李同賀

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

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京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的地方政府間合作問(wèn)題研究

李同賀

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

摘要：京津冀向來(lái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心區(qū)域，在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和十三五規(guī)劃建議出臺(tái)后更是上升為重要國(guó)家戰(zhàn)略。當(dāng)前，京津冀區(qū)域一體化發(fā)展水平不高，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展差異巨大，三地政府間缺乏密切合作，致使區(qū)域發(fā)展陷入瓶頸期。如今，頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)、GDP增長(zhǎng)需求和生態(tài)環(huán)境共治理念為京津冀地方政府合作提供了強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，但與此同時(shí)三地政府也面臨著發(fā)展理念不統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)利益訴求不一致、合作機(jī)制不健全等合作障礙。基于此，對(duì)京津冀地方政府功能重新定位，推進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)一體化建設(shè)以及加快完善地方政府間合作機(jī)制或成為突破京津冀區(qū)域發(fā)展瓶頸的有效途徑。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化；協(xié)同發(fā)展；地方政府合作

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年3月5日政府工作報(bào)告時(shí)指出，加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展之路。2015年11月黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，四次提到“京津冀”的發(fā)展問(wèn)題，規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，應(yīng)發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)功能。可見(jiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重頭戲，其中京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展更是重中之重。

京津冀與長(zhǎng)三角、珠三角是我國(guó)排名前三的城市群，但是長(zhǎng)期以來(lái)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不理想，在各項(xiàng)指標(biāo)上與長(zhǎng)三角、珠三角存在很大差距，其內(nèi)部各地區(qū)發(fā)展十分不均衡。從2014年官方數(shù)據(jù)來(lái)看，天津人均GDP為91 180元，北京人均GDP為87 091元，名列全國(guó)前茅，而河北的人均GDP只有36 716元，比全國(guó)平均水平還少1 638元[1]，這種不均衡對(duì)城市群和諧發(fā)展十分不利。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有政府推動(dòng)的特點(diǎn)，在中央政策大力支持的前提下，各城市群發(fā)展呈現(xiàn)的差異一般與地方政府間的合作緊密相關(guān)。張緊跟教授認(rèn)為，在當(dāng)代中國(guó)地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于區(qū)域內(nèi)各行政單元間的良性競(jìng)爭(zhēng)與緊密協(xié)作，區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方政府間的相互關(guān)系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要保證[2]。陳剩勇指出，依靠政府間的合作積極推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化, 是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇[3]。京津冀地方政府間關(guān)系是該區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵所在，若地方政府間合作出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。因而有必要從地方政府間合作的驅(qū)動(dòng)力著手，探究地方政府間為什么要進(jìn)行合作，繼而探討當(dāng)前合作存在哪些問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出一些合理的建議。

一、京津冀地方政府間合作的驅(qū)動(dòng)力

(一)頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)助推地方政府間合作

長(zhǎng)期以來(lái)，京津冀區(qū)域一體化得到國(guó)家政策上的支持，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種政策支持愈發(fā)由務(wù)虛到務(wù)實(shí)，由片面到全面。早在1982年，在中央書(shū)記處重要指示的指導(dǎo)下，《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》出臺(tái)，方案首次提出“首都圈”概念，拉開(kāi)京津冀區(qū)域合作序幕。1986年，李瑞環(huán)提出環(huán)渤海區(qū)域合作問(wèn)題，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念隨之提出，同年建立環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)制度，后改名為環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，被認(rèn)為是京津冀地區(qū)最正式的區(qū)域合作機(jī)制。1992年，河北省委提出兩環(huán)(環(huán)京津、環(huán)渤海)開(kāi)放帶動(dòng)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略在2004年北京開(kāi)始搞“綠色奧運(yùn)”和首鋼搬遷后，發(fā)揮了重要作用。1992年至1994年間，由京津冀兩市一省的城市科學(xué)研究會(huì)發(fā)起召開(kāi)了五次京津冀城市發(fā)展協(xié)調(diào)研究會(huì)。1994年8月由研討會(huì)提交的《建議組織編制京津冀區(qū)域建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》的報(bào)告獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并由原國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同建設(shè)部門(mén)和各地區(qū)組織編制。1996年《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》提出以京津?yàn)楹诵?，包括唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州7市在內(nèi)的首都經(jīng)濟(jì)圈，這一提法讓京津冀區(qū)域一體化冠以新的稱(chēng)謂和內(nèi)容。2004年2月12日，國(guó)家發(fā)改委在廊坊召開(kāi)“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”，達(dá)成“廊坊共識(shí)”。廊坊共識(shí)是京津冀合作的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著三地政府合作從務(wù)虛轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)。同年，國(guó)家發(fā)改委就會(huì)同京、津、冀三省市政府共同編制《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，商務(wù)部和京、津、冀等7省區(qū)市也達(dá)成了《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。2006年3月30日，“京津冀區(qū)域發(fā)展合作研究聯(lián)席會(huì)議”在廊坊市舉行，京津冀三省市政府區(qū)域發(fā)展合作研究全面啟動(dòng)。2006年10月11日，北京市與河北省正式簽署《北京市人民政府、河北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作備忘錄》，按照協(xié)議內(nèi)容，雙方將在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源開(kāi)發(fā)、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、公共衛(wèi)生等九個(gè)方面展開(kāi)合作。2011年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造“首都經(jīng)濟(jì)圈”，推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展。在全國(guó)兩會(huì)上，在國(guó)務(wù)院總理溫家寶政府工作報(bào)告中，“京津冀”都市圈概念被“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念取而代之。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把“首都經(jīng)濟(jì)圈”又更名為“京津冀協(xié)同發(fā)展”， 《綱要》指出推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。習(xí)近平總書(shū)記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上聽(tīng)取工作匯報(bào)，并就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點(diǎn)要求，一石激起千層浪，“京津冀一體化”迅速成為網(wǎng)絡(luò)熱詞，并被坊間稱(chēng)為“一號(hào)工程”。膠著了30多年的京津冀協(xié)同發(fā)展在習(xí)近平總書(shū)記“總動(dòng)員令”下，告別“紙上談兵”，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性提速階段。

(二)GDP增長(zhǎng)需求驅(qū)策地方政府間合作

“十二五”期間，中國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)十大城市群面積占全國(guó)960萬(wàn)平方公里的10%，人口占全國(guó)的39.44%，GDP占全國(guó)的67.68%，可見(jiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。改革開(kāi)放以來(lái)，在鄧小平“先富帶后富，最終達(dá)到共同富裕”的設(shè)想下，我國(guó)城市發(fā)展也一直遵循著由東到西、由南到北的格局?，F(xiàn)在，珠三角和長(zhǎng)三角等東南地區(qū)率先發(fā)展的城市群基本成熟，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的兩大增長(zhǎng)極，京津冀作為北方地區(qū)的城市群發(fā)展稍顯緩慢，但發(fā)展?jié)摿薮?，因而成為日后發(fā)展的重點(diǎn)對(duì)象。城市群是在特定的地域范圍內(nèi)的不同性質(zhì)、職能和規(guī)模的城市，以一兩個(gè)大城市為經(jīng)濟(jì)核心，借助交通網(wǎng)絡(luò)，形成城市之間的聯(lián)系，共同構(gòu)成的一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”[4]。在京津冀這個(gè)城市集合體中，北京是該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，天津是和北京齊頭并進(jìn)的經(jīng)濟(jì)重心，河北圍繞京津兩市進(jìn)行梯度發(fā)展。區(qū)域內(nèi)多條城際鐵路和高速鐵路已投入使用，為城市間的聯(lián)系提供了便捷的交通條件。經(jīng)濟(jì)迅速擴(kuò)張使得京津冀不得不面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)移是京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，北京、天津和河北在各自主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和定位，已呈現(xiàn)比較明顯的分化和錯(cuò)位發(fā)展。北京屬于典型的知識(shí)型和服務(wù)性地區(qū)，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面有明顯優(yōu)勢(shì)；天津?qū)儆诩庸ば偷貐^(qū)，以重工業(yè)為特征的加工型產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)占優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)制造和加工職能；河北屬于資源型地區(qū)，采掘業(yè)、重加工工業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工業(yè)占優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)提供資源支撐的職能。然而，與長(zhǎng)三角和珠三角相比，京津冀產(chǎn)業(yè)分工僅停留在低層次的產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展階段，沒(méi)有形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，這恰恰說(shuō)明京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作尚存在巨大的潛力和空間，需要三地政府去突破。有效的進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作不但能為三地帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益，也能為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的空間，是促成三地政府間合作的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力。

(三)生態(tài)環(huán)境治理亟須地方政府間合作

根據(jù)環(huán)保部2014年對(duì)全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市的監(jiān)測(cè)，京津冀空氣質(zhì)量最差，上半年重度污染以上天次占26.2%。國(guó)慶十一長(zhǎng)假時(shí)，河北大部、北京、天津、山西東部、山東西北部、陜西關(guān)中地區(qū)、河南北部等地“十面霾伏”，最近入冬以來(lái)，京城又遭霧霾圍城。環(huán)境污染尤其是大氣污染，這一關(guān)系民生的問(wèn)題，已經(jīng)刻不容緩。查及源頭，京津冀污染的首要元兇是燃煤和機(jī)動(dòng)車(chē)。京津冀屬同一氣候帶，大氣污染表現(xiàn)出明顯的區(qū)域協(xié)同特征。京津冀區(qū)域PM2.5來(lái)源解析中，燃煤占34%、機(jī)動(dòng)車(chē)占16%，二者相加為50%；其余50%來(lái)源于工業(yè)、外來(lái)輸送、揚(yáng)塵、餐飲和其他。而北京市環(huán)保局報(bào)告顯示，北京霧霾天氣的四大主要成因是汽車(chē)尾氣、燃煤污染、建筑揚(yáng)塵和工業(yè)排放，占比分別為22.2%、16.7%、16.3%和15.7%?！拔廴緵](méi)有邊界”，顆粒污染物具有區(qū)域飄散互相影響特性，相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境互相影響，互為依存，因而對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理需要相鄰城市的合作共治。2008年為迎接北京奧運(yùn)會(huì)，京津冀等地曾開(kāi)展過(guò)聯(lián)合治理空氣污染。當(dāng)時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)部和北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6省區(qū)政府，成立了奧運(yùn)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，制定《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，各方統(tǒng)籌合作，為奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量水平提供了有效保障。這種為應(yīng)對(duì)重大事件而展開(kāi)的空氣污染治理是一次區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合治理的有益嘗試，為京津冀三地空氣污染協(xié)作機(jī)制的建立提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但由于是短期協(xié)作，缺乏環(huán)境治理的常態(tài)機(jī)制。隨著京津冀區(qū)域空氣污染的不斷加劇，2012年9月，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)，在全國(guó)劃定了13個(gè)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，京津冀同屬一個(gè)防治區(qū)域。2013年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃中要求京津冀區(qū)域到2014年完成區(qū)域、省、市級(jí)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。當(dāng)月，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，細(xì)則中明確提出建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。隨著中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展，生態(tài)環(huán)境因素在地方政府合作中的驅(qū)動(dòng)作用越來(lái)越明顯，京津冀地區(qū)生態(tài)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立整體性、廣域性的綠色生態(tài)體系，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、京津冀地方政府間合作不足的原因

(一)各地方政府發(fā)展理念不統(tǒng)一

一是區(qū)域內(nèi)各城市地位具有特殊性。京津冀區(qū)域是“三地四方”關(guān)系，即北京、天津和河北三省和中央政府。北京肩負(fù)著首都和直轄市的雙重身份，因而京津冀合作中政治考量大于經(jīng)濟(jì)判斷。京津冀區(qū)域通常先確保把首都發(fā)展好，再考慮其他城市發(fā)展。例如河北是北京重要的水源地和生態(tài)屏障，為了保證首都的供水和生態(tài)環(huán)境。在這些地方山區(qū)全面禁牧，嚴(yán)格控制高耗水農(nóng)業(yè)，大規(guī)模關(guān)停高污染企業(yè)[5]。這對(duì)河北的發(fā)展產(chǎn)生一定影響。

當(dāng)前京津冀區(qū)域整體發(fā)展理念較差，京津兩市定位高，發(fā)展思路是“大而全”，本身就缺乏與周邊地區(qū)合作的覺(jué)悟和動(dòng)機(jī)[6]。這種城市定位和發(fā)展模式久而久之導(dǎo)致：北京的觀念是保障首都、服務(wù)首都；天津的觀念是仰視與俯瞰、爭(zhēng)字當(dāng)先；河北的觀念是服務(wù)京津、等要靠。這種落后的發(fā)展理念越來(lái)越制約地方政府間的合作。

二是區(qū)域發(fā)展模式有缺陷。京津冀是以北京和天津?yàn)楹诵牡碾p核發(fā)展模式，這就造成北京對(duì)天津有所防御，只要天津要上一個(gè)項(xiàng)目，北京肯定要跟進(jìn)。反過(guò)來(lái)，以天津的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和地位，也不甘心作為北京的陪襯，而是強(qiáng)調(diào)自身的經(jīng)濟(jì)中心地位，在航運(yùn)和制造業(yè)方面的獨(dú)立發(fā)展。此外，北京和天津作為核心并沒(méi)有把目標(biāo)定位成發(fā)展壯大自己，以帶動(dòng)河北快速發(fā)展，相反不斷把資金、項(xiàng)目、人才吸走。例如一個(gè)跨國(guó)公司來(lái)投資，經(jīng)過(guò)實(shí)地考察之后就會(huì)首先投資給北京和天津，不會(huì)選擇河北。[6]對(duì)比長(zhǎng)三角的發(fā)展模式，它是以上海為中心的單核發(fā)展模式，上海不諱言自身在長(zhǎng)三角的“龍頭”地位，但更注重與江浙兩省齊頭并進(jìn)，江浙兩省原本經(jīng)濟(jì)就比較發(fā)達(dá)，又受到上海的輻射和帶動(dòng)，很快成為了長(zhǎng)三角騰飛的兩翼。上海周邊各城市也對(duì)自己在長(zhǎng)三角中的角色進(jìn)行了明確定位，紛紛提出“接軌上海”、“融入上海”、“策應(yīng)上?！钡瓤谔?hào)。如舟山的目標(biāo)是要發(fā)展成港口旅游的中等城市，做長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“橋頭堡”；南通提出與上海差別競(jìng)爭(zhēng)，以上海后花園的姿態(tài)定位；嘉興將實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”融入上海；紹興已經(jīng)形成與上海實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)性發(fā)展的戰(zhàn)略等[7]。

(二)基于經(jīng)濟(jì)利益的合作需求不足

地方政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種利益關(guān)系。政府間合作的基本條件是各方要形成合作共識(shí)，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)促成這種合作共識(shí)。一是如果一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)具有較大的內(nèi)生性合作需求，那么就會(huì)對(duì)政府間合作形成一種倒逼機(jī)制，迫使政府間進(jìn)行合作。例如，長(zhǎng)三角市場(chǎng)因素非?；钴S，城市間分工合作在很大程度上是依靠產(chǎn)業(yè)合作推動(dòng)的，如果不合作產(chǎn)業(yè)可能就會(huì)受到影響，政府不得不推進(jìn)這種合作。二是產(chǎn)業(yè)間分工合作能夠促成產(chǎn)業(yè)的集聚，形成規(guī)模效益，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這又促使政府更加傾向于合作，形成良性循環(huán)。京津冀區(qū)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平?jīng)]那么發(fā)達(dá)，因而這種利用市場(chǎng)中產(chǎn)業(yè)合作倒逼地方政府間合作的力量比較薄弱。反過(guò)來(lái)由于區(qū)域市場(chǎng)的分工協(xié)作水平不高，并不能給當(dāng)?shù)貛?lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益，就不能對(duì)地方政府間合作產(chǎn)生激勵(lì)作用。

從歷史傳統(tǒng)來(lái)看，京津冀區(qū)域在改革開(kāi)放前主要還是以重工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主，并且多為大型國(guó)有企業(yè)，經(jīng)濟(jì)成分較為單一。國(guó)有企業(yè)多導(dǎo)致的結(jié)果就是人們大多都守著“鐵飯碗”，缺乏創(chuàng)新和互利合作意識(shí)。同樣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，也導(dǎo)致了人們思想僵化、保守，固守自己的“一畝三分地”。京津冀與長(zhǎng)三角相比，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量、增長(zhǎng)幅度、涉足領(lǐng)域以及參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力均存在較大差異，民間資本力量十分薄弱，缺少民間合作的傳統(tǒng)。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，京津冀產(chǎn)業(yè)合作需求不強(qiáng)。一方面，區(qū)域內(nèi)各城市在行業(yè)發(fā)展上存在很大相似性。京津兩地均有發(fā)達(dá)的汽車(chē)、新材料、醫(yī)藥、電子信息、裝備制造業(yè)。河北承德、秦皇島、張家口、廊坊、保定、滄州等11個(gè)城市均發(fā)展化工、機(jī)械、煉油、建材等行業(yè)，這種重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)不利于產(chǎn)業(yè)分工。另一方面，河北與京津發(fā)展水平存在巨大差距，又缺乏資金、人才和技術(shù)支持，形成“產(chǎn)業(yè)懸崖”，難以承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。京津冀地區(qū)沒(méi)有形成明顯的產(chǎn)業(yè)鏈，僅有的幾個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈也都局限在本市內(nèi)，這種產(chǎn)業(yè)鏈配套目的是要本市原有企業(yè)的產(chǎn)品消化掉，而不是城際進(jìn)行產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。新中國(guó)成立后京津冀逐步發(fā)展了冶金、鋼鐵、石化等資源和資本密集型的重工業(yè)，并在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，這樣的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施齊全，并不必須和其他城市企業(yè)分工合作。另外，受到傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，這一區(qū)域長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位，產(chǎn)業(yè)自然是“大而全”，也不利于產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

(三)地方政府合作機(jī)制不完善

京津冀地區(qū)合作機(jī)制十分缺乏。目前被公認(rèn)為最正式的區(qū)域合作機(jī)制，一是1986年針對(duì)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈設(shè)立的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，后改名為環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)；二是2004年2月12日國(guó)家發(fā)改委在廊坊召開(kāi)“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”時(shí)達(dá)成的“廊坊共識(shí)”。從前者來(lái)看，環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議大體上是一個(gè)長(zhǎng)效合作機(jī)制，但該機(jī)制面向的地域范圍十分廣，難以有效解決京津冀區(qū)域復(fù)雜棘手的問(wèn)題。而且聯(lián)席會(huì)執(zhí)行情況不佳，1986-1988年會(huì)議召開(kāi)3次，1992-1997年第四—第八次會(huì)議，截止到2013年共召開(kāi)16次會(huì)議，開(kāi)會(huì)時(shí)間不固定，中途還因利益難協(xié)調(diào)而取消會(huì)議，實(shí)際作用和約束力不強(qiáng)。從后者看，“廊坊共識(shí)”實(shí)際上沒(méi)有共識(shí)，按照國(guó)家發(fā)改委的規(guī)劃，北京的功能定位是發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，天津是高端制造業(yè)，河北是能源、原材料。但是河北不同意，因?yàn)檫@個(gè)規(guī)劃顯然成就了京津，而吃虧的是自己。規(guī)劃更大的問(wèn)題在于沒(méi)有落實(shí)到項(xiàng)目上，而離開(kāi)項(xiàng)目，這樣的規(guī)劃就和專(zhuān)家理論上的論證沒(méi)有什么區(qū)別。[5]京津冀三地各自需求并不契合，北京關(guān)心的只是河北提供良好的生態(tài)環(huán)境和水資源，天津一心一意想向東發(fā)展濱海新區(qū)，只有河北最期待合作，熱切希望得到京津的資金、項(xiàng)目和人才。合作意愿不強(qiáng)，加上各地方政府沒(méi)有平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)，即使達(dá)成協(xié)議也只能帶有象征性的宣誓意義，是較為松散的非功能性組織機(jī)構(gòu)，難以約束地方政府的行為，對(duì)政府間合作的促進(jìn)作用不大。

在合作機(jī)制上，長(zhǎng)三角區(qū)域合作機(jī)制可以給我們一些啟示，進(jìn)入21世紀(jì)后，長(zhǎng)三角建立和形成了四個(gè)層次的區(qū)域合作機(jī)制。一是滬蘇浙“一市兩省”的黨政首腦會(huì)晤機(jī)制。二是“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”協(xié)調(diào)的機(jī)制。三是長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)合作機(jī)制。1992年, 長(zhǎng)三角地區(qū)城市政府發(fā)起建立了協(xié)作部門(mén)負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度——“長(zhǎng)三角城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)席會(huì)議”。四是部門(mén)間及行業(yè)間的合作機(jī)制。2000年開(kāi)始, “一市兩省”和16個(gè)城市政府各個(gè)職能部門(mén)間也建立了聯(lián)席會(huì)議、論壇、合作專(zhuān)題等合作機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域合作機(jī)制是著眼于區(qū)域整體利益，在各地方政府平等的磋商中建立的，整合了區(qū)域各城市的利益訴求，這種自愿自發(fā)的區(qū)域合作機(jī)制更有生命力，地方政府也更愿意去執(zhí)行[8]。

三、京津冀地方政府合作的對(duì)策建議

(一)對(duì)京津冀三地功能重新定位

“要著力加大對(duì)協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)，自覺(jué)打破自家一畝三分地的思維定式，抱團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。”習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展的重要指示讓三地為之一振，這就要求京津冀地方政府更新發(fā)展理念，對(duì)三地功能進(jìn)行重新定位。北京不能再與天津龍爭(zhēng)虎斗，也不能再為了一己之私抑制河北的發(fā)展，而是要讓集聚的資源更多的向周邊擴(kuò)散，發(fā)揮核心城市本該起到的輻射作用。天津要加強(qiáng)合作觀念，配合北京共同履行核心城市的責(zé)任。河北要變被動(dòng)為主動(dòng)，改變過(guò)分依賴(lài)北京的局面。一方面立足各城市特色，實(shí)行因地制宜的發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)。另一方面積極承擔(dān)北京疏解出的部分城市功能，融入京津冀城市群。新近出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》對(duì)京津冀三地定位做出重大調(diào)整——北京定位為四中心：政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心、國(guó)際交往中心。天津?qū)⒄{(diào)整為一個(gè)基地三個(gè)區(qū)：全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)。河北將建成四個(gè)基地，主要涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、商貿(mào)物流、環(huán)保和生態(tài)涵養(yǎng)、科技成果轉(zhuǎn)化、承載產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面。規(guī)劃中只有北京是一個(gè)中心，強(qiáng)化了北京的中心地位，增強(qiáng)了城市群凝聚力和向心力。近日，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上提出了“疏解北京非首都功能”，這一構(gòu)想也將成為京津冀地方政府重塑合作戰(zhàn)略的新契機(jī)。

(二)推進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)一體化建設(shè)

京津冀三地政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，推進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)一體化建設(shè)。一是地方政府要把交通一體化作為協(xié)同發(fā)展的先行領(lǐng)域，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快建設(shè)快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。北京與天津政府需聯(lián)合落實(shí)京津城際延伸線(xiàn)的通車(chē)，推動(dòng)第二城際規(guī)劃立項(xiàng)。北京與河北省政府要加強(qiáng)合作，確保京沈客專(zhuān)、京張鐵路全面開(kāi)工，做好京唐客專(zhuān)等線(xiàn)路前期工作。天津與河北省政府要加速推進(jìn)津保鐵路建設(shè)建成通車(chē)，加快建設(shè)北京大外環(huán)。2020年京津冀區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)將實(shí)現(xiàn)同步，三地交通基礎(chǔ)設(shè)施將實(shí)現(xiàn)全面對(duì)接。這要求三地政府通力合作，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)為區(qū)域合作提供便利條件。二是地方政府要打破行政壁壘，促進(jìn)三地間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，支持與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。北京應(yīng)加快疏散非首都核心功能，推出“疏散清單”，向天津和河北疏散制造業(yè)、批發(fā)市場(chǎng)等非核心職能產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移部分行政職能以及教育和醫(yī)療等服務(wù)業(yè)。天津應(yīng)借力引進(jìn)北京的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，加快實(shí)現(xiàn)與北京科技創(chuàng)新合作。河北應(yīng)貫通產(chǎn)業(yè)鏈條，全面承接京津產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移。三是三地政府應(yīng)共同應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織、管理和推動(dòng)的主導(dǎo)作用。積極探索區(qū)域多元主體協(xié)同治理的模式選擇，整合區(qū)域內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)資源以深化產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，并從法律與制度建設(shè)上為多元主體提供良好的協(xié)同治理環(huán)境。推進(jìn)區(qū)域一體化建設(shè)，不但需要地方政府加大合作力度，還需強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，建立并完善服務(wù)型政府。各地方政府應(yīng)糾正以往過(guò)分干預(yù)和地方保護(hù)主義的錯(cuò)誤，充分發(fā)揮市場(chǎng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中對(duì)資源配置的決定性作用，政府在整個(gè)過(guò)程中充當(dāng)協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的角色。

(三)加快完善京津冀地方政府合作機(jī)制

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》出臺(tái)后，國(guó)家發(fā)改委著手編制京津冀三地的“十三五”規(guī)劃，該規(guī)劃由國(guó)家統(tǒng)一組織，三省份參與并充分論證溝通。這在全國(guó)來(lái)說(shuō)是率先也是首創(chuàng)，它跨越了省級(jí)行政區(qū)劃，把京津冀三地作為一個(gè)整體來(lái)編制“十三五”規(guī)劃。

京津冀總體規(guī)劃的出臺(tái)將為地方政府合作機(jī)制構(gòu)建與完善創(chuàng)造有利條件。一是加快建立“京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度”。2014年3月25日在北京發(fā)布的《京津冀藍(lán)皮書(shū)》提出，應(yīng)建立常態(tài)化的“京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度”，通過(guò)共謀發(fā)展和平協(xié)商來(lái)推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展。藍(lán)皮書(shū)建議該聯(lián)席會(huì)議主席可以是北京市市長(zhǎng)、天津市市長(zhǎng)、河北省省長(zhǎng)輪流擔(dān)任，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室或秘書(shū)處，為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)席會(huì)議作出的各項(xiàng)決策。二是參照“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，探索建立“京津冀城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，各地政府對(duì)其提供資金支持。協(xié)調(diào)其在跨省市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理, 以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技研發(fā)、創(chuàng)新能力建設(shè)等方面切實(shí)發(fā)揮推動(dòng)合作的作用。三是建立政府間合作的監(jiān)督機(jī)制，有監(jiān)督才能有更好的執(zhí)行。目前，杭州、南通、臺(tái)州等城市已把合作項(xiàng)目實(shí)施工作列入相關(guān)責(zé)任部門(mén)的年度考核目標(biāo), 切實(shí)提高“城市合作協(xié)議”的履約率，值得京津冀效仿[8]。

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[責(zé)任編輯：王詠梅]

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)01-0080-06

作者簡(jiǎn)介：李同賀(1990-)，女，遼寧錦州人，碩士研究生。

收稿日期：2015-11-19