付大峰

(作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院)

?

論行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍上的銜接

付大峰

行政復(fù)議與行政訴訟都是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，促進(jìn)其合法、合理行使權(quán)力，并對(duì)行政行為所侵害的相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的法律制度。二者既有聯(lián)系也有區(qū)別，其性質(zhì)、立法目的、基本原則、受案范圍等方面存在差異，尤其是二者在受案范圍的銜接上存在問(wèn)題。要更好的保障公民的權(quán)利，監(jiān)控行政權(quán)，完善這兩種制度是關(guān)鍵。

行政復(fù)議；行政訴訟；受案范圍；銜接

一、行政復(fù)議與行政訴訟概述

行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政救濟(jì)制度中的兩個(gè)最基本最重要的手段，自1999年4月29日通過(guò)的《行政復(fù)議法》和1990年10月1日《行政訴訟法》施行以來(lái)，這兩部法對(duì)于控制行政權(quán)，防止行政權(quán)力濫用，遏制政府腐敗和違法行使權(quán)力，保障公民合法權(quán)益具有根本性作用，是防止政府權(quán)力濫用的堤壩和保護(hù)公民權(quán)利的天然屏障。正如法國(guó)孟德斯鳩在其《論法的精神》里曾論述到：“……政治自由只在政治寬和的政府里存在，不過(guò)它并不是經(jīng)常存在于政治寬和的國(guó)家里;它只有在那樣的國(guó)家的權(quán)力不被濫用的時(shí)候才存在。但一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止……”[1]在我國(guó)民主政治和法治政府建設(shè)進(jìn)程中，行政復(fù)議與行政訴訟具有非常重要的地位和作用，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，離不開(kāi)法制的保障，而要實(shí)現(xiàn)依法行政，建成法治政府，行政法律制度是保障。

具體來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，由復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查，并依法作出復(fù)議決定的行政法律制度。行政訴訟則是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，救濟(jì)其受侵害的合法權(quán)益的一種訴訟法律制度。行政復(fù)議與行政訴訟作為行政救濟(jì)的兩種基本制度，雖然具有密切聯(lián)系，但是從概念來(lái)看，也存在很大的區(qū)別，主要表現(xiàn)在為性質(zhì)不盡相同，目的和審查對(duì)象不盡相同，基本原則不同等。

二、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍及銜接比較

行政復(fù)議與行政訴訟盡管在性質(zhì)，立法目的，基本原則等方面存在差異，但是，二者在受案范圍上卻有重合。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第6條的規(guī)定，行政復(fù)議的受案范圍主要是：

(1)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的。即相對(duì)人認(rèn)為行政主體所作出的行政處罰違反法律、法規(guī)的規(guī)定，或者處罰不當(dāng)、違反法定程序等，可以依法向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

(2)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的。即當(dāng)事人認(rèn)為行政主體所作出的行政強(qiáng)制措施違法，而侵犯其人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

(3)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更、中止、撤銷的決定不服的。即當(dāng)事人認(rèn)為行政主體違法撤銷變更其已經(jīng)合法取得的行政許可，侵犯其合法權(quán)益，要求復(fù)議機(jī)關(guān)救濟(jì)其合法權(quán)益，可以提出行政復(fù)議。

(4)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。這要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織的土地權(quán)利的行為，當(dāng)事人可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

(5)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的。這主要是保障相對(duì)人自由參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)其市場(chǎng)主體地位和合法權(quán)益。如果行政主體侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)救濟(jì)其合法權(quán)益，因此可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

(6)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的。隨著行政行為的非強(qiáng)制化和合意化以及行政任務(wù)的民營(yíng)化，越來(lái)越多的行政出現(xiàn)，而農(nóng)業(yè)承包只是其中一種，對(duì)于行政主體侵犯其合法權(quán)益，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

(7)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的。這主要是關(guān)于行政主體違法要求相對(duì)人納稅等。公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是我國(guó)憲法明確規(guī)定的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此，對(duì)于違法征收相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)等行為，也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)。

(8)認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法辦理的。

(9)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的。

(10)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的。

(11)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。這是一項(xiàng)概括性條款，表明公民的其他合法權(quán)益還可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

而根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍是：

(1)對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

(2)對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

(3)申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

(4)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山林、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

(5)對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

(6)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

(7)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；

(8)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

(9)認(rèn)為行政違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

(10)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

(11)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、接觸政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

(12)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除以上案件以外，人民法院還受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

就行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系來(lái)說(shuō)，一是既可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟，二者任意選擇一種進(jìn)行；二是行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序，必須先進(jìn)行復(fù)議；三是對(duì)復(fù)議決定不服，既可以申請(qǐng)裁決，則該裁決為終局裁決，也可以提起行政訴訟。《我國(guó)行政復(fù)議法》第16條規(guī)定了公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。我國(guó)《行政訴訟法若干問(wèn)題解釋》也明確規(guī)定了法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，由先受理的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)受理的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。

三、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍銜接存在的問(wèn)題

根據(jù)英國(guó)的“自然公正”原則和美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則，程序公正是實(shí)體公正的前提，“法律程序的內(nèi)在價(jià)值在實(shí)踐中體現(xiàn)為正當(dāng)法律程序的運(yùn)用，正當(dāng)法律程序以程序正義作為法律程序的內(nèi)在價(jià)值?！盵3]法諺有云：“不做自己的法官”其意旨在于強(qiáng)調(diào)處理爭(zhēng)議的裁決者不能與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，更不能是案件的當(dāng)事人，要求其必須處于中立地位，防止其偏私。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，與作出該具體行政行為的機(jī)關(guān)存在著上下級(jí)的隸屬關(guān)系，存在亦或可能存在著某種利害關(guān)系，而且被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的很多行為都是依據(jù)其決定、命令或者指示而作出，如果讓其直接處理該糾紛，難免會(huì)出現(xiàn)偏私和袒護(hù)的嫌疑。正如“如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁與壓迫?！盵4]因此，這就要求更好地發(fā)揮司法在解決爭(zhēng)議中的作用，實(shí)現(xiàn)司法審查對(duì)行政職權(quán)的制約，以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。

行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍銜接上的缺陷，也從另一個(gè)側(cè)面暴露行政訴訟的不足。行政復(fù)議受案范圍較行政復(fù)議范圍更廣，這就使得一些行政案件可以申請(qǐng)行政復(fù)議，而不可以向法院提起訴訟；除此之外，對(duì)于一些級(jí)別較高的行政機(jī)關(guān)，如對(duì)于省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院各職能部門(mén)作出的行政復(fù)議決定不服，一是向法院提起訴訟，一是向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院作出的裁決為終局裁決，即使對(duì)于決定不服，也不可以向法院提起訴訟。而且，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不能對(duì)其提起行政訴訟，這在一定程度上又弱化了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。但是，在一個(gè)依法治國(guó)的國(guó)家里，司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的控制應(yīng)該是更加全面的，正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》中認(rèn)為：“在美國(guó)，幾乎所有的政治問(wèn)題遲早都要變成司法問(wèn)題。因此，所有的黨派在他們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語(yǔ)言?！盵5]就是因?yàn)樗痉ǖ南麡O中立性以及其超然性，能夠有效的避免偏私。因此，對(duì)行政權(quán)的控制最好不過(guò)行政訴訟這一制度，歸根結(jié)底體現(xiàn)在行政訴訟的受案范圍上。

但是，令人遺憾的是，行政訴訟制度在受案范圍上存在很多的弊端和不足，這就使得司法審查的范圍過(guò)窄，影響了司法終裁的地位和積極作用。首先，從行政訴訟的受案范圍來(lái)看，“合法權(quán)益界定為人生權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，范圍過(guò)窄。從而排出了對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、游行、示威等政治權(quán)利或勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等其他權(quán)利的行政行為的司法保護(hù)。”[6]在“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證行政訴訟案”[7]以及“北大劉燕文博士學(xué)位案”[8]中，核心問(wèn)題就是學(xué)校與學(xué)生之間因頒發(fā)畢業(yè)證與學(xué)位證是否屬于行政訴訟的受案范圍，學(xué)校能否成為行政訴訟的被告。其次，由于行政訴訟只是針對(duì)合法性問(wèn)題進(jìn)行審查，而合理性問(wèn)題不在審查的范圍之內(nèi)，從而導(dǎo)致有些顯失公平的案件由于法律的硬性規(guī)定而不能成為司法審查的對(duì)象。在行政管理的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)擁有較大的裁量權(quán)，正是如此，裁量行政行為接受司法審查也是應(yīng)有之義，因?yàn)榇嬖诓缓侠硇惺共昧繖?quán)而侵害相對(duì)人合法權(quán)益的可能性。正如“一次不公正的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判斷則把水源破壞了?！盵9]“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”如果這些裁量行為不接受司法審查不僅不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至存在對(duì)不當(dāng)行政行為的肯定，從而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不公平。最后，抽象行政行為排除在司法審查的范圍之內(nèi)，也即排除在了行政訴訟受案范圍之內(nèi)。而這些問(wèn)題終歸還是由于行政訴訟受案范圍過(guò)窄以及司法審查不力的結(jié)果所致。

四、行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍銜接上問(wèn)題的完善

完善行政復(fù)議與行政訴訟制度不僅是國(guó)家法制進(jìn)步的支撐，而且是也實(shí)現(xiàn)法治的保障。只有建立起完善的行政救濟(jì)程序，才能更好的保障政府依法合理行政，才能更好地保護(hù)公民的權(quán)利，才能最終形成對(duì)法律的信仰。正如伯爾曼指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵10]只有樹(shù)立起對(duì)法律的信仰，才能實(shí)現(xiàn)法治。托克維爾認(rèn)為：“一個(gè)只靠武力使人們服從其法律的政府，必然迅速毀滅?！盵11]一個(gè)國(guó)家最大的進(jìn)步是規(guī)則和制度的進(jìn)步，一個(gè)國(guó)家最大的文明是規(guī)則和制度的文明。因此，必須對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和控制，防止行政權(quán)力的濫用，這就必須完善行政救濟(jì)制度。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：

(一)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。只要是與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵犯，都可以提起行政訴訟。如選舉權(quán)與被選舉權(quán)，受教育權(quán)等也可以納入行政訴訟的受案范圍。

(二)將經(jīng)行政復(fù)議的案件都納入行政訴訟的受案范圍。由于一些行政糾紛經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)一級(jí)復(fù)議即告終結(jié)。而且，對(duì)于國(guó)務(wù)院作出的終局裁決不能提起行政訴訟。因此，為了更好地發(fā)揮司法終局裁決的作用，實(shí)現(xiàn)二者在受案范圍銜接上的協(xié)調(diào)，將經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件全部納入行政訴訟受案范圍是可行的。

(三)確立對(duì)抽象行政行為、行政行為合理性問(wèn)題的司法審查。抽象行政行為違反法律、法規(guī)，其帶來(lái)的后果更為嚴(yán)重，因?yàn)槠淇梢苑磸?fù)適用。“從這個(gè)意義上講說(shuō)，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)和破壞力，因此，更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍。”[12]此外，為更好的發(fā)揮法院居中裁判的作用，可以確立法官基于其理性和公平正義的價(jià)值理念對(duì)行政行為合理性進(jìn)行審查的救濟(jì)制度，以更好的發(fā)揮司法的終裁作用。

(四)建立專門(mén)行政法院系統(tǒng)。法國(guó)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，美國(guó)建立了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和行政法官制度。因此，可以借鑒法國(guó)和美國(guó)的做法，建立我國(guó)的行政法院系統(tǒng)。

結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議與行政訴訟作為行政法律救濟(jì)制度，對(duì)控制行政權(quán)保障公民權(quán)利具有非常重要的地位和作用。因此，二者的完善與進(jìn)步對(duì)于建成法治政府至關(guān)重要。正是由于二者之間存在著聯(lián)系與區(qū)別，在受案范圍銜接上存在著問(wèn)題，因此完善行政復(fù)議制度，強(qiáng)化行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，發(fā)揮司法在解決行政糾紛中的終局性作用就成為必然。

(作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院)

[1][法]孟德斯鳩,論法的精神[M]，上海:商務(wù)印書(shū)館，1982:154.

[2]王學(xué)輝,行政法與行政訴訟法[M]，北京:法律出版社，2012:242.

[3]付子堂,法理學(xué)初階[M]，北京:法律出版社，2013:240.

[4][美]埃德加.博登海默,法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M]，鄧正來(lái)等譯，北京:華夏出版社,1987:356.

[5][法]托克維爾,《論美國(guó)的民主》(上卷)[M]，董果良譯，上海:商務(wù)印書(shū)館,1988:330.

[6]沈亞萍，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)展與權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡[J]，民主與法制，2013(12):.

[7]田浩,“中國(guó)首例大學(xué)生訴學(xué)校拒發(fā)‘兩證’行政訴訟案”[N]，載《人民法院報(bào)》1999年6月8日.

[8]王峰,“劉燕文訴北大案”的法律思考[N]，載《法制日?qǐng)?bào)》2000年1月16日.

[9][美]培根,論司法[A]，見(jiàn)：《培根論說(shuō)文集》[Z]，上海：商務(wù)印書(shū)館，1983:193.

[10][美]伯爾曼,法律與宗教[M].上海:三聯(lián)書(shū)店,1991:28.

[11][法]托克維爾,《論美國(guó)的民主》(上卷)[M]，董果良譯，上海：商務(wù)印書(shū)館，1988：156.

[12]馬懷德,行政訴訟原理[M]，北京:法律出版社，2003:191.

付大峰(1990.02-)，男，漢族，四川簡(jiǎn)陽(yáng)人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。