黃蕊

[摘要]十八屆四中全會總結(jié)了改革開放以來中國推行法治建設(shè)的經(jīng)驗，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，明確了全面推進(jìn)依法治國的六大任務(wù)，為保障小康社會的全面建成、改革的全面深化做出了戰(zhàn)略部署。全面推進(jìn)依法治國的核心是對公權(quán)力的規(guī)范與制約，其中確保行政權(quán)力的合法、合理運行是關(guān)鍵，這既是依法治國過程中的重中之重，也是難中之難。該文以法治政府建設(shè)為中心，旨在探尋法治政府的內(nèi)涵、加快建設(shè)法治政府的意義以及具體思路。

[關(guān)鍵詞]法治 依法行政 法治政府

[中圖分類號]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）10-0005-02

一、法治政府的內(nèi)涵

“法治政府”的正式提出始于2004年國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，但從中國共產(chǎn)黨十五大時起，全國人民就已經(jīng)在黨的帶領(lǐng)下，開啟了法治國家、法治政府建設(shè)道路的摸索。在這個過程中，“法治政府”被賦予了各種各樣的屬性，比如有限性、公開性、創(chuàng)新性、責(zé)任性、服務(wù)性，然而，這些屬性和指標(biāo)均未得到普遍認(rèn)可，直到2014年中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會召開。具體來講，法治政府的內(nèi)涵包含以下要素：

（一）權(quán)力有限

法治政府是有限政府。權(quán)力的制約一方面來自于法律規(guī)定，另一方面來自于市場規(guī)律。具體來講，法治政府的有限性主要包含以下含義：首先，法無授權(quán)不可為。政府作為國家治理主體以及主導(dǎo)者，主體資格的取得、行政權(quán)力的取得和運行必須有法律明確授權(quán)；其次，法既授權(quán)必須為。與權(quán)利不同，法律賦予政府行政權(quán)就要求政府必須積極主動行使權(quán)力，不得放棄權(quán)力，不得濫用、亂用職權(quán)，做到不失職不越權(quán)；最后，權(quán)力行使須有度。市場經(jīng)濟的問題歸根結(jié)底是實現(xiàn)經(jīng)濟主體間資源配置的問題，在“無形的手”與“有形的手”共同作用下，資源得到合理配置，經(jīng)濟才得以快速發(fā)展的，然而，“無形的手”即市場調(diào)節(jié)始終是資源配置的基礎(chǔ)性手段，只有在市場失靈的情況下，“有形的手”即政府的宏觀調(diào)控才作為補充性手段介入。法律賦予政府對市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的權(quán)力，并不是允許政府干涉經(jīng)濟發(fā)展，而是要通過行政權(quán)力的行使維護市場有序、穩(wěn)定、良性發(fā)展。

（二）以民為本

法治政府是人民政府，一切以人民利益為先。具體來講，法治政府的民本性主要包含兩層含義：第一層含義，法治政府是服務(wù)型政府。政府是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，從權(quán)力的本源來講，政府權(quán)力或者稱為行政權(quán)力來自于公民權(quán)利的讓渡，公民通過讓渡管理社會公共事務(wù)的部分權(quán)利以保證經(jīng)濟社會以及國家的有序發(fā)展，因此，行政權(quán)的行使必須以維護和實現(xiàn)公民利益為出發(fā)點；第二層含義，法治政府是守法政府。法治政府是依法行政的政府，是嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定行使職權(quán)、承擔(dān)職責(zé)的政府。政府是與人民聯(lián)系最緊密、最直接的國家機關(guān)，也是權(quán)力最容易濫用的國家機關(guān)，政府行為直接關(guān)系到人民的貼身利益，這就要求行政主體在行使行政權(quán)力的過程中應(yīng)時刻以人民利益為重，非經(jīng)法定程序和法定事由不得做出減損公民權(quán)利或增加公民義務(wù)的行為。

（三）公開公正

法治政府是透明政府，公開是公正的前提。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。[1]因此，有效制約權(quán)力是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，而權(quán)力公開無疑是權(quán)力制約的最佳途徑。法治政府的公開性主要包含以下含義：首先，職權(quán)公開。政府應(yīng)向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，落實權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度，便于公民主張權(quán)利，也有利于公民監(jiān)督；其次，過程公開。行政主體應(yīng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，積極主動接受監(jiān)督；最后，程序公正。程序公正是實體公正的前提和保障，但往往最容易被忽視，尤其是在政府做出重大決策過程中。法治政府要求決策程序公正，強調(diào)公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定在決策中的重要性，此外，在行政審批和行政處罰過程中，行政主體應(yīng)會用、善用聽證制度，確保行政相對人知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

法治政府內(nèi)涵的認(rèn)定，有利于清除殘留在領(lǐng)導(dǎo)干部及群眾心里的傳統(tǒng)權(quán)力觀念，有利于推動法治政府建設(shè)的步伐，有利于平等、民主、公平、公正理念的樹立。

二、加快建設(shè)法治政府的意義

（一）加快建設(shè)法治政府是社會主義法治建設(shè)的需要

現(xiàn)代法治是在權(quán)力與權(quán)利博弈的過程中產(chǎn)生的。14世紀(jì)中后期到16世紀(jì)，是商品經(jīng)濟在西歐各國萌芽、發(fā)展的時期，在這期間，越來越多的財富聚集到了以商人為代表的城市階層手中，與之相伴的是人們對封建專制統(tǒng)治的反抗以及對神權(quán)的質(zhì)疑，尤其是工業(yè)革命爆發(fā)后，人們越來越注重對私利的保護，并且為了維護生命、人身、財產(chǎn)和精神利益，通過一系列的運動和革命，向封建君主提出了民主、平等、自由理念，要求將體現(xiàn)封建主階級總體利益的君主專制制度轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蚵男兴拇蟊Ｗo職能的新的國家政權(quán)體系，以達(dá)到制約權(quán)力的目的?？梢哉f，現(xiàn)代法治是商工文明的產(chǎn)物，法治的本質(zhì)是權(quán)力的制約，法治產(chǎn)生的動力是人們對民主的向往。

然而，對于長期深受封建專制統(tǒng)治觀念和制度浸淫的中國而言，現(xiàn)代法治始終未在我國的歷史長河中自發(fā)形成。建立在農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的封建等級制度和思想猶如銅墻鐵壁禁錮著人們對民主、平等的渴望，盡管我國也曾出現(xiàn)過資本主義萌芽，但極其短暫，以至于商工文明在當(dāng)時并未成為我國發(fā)展史的主流。因此，我們現(xiàn)在所講的法治是舶來品，我國的法治建設(shè)是以政府為主導(dǎo)的，自上而下的模式。這也就意味著，我國的法治建設(shè)必須依賴政府的法治能力的提高。

“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”四中全會將依法行政置于了前所未有的高度，表明加快建設(shè)法治政府對我國社會主義法治建設(shè)的重要性。

（二）加快建設(shè)法治政府是中國共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權(quán)的需要

我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。[2]從1949年新中國成立到現(xiàn)在，六十多年間，黨的建設(shè)取得了重大成就，但不可否認(rèn)的是在我們黨員隊伍當(dāng)中，在領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中出現(xiàn)了一些問題，而這正是導(dǎo)致老百姓對黨的認(rèn)識存在偏差的主要原因。黨內(nèi)問題的誘因歸根結(jié)底是利益關(guān)系的勾引，本質(zhì)是權(quán)力濫用，這必然會導(dǎo)致少部分人獲利，損害他人的、社會的、政府及國家的利益，最終，也會造成權(quán)力行使者自身的損害。

能否妥善應(yīng)對目前所面臨的國內(nèi)國際形勢，是對黨的執(zhí)政能力的考驗，而執(zhí)政能力的強弱直接關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)固與否?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法以及全民守法是黨的執(zhí)政能力的外在表現(xiàn)形式，其中嚴(yán)格執(zhí)法是最能直接體現(xiàn)黨的執(zhí)政能力的重要組成部分。然而，我國正處于西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的經(jīng)濟社會發(fā)展的上升期，這一時期矛盾頻發(fā)且突出，更為重要的是，我國已進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)時代”“自媒體時代”，每個人都是媒體人，這就使得知識信息的傳播快且廣，但由于互聯(lián)網(wǎng)信息的碎片化、片面化，使得人們?nèi)菀滓云湃?，激化矛盾。互?lián)網(wǎng)時代的到來，推動了公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，對于老百姓而言，政府不再是高高在上的主宰，從近年來網(wǎng)絡(luò)輿情的分析中可以看出，網(wǎng)民的關(guān)注點逐步從關(guān)注娛樂、私人信息向關(guān)注政府行為信息轉(zhuǎn)移，這既為政府權(quán)威的樹立提供了契機，也無形中加大了國家治理的難度。在這樣的環(huán)境下，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)就成為樹立政府權(quán)威，鞏固黨的執(zhí)政地位、全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵。

（三）加快建設(shè)法治政府是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要

市場經(jīng)濟的發(fā)展是市場與政府共同作用的結(jié)果。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，這就要求一方面，政府參與市場管理必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)所確認(rèn)和保障的等價交換、契約自由、公平競爭等市場秩序，并及時依法預(yù)防和化解經(jīng)濟主體間的糾紛和矛盾。另一方面，政府參與市場管理，是對市場經(jīng)濟發(fā)展方向的引導(dǎo)，而不是主導(dǎo)市場發(fā)展，因此，政府在行政立法和決策、執(zhí)法過程中必須遵守市場規(guī)律，不得干涉市場的良性運行，要以市場調(diào)節(jié)手段為主，宏觀調(diào)控手段為輔助。最后，政府既是行政權(quán)力主體又是市場經(jīng)濟主體，這就要求政府在參與市場活動時，要及時轉(zhuǎn)換身份，不得以權(quán)（力）壓權(quán)（利），非經(jīng)法定事由和法定程序，不得隨意變更、撤銷、終止合同，不得做出減損其他市場主體權(quán)利或者增加其義務(wù)的行為，尤其是在招商引資的過程中，政府要做到誠實守信。由此看來，法治政府建設(shè)既是市場經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的必要條件，又是市場經(jīng)濟的重要保障。

三、加快建設(shè)法治政府的思路

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識

1.加強理論學(xué)習(xí)

政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部是行政權(quán)力的直接行使者，因此，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和法治理論水平是加快法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部一方面要加強與職權(quán)行使相關(guān)的法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，規(guī)范行政行為；另一方面要加強能夠提升領(lǐng)導(dǎo)干部法律風(fēng)險意識的法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，樹立權(quán)責(zé)一致理念；最后，應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo)干部對法的原理的學(xué)習(xí)和理解，了解法治精神以及程序的必要性，從而實現(xiàn)政府行為嚴(yán)格依法，決策、改革從會議先導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)人講話先導(dǎo)、行政文件先導(dǎo)向立法先導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

2.自覺接受監(jiān)督

一方面，政府應(yīng)加大內(nèi)部監(jiān)督力度，在各部門尤其是具有行政執(zhí)法權(quán)的部門設(shè)立合法性審查機構(gòu)，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，確保行政行為合法、合理。政府行政復(fù)議機關(guān)和機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮層級監(jiān)督職能，保障行政相對人的合法權(quán)益，督促行政主體嚴(yán)格履職。健全行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，完善行政監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督；另一方面，政府應(yīng)主動接受外部監(jiān)督，要善于將政府行為暴露在陽光下，接受同級人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政協(xié)、司法機關(guān)以及新聞輿論的監(jiān)督，并且暢通人民群眾復(fù)議、申訴的渠道。

（二）完善法治環(huán)境

我國正處于法治建設(shè)的初級階段，在這一階段，無論領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通民眾心中，法治理念才剛剛萌芽和發(fā)展，即便十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，但我們必須清醒認(rèn)識到，在我國要使法治成為人們普遍尊崇的信仰，還有一段很長的路要走。因此，要領(lǐng)導(dǎo)干部通過自律加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的步伐仍存在一定難度。

對此，應(yīng)不斷改善法治環(huán)境，給權(quán)力的合法正當(dāng)行使提供支持和動力。首先，完善法制體系。要著眼于立法質(zhì)量，理順上下位法、同位法之間的關(guān)系，并依據(jù)憲法、法律制定涉外經(jīng)濟事務(wù)糾紛規(guī)范，使領(lǐng)導(dǎo)干部在處理涉外事務(wù)時做到有法可依。其次，加強教育監(jiān)督。黨政機關(guān)應(yīng)使法治學(xué)習(xí)常態(tài)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部用法能力。同時，應(yīng)著重加強正反面典型的案例宣傳，充分發(fā)揮正面典型的引導(dǎo)示范作用，以及反面典型的警示、警戒教育作用。再次，提升司法公信力。加快司法改革，加速司法獨立，維護好實現(xiàn)公平正義的最后一道防線。最后，不斷提升公民的法治意識，使公民既關(guān)注私人權(quán)利，也關(guān)注公共權(quán)利，從而倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部提高運用法治思維和法治方式的能力。

總之，法治政府不是一朝一夕就能建成的，需要政府及社會其他主體的共同努力，只有將權(quán)力有限、以民為本、公正公開根植于領(lǐng)導(dǎo)干部心中，使學(xué)法、用法、懂法、信法成為領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的常態(tài)，法治政府的實現(xiàn)就不遠(yuǎn)了。

【參考文獻(xiàn)】

[1]（法）查理·路易·孟德斯鳩.許明龍譯.論法的精神（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，2012.

[2]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議[M].中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，2014.

責(zé)任編輯：張麗