徐肖東，雷　庚

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

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行政問責(zé)：制度化定位與法治化重構(gòu)

徐肖東，雷庚

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

摘要：行政問責(zé)是一種譴責(zé)或制裁的治吏機(jī)制。目前,我國行政問責(zé)仍然存在著諸如“瞌睡問責(zé)”、“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出”等問責(zé)的不良現(xiàn)象。打破這種問責(zé)的困局，必須以明確制度定位為契機(jī)，最大限度發(fā)揮問責(zé)制度的作用，推動行政問責(zé)的法治化重構(gòu)。承認(rèn)行政問責(zé)制度的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于“回應(yīng)性”和“特殊監(jiān)督機(jī)制”的定位。將行政問責(zé)制度放在建設(shè)法治政府的時(shí)代背景下，明確法治政府中，行政問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)是回應(yīng)人民群眾，追究特殊責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，并基于該定位，完善行政問責(zé)制度相關(guān)的“主體、客體、責(zé)任范圍”等內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；法治政府；責(zé)任政府；回應(yīng)性

行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)是基于多元途徑的機(jī)制約束，規(guī)范的行政行為和公共權(quán)力合法性的運(yùn)作，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的，是改善政府管理的一種有效的制度。政府對行政及時(shí)問責(zé)，能夠有效應(yīng)對公共危機(jī)，增強(qiáng)民眾對政府的信心。2003年“非典”期間，包括兩名省部級高官在內(nèi)的千余名官員因?qū)σ咔殡[瞞或防治不利而被免去官職，自那時(shí)起，一場波瀾壯闊的行政官員問責(zé)風(fēng)暴在我國席卷開來。毫無疑問，僅僅把對官員的問責(zé)作為應(yīng)對公共危機(jī)的臨時(shí)性措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，問責(zé)應(yīng)當(dāng)作為一種法定的制度，用來推動中國責(zé)任政府、法治政府建設(shè)。于是，2004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政綱要》明確指出權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的基本要求。其中，“實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一”、“有權(quán)必有責(zé)”表述彰顯了我國政府問責(zé)法治化的決心。黨的十八大和十八屆四中全會明確提出，要強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機(jī)制。

一、行政問責(zé)不良現(xiàn)象管窺

雖然行政問責(zé)實(shí)踐已有多年，也取得了一些成效，但是行政官員問責(zé)的法治化并沒有向著當(dāng)初預(yù)期的方向發(fā)展，反而出現(xiàn)了一些引人深思的問責(zé)怪現(xiàn)象。

現(xiàn)象一：瞌睡問責(zé)。2008年2月20日下午，在昆明市市委禮堂，昆明市招商引資的專題講座剛剛進(jìn)行了不到一個小時(shí)，坐在主講人旁邊的市委書記發(fā)話：“第一排第二個，睡覺的那個起來！”一位干部隨即弓著身子站了起來，神情疑惑?！澳闶悄膫€單位的？”“呈貢縣投資促進(jìn)局?！薄澳闶莵硭X還是來聽講座的？”很快，這位蔣姓副局長被勒令辭職，局長也被要求作深刻檢查。對此，國家行政學(xué)院教授竹立家毫不客氣地指出：“官員開會睡覺問什么責(zé)？有紀(jì)律處分條例，該怎么處分怎么處分，與問責(zé)無關(guān)?！盵1]很顯然，這種有些苛求的問責(zé)，除了在短時(shí)間內(nèi)能營造一種問責(zé)氣氛外，由于問責(zé)形式不科學(xué)、責(zé)過不相稱，反而在實(shí)際生活中影響了問責(zé)制度存在的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

現(xiàn)象二：高調(diào)問責(zé)與低調(diào)復(fù)出。2010年9月10日，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生拆遷自焚事件。事發(fā)7天后，撫州市委對8名責(zé)任人作出處理決定，其中，負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣委書記邱建國、縣長蘇建國被立案調(diào)查。當(dāng)時(shí)，對官員迅速而嚴(yán)厲的問責(zé)，曾一定程度上緩解了民憤。但是沒過多久，這兩名被問責(zé)的“建國”悄然復(fù)出的消息開始在網(wǎng)上流傳，稱邱建國出任撫州金巢(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))管委會主任，蘇建國任撫州市公路局局長，事后均得到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的證實(shí)。這兩位官員的復(fù)出，引起網(wǎng)絡(luò)一片“聲討”。高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出，幾乎成了官場“新規(guī)”：出事→問責(zé)→冷卻一段時(shí)間→悄然復(fù)出→被發(fā)現(xiàn)→輿論嘩然→解釋復(fù)出符合規(guī)定→不了了之[2]。

可見，“瞌睡問責(zé)”和“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出”的現(xiàn)象在實(shí)踐中絕非個案，這些怪現(xiàn)象的發(fā)生暴露出當(dāng)前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相當(dāng)一部分人對問責(zé)制度的看法：問責(zé)僅僅是一種能夠快速平息民憤或者顯示自身親民的工具而已?；蛘哒f，行政機(jī)關(guān)對該制度工具化的定位是實(shí)踐中問責(zé)怪現(xiàn)象發(fā)生的根本原因。那么，在實(shí)際運(yùn)作時(shí)，是什么原因?qū)е挛覈男姓栘?zé)制度被工具化定位呢？“非典”之后，中央加大了行政問責(zé)的力度，各地也相繼頒布了大量專門關(guān)于問責(zé)的地方性規(guī)定。2003年8月15日，長沙市通過了《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，該辦法被視為我國第一部有關(guān)行政問責(zé)的地方性規(guī)定；2004年5月11日，重慶市通過了《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，被視為國內(nèi)首個省級行政首長問責(zé)辦法；2004年11月23日，浙江省出臺了《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》，規(guī)定了30種被問責(zé)的行為，在全國率先建立起“庸官問責(zé)制”,等等[3]。

地方政府對行政問責(zé)的探索，確實(shí)開啟了該制度法治化之先河?？墒?，制度建設(shè)十年有余，現(xiàn)實(shí)情況反而是：五花八門、參差不齊的行政問責(zé)制度基本是在地方“各取所需”的前提下“各自為政”。地方關(guān)于問責(zé)的探索無法達(dá)成共識意味著：問責(zé)制空有制度之名卻無制度之實(shí)，因?yàn)橹灰醒雽用娴膯栘?zé)規(guī)范不出臺，問責(zé)就難以成為一項(xiàng)全國通行的制度。因此，明確問責(zé)制度內(nèi)涵，讓該制度法治化迫在眉睫。問責(zé)制度法治化不僅要求行政機(jī)關(guān)改變對該制度的工具定位，而且要求行政機(jī)關(guān)將該制度的建構(gòu)同“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的時(shí)代背景相結(jié)合。誠如學(xué)者所言，“法律欲成為法律，不能僅僅表達(dá)權(quán)威機(jī)關(guān)的意志，法律必須符合某種正當(dāng)有效的東西”[4]，根據(jù)“在社會上的確存在一些最低限度的正義要求：這些要求獨(dú)立于實(shí)在法制定者的意志而存在，并需要在任何可行的社會秩序中予以承認(rèn)”[5]去明確法治問責(zé)的“主體、客體、責(zé)任范圍”等相關(guān)內(nèi)容。

二、行政問責(zé)不良現(xiàn)象之破局：以明確制度定位為契機(jī)

(一)定位一：追究特殊責(zé)任回應(yīng)人民群眾的制度

根據(jù)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的解釋，“責(zé)任在政治活動和公共管理中最一般的含義是與某個特定機(jī)構(gòu)和職位聯(lián)系的職責(zé)”[6]。而國內(nèi)的《現(xiàn)代漢語詞典》將責(zé)任解釋為：(1)分內(nèi)應(yīng)做的事。(2)因沒有做好分內(nèi)的事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失[7]。結(jié)合“問”與“責(zé)”的含義，特別是“問”含義中詢問和追究的雙重含義，問責(zé)制從語義學(xué)的角度看可能有以下核心內(nèi)涵：(1)問責(zé)是對責(zé)任進(jìn)行追究。(2)要求責(zé)任對象接受質(zhì)詢并進(jìn)行回應(yīng)。據(jù)此，問責(zé)就是有問責(zé)權(quán)的主體要求行政機(jī)關(guān)對其行為的某種權(quán)限承擔(dān)責(zé)任的過程，涉及責(zé)任承擔(dān)和回應(yīng)兩個方面,以問責(zé)內(nèi)涵為基礎(chǔ)對制度進(jìn)行定位。

1.行政問責(zé)制度中的責(zé)任應(yīng)當(dāng)有特殊性。行政問責(zé)制度中的“責(zé)任”具有一定的特殊性，問責(zé)制度涉及的責(zé)任能夠被現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制所容納。問責(zé)制度仍然作為一項(xiàng)制度，應(yīng)當(dāng)是和現(xiàn)有相關(guān)機(jī)制并行的責(zé)任追究機(jī)制之一。問責(zé)制度喪失其作為制度的主體地位，異化為現(xiàn)有相關(guān)責(zé)任追究制度的啟動方式。不論是與現(xiàn)有制度并行還是被現(xiàn)有制度吸收，都使得問責(zé)制度喪失了作為一項(xiàng)獨(dú)立制度的主體地位，故問責(zé)如要成為一項(xiàng)制度，其必須確保追究責(zé)任的特殊性。以香港為例,早在2000年前后,香港相關(guān)法律就規(guī)定,港府高官在“政策范疇內(nèi)的事宜出現(xiàn)嚴(yán)重失誤時(shí)應(yīng)該辭職，或者因嚴(yán)重的個人操守問題或不再符合基本法的有關(guān)規(guī)定時(shí)必須離職”[8]。這表明,香港的高官問責(zé)制度主要追究官員的政治責(zé)任和道德責(zé)任，即問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)追究特殊的責(zé)任。

2.有效回應(yīng)公民需求的國家治理提供規(guī)范性的辯護(hù)。就回應(yīng)性而言，《憲法》第2條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，在我國確立了人民主權(quán)原則。根據(jù)該原則，唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，來指導(dǎo)國家的各種力量[9]。于是，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行者和具體國家行政權(quán)力的行使者，其權(quán)力的行使，必須對其來源的人民負(fù)責(zé)。所以，在法治政府中，政府官員問責(zé)制度意義在于：變我國傳統(tǒng)的“官本位”為“民本位”，讓官員對上負(fù)責(zé)的同時(shí)也注意傾聽來自民間的聲音，即官員基于行政效率要對上負(fù)責(zé)，但是從人民主權(quán)意義上，官員必須對下負(fù)責(zé)，因?yàn)椤爸挥挟?dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在”[10]。不能夠有效回應(yīng)群眾的問責(zé)可能只是激發(fā)已有責(zé)任的落實(shí)，或者在行政處分之外增加一些責(zé)任樣式，所以回應(yīng)性當(dāng)作為問責(zé)制的制度作用予以重視[11]。比如：《河北青年報(bào)》曾經(jīng)報(bào)道，2009年2月，河北永年縣干部作風(fēng)建設(shè)年活動動員大會11名“瞌睡干部”被拍攝，永年縣委當(dāng)晚即作出決定，將其中7人免職，1人全縣通報(bào)批評，3人黃牌警告處分。

這種做法出發(fā)點(diǎn)可能是好的，但是和許多問責(zé)案例一樣，由于忽視了問責(zé)制度的回應(yīng)性，老百姓只是被告知問責(zé)的結(jié)果，這就使得問責(zé)的效果大打折扣，甚至基于本案情況，百姓可能會猜測：同樣的“瞌睡干部”為何處分情況不同？問責(zé)是不是政府內(nèi)部權(quán)力斗爭的工具？因此，在法治政府中，行政問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)被視作“追究特殊責(zé)任，回應(yīng)人民群眾”的制度。

(一)定位二：推動法治政府建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制

1. 法治政府。1978年，黨的十一屆三中全會提出“發(fā)揚(yáng)社會主義民主，建設(shè)社會主義法制國家”的要求；1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”；1999年的九屆全國人大第二次會議通過了現(xiàn)行《憲法》的第13條修正案，決定在1982年《憲法》第5條增加一款，作為第1款，規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。以上相關(guān)事實(shí)，真切地反映出建設(shè)社會主義法治國家已經(jīng)在黨、國家和人民之間達(dá)成了共識。

在依法治國已達(dá)成共識的前提下，需要進(jìn)一步明確：由于行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著依法管理國家、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的任務(wù)，其行政行為最經(jīng)常、廣泛、直接關(guān)系公共利益和廣大人民的根本權(quán)益，因此，依法治國的重點(diǎn)在于依法治權(quán)，政府的法治程度直接關(guān)系到依法治國的成敗[12]。那么何為“法治政府”呢？有學(xué)者認(rèn)為，法治政府應(yīng)是從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定的政府[13]。與此同時(shí)，根據(jù)中國政法大學(xué)法治政府研究院研發(fā)的“中國法治政府評估指標(biāo)體系”，法治政府應(yīng)當(dāng)包含了機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度調(diào)查等7個一級指標(biāo)[14]。

由此可見，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任對于法治政府建設(shè)的意義重大。當(dāng)然，學(xué)者對法治政府的定義并非權(quán)威，但是，通過國務(wù)院2004年《綱要》中“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、“行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的表述，能夠明顯看出責(zé)任政府是推動法治政府建設(shè)的有效路徑。

2. 發(fā)揮特殊監(jiān)督作用的行政問責(zé)制度。如果人都是天使就不需要任何政府了，如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來和內(nèi)在的控制了[15]。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺后，時(shí)任國務(wù)院法制辦公室主任的曹康泰認(rèn)為，“權(quán)責(zé)一致要求行政機(jī)關(guān)依法享有多大權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任”。在談到對政府落實(shí)權(quán)責(zé)一致的具體要求時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)的監(jiān)督，確保違法行為受到監(jiān)督”、“用權(quán)受監(jiān)督是落實(shí)權(quán)責(zé)一致的最終落腳點(diǎn)之一”[16]。正是出于對政府濫用權(quán)力的擔(dān)心，我國在提出建設(shè)社會主義法治國家的同時(shí)，特別提出推進(jìn)法治政府建設(shè)。這是因?yàn)?，?zé)任政府包含于法治政府中，建設(shè)責(zé)任政府就是推動法治政府發(fā)展。因此，為了落實(shí)對政府的監(jiān)督，我們需要一套完善的政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。

檢視既有的研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國已經(jīng)構(gòu)建了一套相當(dāng)完善的政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。比如，在外部監(jiān)督方面，政府要接受各級人大及其常委會的監(jiān)督，向其報(bào)告工作，必要時(shí)接受質(zhì)詢，同時(shí)虛心聽取人大代表的批評和建議；要自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督；要自覺接受新聞輿論的監(jiān)督；要接受行政訴訟的監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，政府應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。那么，在我國已經(jīng)建立了相對完善的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制時(shí)，如果仍然將行政問責(zé)制度做監(jiān)督定位，我們就必須回答這樣的問題：就政府監(jiān)督而言，我們?yōu)槭裁床蝗ヅせ瞵F(xiàn)有的機(jī)制，而是另辟蹊徑去構(gòu)建另外一套監(jiān)督機(jī)制呢？其實(shí)答案很明確，就是與現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制相比，行政問責(zé)制度的監(jiān)督有自身的特殊性。具體來說，該特殊性體現(xiàn)在：

第一，通過行政問責(zé)制度，能夠讓行政官員直接向公眾負(fù)責(zé)，這是對傳統(tǒng)理論的突破。因?yàn)樵谥袊鴳椪榫诚?，“黨管干部”的人事任免與管理制度讓人大很難充分發(fā)揮出類似西方議會那樣的功能。政府直接對人民負(fù)責(zé)突破了西方僅要求政務(wù)類公務(wù)員向選民和議會承擔(dān)政治責(zé)任的常規(guī)，變成了從中央到地方、從政府到黨委、從行政首長到普通公務(wù)員全面向公眾承擔(dān)政治責(zé)任，行政問責(zé)于是成為政府積極回應(yīng)社會訴求的重要場域；公民交納稅金之后，對政府提供的公共產(chǎn)品，自然有權(quán)評頭論足。對品質(zhì)低劣或不滿意的，也有權(quán)質(zhì)詢，直至追究責(zé)任。最后，從現(xiàn)代民主理論看，在現(xiàn)代社會，公民直接參與管理的參與式民主已逐漸成為一種重要模式，可與傳統(tǒng)的代議制民主相媲美，更有其高超之處。這為公眾直接質(zhì)詢、要求政府回應(yīng)并承擔(dān)責(zé)任掃清了理論障礙，在代議制民主的問責(zé)機(jī)制之外開辟了新的路徑。

第二，通過行政問責(zé)制度，能夠建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。雖然前文列舉了我國人大監(jiān)督、代表監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等對政府監(jiān)督的方式，意在說明我國在監(jiān)督政府領(lǐng)域并非空白?？墒?，以上監(jiān)督方式有其“先天缺陷”，即均非制度化和常態(tài)化的政府監(jiān)督機(jī)制。其實(shí)，以上主體能夠?qū)φM(jìn)行監(jiān)督，更多的是憲法和法律賦予相關(guān)主體的職權(quán)。這就導(dǎo)致相關(guān)主體是否行使監(jiān)督權(quán)，如何行使監(jiān)督權(quán)均非憲法、法律的強(qiáng)制性規(guī)定，也造成了許多地方人大、政協(xié)“監(jiān)督缺位”的現(xiàn)象。于是，建立專門的行政問責(zé)機(jī)制，將相關(guān)責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人并非毫無意義的“疊床架屋”，而是建設(shè)責(zé)任政府，全方位對政府進(jìn)行監(jiān)督的重要舉措。

三、法治政府中行政問責(zé)制度之重構(gòu)

2003年以后的問責(zé)實(shí)踐表明：問責(zé)已經(jīng)逐漸成為了政府的“慣例”。但是，就行政問責(zé)制度本身的法治化程度而言，十年前和十年后的行政官員問責(zé)制度并沒有大的差別。

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，正確的理論能夠?yàn)閷?shí)踐指明方向。問責(zé)理論研究的滯后是導(dǎo)致中國問責(zé)制裹足不前的重要原因。過去十年，實(shí)務(wù)部門對于官員問責(zé)一直秉持實(shí)用主義法學(xué)的態(tài)度，僅僅將問責(zé)看作平息民憤、突顯政績的工具。于是，對于問責(zé)的理論研究，基本上是學(xué)界主導(dǎo)。但是，在法律法規(guī)甚至是連中央文件都沒有對問責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一解釋的前提下，學(xué)界面對五花八門的問責(zé)實(shí)踐，也很難在行政問責(zé)制度理論研究方面取得系統(tǒng)性的成果，典型表現(xiàn)在：對于“誰問責(zé)，問誰責(zé)，問什么責(zé)”這樣的理論核心問題，理論界雖然進(jìn)行了大量研究，但是，研究者基本上是自說自話，不同的研究者之間分歧巨大，難以在短期內(nèi)形成統(tǒng)一意見。

以問責(zé)主體研究為例，“由哪些主體進(jìn)行問責(zé)實(shí)質(zhì)上是一個權(quán)力分配和歸屬的問題，同時(shí)也意味著不同社會主體相互之間施加控制和制約的可能性”[17]。基于我國目前中央到地方的問責(zé)實(shí)踐，理論界根據(jù)問責(zé)主體的不同抽象出了“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”的兩種模式，并在問責(zé)主體的選擇上取得了最低限度的共識——當(dāng)前單單依靠同體問責(zé)的問責(zé)模式應(yīng)當(dāng)盡快引入異體行政官員問責(zé)制度?？墒?，一旦具體到“行政官員問責(zé)是以同體問責(zé)為主還是異體問責(zé)為主，二者之間關(guān)系如何”等問題時(shí)，學(xué)者們又會陷入無休止的爭執(zhí)。面對理論研究的困境，有學(xué)者更是直接主張：同體問責(zé)和異體問責(zé)之爭是毫無意義的，問責(zé)勃興本身就是行政機(jī)關(guān)依托行政科層體制，自內(nèi)而外，自上而下，整體性回應(yīng)社會訴求，行政官員問責(zé)一定是行政主導(dǎo)的政府所為的。當(dāng)然，理論研究雖然沒有就問責(zé)制度中“主體、對象和責(zé)任范圍”取得共識性的意見，但是，這也意味著只要能夠找準(zhǔn)切入點(diǎn)，明確問責(zé)的“主體、對象和責(zé)任范圍”，就能夠大大地推進(jìn)問責(zé)制度的法治化建設(shè)。

毋庸贅言，問責(zé)制度在法治政府中的“追究特殊責(zé)任，回應(yīng)人民群眾的制度”和“推動法治政府建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制”定位就是推動該制度發(fā)展的切入點(diǎn)，好好利用該制度定位，能夠簡化爭議、凝聚共識，對行政問責(zé)制度的構(gòu)建起到綱舉目張的作用。

(一) 通過回應(yīng)性的制度定位解決“誰問責(zé)”的問題

我國目前的行政問責(zé)制度由黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這是不難看出的事實(shí)。根據(jù)實(shí)踐，同體問責(zé)的模式暴露出如下問題：第一，行政機(jī)關(guān)壟斷問責(zé)啟動權(quán)。是否啟動問責(zé)是由領(lǐng)導(dǎo)人所決定的，只要問題沒有曝光，就盡量“大事化小，小事化了”，或逃避責(zé)任，或轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。第二，選擇性問責(zé)的發(fā)生。由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的同體問責(zé)由于沒有獨(dú)立的第三方的介入，使得問責(zé)主體在問責(zé)時(shí)有極大的裁量權(quán)，表現(xiàn)在其對問責(zé)事項(xiàng)既可以追究，也可以不追究；既可以這樣追究，也可以那樣追究。第三，問責(zé)主體不受監(jiān)督和制約，容易受社會輿論和領(lǐng)導(dǎo)批示影響，導(dǎo)致問責(zé)違反程序和畸輕畸重的問題。

鑒于同體問責(zé)的種種弊端，有理論研究者主張?jiān)谕w問責(zé)模式中引入異體問責(zé)的因素。他們認(rèn)為，同體問責(zé)中封閉的內(nèi)部問責(zé)程序容易導(dǎo)致不公正，違反了“自己不做自己法官”的要求，故而希望行政機(jī)關(guān)外的主體能夠介入問責(zé)程序當(dāng)中。目前對于廣大人民群眾而言，他們抱怨的不是問責(zé)主體由誰主導(dǎo)，而是問責(zé)的過程是否公開，問責(zé)的結(jié)果是否公正，問責(zé)是否真正的有效。那么，按照本文的觀點(diǎn)，我們是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思路，基于法治政府下問責(zé)回應(yīng)性的定位來思考問責(zé)制度的構(gòu)建呢？其實(shí)，在不考慮行政系統(tǒng)外的主體是否有能力主導(dǎo)對行政問責(zé)的前提下，即使由行政機(jī)關(guān)以外的主體比如人大主導(dǎo)問責(zé)，如果沒有廣大人民充分參與，就目前人大的權(quán)威狀況而言，其主導(dǎo)的行政問責(zé)制度效果也不一定比由現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)來得好。因此，“短時(shí)間的在特定領(lǐng)域范圍內(nèi)，就同一個問題連續(xù)大規(guī)模追究相關(guān)人員的責(zé)任”的行政問責(zé)制度化若要法治化，最終落腳點(diǎn)必定是問責(zé)的過程公開透明、問責(zé)的結(jié)果讓人民滿意。之所以這樣說是因?yàn)椋瑢ο嚓P(guān)人員的懲戒雖然是問責(zé)制度的目的之一，但絕非主要目的。在法治政府中，政府應(yīng)當(dāng)通過問責(zé)制度，及時(shí)有效地回應(yīng)老百姓的訴求，增強(qiáng)百姓對政府的信心。如果問責(zé)制度做不到這一點(diǎn)，那么現(xiàn)行體制中的其他相關(guān)制度完全可以將其取而代之，到那時(shí)，我們還有什么理由對問責(zé)進(jìn)行法治化探索呢？

此時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制度的回應(yīng)性，可能比糾結(jié)于同體問責(zé)還是異體問責(zé)更讓人信服。因?yàn)闊o論同體問責(zé)還是異體問責(zé)，都不能確保群眾對問責(zé)的充分參與，只有依照能夠回應(yīng)人民群眾的要求來構(gòu)建行政問責(zé)制度，才能使行政問責(zé)制度成為既有實(shí)效又讓人民滿意的監(jiān)督制度。所以，問責(zé)的回應(yīng)性定位告訴我們，同體問責(zé)還是異體問責(zé)其實(shí)并沒有想象中的那么重要，只要我們在制度上能夠確保問責(zé)制度的回應(yīng)性，那就是符合我國國情的問責(zé)制度。

(二)通過特殊的監(jiān)督機(jī)制定位解決“問什么責(zé)”

回應(yīng)性的定位讓我們在“誰對誰問責(zé)”的問題上抓住了解決困擾問責(zé)主體制度的線索。但是，對該問題的回應(yīng)只是構(gòu)建問責(zé)機(jī)制的開端，一個完善的問責(zé)機(jī)制除了要解決“誰問責(zé)誰”的問題之外，還要回答“問什么責(zé)”的問題。根據(jù)學(xué)術(shù)界對行政官員責(zé)任體系的研究，一般認(rèn)為行政官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任這四類既互相區(qū)別又互相滲透的責(zé)任。那么，接下來筆者將基于問責(zé)特殊的監(jiān)督機(jī)制的定位，嘗試明確問責(zé)中責(zé)任內(nèi)涵，也即回答“問什么責(zé)”的問題。

1. 政治責(zé)任與行政問責(zé)制度

按照學(xué)者的說法，問責(zé)的概念有廣義和狹義之分。就追究責(zé)任而言，廣義問責(zé)對政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、道德責(zé)任不加區(qū)分；狹義問責(zé)中的責(zé)任僅僅指政治責(zé)任[18]。2009年5月出臺的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》首次明確，我國應(yīng)當(dāng)致力于建設(shè)狹義上的問責(zé)制度。該規(guī)定第4條“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理”，這個表述清楚地表明，問責(zé)制度中所追究的責(zé)任區(qū)別于黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任，且應(yīng)當(dāng)是和其并列的一種責(zé)任。如果參考香港政府推行“高官問責(zé)制”是用于解決“政府官員賦有政治使命但在實(shí)踐中卻不承擔(dān)政治和道德責(zé)任的問題”的做法，并結(jié)合“法治政府中的特殊監(jiān)督機(jī)制”的制度定位，筆者認(rèn)為：我國的行政官員問責(zé)制度明顯是作為一種對政治責(zé)任、道德責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督追究的補(bǔ)充機(jī)制而引入的，即為了彌補(bǔ)現(xiàn)有責(zé)任追究機(jī)制的不足，在法律制度、黨紀(jì)政紀(jì)之外另辟一個通道，使得行政官員行使權(quán)力的全部過程都受到強(qiáng)力的監(jiān)督[19]。

2.法律責(zé)任與行政問責(zé)制度

行政官員的法律責(zé)任，是指行政官員在行使行政職權(quán)的過程中，違反法律規(guī)定的義務(wù)，從而承擔(dān)相應(yīng)的否定性法律后果，包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任兩種類型。對于這部分法律責(zé)任，我國已有專門的法律予以規(guī)定，比如《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》等法律專門規(guī)定了行政法律責(zé)任；《刑法》中第八章“貪污罪”和第九章“瀆職罪”的規(guī)定就是刑事法律責(zé)任的典型。所以，就責(zé)任追究而言，我國的行政官員問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)排除對于法律責(zé)任的追究。這是因?yàn)?，在法治政府建設(shè)中，行政官員問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)是一種特殊的監(jiān)督機(jī)制，其能夠有效回應(yīng)民眾、彌補(bǔ)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制不足。與現(xiàn)有其他責(zé)任追究機(jī)制相比，只有問責(zé)制度能夠及時(shí)對行政官員的政治責(zé)任、道德責(zé)任進(jìn)行追究，這是與其他法定制度相比，具有最大的優(yōu)勢的制度。故在問責(zé)法治化的過程中，我們應(yīng)當(dāng)努力保持其在責(zé)任追究方面的這種特殊優(yōu)勢。

在地方探索中，許多地方對行政問責(zé)的責(zé)任范圍做“狹義”理解，用行政問責(zé)替代政治問責(zé)、法律問責(zé)，使得嚴(yán)肅的問責(zé)止于免除職務(wù)。以“宜黃拆遷問責(zé)”為例。宜黃拆遷自焚事件發(fā)生之后，江西省撫州市也曾宣布，邱、蘇二人對“9·10”拆遷事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分別對兩人立案調(diào)查。然而，時(shí)至今日，調(diào)查結(jié)果如何?有無處理意見?似乎都隨著當(dāng)年10月10日一紙免職通知煙消云散，一攬子解決[20]。因此，我們有必要以問責(zé)法治化為契機(jī)，明確問責(zé)制度和其他責(zé)任追究制度并行不悖，避免“地方將問責(zé)制度作為規(guī)避法律責(zé)任工具”的現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)然，嚴(yán)格區(qū)分不同性質(zhì)的責(zé)任，不意味著該制度和其他責(zé)任追究機(jī)制的割裂。可以設(shè)計(jì)一個類似于修改后的《行政訴訟法》66條所規(guī)定的其他責(zé)任追究啟動機(jī)制，以便行政問責(zé)制度和其他責(zé)任追究制度的銜接。具體做法是：在問責(zé)框架下對問題官員問責(zé)時(shí)，如果根據(jù)查明的事實(shí)，發(fā)現(xiàn)被問責(zé)者還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任和其他相關(guān)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律規(guī)定，將相關(guān)材料移送有關(guān)機(jī)關(guān)對其他責(zé)任進(jìn)行追究。

3.行政責(zé)任與行政問責(zé)制度

行政官員的行政責(zé)任則應(yīng)當(dāng)是政府內(nèi)部科層之間的責(zé)任[21]，即行政機(jī)關(guān)為了保障行政目的的實(shí)現(xiàn)，在政府內(nèi)部設(shè)計(jì)的一套完整的技術(shù)形式和組織方法，以這樣的嚴(yán)格的層級結(jié)構(gòu)確保行政官員在系統(tǒng)內(nèi)各司其職，各負(fù)其責(zé)。一般而言，每一個行政機(jī)關(guān)都享有一定程度的紀(jì)律處分權(quán)，只要不違反法律規(guī)定，本行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定[22]，其主要表現(xiàn)為行政處分。在法治國家，將行政責(zé)任法律化是新的發(fā)展趨勢。在我國，《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》相關(guān)法律法規(guī)專門對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行政責(zé)任中的違紀(jì)行為作出規(guī)定，同時(shí)《行政處罰法》、《行政許可法》等行政性法律也專門開辟一章對公務(wù)員違法進(jìn)行追究(多采用行政處分)。除此以外，尚有許多效力層級較低的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對包括行政處分在內(nèi)的行政責(zé)任進(jìn)行了專門規(guī)定，可以說，我國的行政責(zé)任在行政處分部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法治化?；趩栘?zé)制度必須彌補(bǔ)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制不足的考量，法律化的行政處分不應(yīng)當(dāng)被納入問責(zé)的制度框架；但是，行政責(zé)任中非行政處分的部分是應(yīng)當(dāng)納入行政問責(zé)制度的責(zé)任追究范疇的。

4.道德責(zé)任與行政問責(zé)制度

對于道德責(zé)任，實(shí)踐中已經(jīng)有法治化程度較高的西方國家將其納入問責(zé)責(zé)任范疇。例如，為了加強(qiáng)對官員的道德管理，美國從20世紀(jì)70年代就開始為政府官員的道德立法，1978年美國國會通過的《政府道德法》對政府官員的一系列道德問題做了明確規(guī)定，并于之后進(jìn)行了多次修改，使其對官員的要求更加嚴(yán)格和適用范圍更加廣泛；日本專門制定的《國家公務(wù)員倫理法》是一部專門對公務(wù)員的職業(yè)倫理進(jìn)行規(guī)范的法律，《人事院規(guī)則》專門對公務(wù)員違反《國家公務(wù)員倫理法》的處罰標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。

那么，我國的行政官員問責(zé)制度是否應(yīng)當(dāng)追究道德責(zé)任呢？筆者認(rèn)為，考慮到我國問責(zé)制度的建設(shè)正處于起步階段的現(xiàn)實(shí)，道德責(zé)任不應(yīng)當(dāng)被納入問責(zé)制度的追究機(jī)制當(dāng)中。這是因?yàn)椋?/p>

第一，一旦我們將道德納入問責(zé)范疇，本質(zhì)上是通過問責(zé)制度，對行政官員賦予普遍的行政道德義務(wù)。這種義務(wù)的賦予雖然向民眾表達(dá)了行政機(jī)關(guān)嚴(yán)于律己的決心，但其落實(shí)卻必須具備“問責(zé)相關(guān)人員、社會大眾能夠合理辨別行政官員的不同行為的責(zé)任屬性”這一前提?；蛘哒f，在問責(zé)的框架下，一旦問責(zé)對象要承擔(dān)的多元化責(zé)任，就必須解決“行政官員在什么情形承擔(dān)什么樣的責(zé)任”問題，同時(shí)還要向群眾回應(yīng)“為什么行政官員在這樣的情形承擔(dān)這一責(zé)任”。如果一國的民眾不具備辨識特定責(zé)任屬性的素質(zhì)，行政官員問責(zé)制度很有可能被道德責(zé)任條款所“綁架”。

在該問題上，香港經(jīng)驗(yàn)印證了筆者的想法。香港的高官問責(zé)制要求相關(guān)行政官員承擔(dān)道德責(zé)任，特區(qū)政府為此制定了《問責(zé)主要官員守則》?！妒貏t》規(guī)定“主要官員須時(shí)刻嚴(yán)守個人操守和品格的最高標(biāo)準(zhǔn)”[23]。故在我國問責(zé)制度建設(shè)初期，考慮到我國法治水平的現(xiàn)實(shí)狀況，在行政機(jī)關(guān)和民眾沒有就政治責(zé)任和道德責(zé)任的區(qū)分達(dá)成明確共識時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將二者同時(shí)納入行政官員問責(zé)制的框架中。

第二，在域外，追究道德責(zé)任一般是通過“道德責(zé)任法律化”的方式實(shí)現(xiàn)的。西方國家雖然有為道德責(zé)任立法的實(shí)踐，但就其本質(zhì)而言是道德責(zé)任的法律化。因道德責(zé)任是完全主觀化的責(zé)任，與政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等客觀責(zé)任不同，即使在法律中提出了對行政官員的道德要求，道德責(zé)任和法律責(zé)任仍然不可混為一談。這就意味著，即使是西方國家在強(qiáng)調(diào)行政官員的道德責(zé)任時(shí)，也是通過單行法規(guī)定的方式，而非構(gòu)建專門的道德問責(zé)制度。

而在我國，并非沒有涉及行政官員道德責(zé)任的法律條款。對行政官員的道德要求可見于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章乃至于黨的文件中。比如，我國《公務(wù)員法》第12條中對公務(wù)員“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”的規(guī)定，從本質(zhì)上看就是一種道德要求。所以，如果要對行政官員提出更高的道德要求，比較現(xiàn)實(shí)的路徑還是“道德責(zé)任法律化”，即充分激活、完善現(xiàn)有法律中的道德條款，而不是貿(mào)然將道德責(zé)任引入行政官員問責(zé)制度中。

總而言之，在“問什么責(zé)”的問題上，我們必須明確：問責(zé)制度不是一個筐，裝不下一切責(zé)任。行政問責(zé)制度其重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是政治責(zé)任和非法律化的行政責(zé)任。至于法律責(zé)任、行政責(zé)任中已經(jīng)被法定化的部分以及道德責(zé)任，現(xiàn)階段是不宜被納入行政問責(zé)制度的責(zé)任追究范圍中的。對于已納入行政問責(zé)追究制度的責(zé)任，其責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)規(guī)范的特別規(guī)定予以實(shí)現(xiàn)(見表1)。

表1　行政問責(zé)追究制度的責(zé)任分類

將行政問責(zé)制度的法治化重構(gòu)放置于建設(shè)法治政府的時(shí)空背景之下，在確定其為“回應(yīng)人民的特殊監(jiān)督機(jī)制”后，回答制度建設(shè)中爭論多年的“誰問責(zé)，問什么責(zé)”的問題，初步勾勒出法治政府下行政官員問責(zé)制的制度輪廓。雖然本文對問責(zé)制度的重構(gòu)尚顯粗糙，但是只要我們明確并承認(rèn)問責(zé)制度的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于“回應(yīng)性”和“特殊監(jiān)督機(jī)制”的定位，強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制度的回應(yīng)性，可能比糾結(jié)于同體問責(zé)還是異體問責(zé)更讓人信服。因?yàn)闊o論同體問責(zé)還是異體問責(zé)，都不能確保群眾對問責(zé)的充分參與及對相關(guān)情況的充分了解。相反，強(qiáng)調(diào)問責(zé)制度對人民群眾的回應(yīng)性，意味著制度的構(gòu)建必須以保證人民群眾相關(guān)知情權(quán)，必須讓問責(zé)制度由封閉走向開放。這樣做不僅能夠提升問責(zé)的可接性，還能壓縮“暗箱操作”的空間，使該制度成為既有實(shí)效又讓人民滿意的監(jiān)督制度。用回應(yīng)性的制度定位分析實(shí)踐中的問責(zé)現(xiàn)象，意在強(qiáng)調(diào)：制度的定位是制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，就是希望用制度定位來簡化實(shí)踐爭議。對制度的重構(gòu)雖然止步于“誰問責(zé)，問什么責(zé)”，但本文所提出的法治政府下問責(zé)的制度定位卻應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮其作用。因?yàn)?，站在制度重?gòu)的角度，明確制度的定位猶如賦予制度以靈魂。如果今后實(shí)踐中再一次發(fā)生了有關(guān)問責(zé)的怪現(xiàn)象，那么“回應(yīng)性”和“特殊監(jiān)督機(jī)制”的定位就應(yīng)當(dāng)成為我們透過現(xiàn)象分析問題的有利武器和目的所在。

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[責(zé)任編輯：孫霽]

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)01-0061-08

作者簡介：徐肖東(1987-)，男，浙江紹興人，博士研究生。

收稿日期：2015-12-04