趙宴群

?

當(dāng)前公共服務(wù)購買中的政社關(guān)系及發(fā)展路徑
——以上海市民辦非企業(yè)單位樣本為例

趙宴群①

摘要：在國家治理現(xiàn)代化過程中，社會治理空間逐步擴大，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過“購買服務(wù)”的方式發(fā)揮并依靠社會組織的力量。在這一過程中，政府和社會組織之間的關(guān)系狀態(tài)經(jīng)歷著重構(gòu)和調(diào)整。從20世紀(jì)末開始，我國政社關(guān)系經(jīng)歷了從共存向共治的轉(zhuǎn)化，并且多樣化的共存形態(tài)決定了多元化的共治模式，包括強依附性共存導(dǎo)致的內(nèi)生型共治、弱依附性共存形成的選擇型共治、平等性共存產(chǎn)生的趨附型共治等。然而當(dāng)下的這些共存形態(tài)和共治模式都存在著一定的局限性，良性的政社關(guān)系應(yīng)當(dāng)是在共治中形成共生機制，共生機制的關(guān)鍵在于，國家和社會之間地位平等、角色互補和利益共享。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)購買；政社關(guān)系；民辦非企業(yè)組織

在國家治理現(xiàn)代化不斷推進的過程中，社會治理的空間逐漸擴大，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過“購買服務(wù)”的方式發(fā)揮并依靠著社會組織的力量。在這一過程中，作為社會治理傳統(tǒng)主體的政府和作為新元素的社會組織之間，經(jīng)歷著關(guān)系的重構(gòu)和調(diào)整。哈佛大學(xué)托尼·塞奇(Tony Saich)教授在2000年時曾做出判斷，在中國的公共政策領(lǐng)域，中國的社會組織并不是被動的，而是積極參與的，與國家形成一種共生關(guān)系(symbiotic relationship)。*Tony Saich，“Negotiating the State: The Development of Social Organization in China”，The China Quarterly, no.161(Mar.2000),p.125.共生原指生物之間形成的一種高度發(fā)展的關(guān)系，是兩種生物彼此互利地生活在一起，缺此失彼都不能生存的一類種間關(guān)系。共生的生物在生理上相互分工，互換生命活動的產(chǎn)物，在組織上也會形成了新的結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，塞奇教授在2000年就用共生關(guān)系來描述中國社會組織和國家之間的關(guān)系，是對中國政社關(guān)系的一種高度預(yù)期，因為我國在1998年才出臺了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2000年時，我國的社會組織發(fā)展方興未艾。那么到現(xiàn)在歷經(jīng)近20年的發(fā)展，中國的社會組織是否真如塞奇教授所說的，已經(jīng)和政府形成了一種共生關(guān)系？在共生關(guān)系形成的過程中，政社之間又經(jīng)歷了哪些重新定位、調(diào)整的階段？本文以上海市民辦非企業(yè)單位為樣本，實地考察了當(dāng)前公共服務(wù)購買過程中政府與社會組織關(guān)系的重構(gòu)與再生過程，并對未來政社關(guān)系的構(gòu)建和走向提出設(shè)想。

一、我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展及其與政府的共存

我國在1949年成立以后的很長一段時間里，被認(rèn)為是“總體性社會”(Total Society)，即以國家對社會資源的全面控制和壟斷為基礎(chǔ)，形成的是“國家—民眾”二層結(jié)構(gòu)，兩者之間沒有中介組織。*賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第45頁。因此，我國的社會組織，除了在20世紀(jì)50年代至60年代間經(jīng)歷了一個短暫的發(fā)展期外，一直到改革開放之后，才重新獲得生長的空間。但是在1978年至1998年期間，我國的社會組織基本還處于國家主導(dǎo)的復(fù)興與結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。直至1998年，國務(wù)院發(fā)布了修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》之后，我國的社會組織才真正進入法制化發(fā)展階段，標(biāo)志著與政府合法共存的開始。

就目前來說，我國的社會組織分社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三大類。民辦非企業(yè)單位指的是：“企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。”*國務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會團體登記管理條例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國社會出版社，1999年，第108頁。國家民政部按照行業(yè)分類，將民辦非企業(yè)單位分為科技與研究、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化、體育、法律、工商業(yè)服務(wù)、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國際及涉外組織、其他等類別。

從數(shù)量上看，在社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三大類社會組織中，近年來民辦非企業(yè)單位的發(fā)展勢頭最為迅猛。從全國范圍來看，自2012年起，民辦非企業(yè)單位的每年新增數(shù)量遠(yuǎn)超社會團體和基金會，2012～2014年，我國民辦非企業(yè)單位新增8.8萬個，社會團體新增5.5萬個，基金會僅新增1 502個*中華人民共和國民政部：《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年6月10日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml。。上海的情況與全國基本一致，2012～2014年，民辦非企業(yè)單位新增1 756個，社會團體新增270個，基金會僅新增77個*上海市社會團體管理局：上海社會組織信息公開-業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，2016年3月3日，http://stj.sh.gov.cn/XXGK_List.aspx?ChannelId=13。。

如果以1998年《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺為標(biāo)志，作為我國民辦非企業(yè)單位與政府合法共存的開端，那么按照與政府共存的形態(tài)來劃分，當(dāng)前的民辦非企業(yè)單位大致可以被分為三類。

第一類是強政府依賴型。這類民辦非企業(yè)單位往往是應(yīng)政府的某一工作需要而成立，主要由政府出面促成，其法人代表也由政府指派，可看作是附屬于政府的執(zhí)行機構(gòu)。這類民辦非企業(yè)單位主要出現(xiàn)在社會組織與政府合法共存的初期，即1998年《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺之后的10年期間。它們的存在，一方面是因為當(dāng)時民間對社會組織的認(rèn)識和實踐都缺乏經(jīng)驗，民辦非企業(yè)單位在當(dāng)時還是一個新事物，其成立和發(fā)展在很大程度上需要政府的扶持和指導(dǎo)。另一方面，也因為這一時期我國政府對民辦非企業(yè)單位實行的是雙重負(fù)責(zé)管理體制，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定：

國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的民辦非企業(yè)單位登記管理機關(guān)。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府的有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。*國務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會團體登記管理條例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國社會出版社，1999年，第118頁。

即民辦非企業(yè)單位要通過登記獲得合法身份，必須首先要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，然后還要獲得民政部門同意才能進行登記。國務(wù)院法制辦和民政部民間組織管理局對這一規(guī)定的解釋，是為了解決當(dāng)時“一些單位對于民辦非企業(yè)單位自行審批，政出多門，致使一些地方民辦非企業(yè)單位盲目發(fā)展。業(yè)務(wù)主管單位與民辦非企業(yè)單位聯(lián)系松散，許多業(yè)務(wù)主管單位甚至不履行管理職責(zé)，只批不管，放任自流”*國務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會團體登記管理條例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國社會出版社，1999年，第101頁。的問題。然而，這一規(guī)定實質(zhì)上導(dǎo)致很大一部分民辦非企業(yè)單位由于尋找掛靠單位困難，而無法登記獲得合法身份。而在此期間能夠成立的民辦非企業(yè)單位，則大多是由政府幫助成立的，因此和政府之間形成的是強依附性共存關(guān)系。

第二類是弱政府依賴型。這類民辦非企業(yè)單位，雖不是由政府直接促成，但是其法人代表或是退休的政府官員，或是與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，因此從其成立到運作都受益于與政府的緊密關(guān)系。這類民辦非企業(yè)單位的出現(xiàn)，稍晚于強政府依賴型，但基本處于同時發(fā)展。它們出現(xiàn)的原因，一方面，是人們加深了對民辦非企業(yè)單位的認(rèn)識，逐漸積累了經(jīng)營民辦非企業(yè)單位的經(jīng)驗，民辦非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，也開始把民辦非企業(yè)單位當(dāng)做一份事業(yè)來經(jīng)營，并尋求自給自足的獨立發(fā)展道路。另一方面，政府也逐漸認(rèn)識到，社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要補充作用，并逐步讓渡出越來越多的治理空間。但是，由于仍處于雙重管理體制之下，因此弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位也始終尋求與政府建立密切的聯(lián)系，和政府之間形成的是弱依附性共存關(guān)系。

第三類是純草根型。這類民辦非企業(yè)單位的成立，往往是緣于其法人代表在某一領(lǐng)域具有一些專長或“金點子”，并愿意以此為事業(yè)進行奮斗，與政府的關(guān)系相對比較疏離，但是關(guān)注市場、注重自我供給能力的提高。這類民辦非企業(yè)單位，在社會組織與政府合法共存的初期并不多見，并且即使成立了的，也往往難以發(fā)展壯大，未經(jīng)幾年便萎縮消亡。但是自2013年以來，這類民辦非企業(yè)單位卻蓬勃發(fā)展。這與我國民辦非企業(yè)單位管理體制的轉(zhuǎn)變有密切聯(lián)系。因為從2008年開始，深圳等個別地方政府開始陸續(xù)試點直接登記，即社會組織可以直接到民政部門進行登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。經(jīng)過4年多的試點，2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺，明確規(guī)定：“對四大類社會組織，就是行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織，實行民政部門直接登記，不再由業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！?中央政府門戶網(wǎng)站：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，2013年3月14日，http://www.gov.cn/2013lh/content_2354397.htm。因為在三類社會組織中，民辦非企業(yè)單位的準(zhǔn)入條件比社會團體和基金會更為寬松，因而大量毫無政府背景的草根組織爆發(fā)式涌現(xiàn)，以民辦非企業(yè)單位性質(zhì)進行登記，獲得合法身份。因此，在2013年、2014年，我國民辦非企業(yè)單位的增長數(shù)量遠(yuǎn)超社會團體和基金會，而上海市民辦非企業(yè)單位在2013年、2014年的爆發(fā)式增長，也恰好印證了這一點。純草根型的民辦非企業(yè)單位由于獨立于政府產(chǎn)生發(fā)展，并且其產(chǎn)生正是源于政府職能轉(zhuǎn)變之機，因此和政府之間形成的是一種平等性的共存關(guān)系。

概括來說，在當(dāng)下，我國民辦非企業(yè)單位與政府之間以三類形態(tài)共存，即強依附性共存、弱依附性共存和平等性共存。

二、當(dāng)前公共服務(wù)購買中的民辦非企業(yè)單位與政府共治

1998年的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》給予了社會組織合法身份的法律依據(jù)，解決了其與政府共存的基礎(chǔ)性問題。然而政社之間的關(guān)系并非是靜止固化的，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會治理空間的擴大，特別是政府啟動向社會組織購買服務(wù)之后，兩者之間形成了一種復(fù)雜的互動關(guān)系。

我國學(xué)術(shù)界有關(guān)國家與社會良性互動關(guān)系的研究，早在20世紀(jì)90年代后半期就已開始，一方面接受并引進了西方學(xué)術(shù)界米格代爾(Joel S. Migdal)、彼得·埃文斯(Peter B. Evans)、奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)等人有關(guān)國家在社會中、國家與社會共治、國家與社會相互嵌入等理論，另一方面結(jié)合中國當(dāng)時的形勢，著重探討了社會組織與國家的良性互動關(guān)系，包括鄧正來對“國家與市民社會”理論的導(dǎo)入，*鄧正來，[英]J.C.亞歷山大：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，北京：中央編譯出版社，1999年。郁建興運用“國家在社會中”立場，提出中國的民間組織正在變成“政府的合作者”，*郁建興，吳宇：《中國民間組織的興起與國家——社會關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型》，《人文雜志》2003年第4期。顧昕、王旭等提出國家與社會相互增權(quán)、協(xié)同發(fā)展的理論(2005年、2006年)，*顧昕，王旭：《從國家主義到法團主義——中國市場轉(zhuǎn)型中國家與專業(yè)團體關(guān)系的演變》，《社會學(xué)研究》2005年第2期；顧昕，王旭等：《公民社會與國家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對其公共服務(wù)效能的影響》，《開放時代》2006年第5期。賈西津等提出的非營利組織與政府的制衡與互補，*賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年。敬乂嘉等提出的合作治理理論*敬乂嘉：《合作治理》，天津：天津人民出版社，2009年。等等，著述頗為豐富。這些研究的一個特點是，早期偏重于借用西方的理論來解釋中國的政社關(guān)系發(fā)展，近年來逐步開始關(guān)注中國政社關(guān)系發(fā)展的實證過程。因為研究者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實的發(fā)展形態(tài)遠(yuǎn)比現(xiàn)有的理論解釋生動有趣，大量的經(jīng)驗事實可以對已有理論進行更新和補充。

因此，本文以公共服務(wù)購買為場域，在上海選取了4家具有典型意義的民辦非企業(yè)單位，即強政府依賴型的MY、弱政府依賴型HWY和HWH、純草根型的XPG，實地考察其在承接政府購買服務(wù)過程中，與政府形成的多樣化的共治模式。

(一)內(nèi)生型共治：強政府依賴型民辦非企業(yè)單位與政府

MY是典型的強政府依賴型，成立的緣由是，所屬街道需要一個社會組織來運營社區(qū)文化活動中心，因此MY這個民辦非企業(yè)單位就應(yīng)運而生。事實上，從2004年起，MY的主要成員就已經(jīng)開始以幫助街道完成部分工作的形式在運作，直到2008年在政府的幫助下完成民辦非企業(yè)單位登記手續(xù)，具備了獨立的法人資格，其法人人選由街道政府選定，理事會成員也大多為相關(guān)部門的政府官員。

由于MY是在街道政府的孕育下誕生的，因此無論是其成立還是后來的生存，都受益于街道政府的培育和扶持，并且在政府購買服務(wù)中具有天然的優(yōu)勢。在成立之初的2009～2012年間，MY與街道政府訂立了第一期公共服務(wù)購買合同，MY負(fù)責(zé)社區(qū)文化活動中心的日常運營，并幫助街道政府完成上海市文化廣播影視管理局對社區(qū)文化活動中心的常規(guī)工作要求。第一期合同期間，社區(qū)文化活動中心運作良好，每年的居民流量達(dá)到65萬人次，遠(yuǎn)高于周邊其他社區(qū)文化活動中心的人流量，這使得MY和街道合作共治的模式在上海市贏得了一定的名氣，多次得到政府相關(guān)部門的肯定。

MY和街道政府之間先天的強依賴關(guān)系，使得他們的共治呈現(xiàn)為一種排他的內(nèi)生型共治，這種共治模式在政社合作初期發(fā)揮了積極的作用。然而隨著MY的發(fā)展壯大和政社合作程度的加深，這種共治模式卻在現(xiàn)實運作中遭遇了困境，難以為繼。

(二)選擇型共治：弱政府依賴型民辦非企業(yè)單位與政府

HWY和HWH都屬于弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位，雖然成立和發(fā)展的路徑不盡相同，但是基本都是政社雙向選擇的結(jié)果，與政府形成了選擇型的共治模式。

HWY脫胎于大學(xué)生社團，該學(xué)生社團負(fù)責(zé)人畢業(yè)后，希望利用專業(yè)特長，宣揚傳統(tǒng)漢文化，他的理念得到了上海團市委的支持，于2011年注冊成立民辦非企業(yè)單位，落戶上海市靜安區(qū)某街道。該街道政府也看中了HWY的特色，將其視作引進的文化項目，給予一定的優(yōu)惠待遇。在落戶該街道后，HWY結(jié)合所在街道社區(qū)文化工作要求，開發(fā)了貼近季節(jié)時令、貼近市民生活的文化項目，包括傳統(tǒng)歲時節(jié)日推廣、君子淑女養(yǎng)成課程、傳統(tǒng)文化進社區(qū)、傳統(tǒng)文化主題文化節(jié)等，成為該街道文化工作的一項特色，而這些項目也成為該街道政府定點購買的公共服務(wù)項目。

HWH的產(chǎn)生雖然緣于政府的需求，但是它的成長和發(fā)展卻體現(xiàn)了政社雙向選擇的特點。2013年，上海市文化廣播影視管理局與上海市旅游局簽訂了3年合作計劃，計劃中的部分事項需要由一個社會組織來完成。于是兩家政府部門找到了一個運營較為成功的行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人，請他擔(dān)任HWH的法人代表。該法人代表也有志于在文化旅游方面有所作為，并且有一定的規(guī)劃和設(shè)想。同時考慮到民辦非企業(yè)單位的法人代表不會換屆，可以作為畢生的事業(yè)來經(jīng)營，因此該法人代表和兩家政府部門一拍即合。2014年2月，HWH成立，并隨即獲得了第一份政府購買服務(wù)合同，即為政府提供有關(guān)文化旅游的前期調(diào)研、文化旅游空間標(biāo)準(zhǔn)制訂等工作。盡管成立時間不長，但是在政府購買服務(wù)之外，HWH已經(jīng)找到了自己的生長點所在，并對未來發(fā)展有著明晰的建設(shè)規(guī)劃，即力圖在文化旅游方面制定出標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，并將該標(biāo)準(zhǔn)推廣至全國，從而形成自我造血機制。這一發(fā)展設(shè)想也得到了上海市文化廣播影視管理局與上海市旅游局的支持。

作為弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位，HWY和HWH的成長初期也都離不開政府的扶持，但是和強政府依賴型民辦非企業(yè)單位不同的是，他們和政府機構(gòu)之間并不形成內(nèi)生型的共治模式，而是雙方選擇型的共治，這種共治模式的好處是，在政社之間留有選擇和發(fā)展的空間，使民辦非企業(yè)單位得以獨立自主，政社之間能夠互惠互利。

在選擇型共治模式下，民辦非企業(yè)單位的生存和發(fā)展是獨立自主的。HWY的成立和發(fā)展雖然借助了上海團市委和靜安區(qū)某街道的支持，但是它并不因此而依賴政府或受制于政府。一方面，HWY并不滿足于所在街道的定向購買服務(wù)，而是自主開發(fā)了面向全社會的文化項目，逐步積累品牌形象，同時還注冊公司，形成商業(yè)與公益的良性循環(huán)。另一方面，所在街道政府也并不制約HWY的發(fā)展，而是希望將HWY推向全市乃至全國，因此雖然HWY是掛靠街道的區(qū)級民辦非企業(yè)單位，但是街道及區(qū)政府并未要求其名稱中冠以街道和區(qū)的名稱，而是直接以“上海HWY”為名，以便其未來拓展。當(dāng)HWY擬在上海嘉定區(qū)設(shè)立分中心時，所在街道政府也給予理解和支持，而不是一票否決。HWH從誕生到初期建設(shè)雖然都是依靠政府購買服務(wù)生存，但其不同于MY的是，HWH的建設(shè)規(guī)劃完全由其成員自主謀劃，相關(guān)政府部門并不干涉。

政社雙方的互惠互利，也是選擇型共治能夠長期維持的必要條件。HWY能夠落戶靜安區(qū)某街道，并獲得優(yōu)渥的政策支持和發(fā)展空間，既有賴于上海團市委的牽線，更因其發(fā)展特色吸引了該街道。HWY在落戶該街道后，自主開發(fā)了諸多富有漢文化特色的項目，成為該街道文化工作的一項特色，也使該街道的文化建設(shè)享譽上海市及全國，多次接待了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的參觀。可以說，HWY的成長和街道社區(qū)文化的發(fā)展是相得益彰的。同樣，HWH除了按購買服務(wù)合同為政府提供有關(guān)文化旅游的前期調(diào)研、文化旅游空間標(biāo)準(zhǔn)制訂等工作外，還規(guī)劃在文化旅游標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則方面形成全國性的示范效應(yīng)，這對上海市的相關(guān)政府部門來說，無疑具有重要意義。

(三)趨附型共治：純草根型民辦非企業(yè)單位與政府

與政府依賴型的民辦非企業(yè)單位相比，純草根型民辦非企業(yè)單位XPG與政府形成共治的過程走得緩慢而艱辛。

因為純草根的出生，XPG在成立后的很長一段時間內(nèi)主要靠自身在民間摸索經(jīng)營。XPG注冊于2002年，主要致力于幼兒和中小學(xué)生的藝術(shù)教育。2004年起，與若干幼兒園合作，義務(wù)為幼兒開設(shè)手風(fēng)琴興趣班、為幼兒教師開設(shè)藝術(shù)修養(yǎng)提高班等。由于其運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要依賴培訓(xùn)、公益演出等收入，間或有企業(yè)捐贈，因此盡管XPG已經(jīng)成立了10多年，但始終處于勉強維持的狀態(tài)。同樣因為純草根性，XPG在政府購買服務(wù)中沒有優(yōu)勢，10多年來至多只能承擔(dān)分包點的角色。

面對發(fā)展的困境，XPG的負(fù)責(zé)人開始思考如何發(fā)揮所長，對接社會需求，從而爭取政府購買服務(wù)。2013年，XPG了解到目前上海各街道政府在服務(wù)智障居民方面存在困難。經(jīng)過一段時間的思考和準(zhǔn)備，2013年底，XPG開始和上海市楊浦區(qū)某街道合作，免費為該街道的智障人士提供每周1次的聲樂培訓(xùn)治療。經(jīng)過1年多的實踐摸索，XPG逐步積累形成了一套針對智障人士的聲樂治療教程，并正邀請醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)專業(yè)人士形成研發(fā)團隊，完善該教程。待教程成熟后，XPG將試圖與上海市殘疾人聯(lián)合會對接，在全市推廣。

雖然目前XPG還未與政府真正形成購買服務(wù)的合同關(guān)系，但是它和上海市楊浦區(qū)街道的合作可以看做是政社共治的一種新模式。在這種模式中，民辦非企業(yè)單位主動尋找公共服務(wù)供給的空白點，結(jié)合所長，為政府提供解決辦法，通過嘗試性的合作，逐步爭取政府購買服務(wù)，因此我們將其稱為趨附型共治。

盡管我們的調(diào)研只選取了4家民辦非企業(yè)單位，在上海的民辦非企業(yè)單位總量中來看僅是滄海一粟，但是這4家民辦非企業(yè)單位恰好代表了中國當(dāng)前社會組織與政府共存的3類典型形態(tài)，即強政府依賴型、弱政府依賴型和純草根型。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著國家對社會組織管理方式的轉(zhuǎn)變，強政府依賴型的社會組織已不再獨占優(yōu)勢，弱政府依賴型、純草根型的社會組織逐漸體現(xiàn)出后來者居上之勢。同時，政社間的多元化共存形態(tài)，在公共服務(wù)購買過程中又形成了多樣化的共治模式，即強政府依賴導(dǎo)致的內(nèi)生型共治、弱政府依賴導(dǎo)致的選擇型共治、純草根導(dǎo)致的趨附型共治。

內(nèi)生型共治由于產(chǎn)生于政社合法共存的初期，剛脫胎于“總體性社會”的治理模式，因此，政府的力量還在習(xí)慣性地強勢嵌入社會組織，比如為社會組織指定法人代表、政府官員擔(dān)任社會組織的理事會成員、干預(yù)社會組織的日常運作等等。這種共治模式雖然解決了社會組織發(fā)展初期的基本生存問題，但是隨著社會組織的成熟壯大，這種共治模式的弊病逐漸顯露，政社關(guān)系失衡、固化，社會組織呈現(xiàn)侏儒型發(fā)展等。

選擇型共治在當(dāng)下具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢。政府和社會組織之間并不形成捆綁式的合作，而是雙向選擇、各得其所。和內(nèi)生型共治相比，在選擇型共治模式下，政府體現(xiàn)了較強的權(quán)力約束能力和讓渡能力，為社會組織的獨立發(fā)展留下了空間。而社會組織為了鞏固與政府間的購買服務(wù)關(guān)系，同時也為了增強生命力和吸引力，會努力向?qū)I(yè)化、品牌化方向發(fā)展。

趨附型共治發(fā)展最晚，因而也最不成熟，一方面因為純草根型的社會組織在我國本就不發(fā)達(dá)，另一方面也因為這是在國家大力推動政府向社會組織購買服務(wù)形勢下，社會組織做出的一種單向性的主動嘗試，對政社雙方來說都還處于探索階段。然而這種共治模式的產(chǎn)生，對于中國這樣一個社會治理尚處于起步階段的國家來說，尤其難能可貴。因為這種模式體現(xiàn)了社會力量對國家治理的主動參與，是民間社會在政府讓渡之外，對社會治理空間的自主拓展。這種模式在一定程度上預(yù)示著我國社會群體和公民個體自主能力和自服務(wù)能力的提高，預(yù)示著政社共治程度的加深和提升。

三、當(dāng)前形勢下構(gòu)建政社共生機制的思考

當(dāng)下的多元化政社共存形態(tài)和共治模式，都可看做是對國家和社會良性互動關(guān)系的過程式探索，是構(gòu)建起政社共生機制的必經(jīng)階段。“強國家弱社會”或者“弱國家強社會”的零和博弈或靜態(tài)結(jié)構(gòu)，已不足以解釋和引導(dǎo)當(dāng)前公共服務(wù)購買過程中政社互動關(guān)系的發(fā)展。政社共生機制的構(gòu)建，必須要為社會組織和政府在社會治理領(lǐng)域找到新的關(guān)系定位，其核心內(nèi)容可以概括為地位平等、角色互補、利益共享。

地位平等是政社共生機制形成的首要條件。但遺憾的是，當(dāng)前無論是在法律中還是在實踐中，政社的平等地位都沒有得到保障。盡管財政部、民政部、工商總局在2014年12月15日頒布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，這是我國政府出臺的最新一個有關(guān)購買服務(wù)的法律條文，但是整個管理辦法中，政府“以我為主”的思維色彩還是相當(dāng)濃重，整個管理辦法對購買主體和承接主體的地位關(guān)系問題絲毫沒有提及。同樣，在現(xiàn)實中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)還有部分政府在沿襲以往的全面管理習(xí)慣，造成對社會組織的過度干預(yù)。而目前處理得較好的政社關(guān)系，大多都依賴于相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的覺悟。因此，公共服務(wù)購買中的政社平等地位，亟須以法律的形式加以保障和落實。

當(dāng)然，在法律保障之外，要保持政社地位平等，還需要社會組織向?qū)I(yè)化、品牌化、創(chuàng)新型的轉(zhuǎn)型升級，提高社會認(rèn)可度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府對社會組織的過度干預(yù)，既是囿于執(zhí)政習(xí)慣，也是由當(dāng)前我國社會組織還處于發(fā)展初級階段引起的。因為現(xiàn)實中確如“任何地方的市民社會都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成分組成的令人眼花繚亂的縱隊”*[美]托馬斯·卡羅瑟斯：《市民社會》,薄燕譯，何乃剛校譯，《國外社會科學(xué)文摘》2000 年第7 期。，我國的社會組織目前還魚龍混雜，大部分社會組織缺乏專業(yè)性和品牌性，自主生存、發(fā)展能力都不強，社會認(rèn)可度也較低。政府對社會組織自然而然表現(xiàn)出一種“不放心、不放手”的大家長思路，因此在社會治理的過程中，大部分的社會組織要么被排除在外，要么被政府吸收同化，接受政府的管理和監(jiān)督，造成雙方地位的失衡。上文案例中HWH的法人代表，雖然有著豐富的行業(yè)協(xié)會運營經(jīng)驗，但是在經(jīng)營了HWH一年多后也感慨地表示，目前中國大部分的社會組織都在嘗試性地摸索生存發(fā)展之道，往往會有一些不規(guī)范行為，希望能有一個模范型的社會組織出現(xiàn)，做出示范性的引領(lǐng)，帶領(lǐng)其他社會組織踏上健康的發(fā)展道路。社會組織只有往專業(yè)化、品牌化、創(chuàng)新型的方向發(fā)展，才能具備獨立的生存能力和競爭力，這也是和政府平起平坐的基本能力要求。

角色互補是形成政社共生機制的第二要素?！爸卫怼北揪鸵馕吨粋€由國家和社會構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜互動過程，形成角色互補關(guān)系意味著不是“你進我退”，而是雙方的積極作為。

政府要依然積極作為。在一種治理模式向另一種治理模式轉(zhuǎn)變的過程中，人們常常會犯全盤肯定或全盤否定的錯。同樣，政社共生機制不能全盤否定政府的主導(dǎo)作用，不能一味強調(diào)政府的退出。事實上，據(jù)統(tǒng)計，全球“39個國家中有14個國家，政府是社會組織的最大收入來源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收費收入和慈善捐贈”*王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究——中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第204頁。。并且這種“政府主導(dǎo)”的社會組織收益模式在西歐“福利國家”非常普遍，西歐國家的政府與私人非營利組織間存在著“福利合作關(guān)系”，這些國家也同時擁有最大規(guī)模的非營利部門，這表明政府支持對社會組織的成長壯大有著密切關(guān)系。*王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究——中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第205頁。當(dāng)下的中國社會組織發(fā)展還不成熟，社會組織在參與社會治理方面也還是牛刀初試，社會組織要獲得社會的認(rèn)可，往往要依賴于和政府的合作、依靠政府購買服務(wù)。因此對當(dāng)下的中國來說，政府保持積極的作為尤其重要。這一點在《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》中得到了充分的闡釋，即第二章第十條：“購買主體應(yīng)當(dāng)在公平競爭的原則下鼓勵行業(yè)協(xié)會商會參與承接政府購買服務(wù)，培育發(fā)展社會組織，提升社會組織承擔(dān)公共服務(wù)能力，推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機構(gòu)脫鉤?！?中華人民共和國財政部：《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)>的通知》，2014年12月15日，http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html。當(dāng)然積極作為并不是指政府強勢管理或監(jiān)督、獎勵或懲罰社會組織，而是扶持社會組織的成長，規(guī)范社會組織參與社會治理的秩序，評價社會組織參與治理的效果等等。

社會組織也要積極作為。角色互補并不意味著把治理空間一分為二，政社各分一半，而是指政社雙方在社會治理的各領(lǐng)域，發(fā)揮互補性的作用，即某些領(lǐng)域政府發(fā)揮的作用大，另一些領(lǐng)域社會組織發(fā)揮的作用大，政社之間不是“你強我更強”的競爭性排他關(guān)系，而是各擅所長、互助合作。社會組織的積極作為主要應(yīng)該體現(xiàn)在主動“尋覓”政府留下的空白地帶，因為政府對公民需求新變化的獲悉和做出反應(yīng)具有一定的滯后性，而社會組織因為具有草根性，貼近公民的日常生活，因此對公民需求具有高度的靈敏性，可以迅速捕捉公民的新需求，并從中挖掘出“商機”，彌補政府留下的空白。

最后，也是最重要的，政社雙方要實現(xiàn)利益共享，這是共生機制的意義所在。當(dāng)前公共服務(wù)購買中，還存在政府主導(dǎo)利益分配、政府約束社會組織做大做強的現(xiàn)象，這些都是在政社地位不平等、法律法規(guī)不到位、社會組織發(fā)展不成熟狀態(tài)下產(chǎn)生的病態(tài)現(xiàn)象，也自然而然導(dǎo)致政社關(guān)系的隔閡和崩潰。所謂“利益共享”，不僅僅包括收入支出的顯性利益，也不僅僅是社會組織獲得報酬、政府完成工作的簡單利益關(guān)系，更為重要的是，通過公共服務(wù)購買過程中的互動，政府和社會組織相互增權(quán)，政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，社會組織發(fā)育成熟，形成政社之間的良性循環(huán)關(guān)系。政社共生機制下的政社關(guān)系，應(yīng)該體現(xiàn)為“強強聯(lián)手”的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯 陳斌)

基金項目：①教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“文化權(quán)利的實現(xiàn)條件及其保障機制研究”階段性成果(15YJC710079)；華東政法大學(xué)校內(nèi)項目“文化權(quán)利的法治化保障路徑研究”階段性成果(15HZK017)

作者簡介：趙宴群，華東政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院助理研究員、博士(上海，201620)。