年底突擊花錢現(xiàn)象更加顯著。

表2　2001-2014年各月財政支出份額

三、突擊花錢的原因剖析

年底突擊花錢不是新鮮話題，盡管政府三令五申、新聞屢屢報道，年底突擊花錢仍然“久治不愈”。針對年底突擊花錢現(xiàn)象，部分官員認為，年底政府賬面上的資金看似雖多，但事實上早已花出去了，年底突擊花錢實際上是年底集中支付。此外存在著其他合理解釋：如部分項目資金需求不平滑，前小后大；政府采購要求貨到或者確保質(zhì)量之后才能付款；存在著到年底才進行清算的項目，如據(jù)實結(jié)算項目、以收定支項目等。上述情況導(dǎo)致年底支出規(guī)模要比正常月份稍大。2001—2014年中，12月平均支出規(guī)模達到全年財政支出的22.5%，相當于1~10月份每月平均支出的3倍。2011年以后年底突擊花錢現(xiàn)象得到一定遏制，但12月的平均支出仍是1~10月每月平均支出的2倍以上。年底突擊花錢現(xiàn)象得到遏制的同時，財政資金沉淀現(xiàn)象逐步凸顯。在陜南、陜北和西安等地的實地調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)財政沉淀資金大多是由于各種原因?qū)е沦Y金暫時沒有使用出去帶來的結(jié)轉(zhuǎn)而非結(jié)余。突擊花錢和財政資金沉淀很像一枚硬幣的兩面，如果不能將資金在年底突擊花出去，就會形成結(jié)轉(zhuǎn)，造成財政專戶賬面上的資金余額增加?？梢姺治瞿甑淄粨艋ㄥX現(xiàn)象的根源，必須結(jié)合處理財政資金沉淀問題從更深層的制度方面進行剖析，避免產(chǎn)生按下葫蘆起了瓢的現(xiàn)象，否則達不到標本兼治的效果。

(一)財政資金批復(fù)和撥付過程中存在時滯是年底突擊花錢的主要原因

我國當前采用日歷年制的財政年度，即從公歷1月1日起至12月31日止。然而，根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定：中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準*參見《預(yù)算法》第五章第三十九條。。這意味著中央預(yù)算批復(fù)起碼在3月之后。財政部2014年5月21日下發(fā)《關(guān)于進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》，要求細化落實未分配到部門和下級財政的預(yù)算：“本級代編預(yù)算要盡量在6月30日前分配下達；超過9月30日仍未落實到部門和單位且無正當理由的，除據(jù)實結(jié)算項目外，全部收回總預(yù)算。上級轉(zhuǎn)移支付要在收到后30日內(nèi)分解下達到本級有關(guān)部門和下級財政?！?財預(yù)〔2014〕85號文件。可見，當前預(yù)算撥付到具體使用單位時，預(yù)算使用期限已經(jīng)過去一半。事實上在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)項目是因為上年7~8月申報，10月份評審，11~12月確定，1月份開始執(zhí)行，基本不存在突擊花錢現(xiàn)象以外，其他資金年初大都沒有具體到項目，由于2月份才開始征集項目，經(jīng)過專家評審以及公示等程序，到7~8月份才能確定具體項目，9~10月份開始撥付，在通過中央→省→地方的撥付路徑，真正到地方手上時已經(jīng)到年底，如果不突擊花錢，就造成資金結(jié)轉(zhuǎn)，這也是地方財政資金“沉淀”的主因。而部分南水北調(diào)及生態(tài)修復(fù)的項目冬季無法施工，當?shù)毓賳T戲稱連突擊花錢的資格也沒有。財政資金批復(fù)和撥付的時滯導(dǎo)致的結(jié)果便是財政資金使用前緊后松，不僅年底突擊花錢，而且第一個季度財政支出份額相對偏低，部分財政支出在第一季度并未得到執(zhí)行，影響財政資金的使用效率。

(二)預(yù)算資金使用單位自利動機是造成年底突擊花錢現(xiàn)象的主觀原因

財政資金相對均勻地在各月平均分攤，有利于提高政府財政支出的績效，然而突擊花錢成為常態(tài)表明，對于資金使用者而言，在期限到來前將財政資金花出去比提高財政資金的績效更有利。資金使用者自利動機體現(xiàn)在事先、事中、事后三方面：一是個別地方政府部門在年初預(yù)算編制時，出于政績等方面考慮，上報大項目、虛報項目，造成部分項目資金超過其所需，一開始便埋下了年底突擊花錢的隱患；二是在項目結(jié)項前，如不能將資金用掉，超期的財政資金將無法繼續(xù)使用，最終沉淀在國庫中。事實上，近年來我國財政國庫存量資金增長迅速*中國人民銀行資產(chǎn)負債表顯示財政國庫存量資金出現(xiàn)了迅速增長的現(xiàn)象：從2001年1月的3678.27億元上升到2014年10月的44548.9億元。，國庫中存在著龐大的存量資金*從世界范圍來看，美國財政國庫存量現(xiàn)金為4126億人民幣，日本為1600億人民幣，印度為875億元人民幣，德國為190億人民幣、法國為118.9億人民幣(截止2013年1月，匯率為同期匯率)?！额A(yù)算法》第三十四條和第四十七條規(guī)定各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，堅決不允許超出預(yù)算，各級政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；有余額的，可以補充預(yù)算周轉(zhuǎn)金；再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出。。因此在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算資金使用者在項目結(jié)束前突擊花錢相比資金最終滯留在國庫中更為有利；三是現(xiàn)行預(yù)算編制往往與前一年的預(yù)算支出掛鉤，如果當前預(yù)算資金并未全部執(zhí)行，那么會影響到以后年份的預(yù)算收入，加之預(yù)算資金績效低下對地方官員考核并無負面影響，財政資金使用績效如何自然不在各級地方政府的考慮之內(nèi)。因此，預(yù)算資金使用者出于事后考慮，在預(yù)算期限結(jié)束前突擊花掉預(yù)算資金的行為也就不足為奇。

(三)監(jiān)管不力助長年底突擊花錢現(xiàn)象

一方面，實質(zhì)性預(yù)算權(quán)力在立法與行政之間的配置失衡，導(dǎo)致整個預(yù)算過程中，行政部門的裁量權(quán)過大。對此不少專家、學(xué)者呼吁加強和改進人大作用，但由于《預(yù)算法》缺乏具體的保障和操作機制，人大在整個預(yù)算過程中事實上被邊緣化[14]。另一方面，社會輿論監(jiān)督使得年底突擊花錢現(xiàn)象有所緩解，但是監(jiān)督力度有待加強。從表1中可以看到，雖然年底突擊花錢現(xiàn)象一直存在，但在2009年之后有所緩解。這與年底突擊花錢現(xiàn)象越來越受到關(guān)注，以及“三公”經(jīng)費公開等預(yù)算制度改革密切相關(guān)。但是預(yù)算公開不夠細化，過于專業(yè)，削弱了社會輿論的監(jiān)督效果，無法約束相關(guān)利益主體，特別是無法避免官員主體的尋租和預(yù)算最大化行為。

(四)地方上配套資金壓力是造成西部地區(qū)突擊花錢及財政資金沉淀的區(qū)域因素

中國自1994年分稅制改革以來，對中央和省級的財權(quán)事權(quán)進行了劃分。中央政府在集中了大量財力之后，對于諸如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等區(qū)域性公共服務(wù)的供給，采取委托地方政府提供，通過專項資金的方式實行。上述專項資金通常要求地方政府給予配套。這種配套制度造成了地方政府突擊花錢及財政資金沉淀：一方面，項目資金分為中央的專項轉(zhuǎn)移支付和地方配套資金，中央?？钗磩拥那闆r下，地方無法及早開展項目；另一方面，部分市縣配套資金壓力大，西部地區(qū)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)展落后，而且承擔著南水北調(diào)、涵養(yǎng)水源等生態(tài)修復(fù)重任，薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)和沉重的配套資金壓力造成部分項目由于配套資金未到位而無法動工或者較晚動工，造成突擊花錢或財政資金沉淀*漢中“十一五”期間國家發(fā)改委規(guī)劃7大類67個項目，總計20.85億，其中涉及污水處理和垃圾填埋的22個兩廠建設(shè)項目配套資金就有6.55億，目前為止由于配套資金暫未落實致使前期移民、拆遷工作尚未完成，導(dǎo)致有4個項目無法啟動。。

(五)預(yù)算制度存在缺陷是造成年底突擊花錢的根本原因

不論是政府財政資金撥付緩慢，還是監(jiān)管不足，亦或是突擊花錢是預(yù)算資金使用單位的最優(yōu)選擇，都折射出我國預(yù)算制度存在缺陷。第一，預(yù)算資金撥付緩慢已經(jīng)引起重視，政府已將預(yù)算撥付速度納入財政部門考核體系，預(yù)算資金撥付效率得到了提升，但是財政年度與預(yù)算審批之間時間上的不匹配，依舊制約了財政資金撥付速度。財政部2014年5月21日下發(fā)《關(guān)于進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》也僅僅要求“本級代編預(yù)算要盡量在6月30日前分配下達”，可見撥付緩慢從根本上來講是因為預(yù)算制度還存在一定缺陷。第二，預(yù)算編制常與上年支出或當年GDP掛鉤，項目資金常要求地方配套等不適宜的財政體制需要完善。第三，預(yù)算資金使用單位自利動機致使年底突擊花錢成為其最優(yōu)選擇，也說明我國預(yù)算制度還不夠完善，使得預(yù)算資金使用效率低下。第四，我國《預(yù)算法》缺乏具體的保障和操作機制，同時目前預(yù)算公開不夠細化，過于專業(yè)。

四、國外預(yù)算改革的經(jīng)驗借鑒及啟示

(一)美國零基預(yù)算的經(jīng)驗和啟示

零基預(yù)算是以零為基點編制預(yù)算的方法，于20世紀60年代由美國的彼得·派爾提出，并最先在美國農(nóng)業(yè)部試行，結(jié)果以失敗告終。直到1970年，零基預(yù)算才在美國德克薩斯儀器公司取得了成功，并被廣泛推廣到其他私營企業(yè)。隨后，在借鑒私營企業(yè)使用零基預(yù)算成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，美國公共部門開始全面使用零基預(yù)算。1993年，美國在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上進行改進，將績效觀念加入預(yù)算編制中，公共部門開始采用績效預(yù)算編制方法。

從美國預(yù)算發(fā)展過程可以看到：首先，零基預(yù)算顯然比非零基的預(yù)算編制方式更加科學(xué)，實現(xiàn)零基預(yù)算，有利于提高我國財政資金的使用效率；其次，可以借鑒美國實現(xiàn)零基預(yù)算的改革方式，不僅可以采用在地區(qū)部門間進行試點，還可以借鑒企業(yè)的先進經(jīng)驗；再次，績效預(yù)算是零基預(yù)算的發(fā)展方向，在進行零基預(yù)算的改革過程中，可以利用后發(fā)優(yōu)勢，加入部分績效預(yù)算的先進觀念，進一步提高我國預(yù)算資金的使用效率。

(二)澳大利亞、巴西績效預(yù)算的經(jīng)驗和啟示

本文選取澳大利亞和巴西分別作為發(fā)達國家和發(fā)展中國家實行績效預(yù)算的代表，從中借鑒預(yù)算改革的經(jīng)驗和做法。

澳大利亞考慮到突發(fā)事件會導(dǎo)致增加支出，在年度預(yù)算外增加了補充預(yù)算應(yīng)對年初沒有考慮到的因素，并在年度預(yù)算開始執(zhí)行的同時編制補充預(yù)算。澳大利亞預(yù)算績效是由國家審計辦公室負責審計，并賦予權(quán)力以保障審計實施。一方面保障審計長辦公室的獨立性，只有參眾兩院都不滿意才能免除審計長任職；另一方面賦予審計長相關(guān)權(quán)限，保證審計順利進行，審計長既有權(quán)出入政府的任意建筑，又有要求政府工作人員提供相關(guān)信息的權(quán)力。需要強調(diào)的是，預(yù)算績效評估不對政府政策進行審計，主要是對執(zhí)行結(jié)果進行審計。

巴西議會負責預(yù)算的審議和通過，預(yù)算的監(jiān)督主要通過政府內(nèi)部監(jiān)管局和外部議會來進行。巴西績效預(yù)算的一個突出特點便是審查內(nèi)容十分具體。比如審查一個公路項目，通常會細致到具體路段，并審查相關(guān)合同。此外，巴西也賦予預(yù)算審查一定權(quán)限。如果上述審查過程中發(fā)現(xiàn)存在問題，議會擁有停止相關(guān)項目資金支付的權(quán)力。

從澳大利亞和巴西為代表的發(fā)達國家和發(fā)展中國家實行預(yù)算績效的經(jīng)驗中可以看出：一方面，必須賦予預(yù)算審查機關(guān)對不合格項目停止支付資金的權(quán)限，避免財政資金被隨意使用；另一方面，應(yīng)該借鑒巴西審查策略，細化、具體審查內(nèi)容，實現(xiàn)預(yù)算績效問責制，提高財政資金使用效率。

(三)預(yù)算編制審批與執(zhí)行時間匹配上的借鑒

英國預(yù)算周期大約為30個月，財政年度從4月1日到次年的3月31日，預(yù)算編制及審批從上年4月到本年3月，時間大約1年。美國聯(lián)邦政府的財政年度從每年的10月1日開始到次年9月30日截止；州政府的財政年度并不統(tǒng)一，大多數(shù)州政府依然沿用1977年之前的財政年度，即7月1日到次年6月30日，少數(shù)州政府的財政年度跨度長達兩年。一個完整的預(yù)算周期大約33個月，預(yù)算編制和審批大約要經(jīng)歷18個月。日本預(yù)算編制及批復(fù)時間也較長，以2011年預(yù)算編制流程為例：2010年6月下旬開始編制預(yù)算，2011年1月底，將預(yù)算提交國會，預(yù)算于2011年4月審批后開始執(zhí)行，其預(yù)算編制及批復(fù)時間大約10個月。

與上述國家預(yù)算編制和執(zhí)行相比，我國在兩方面上處于劣勢：一是預(yù)算實際編制以及審批時間較短。根據(jù)中國人大網(wǎng)公布的《國家預(yù)算的編制過程和主要內(nèi)容》顯示：我國于年中開始編制下年預(yù)算，到次年1月中上旬，預(yù)算工作委員會實施預(yù)先審查，著手預(yù)算批復(fù)的準備工作。這意味著預(yù)算編制花費的時間大約6個月，而預(yù)算審批時間大約只有3個月。二是預(yù)算編制審批和預(yù)算執(zhí)行時間有一定重復(fù)。上述國家在完成預(yù)算的編制、批復(fù)之后，才開始執(zhí)行預(yù)算。而我國預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行上有大約3個月的重疊期。正因為如此，第一季度我國財政支出份額相對偏少，財政資金使用效率偏低。

五、結(jié)論與改革建議

本文利用熵值法，從年底突擊花錢現(xiàn)象出發(fā)對政府每月財政支出份額進行剖析，發(fā)現(xiàn)突擊花錢不僅出現(xiàn)在年底，也出現(xiàn)在每個季末。財政資金批復(fù)和撥付過程中存在時滯、預(yù)算資金使用單位自利動機、監(jiān)管不力、地方配套資金壓力等原因造成了年底突擊花錢的久治不愈，歸根結(jié)底是預(yù)算制度存在缺陷。借鑒國際預(yù)算制度改革的經(jīng)驗和實踐，本文從預(yù)算制度設(shè)計和完善約束機制兩方面提出建議。

(一)深化財政體制改革，優(yōu)化預(yù)算制度

1.改革預(yù)算制度，科學(xué)編制預(yù)算

一方面，繼續(xù)深化零基預(yù)算和績效預(yù)算改革。從實際情況出發(fā)編制預(yù)算，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行審計和評價，并注重評價結(jié)果的運用；另一方面，改革預(yù)算編制、執(zhí)行期限。延長預(yù)算編制時間以確保預(yù)算編制的科學(xué)合理，同時要避免預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制、審批在時間上的重疊，將財政年度可以從日歷年制改為跨日歷年制?？紤]到我國每年3月召開“兩會”，建議財政年度改為每年4月1日至次年3月31日。

2.進一步深化分稅制改革，完善省以下財權(quán)事權(quán)劃分

1994年分稅制改革初步厘清了中央和地方財政之間的收入和支出關(guān)系，但是對省以下財政體制的改革并未做明確規(guī)定?；鶎訂挝皇聶?quán)剛性與財權(quán)薄弱的矛盾越發(fā)凸顯。現(xiàn)行的專項資金地方配套制度雖然存在一定不合理性，但是其根源在于地方政府財力薄弱無法負擔配套資金帶來的壓力。進一步深化財稅體制改革，構(gòu)建與財力相匹配的事權(quán)支出責任，是解決當前地方政府債務(wù)、突擊花錢以及財政資金沉淀的一劑良方。

(二)加強預(yù)算執(zhí)行過程管理，提高財政資金使用效率

1.加強預(yù)算支出管理，加快資金支付進度

一是，將年初預(yù)算下達時間提前，便于開展項目準備工作，同時，各部門和單位應(yīng)提前做好支付準備，爭取做到資金到賬即可使用；二是，要加快財政資金的審核、支付、細化和落實的速度，便于預(yù)算資金盡快到達使用單位；三是，規(guī)范財政專戶管理，避免財政資金沉淀；四是，在加速執(zhí)行本年預(yù)算的基礎(chǔ)上，還要充分利用結(jié)轉(zhuǎn)資金，提高其執(zhí)行速度。

2.盤活財政存量資金

首先，中央和地方的各部門要厘清現(xiàn)有財政存量資金，并根據(jù)存量資金分類進行處理，清理一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金，加強對轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理；其次，在盤活現(xiàn)有存量資金的基礎(chǔ)上，加強對財政專戶、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準備金的管理，規(guī)范權(quán)責發(fā)生制核算，編制三年滾動預(yù)算，減少未來財政存量資金的生存空間；最后，在做到事先預(yù)防、事中監(jiān)管的同時，還必須注重事后的績效評價與問責，根據(jù)《預(yù)算法》和《財政違法行為處罰處分條例》追究相關(guān)人員的責任，以期提高財政資金的使用效率。

(三)完善約束機制，限制相關(guān)利益主體尋租和預(yù)算最大化等行為

1.做好預(yù)算績效評價，實施績效問責制度

預(yù)算是公共財政的基石，提高預(yù)算績效是依法治國的內(nèi)在要求。政府做好預(yù)算績效評價、實施績效問責制度是改進預(yù)算制度的必然選擇。首先，加強預(yù)算執(zhí)行分析，實現(xiàn)“花錢必問效”。各部門應(yīng)完善本部門預(yù)算執(zhí)行情況的分析機制，并對重點單位和項目進行重點分析。其次，健全考核機制。各部門在明確考核指標的同時，還需要將所有預(yù)算支出都納入考核范圍。最后，加大問責力度，確?！盁o效必問責”。針對出現(xiàn)的問題，采取各種方式，幫助查找原因并改進工作。

2.增強人大在預(yù)算過程中的監(jiān)督作用

目前人大在整個預(yù)算過程中實際上處于邊緣地位，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，要增強人大在預(yù)算過程中的監(jiān)督作用，必須做到：一是，要給人大騰出充足的時間來進行預(yù)算草案的審查工作，否則難以保障其有效進行監(jiān)督；二是，將一籃子表決改為分次表決，避免部分預(yù)算表決項目捆綁；三是，要增強人大在預(yù)算撥款過程中的作用，實現(xiàn)地方預(yù)算的獨立審查。

3.加快參與式預(yù)算改革的進程

新《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算公開的內(nèi)容還主要停留在結(jié)果的公開。要減少公眾對突擊花錢的疑慮，必須加大財政公開力度。我國《預(yù)算法》在低透明度上存在失語，在公民參與原則上存在缺位。細化預(yù)算公開既可以增加公眾對預(yù)算的了解程度，起到監(jiān)督作用，也可以遏制不合理的開支及突擊花錢，有助于提高財政資金使用效率。預(yù)算公開改革還需加快實施參與式預(yù)算的進程。只有公眾及其代表參與到預(yù)算整個過程中，全面了解如何制定預(yù)算，即預(yù)算制定過程也公開，才能真正實現(xiàn)預(yù)算全面公開。

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(責任編輯：任紅梅)

Research on Chinese Budget System Reform Based on Crash Expenditure Perspective

LIXiang-ju，LIUHao

(School of Economics and Finance，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710061，China)

Abstract:Using entropy value method, this paper analyses “Year-end Crash Expenditure”in China during 2001-2014.Through the research on monthly expenditure share anomalies, we found that crash expenditure not only appeared at the end of the year, but also appeared at each end of the season.At present the period of budget preparation，approval and execution don’t match, budget users self-interest and imperfect supervision system is the main reason for “Year-end Crash Expenditure” in China. Through draw lessons from foreign experience budget system reform, this paper puts forward some suggestions of reform and perfect the system of Chinese budget for deepening the reform of the budget system,strenthening the budget management and perfecting the restraim mechanism.

Keywords:financial fund; budget system; year-end crash expenditure; performance budgeting

中圖分類號：F810.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2817(2016)02-0005-07

作者簡介：李香菊(1962-)，女，河南滎陽人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為財稅理論；劉浩(1984-)，男，湖北襄陽人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院博士研究生，研究方向為財稅理論。

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“基于‘年底突擊花錢’視角的我國預(yù)算法修改研究”(SK2013035)

收稿日期：2015-09-30