◆郭志東

政府部門間涉稅信息共享的困境及破解思路*
——以《稅收征管法》修訂為背景

◆郭志東

內(nèi)容提要：中國(guó)政府部門間涉稅信息共享的實(shí)踐，形成了對(duì)當(dāng)前稅收科層治理模式的挑戰(zhàn)與突破，體現(xiàn)了不同層級(jí)的決策者為解決稅收征管實(shí)踐問(wèn)題的探索與思考。通過(guò)分析政府部門間涉稅信息共享中存在的問(wèn)題，并梳理各級(jí)制度設(shè)計(jì)者在制度構(gòu)建過(guò)程中形成的典型實(shí)例，作者認(rèn)為政府部門間涉稅信息共享困境的產(chǎn)生，源于稅收科層治理模式的內(nèi)在缺陷及其應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)力，而問(wèn)題的妥善解決，依賴于稅收治理模式的轉(zhuǎn)換，即切實(shí)推動(dòng)稅收綜合治理模式的落實(shí)，并充分發(fā)揮地方政府的組織、領(lǐng)導(dǎo)作用。修訂中的《稅收征管法》應(yīng)對(duì)此給予重視。

涉稅信息共享；稅收科層治理；綜合治稅；稅收征管法

一、引言

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科層組織內(nèi)部的專業(yè)劃分與業(yè)務(wù)切割日益深化，但同時(shí)也產(chǎn)生了“碎片化”趨向。以此為基礎(chǔ)形成的稅收科層治理模式，在應(yīng)對(duì)稅收征管實(shí)踐中日顯無(wú)力，政府部門間涉稅信息共享所面臨的種種困境即由此而生。政府部門間涉稅信息共享嵌入在稅收治理格局當(dāng)中，不論政府部門間以何種形式進(jìn)行信息共享，其實(shí)質(zhì)都是破除信息壟斷，都是對(duì)政府相關(guān)部門權(quán)力的侵蝕，因?yàn)樵谛畔⑸鐣?huì)，控制信息便意味著控制權(quán)力。故而，問(wèn)題的解決在根本上依賴于稅收治理模式的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門間涉稅信息共享都是一項(xiàng)棘手的難題，2014啟動(dòng)的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征管法》）全面修訂工作，再一次將涉稅信息共享問(wèn)題推到了風(fēng)口浪尖，理論與實(shí)踐困境為我們提出了新的研究課題。

通過(guò)梳理中央主管部門、各地方政府構(gòu)建涉稅信息共享制度的實(shí)踐案例，本文嘗試回答的問(wèn)題是：（1）經(jīng)過(guò)十幾年的探索與發(fā)展，中國(guó)政府部門間涉稅信息共享實(shí)踐如何展開(kāi)，這種實(shí)踐又遵循著何種規(guī)則？（2）政府部門間涉稅信息共享實(shí)踐的逐步展開(kāi)及相關(guān)規(guī)則的漸次完善，揭示出中國(guó)稅收治理理念與治理模式的何種變化？筆者試圖證明：政府部門間涉稅信息共享困境的產(chǎn)生，源于稅收科層治理模式的內(nèi)在缺陷及其應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)力，而問(wèn)題的妥善解決，依賴于稅收治理模式的轉(zhuǎn)換，即切實(shí)推動(dòng)稅收綜合治理模式的落實(shí)，并充分發(fā)揮地方政府的組織、領(lǐng)導(dǎo)作用。修訂中的《稅收征管法》應(yīng)對(duì)此給予重視。

二、困境：制度缺失與稅收治理模式僵化

政府部門間涉稅信息共享困境源于稅收科層治理模式的內(nèi)在缺陷。所謂稅收科層治理是指以科層組織作為單一或主導(dǎo)性治理主體，并固執(zhí)于組織內(nèi)部的專業(yè)分工、業(yè)務(wù)切割和責(zé)任分擔(dān)的治理模式。現(xiàn)代社會(huì)所展現(xiàn)出的圖景是：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的分化與整合并存、全球化深入發(fā)展、信息技術(shù)日新月異、政府角色與職能轉(zhuǎn)換持續(xù)推進(jìn)，這一切都使得科層治理模式無(wú)法招架。因此，當(dāng)稅收科層治理模式在應(yīng)對(duì)稅收征管工作的現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，個(gè)中缺陷集中爆發(fā)，政府部門間涉稅信息共享所面臨的困境就是其典型表現(xiàn)。

建立政府部門間涉稅信息共享制度，以全面掌握納稅人的涉稅信息，是使納稅人公平地承擔(dān)稅負(fù)、提高納稅人稅法遵從度的一項(xiàng)前提性條件，也是推進(jìn)直接稅改革，乃至整體稅制完善的關(guān)鍵。在稅收征管過(guò)程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須對(duì)第三方信息的采集加以重視，以便進(jìn)行信息的交叉稽核，提高對(duì)涉稅信息的管理質(zhì)量。①施正文：《信息提供制度有利征管改革》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2013年7月17日。其中，如何構(gòu)建稅務(wù)部門與政府其他部門的涉稅信息共享制度，最具挑戰(zhàn)性。

（一）法律缺位

無(wú)法可依或法律規(guī)范過(guò)于概括，將形成巨大的法外空間。在全國(guó)立法層面上，政府部門間涉稅信息共享正處于這樣一種法外空間。從法律實(shí)施的角度來(lái)看，提高涉稅信息共享制度的立法層級(jí)，是其得以有效實(shí)施的必要環(huán)節(jié)——在沒(méi)有同級(jí)法律規(guī)定的前提下，政府其他部門沒(méi)有理由向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送涉稅信息。而法律層級(jí)問(wèn)題也揭示出信息共享制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)：政府部門間涉稅信息共享制度必須由“法律”確定。

目前，有關(guān)稅收征管的法律中缺乏系統(tǒng)、完善且有效的獲取第三方信息的規(guī)定，造成了無(wú)法可依的局面。2001年的《稅收征管法》語(yǔ)焉不詳，且不具有任何可操作性。該法規(guī)定，在稅務(wù)檢查環(huán)節(jié)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采集信息，且有權(quán)對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)行使調(diào)查權(quán)（依法查詢），②《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第54（6）條。但其適用范圍過(guò)窄，無(wú)法滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于涉稅信息的要求。在過(guò)分籠統(tǒng)的原則性規(guī)定下，問(wèn)題無(wú)法得到有效解決。在實(shí)踐層面，稅務(wù)部門與政府其他部門之間登記方式差異較大，信息傳遞不及時(shí)，信息轉(zhuǎn)化難度大、利用率低。上述難題都需要通過(guò)立法予以協(xié)調(diào)。

（二）信息共享與領(lǐng)導(dǎo)意志

在中國(guó)稅收征管實(shí)踐中，絕非沒(méi)有涉稅信息共享，相反，政府部門之間以多種形式廣泛開(kāi)展了各種信息的共享工作。但在此背景下，其突出特點(diǎn)是主觀性極強(qiáng)，部門領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度直接決定了共享工作能否進(jìn)行以及工作質(zhì)量。由于缺乏制度保障，第三方可以憑借各類理由，拒絕提供涉稅信息。歸責(zé)機(jī)制的不清晰，也使得“第三方”顧慮重重。其結(jié)果是，政府部門間合作失序、互不信任而彼此推諉。③蔡英輝：《伙伴型政府間關(guān)系：中國(guó)府際治理的趨向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期，第1-7頁(yè)。此外，政府部門間涉稅信息共享需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐以及相同的標(biāo)準(zhǔn)，目前，由于無(wú)統(tǒng)一的政府部門信息化建設(shè)規(guī)范，各單位之間在數(shù)據(jù)口徑、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面差異巨大。此種情況造成部門間涉稅信息共享工作開(kāi)展的不穩(wěn)定，且缺乏制度性保障。

（三）部門利益與部門思維

缺乏整體意識(shí)和部門溝通機(jī)制是目前許多事項(xiàng)難以得到跨領(lǐng)域、跨部門執(zhí)行的重要原因。在現(xiàn)行行政管理（政府管理）格局中，稅收征管職能向來(lái)由稅務(wù)部門專屬（財(cái)政部門與海關(guān)承擔(dān)部分稅種的征管工作），部門間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制僵化，這制約著政府稅收征管職能的發(fā)揮，也導(dǎo)致了涉稅信息資源的浪費(fèi)。④嚴(yán)衛(wèi)中：《運(yùn)用行業(yè)納稅評(píng)估手段 提高信息管稅效能》，《中國(guó)稅務(wù)》，2012年第6期，第22頁(yè)。在稅收治理工作重要性逐漸提升和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)下，政府部門各自為政、相關(guān)社會(huì)主體冷眼旁觀的治稅格局，必須得到徹底扭轉(zhuǎn)。

三、探索：主管部門與地方政府的雙重努力

目前，國(guó)家稅務(wù)總局等國(guó)務(wù)院主管部門、各級(jí)地方政府（人大）對(duì)涉稅信息共享工作進(jìn)行了大量卓有成效的嘗試，提出了許多富有創(chuàng)造性的解決方案，并形成了各類規(guī)范性文件（部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等），從中或可找出一套符合中國(guó)實(shí)際、行之有效的政府部門間涉稅信息共享制度。而根據(jù)中國(guó)立法工作的一般邏輯，明確實(shí)踐規(guī)則之后，相關(guān)立法工作往往被視為是水到渠成。

（一）治理理念與技術(shù)基礎(chǔ)

政府部門間涉稅信息共享制度的構(gòu)建，需要一系列的法理指引及改革理念的重構(gòu)，在此基礎(chǔ)上許多具體規(guī)則才有展開(kāi)的空間。我們必須明確：稅收是國(guó)家利益，不是稅務(wù)機(jī)關(guān)的利益。相對(duì)于政府其他部門，稅務(wù)部門的角色最為特殊，這是由稅收與國(guó)家之間的關(guān)系所決定的。目前在稅收治理工作中，稅務(wù)部門占有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，然而，這是一項(xiàng)稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)的任務(wù)。在實(shí)踐過(guò)程中，由政府主導(dǎo)的稅收治理模式正是為了突破稅務(wù)部門缺乏權(quán)力支持的困境。雖然稅收治理理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)緩慢的進(jìn)程，但目前中國(guó)各級(jí)政府以及稅務(wù)部門正出現(xiàn)許多令人欣喜的變化。

此外，提升稅收征管工作的信息化水平，是政府部門間信息共享的基礎(chǔ)性工作，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)的基本任務(wù)，在“三十字征管模式”中便有所體現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》）也做了原則性規(guī)定。①《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第4條、第10條。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各級(jí)政府及政府各部門管理工作的信息化程度不斷提高，涉稅信息共享的渠道被不斷拓寬，難度越來(lái)越小。雖然涉稅信息共享牽涉權(quán)力的重新分配，但對(duì)相關(guān)部門的調(diào)研結(jié)果顯示，信息共享并不會(huì)增加部門的負(fù)擔(dān)。在許多地區(qū)，一套較為成熟、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的部門協(xié)作機(jī)制已經(jīng)形成。實(shí)踐證明，涉稅信息共享是一種良性循環(huán)，工作難度將隨著經(jīng)驗(yàn)的逐步積累而降低，工作將更加便利、簡(jiǎn)單和易于操作。

（二）國(guó)務(wù)院主管部門的探索

由國(guó)家稅務(wù)總局單獨(dú)或國(guó)務(wù)院主管部門聯(lián)合發(fā)文規(guī)范特定事項(xiàng)的涉稅信息共享工作，是政府部門間涉稅信息共享制度的主要形式。2002年，國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展企業(yè)基礎(chǔ)信息交換試點(diǎn)的通知》（國(guó)信辦〔2002〕62號(hào)），開(kāi)始了信息共享的早期試點(diǎn)工作。彼時(shí)，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部以及與其他部門間的信息共享工作主要以協(xié)商方式進(jìn)行。信息傳遞的具體渠道是：級(jí)別相同的各個(gè)部門，進(jìn)行信息的平級(jí)橫向傳遞，然后在系統(tǒng)內(nèi)部縱向傳遞。其目的在于，方便在現(xiàn)行政府架構(gòu)下開(kāi)展信息交換且便于組織協(xié)調(diào)。

早期階段，政府部門間涉稅信息共享在直接稅的征管工作中的重要性尤為顯著，如工商部門與稅務(wù)部門在規(guī)范所得稅的涉稅信息共享工作方面便取得頗多成績(jī)，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》更是對(duì)此進(jìn)行了專門規(guī)定。②“各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向同級(jí)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局定期通報(bào)辦理開(kāi)業(yè)、變更、注銷登記以及吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況。通報(bào)的具體辦法由國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合制定?！薄吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第11條。2003年，國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于工商登記信息和稅務(wù)登記信息交換與共享問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2003〕81號(hào)），要求“逐步理順相關(guān)業(yè)務(wù)流程，規(guī)范信息交換對(duì)象、方式、周期等各項(xiàng)工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，建立信息交換制度”，并提出要隨著相關(guān)部門信息共享工作的推進(jìn)，逐步建立統(tǒng)一的納稅人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

相對(duì)于所得稅征管工作，房地產(chǎn)稅對(duì)于政府部門間涉稅信息共享的需求更加迫切。2005年，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地稅收管理的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2005〕111號(hào)），要求“各級(jí)地稅、財(cái)政和國(guó)土資源管理部門開(kāi)展多種形式的信息共享和配合”，各級(jí)地方稅務(wù)、財(cái)政和國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)協(xié)力互助，“通過(guò)信息共享、情況通報(bào)、聯(lián)合辦公、聯(lián)席會(huì)議等多種形式溝通情況和信息，加強(qiáng)部門間的協(xié)作配合。”根據(jù)通知要求，國(guó)土資源部門有義務(wù)根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)稅部門需要，提供相關(guān)地籍、地價(jià)資料。財(cái)稅部門應(yīng)對(duì)所獲資料嚴(yán)格保密，并僅限于征稅使用。

隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，涉稅信息共享工作開(kāi)始圍繞各個(gè)稅種全面展開(kāi)。2009年，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)文要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)一步擴(kuò)大信息共享范圍，“各地要積極開(kāi)展與建設(shè)、國(guó)土、商務(wù)、電力、保險(xiǎn)、海事等部門的信息交換工作，促進(jìn)相關(guān)稅種的管理?！睆?qiáng)調(diào)“推進(jìn)綜合治稅，建立長(zhǎng)效機(jī)制”，提出稅務(wù)機(jī)關(guān)要“積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持和相關(guān)部門的配合協(xié)作，努力通過(guò)制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章等方式，建立健全政府牽頭的公共信息共享機(jī)制，有效獲取相關(guān)部門的涉稅信息，并明確相關(guān)部門協(xié)稅護(hù)稅的責(zé)任和義務(wù)。逐步建立政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、社會(huì)參與、法制保障的綜合治稅長(zhǎng)效機(jī)制”。①《關(guān)于進(jìn)一步做好稅收征管工作的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2009〕16號(hào)）。2011年《關(guān)于加強(qiáng)稅務(wù)工商合作 實(shí)現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息共享的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2011〕126號(hào)）進(jìn)一步提出要建立“信息共享領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”。此外，明確了地方政府在政府部門間涉稅信息共享工作中的關(guān)鍵地位，并明白無(wú)誤地指出，這將成為稅務(wù)部門開(kāi)展法制實(shí)踐、向地方政府（人大）提出立法動(dòng)議的重要依據(jù)和指導(dǎo)方針，上述基本理念在由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)起草的地方規(guī)范性文件中得到了淋漓盡致地體現(xiàn)。而為解決政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題，各級(jí)地方政府的探索從未間斷。

（三）制度設(shè)計(jì)的地方經(jīng)驗(yàn)

地方政府對(duì)稅收管理及涉稅信息共享工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)義務(wù)，為現(xiàn)行《稅收征管法》所明確規(guī)定。②《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（2001年）第5條。自2003年開(kāi)始，許多地方政府（人大）發(fā)布了有關(guān)稅收保障的規(guī)范性文件，這顯示出各地方政府對(duì)開(kāi)展“綜合治稅”的重視。在各類規(guī)范性文件中，相關(guān)立法實(shí)踐已經(jīng)有了固定的表達(dá)：稅收保障或綜合治稅。二者似乎是目的與手段的關(guān)系。然而兩個(gè)詞語(yǔ)不存在本質(zhì)區(qū)別，均將涉稅信息共享作為核心內(nèi)容。③一個(gè)明顯的例證是，為貫徹《稅收征收管理法》和《湖南省稅收保障辦法》，湖南省嘉禾縣制定了《嘉禾縣綜合治稅工作實(shí)施方案》（2013年10月8日）。在地方性稅收保障立法實(shí)踐中，青島、深圳最具代表性和創(chuàng)新性。

1.山東-青島模式

作為中國(guó)“計(jì)劃單列市”的青島，在稅收制度創(chuàng)新方面素有佳績(jī)，涉稅信息共享工作更是全國(guó)矚目，而山東省的制度探索是青島市政府部門間涉稅信息制度改革的重要背景。

（1）《山東條例》。2003年8月，山東省政府率先在全國(guó)制定了當(dāng)時(shí)第一部省級(jí)稅收保障規(guī)范《山東省地方稅收保障辦法》（以下簡(jiǎn)稱《山東辦法》），要求“地方稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)、單位之間應(yīng)當(dāng)建立信息共享制度。有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)定期將下列情況以書(shū)面或電子信息的形式通報(bào)給同級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)”。④《山東省地方稅收保障辦法（2003）》（省政府令 第162號(hào)）第10條。并同時(shí)確立了追責(zé)機(jī)制：政府有關(guān)部門未履行相應(yīng)職責(zé)并給稅收工作造成嚴(yán)重?fù)p失的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予行政處分；若構(gòu)成犯罪，追究刑事責(zé)任。⑤《山東省地方稅收保障辦法（2003）》（省政府令 第162號(hào)）第22（3）條，23（4）條?！渡綎|辦法》出臺(tái)后，取得了顯著成績(jī)。“2003年至2008年，全省地稅系統(tǒng)通過(guò)社會(huì)綜合治稅共采集涉稅信息1500多萬(wàn)條，直接增加稅收108億元，新增稅務(wù)登記戶30.2萬(wàn)戶，特別是各種零散稅收明顯增長(zhǎng)”。⑥參見(jiàn)山東省地方稅務(wù)局局長(zhǎng)于希信于2009年11月26日在山東省第十一屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上所作的“關(guān)于《山東省地方稅收保障條例（草案）》的說(shuō)明”?！渡綎|辦法》出臺(tái)后引起了連鎖反應(yīng)，其他省、市紛紛仿效。

2010年5月，在對(duì)《山東辦法》修改完善的基礎(chǔ)上，山東省人大通過(guò)了《山東省地方稅收保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《山東條例》），其中對(duì)稅收管理、稅收協(xié)助、稅收監(jiān)督和法律責(zé)任提出了更加詳細(xì)與更具操作性的規(guī)定?！渡綎|條例》明確提出了“政府管稅”，規(guī)定各級(jí)政府在涉稅信息共享中應(yīng)“依法加強(qiáng)信息共享工作領(lǐng)導(dǎo)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)工作”，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，涉稅信息共享情況應(yīng)當(dāng)被列為重點(diǎn)考核項(xiàng)目。《山東條例》將涉稅信息共享的法律性質(zhì)明確為“涉稅行政協(xié)助”，政府部門間以約定形式共享信息。對(duì)此，《山東條例》還確立了相對(duì)明確的追責(zé)規(guī)則：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門未在約定時(shí)間內(nèi)按照要求向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息，造成地方稅收損失的，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本級(jí)人民政府，由本級(jí)人民政府根據(jù)情節(jié)輕重和損失程度，依據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)部門及其責(zé)任人員作出處理?！?/p>

為貫徹《山東條例》，山東省要求“依托政府政務(wù)專網(wǎng)，建立和完善地方稅收保障信息管理平臺(tái)，健全相關(guān)部門之間的涉稅信息交換和共享制度”，要求“各有關(guān)部門和單位認(rèn)真履行稅收協(xié)助義務(wù)，根據(jù)地方稅收征管的需要，定期提供有關(guān)涉稅信息”，“要將地方稅收保障工作作為本部門、本單位工作的重要組成部分，按照職責(zé)分工，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，指定專人具體負(fù)責(zé)地方稅收保障工作，認(rèn)真完成涉稅信息的提報(bào)和稅收協(xié)助工作?！雹佟蛾P(guān)于深入貫徹落實(shí)〈山東省地方稅收保障條例〉的通知》（魯政辦發(fā)〔2011〕29號(hào)）。

（2）《青島條例》。在《山東條例》確立的制度框架下，2012年青島市開(kāi)始探索構(gòu)建涉稅信息共享制度，“但由于規(guī)定過(guò)于原則，缺少明確的職責(zé)劃分和有力的責(zé)任追究規(guī)定，實(shí)踐中易造成部門職責(zé)邊界不清、配合不力等現(xiàn)象?！雹趨⒁?jiàn)蔡自力于2013年10月29日在青島市第十五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上所作的“關(guān)于《青島市稅收協(xié)助條例（草案）》的說(shuō)明”。為解決此問(wèn)題，在對(duì)青島市政府部門信息共享實(shí)踐成果固化的基礎(chǔ)上，青島市人大常委會(huì)于2013年出臺(tái)了《青島市稅收征收協(xié)助條例》（以下簡(jiǎn)稱《青島條例》）。③《青島市稅收征收協(xié)助條例》（2013年12月27日青島市第十五屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)）。

《青島條例》要求各級(jí)政府負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)稅收協(xié)助工作的組織、協(xié)調(diào)，建立機(jī)制，保障經(jīng)費(fèi)，并對(duì)政府相關(guān)部門提出稅收協(xié)助的要求。青島市政府歷來(lái)重視對(duì)稅收保障工作的總體協(xié)調(diào)，因稅收保障工作屬于“財(cái)源建設(shè)”，而出于對(duì)“財(cái)源建設(shè)”的重視，青島市政府專門設(shè)立了“財(cái)源建設(shè)辦公室”以全面協(xié)調(diào)“財(cái)源建設(shè)”工作，并承擔(dān)青島市“財(cái)源建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的日常工作。

值得注意的是，《青島條例》創(chuàng)設(shè)了極具特色的信息共享方式——“涉稅信息目錄制度”：“市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收征收工作需要，制定具體涉稅信息目錄，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。市稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉稅信息目錄，明確涉稅信息的范圍、內(nèi)容和提供的程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限，告知應(yīng)當(dāng)提供稅收征收協(xié)助的部門、單位?！雹堋肚鄭u市稅收征收協(xié)助條例》第6條?！吧娑愋畔⒛夸浿贫取笔恰肚鄭u條例》的一項(xiàng)創(chuàng)舉。其制度理由是：涉稅信息種類繁多且日益增加，法律規(guī)則永遠(yuǎn)都落后于社會(huì)發(fā)展，故而，規(guī)則越是詳細(xì)越是容易與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，不利于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。⑤《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉稅信息共享工作 培植壯大地方財(cái)源的通知》（青政辦字〔2013〕71號(hào)）。目錄管理制度是授權(quán)財(cái)稅部門與有關(guān)單位，憑借“涉稅信息目錄制度”，具體確定共享信息的“范圍、內(nèi)容、程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限”。相較于法律、地方性法規(guī)，涉稅信息目錄的修訂程序更加簡(jiǎn)單，可適應(yīng)工作的迅速發(fā)展。

在將稅收保障與“財(cái)源建設(shè)”掛鉤的基礎(chǔ)上，青島市要求各有關(guān)部門和單位牢固樹(shù)立“財(cái)源建設(shè)”的“一盤(pán)棋”思想，增強(qiáng)大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。此外，完善的組織體系、明確的部門責(zé)任、健全的考核目標(biāo)體系，構(gòu)成綜合治稅環(huán)環(huán)相扣的制度體系。青島市設(shè)有分管市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，市經(jīng)貿(mào)委牽頭的“財(cái)源經(jīng)濟(jì)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度”，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)“財(cái)源建設(shè)”工作以及各項(xiàng)政策措施的制定與實(shí)施，并完成考核評(píng)比事項(xiàng)。青島市涉稅信息工作是由“財(cái)源建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)，財(cái)政局牽頭的運(yùn)行模式。在青島模式中，作為需求方的稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握信息共享工作的主動(dòng)權(quán)，稅務(wù)部門定期將政府相關(guān)部門涉稅信息提交情況報(bào)告“市財(cái)源辦”，并最終送達(dá)市委、市政府，這將成為該部門考核的重要依據(jù)。財(cái)稅部門在激勵(lì)機(jī)制中同樣扮演著重要角色：稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)部門涉稅信息報(bào)送情況進(jìn)行分析，經(jīng)市財(cái)政局審核確認(rèn)后，據(jù)此提出針對(duì)該部門的“經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的預(yù)算建議”。①《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉稅信息共享工作 培植壯大地方財(cái)源的通知》（青政辦字〔2013〕71號(hào)）。

2.深圳模式

2013年，由深圳市地稅局、國(guó)稅局聯(lián)合提請(qǐng)深圳市政府制定的《深圳市稅收征管保障辦法》（以下簡(jiǎn)稱《深圳辦法》）出臺(tái)，為直接稅征管工作提供支持是《深圳辦法》的重要目標(biāo)?！渡钲谵k法》要求“政府建立健全工作機(jī)制，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)”。與《青島條例》“涉稅信息目錄制度”相類似，《深圳辦法》創(chuàng)設(shè)“涉稅信息共享協(xié)議制度”以確定涉稅信息共享的具體范圍與形式。規(guī)定“市稅務(wù)部門需要有關(guān)單位提供涉稅信息的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)單位簽訂《涉稅信息共享協(xié)議》，約定涉稅信息交換的具體內(nèi)容、時(shí)間和方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)?！雹凇蛾P(guān)于印發(fā)深圳市稅收征管保障辦法的通知》（深府辦〔2013〕25號(hào)）。

“涉稅信息共享協(xié)議制度”是一項(xiàng)創(chuàng)新，同時(shí)也面臨著一些質(zhì)疑。它是一個(gè)無(wú)法在學(xué)術(shù)上尋求恰當(dāng)概念予以指稱的制度，但其所發(fā)揮的作用卻不容忽視。這一制度設(shè)計(jì)有利于克服自主協(xié)商的不確定性和任意性，雖然仍然存在政府部門自主權(quán)過(guò)大，制度化、規(guī)則化程度過(guò)低等問(wèn)題，但是該制度較好地實(shí)現(xiàn)了削減自由裁量與克服規(guī)則僵化之間的平衡。以協(xié)議方式處理行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，并非個(gè)例。但就筆者所見(jiàn)，是《深圳辦法》首次將其制度化并載入政府規(guī)章。

（四）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

如上所述，不論是理念層面還是制度設(shè)計(jì)層面，稅收征管實(shí)踐已經(jīng)有了突破，并有所發(fā)展。通過(guò)不同主體對(duì)政府部門間涉稅信息共享制度探索的梳理，通行的制度方案已隱約可見(jiàn)。目前，建立政府部門間涉稅信息共享制度，一般是由稅務(wù)機(jī)關(guān)動(dòng)議，在得到地方政府支持的情況下，得以投入實(shí)施。地方政府（主管領(lǐng)導(dǎo)）是否支持以及支持的力度，是涉稅信息共享制度能否建立及產(chǎn)生實(shí)效的基本因素。而政府承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)職責(zé)，是各地共通做法。

具體而言，一套符合中國(guó)實(shí)際、行之有效的政府部門間涉稅信息共享制度是：以本級(jí)政府（領(lǐng)導(dǎo)小組）的組織協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，明確相關(guān)部門的具體責(zé)任，體現(xiàn)涉稅信息供需雙方的利益，最后由政府在內(nèi)部居中協(xié)調(diào)，應(yīng)對(duì)可能的部門沖突與利益糾紛。而對(duì)于涉稅信息共享的具體范圍（信息范圍）、具體形式和時(shí)間的確定，各地基本以協(xié)商作為主要方式。在法律的一般性規(guī)則之外，協(xié)商方式是一項(xiàng)能夠容納未來(lái)變化的制度安排，其目的似乎是為了克服法律的僵化。然而，由于“協(xié)商”缺乏規(guī)則約束，信息共享的任意性、不穩(wěn)定性的缺陷將無(wú)法克服。為解決此問(wèn)題，深圳、青島兩地進(jìn)行了極具啟發(fā)性的探索，并提出了卓有成效的方案，即“涉稅信息共享協(xié)議制度”與“涉稅信息目錄制度”。實(shí)踐證明，借由這兩種模式，相關(guān)問(wèn)題已得到初步緩解。決策者今后的努力方向，似乎應(yīng)當(dāng)是將制度進(jìn)一步統(tǒng)一并提升其立法層級(jí)，同時(shí)進(jìn)一步深化制度改革并提升其可操作性。

四、契機(jī)？《稅收征管法》的修訂

目前，解決政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題似乎具有了某種可能，許多人認(rèn)為《稅收征管法》修訂工作的全面展開(kāi)為問(wèn)題的解決提供了難得的契機(jī)?！吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂稿（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征管法草案》）的起草說(shuō)明中明確表示，“涉稅信息獲取能力不足、稅收治理能力不強(qiáng)”③參見(jiàn)“《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂稿（征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明”（2014年8月12日）。是本次《稅收征管法》大修的重要?jiǎng)右?，“要從根本上建立涉稅信息共享制度，必須通過(guò)修改《稅收征管法》，為涉稅信息管理工作的開(kāi)展提供法律依據(jù)”。①施正文：《信息提供制度有利征管改革》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2013年7月17日。然而，目前《稅收征管法草案》中的制度安排對(duì)于解決政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題，仍顯不足。

（一）組織基礎(chǔ)與權(quán)力根據(jù)

同級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)，是部門間涉稅信息共享制度得以構(gòu)建和正常運(yùn)行的組織基礎(chǔ)和權(quán)力根據(jù)。上文已述，目前通行的政府部門間涉稅信息共享模式以本級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，并由本級(jí)政府負(fù)責(zé)考核工作，同時(shí)以政府的組織協(xié)調(diào)來(lái)應(yīng)對(duì)可能的部門沖突與利益糾紛。然而，2015年《稅收征管法草案》延續(xù)了現(xiàn)行法律的原則性規(guī)定，未能有所突破。②“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，建立、健全涉稅信息提供機(jī)制。各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息?！薄吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂稿（征求意見(jiàn)稿）》（2015年1月5日）第5條。決策者顯然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了地方政府在政府部門間涉稅信息共享工作中的核心作用，卻未能在法律層面對(duì)其做進(jìn)一步規(guī)范，使得地方政府對(duì)部門間涉稅信息共享工作的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)職能模糊?！抖愂照鞴芊ā窇?yīng)當(dāng)以法律形式具體、明確地規(guī)定地方政府的權(quán)利義務(wù)，這是解決政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題的關(guān)鍵。

（二）基本規(guī)則與具體形式

《稅收征管法草案》增設(shè)了單獨(dú)一章規(guī)定涉稅信息的獲取（第四章：信息披露），第35條是政府部門間涉稅信息共享的基本規(guī)則：“政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)提供本單位掌握的市場(chǎng)主體資格、人口身份、專業(yè)資質(zhì)、收入、財(cái)產(chǎn)、支出等與征稅有關(guān)的信息，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！本土x務(wù)主體范圍劃定而言，這是一種保守方案，而《青島條例》《深圳辦法》已將涉稅信息提供義務(wù)擴(kuò)展至法院。

對(duì)于信息交換的具體方式，《稅收征管法草案》并未涉及，而這是地方經(jīng)驗(yàn)中最具原創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)。其實(shí)，不同類型主體（乃至政府不同部門）在何時(shí)、以何種方式與稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交換，是全國(guó)性立法所無(wú)法規(guī)范的事項(xiàng)，立法對(duì)此擱置是明智的選擇。然而，要確保法律的持續(xù)有效和權(quán)威性，必須保證規(guī)范具有一定的開(kāi)放性，以及時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)家社會(huì)生活的變化。《稅收征管法》應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體規(guī)定涉稅信息共享具體形式的權(quán)限，不論是政府主導(dǎo)下的“涉稅信息共享協(xié)議制度”、“涉稅信息共享目錄制度”，還是由相關(guān)部門自行簽訂的“涉稅信息交換協(xié)議”，其發(fā)揮作用的前提是：相關(guān)基本法律制度健全和法律對(duì)相關(guān)制度以及主體自主權(quán)限的承認(rèn)。具體而言，《稅收征管法草案》需要對(duì)“涉稅信息共享”條款進(jìn)行完善，為“協(xié)議”以及“目錄”等制度創(chuàng)制提供法律支撐。借此，政府各部門以及相關(guān)單位之間，可以在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，就涉稅信息共享事項(xiàng)以一種相對(duì)固定的方式，確定彼此間的權(quán)利、義務(wù)，這同時(shí)也保障了各類規(guī)則的大致統(tǒng)一。

（三）法律責(zé)任與實(shí)施機(jī)制

對(duì)于違反涉稅信息提供義務(wù)的法律責(zé)任，《稅收征管法草案》做出了初步規(guī)定，③“負(fù)有提供涉稅信息協(xié)助義務(wù)和其他協(xié)助義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人以及其他有關(guān)單位和個(gè)人未按照本法規(guī)定履行提供涉稅信息和其他協(xié)助義務(wù)的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正逾期仍不改正的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款；造成國(guó)家稅款重大損失的，處十萬(wàn)元以下的罰款?！薄吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂稿（征求意見(jiàn)稿）》（2015 年1月5日）第111條。但卻對(duì)政府部門網(wǎng)開(kāi)一面——條文中的“有關(guān)單位”顯然不能涵蓋政府部門。這可以說(shuō)是《稅收征管法草案》的最大缺陷。在沒(méi)有嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制的情況下，政府部門很難有動(dòng)力積極地提供涉稅信息。法律必須明確規(guī)定政府相關(guān)部門違反義務(wù)的法定責(zé)任以及追責(zé)主體及追責(zé)方式，以保障制度的正常運(yùn)行。

就實(shí)施機(jī)制而言，政府部門間涉稅信息共享制度中相關(guān)問(wèn)題的解決仍依賴于一系列啟動(dòng)、監(jiān)督、保障法律實(shí)施的各項(xiàng)機(jī)制，需要制定《涉稅信息共享技術(shù)規(guī)程》《涉稅信息共享平臺(tái)管理辦法》以及《涉稅信息共享工作考核辦法》等。通過(guò)改革考核制度，促進(jìn)政府部門以及相關(guān)單位觀念與職能的轉(zhuǎn)變，突破部門思維的局限，形成協(xié)調(diào)互助的行政管理和執(zhí)法文化。通過(guò)完善“政府績(jī)效考核”、“單位責(zé)任制考核”和“領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核制度”，將涉稅信息工作納入其中并作為重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)負(fù)有責(zé)任的相關(guān)部門、單位和個(gè)人的工作情況進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲。

綜上所述，學(xué)界及實(shí)務(wù)部門對(duì)《稅收征管法》修訂寄予厚望，希望通過(guò)法律的修改實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門間涉稅信息共享難題的化解，起碼是創(chuàng)造解決問(wèn)題的突破口。然而，解決問(wèn)題所需要的關(guān)鍵因素并未被《稅收征管法草案》設(shè)計(jì)的制度安排所涵蓋，問(wèn)題的解決似乎需要《稅收征管法》實(shí)現(xiàn)更深層次的重構(gòu)和突破。

五、結(jié)論

政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題的出現(xiàn)以及各方?jīng)Q策者為解決該問(wèn)題的種種實(shí)踐，揭示出稅收治理模式的變遷與轉(zhuǎn)換。實(shí)踐證明，政府部門間涉稅信息共享問(wèn)題的有效解決依賴于稅收治理模式的轉(zhuǎn)變，而稅收與國(guó)家關(guān)系，內(nèi)在地規(guī)定著稅收治理模式的穩(wěn)定性。因而，問(wèn)題的有效化解仍然依賴于中國(guó)政治體制改革的進(jìn)一步深化和國(guó)家治理法治化層次的實(shí)質(zhì)性提升。

（一）綜合治稅的興起

現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展（信息化發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)普及），改變了傳統(tǒng)的溝通方式和信息傳遞方式，①李 佳：《社會(huì)變遷與行政法學(xué)方法論》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012年2月，第63-68頁(yè)。信息從單一主體壟斷發(fā)展到多元分散。在政府內(nèi)部，當(dāng)涉稅信息為多元主體所掌控而無(wú)法連通時(shí)，構(gòu)建政府部門間信息共享制度，便成為目前完善中國(guó)稅收治理模式的核心問(wèn)題。政府部門間涉稅信息共享是“綜合治稅”的重要要求，而“綜合治稅”是依法“從稅收管理到稅收治理，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須與政府其他部門、社會(huì)組織共享公共資源，形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成多元協(xié)同治理機(jī)制?！雹谥軓V仁：《構(gòu)建“四位一體”機(jī)制 不斷提升稅收治理能力》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2014年11月3日。21世紀(jì)以來(lái)，為解決政府部門間涉稅共享問(wèn)題，制度創(chuàng)新層出不窮。如上文所揭示的那樣，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，改革者已經(jīng)在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局下，逐步建立了一種獨(dú)特的涉稅信息共享模式，而這一運(yùn)行機(jī)制符合綜合治稅理念的內(nèi)在要求?！拔磥?lái)的改革方向，不應(yīng)是自我否定，而應(yīng)是繼續(xù)鞏固和進(jìn)一步完善中國(guó)道路的組織基礎(chǔ)和制度框架?！雹哿?斌：《土地流轉(zhuǎn)的中國(guó)模式：組織基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制》，《法學(xué)研究》，2014年第6期，第80-98頁(yè)。

（二）制度創(chuàng)新與地方實(shí)驗(yàn)

自20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)，不可計(jì)數(shù)的制度創(chuàng)新都在遵循同樣的模式：由地方政府動(dòng)議并推動(dòng)，在得到中央政府明示或暗示的準(zhǔn)許后，在地方開(kāi)展“改革試點(diǎn)”，繼而全國(guó)鋪開(kāi)、上升為國(guó)家法律。尊重地方的制度創(chuàng)新，是稅收立法過(guò)程中必須堅(jiān)持的指導(dǎo)原則，政府部門間涉稅信息共享制度的法律化亦不例外。

政府部門間涉稅信息制度的地方實(shí)驗(yàn)，體現(xiàn)不同層級(jí)決策者為解決稅收實(shí)踐問(wèn)題的努力與思考，凝聚著中國(guó)稅務(wù)實(shí)踐部門、基層稅務(wù)干部的智慧。“這些異彩紛呈的地方創(chuàng)新和改革試點(diǎn)，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)”，④凌 斌：《土地流轉(zhuǎn)的中國(guó)模式：組織基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制》，《法學(xué)研究》，2014年第6期，第80-98頁(yè)。提出了法律完善的具體方案，并從問(wèn)題出發(fā)采取了切實(shí)可行的改革措施，這些都將有助于推動(dòng)中國(guó)政府部門間涉稅信息共享的制度實(shí)踐。

（責(zé)任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280（2016）04-0063-08

*本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)課題“反避稅程序中的權(quán)力制約研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CLS〔2005〕D102）的階段性成果。

郭志東，男，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心研究人員。