陶 濤

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圖書館法人治理“鎮(zhèn)江模式”初探

陶 濤

(鎮(zhèn)江市圖書館，江蘇鎮(zhèn)江 212001)

以黨的十八屆三中全會為標志，文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)由理論問題變?yōu)閷嵺`問題。鎮(zhèn)江市圖書館從2014年起分三個階段進行法人治理結(jié)構(gòu)改革試點。現(xiàn)已完成理事會章程制定，成立了理事會和內(nèi)外部一體的大監(jiān)事會，并已在正常運行。本文就鎮(zhèn)江市圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)改革中形成的獨有特色即“鎮(zhèn)江模式”進行歸納和總結(jié)，以供同行借鑒和參考。

圖書館 法人治理 鎮(zhèn)江模式 借鑒

十八屆三中全會在推進文化體制機制創(chuàng)新的頂層設計中，提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的戰(zhàn)略任務，其中重點任務之一，是文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。十八屆三中全會的明確要求，標志著公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個理論問題變成了實踐問題。

1 鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的概況

鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革試點分為三個階段：

1.1 初期階段

從2014年2月開始，劃分為三個時序節(jié)點。3月-7月考察調(diào)研階段：實地考察了深圳市圖書館、杭州市圖書館和溫州市圖書館，與湖州市圖書館、無錫市圖書館進行了書面材料的交流，學習并借鑒了先行先試單位的成功經(jīng)驗，同時發(fā)現(xiàn)了一些不足和困難；8、9月份頂層設計階段：對法人治理結(jié)構(gòu)理事會、監(jiān)事會和管理層框架設計、責權(quán)設計、運作規(guī)范等進行研究，制定出臺了《鎮(zhèn)江市圖書館理事會章程》和其它管理制度、配套措施；10-12月份組建理事會階段：主要工作包括開展理事社會公開招募，構(gòu)建監(jiān)事會，召開鎮(zhèn)江市圖書館第一屆理事會成立大會等。

初期階段是法人治理結(jié)構(gòu)改革最為關鍵的階段。該階段從無到有，學習、探索、修改、制定，完成了法人治理結(jié)構(gòu)改革的三項重點任務，即“建立健全決策監(jiān)督機構(gòu)、明確管理層權(quán)責、制定事業(yè)單位章程”，基本形成了一套符合鎮(zhèn)江市圖書館體制改革發(fā)展方向與進程的責任體系和實施方案。后續(xù)階段的任務就是遵循章程，執(zhí)行好理事會和監(jiān)事會所承擔的責任和義務。初期階段是法人治理結(jié)構(gòu)改革成敗的關鍵，鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的亮點也主要體現(xiàn)在這一階段。

1.2 中期階段

任務是做好理事會、監(jiān)事會和管理層的磨合，按預期制定的規(guī)范制度推動法人治理結(jié)構(gòu)改革的深入，中期階段以決策監(jiān)督機構(gòu)一個任期為時長，以制度全面實施和得到執(zhí)行為結(jié)束標志。目前正處于中期階段，已召開一次2015年度理事會和內(nèi)部監(jiān)事會，及一次內(nèi)外部監(jiān)事會。運行情況良好。

1.3 遠期階段

遠期階段的工作目標是實現(xiàn)“理事會、監(jiān)事會和管理層”的高效統(tǒng)一，完善的外部評價和反饋機制，內(nèi)部權(quán)責督管和糾偏機制等。

2 鎮(zhèn)江市圖書館法人治理的“鎮(zhèn)江模式”

鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革中大膽創(chuàng)新，在架構(gòu)設計、管理制度等方面初步形成了一些亮點特色，受到了圖書館界的關注，形成了特有的“鎮(zhèn)江模式”。

2.1 組建決策型理事會

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革首先遇到的是理事會頂層設計問題，是組建決策型的理事會還是議事型的理事會？從調(diào)研情況來看，組建議事型理事會四平八穩(wěn)，矛盾較少，既完成了改革目標，也對本單位沖擊較小，但是議事型理事會“只議不決”“議而不決”，理事只有建議權(quán)，沒有決定權(quán)，單位的大事小事仍然像改革以前一樣，掌握在主管部門、管理層手上。為徹底實現(xiàn)“吸納社會人士參與管理”的精神，鎮(zhèn)江市圖書館摒棄傳統(tǒng)議事型理事會模式，在《鎮(zhèn)江市圖書館章程》中明確賦予了理事會享有審議和修改圖書館章程、審議內(nèi)部管理制度和財務預決算、推薦法定代表人人選、推薦提名圖書館管理層人員名單、考核管理層主要負責人年度工作等11項重大人事和財務決定權(quán)，從而解決了理事會“只議不決”的重要缺陷，真正把決策的權(quán)力從行政部門、圖書館管理層轉(zhuǎn)移到理事會制度上。組建了一個決策型的圖書館理事會。

2.2 理事公開招募，社會理事占絕大多數(shù)

圖書館法人治理的目標之一就是通過理事會制度實現(xiàn)“讓社會大眾來管理圖書館”。因此，鎮(zhèn)江市圖書館沒有像一些圖書館內(nèi)部任命理事，而是面向社會和廣大市民公開招募理事。在該市文廣新局網(wǎng)站、圖書館網(wǎng)站、鎮(zhèn)江夢溪論壇、金山網(wǎng)等發(fā)布招募公告，并在《鎮(zhèn)江日報》做了相關報道。中國鎮(zhèn)江網(wǎng)、中國江蘇網(wǎng)、光明日報網(wǎng)和國家圖書館網(wǎng)站都作了專題報道。一個月內(nèi)共收到理事報名表28份，有的來自政府機關、街道社區(qū)、廠礦企業(yè)、個人成分也很多，有志愿者，學生，行風監(jiān)督員，人大代表，甚至還有注重公益的網(wǎng)絡大咖。最終鎮(zhèn)江市圖書館理事會產(chǎn)生的9人理事中除1名來自主管局，1名來自圖書館管理層之外，其它的7名全部來自于公開招募的社會理事。

2.3 成立內(nèi)、外部一體的大監(jiān)事會

在國外，社會機構(gòu)理事會的構(gòu)成來源于投資方的多元化，理事是投資機構(gòu)或個人的利益代表。而在我國，圖書館等公益性文化事業(yè)單位的投資主體是國家財政，且是唯一的投資主體，所以將代表國家進行資產(chǎn)管理的人社、財政、編辦和代表行業(yè)管理的宣傳、文化等職能部門排除在理事會主體之外又是一個矛盾問題。

為了解決這個問題，鎮(zhèn)江市圖書館認真研究了現(xiàn)代企業(yè)制度中“三權(quán)分立”的設計框架，將其中以工會、職工為代表構(gòu)成的監(jiān)事會賦予了新的含義。把代表國家投資主體地位的主管、職能部門組建了內(nèi)部監(jiān)事會，履行投資主體對圖書館財產(chǎn)管理、人事管理和職能管理的監(jiān)督和引導。內(nèi)部監(jiān)理會為常設機構(gòu)，同理事會一樣，按期召開會議，在職責范圍內(nèi)，代表政府督導圖書館工作。在此基礎上，還開創(chuàng)性地組建了外部監(jiān)事會——“圖書館市民評議團”，采取不指定方式，隨機抽取評議團人員，保證評議結(jié)果的公正；采取無固定時間，根據(jù)理事會、內(nèi)部監(jiān)事會要求隨時組織評議。這種內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)事會制度是鎮(zhèn)江市圖書館結(jié)合自身實際，開展法人治理結(jié)構(gòu)改革的創(chuàng)新亮點，得到了專家和其它圖書館的一致好評。希望經(jīng)過一段時間的運作，探索出適合全國公益性事業(yè)單位改革需要的群眾評價和反饋機制。

2.4 著力強調(diào)以“法”治館的核心理念

在法人治理結(jié)構(gòu)改革中，鎮(zhèn)江市圖書館提出了以“法”治館的理念，“法”可理解為規(guī)章制度，是一種規(guī)范的存在。開展法人治理結(jié)構(gòu)改革以來，用半年時間編撰了《鎮(zhèn)江市圖書館規(guī)章制度匯編》一書，共梳理完善、新增制度88條，涵蓋部門與崗位職責，黨建和工會，行政和業(yè)務管理，讀者服務等4大方面。同時又制定、完善了13個配套文件和措施。分別是(1)《鎮(zhèn)江市圖書館理事會章程》；(2)《鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實施指導意見》；(3)《鎮(zhèn)江市圖書館理事會決策失誤追究制度》；(4)《鎮(zhèn)江市圖書館社會評價和反饋制度》；(5)《鎮(zhèn)江市圖書館管理和服務績效評價制度》；(6)《鎮(zhèn)江市圖書館工作報告制度》；(7)《鎮(zhèn)江市圖書館信息公開制度》；(8)《鎮(zhèn)江市圖書館專業(yè)技術(shù)人員職稱評聘管理辦法》；(9)《鎮(zhèn)江市圖書館管理層聘任和使用制度》；(10)《鎮(zhèn)江市圖書館社會資本投入和管理辦法》；(11)《鎮(zhèn)江市圖書館多元化產(chǎn)品和服務發(fā)展規(guī)劃》；(12)《鎮(zhèn)江市圖書館審計制度》；(13)《鎮(zhèn)江市圖書館青年同志職業(yè)生涯規(guī)劃管理制度》。這種“制度為重，管理為先”的做法，使得法人治理結(jié)構(gòu)改革從最初就有了行動規(guī)范和制度保障。

3 鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實意義

3.1 推進了政事分開，進一步明確公益性事業(yè)單位獨立法人地位

政府是公益性事業(yè)單位唯一的舉辦者和管理者，國內(nèi)公益性單位法人治理結(jié)構(gòu)相比國外典型的公立組織治理結(jié)構(gòu)，存在的弊端多與各級政府行政權(quán)力異化有很強的關聯(lián)性，因此，建立科學、規(guī)范的鎮(zhèn)江市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，可以理順包括圖書館與文廣新局在內(nèi)的行政主管部門的關系，充分實現(xiàn)政事分開、管辦分離，使圖書館成為真正獨立的法人。通過制度安排，達到圖書館所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立與制衡，使利益各方各得其所。建立圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，推進了圖書館所有權(quán)與管理權(quán)的真正分離，充分保障圖書館的自主權(quán)，使得圖書館能夠更靈活自主的面對讀者、面對社會、面對群眾。

3.2 構(gòu)建了制度規(guī)范，進一步科學建構(gòu)責、權(quán)、利分設的規(guī)范與保障

科學而富有效率的法人治理結(jié)構(gòu)，不僅是指組織結(jié)構(gòu)，同時也包括規(guī)范圖書館運行的治理機制和治理規(guī)則。因此，保證圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實際運作，提高治理效率，必須做到規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、有效的治理機制、相應的治理規(guī)則三者有機結(jié)合，缺一不可。理事會、監(jiān)事會和《鎮(zhèn)江市圖書館理事會章程》“三位一體”，切實解決了治理結(jié)構(gòu)中“權(quán)力的人格化”，即團體的權(quán)力演變?yōu)閭€人的權(quán)力的情況，杜絕了個人的專斷；有效防止了“互相制衡的主體之間的共謀”，即為小集團、小團體的利益而聚攏在一起犧牲圖書館利益的行為。

3.3 彰顯了公正合理，進一步健全管理層及職工的激勵制度

法人治理結(jié)構(gòu)改革從某種程度上彰顯了公平正義，充分體現(xiàn)出多勞多得、少勞少得和不勞不得，逐步破解正在形成的新的大鍋飯體制，形成公正合理的激勵、薪酬制度。對行政負責人等管理層成員重視成就激勵，幫助其在管理工作中追求卓越，爭取成功；對待職工建立合理的薪酬體系，考慮收入分配理論與現(xiàn)階段實際、改革方向與各方面的承受能力、分配政策的連續(xù)性與歷史形成的分配關系等多方面因素，分步穩(wěn)健、完善實施圖書館績效工資制度。同時，建立起良好的績效考核機制，建立起對行政負責人和中、高級管理人員的公正、透明的績效評價體系。從而實現(xiàn)對干部職工的工作激勵。

4 結(jié)語

建立法人治理結(jié)構(gòu)是深化公益性文化事業(yè)單位改革的必然要求。目前，公益性法人治理結(jié)構(gòu)的改革是邊實踐邊探索，沒有成熟的方案，沒有固定的套路，沒有可借鑒的規(guī)律，屬于典型的“摸著石頭過河”。鎮(zhèn)江市圖書館充分利用館藏資源優(yōu)勢，調(diào)取了2008年以來，中央編辦和國家事業(yè)單位登記管理局在浙江、江蘇、上海、廣東、四川、山西、重慶和寧夏等8個省、市、區(qū)開展試點的相關材料，取長補短，拾遺補缺，同時在改革中大膽創(chuàng)新，在架構(gòu)設計、管理制度等方面初步形成了一些亮點特色，形成了圖書館法人治理的“鎮(zhèn)江模式”。接下來，還將積極探索，加快理事會磨合，發(fā)揮好決策作用；用好管理制度，抓好內(nèi)部績效；拓展反饋渠道，注重群眾評價。切實把圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革落到實處，為其它公共圖書館和公益性事業(yè)單位開展法人治理改革探索出一條卓有成效之路！

〔1〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見[Z/OL].[2016-9-23]http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c 133920319.htm

〔2〕王冬陽.機構(gòu)法定·理事會治理·崗位管理——基于公共圖書館推行法人治理的理性思考[J].圖書館，2015(9):31-33

〔3〕肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點探索及思考[J].中國圖書館學報，2014(3):13-19

〔4〕顧曉光,劉茲恒.圖書館實行法人治理結(jié)構(gòu)的難點[J].圖書館雜志,2015(9):28-32

〔5〕胡海榮.公共圖書館實施法人治理結(jié)構(gòu)面臨的問題與對策——以溫州市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點為例[J].圖書館雜志,2015(9):38-42

Initial Research of Library Corporate Governance in the “Zhenjiang Mode”

Tao Tao

Establishing corporate governance structure in cultural institutions has changed from theoretical level to practical one, marked by the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Chinese Communist Party. In 2014, Zhenjiang Library was taken as reform pilot of corporate governance structure in three phases. Now, the Council’s statutes have been formulated, and the Board of Supervisors has been set up united with the Council internally and externally, which is running normally. The paper makes a summary of the unique characteristics of corporate governance structure reform in the “Zhenjiang mode”, hoping to provide reference for other pilot institutions.

Library; Corporate governance; Zhenjiang mode; Reference

G251

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陶濤(1980-)，男，學士，館員，辦公室主任，研究方向：圖書館學。