臧獻茹

(天津市北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

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規(guī)避賄檔查詢問題分析及對策建議

臧獻茹

(天津市北辰區(qū)人民檢察院，天津 300400)

摘要：自2012年2月行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)以來，各地檢察機關(guān)受理的查詢量與日俱增。但隨著賄檔查詢工作的普及和公眾對該系統(tǒng)的了解，許多單位和個人也開始通過各種手段規(guī)避查詢。結(jié)合工作實踐，對賄檔查詢工作中規(guī)避查詢的問題做出分析，并在此基礎(chǔ)上就如何改善這一問題，進一步提升賄檔查詢系統(tǒng)的功能和效用提出對策建議，以期對行賄犯罪檔案查詢制度進一步發(fā)展完善提供有益參考。

關(guān)鍵詞：賄檔查詢；規(guī)避；對策建議

檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢(以下簡稱“賄檔查詢”)工作開展八年來，在維護市場經(jīng)濟秩序、促進社會誠信體系建設(shè)、服務(wù)社會管理等方面發(fā)揮了重要作用。但這一制度存在的缺陷和不足也不容忽視。統(tǒng)計顯示，2006年1月至2009年5月全國檢察機關(guān)共受理查詢57311次，查詢單位60505家、個人48741人，查出有犯罪記錄①的單位254家、個人224名[1]，查出有犯罪記錄的比例分別是0.42%和0.46%。但與之相比，自2012年2月16日賄檔查詢系統(tǒng)在全國聯(lián)網(wǎng)開通至2014年2月的兩年時間內(nèi)，全國檢察機關(guān)共受理賄檔查詢237萬余次，涉及被查詢單位322萬余家，個人408萬余人。查出有犯罪記錄(本文所稱“犯罪記錄”均指“行賄犯罪記錄”)的單位1288家、個人1803名[2]，查出有犯罪記錄的比例分別是0.04%和0.044%。由此可見，雖然查詢的總量在猛增，但查出的有犯罪記錄的單位和個人的比例卻在下降。其根本原因在于，隨著賄檔查詢的普及和公眾對該系統(tǒng)的了解，許多有犯罪記錄的單位和個人開始通過各種手段規(guī)避賄檔查詢?，F(xiàn)筆者結(jié)合工作實踐，對賄檔查詢工作中規(guī)避查詢的問題做出分析，并就如何改善這一問題，進一步提升賄檔查詢系統(tǒng)的功能和效用提出對策建議。

一、規(guī)避查詢的手段和方式

1.更改公司名稱或更換法定代表人。一些有過犯罪記錄的企業(yè)或其法定代表人、項目經(jīng)理等，為了避免犯罪記錄造成的不良影響，往往會選擇更改企業(yè)名稱或更換法定代表人、項目經(jīng)理的方式加以規(guī)避。由于種種原因，賄檔查詢系統(tǒng)初期錄入信息并不全面，很多單位案件沒有錄入企業(yè)組織機構(gòu)代碼、個人案件沒有錄入身份證號碼，其他信息也或多或少存在一些問題。因此，對于初期錄入的案件，使用這種改頭換面的手段就能很輕易地逃過查詢關(guān)。

2.重新注冊公司或設(shè)立分公司。隨著賄檔查詢系統(tǒng)的日益完善和查詢操作的規(guī)范化，對于有犯罪記錄的公司，僅靠更改公司名稱不能有效規(guī)避查詢，有些公司會選擇重新注冊公司或者設(shè)立分公司來規(guī)避查詢。

3.偽造、變造查詢告知函。據(jù)媒體報道，偽造、變造查詢告知函的情況時有發(fā)生。結(jié)合實踐分析，造成該現(xiàn)象的原因有三點：一是一些有犯罪記錄的公司和個人擔心真實查詢告知函會暴露犯罪記錄而偽造虛假告知函；二是一些有過行賄行為，雖未被查處，但由于不了解賄檔查詢系統(tǒng)的功能，擔心行賄行為暴露而偽造查詢函；三是一些公司雖無任何行賄行為，但由于對賄檔查詢系統(tǒng)及服務(wù)不了解，擔心收費過高或者手續(xù)麻煩而不愿到檢察機關(guān)進行查詢。

4.限定查詢對象、查詢期限，查詢范圍沒有明確的統(tǒng)一性規(guī)定導致的規(guī)避漏洞。不同招標單位對查詢范圍的要求區(qū)別很大。從當前我院受理查詢方提供的招標文件看，有的招標單位明確要求，不但要查詢投標公司，而且要查詢法定代表人、項目經(jīng)理等個人是否有犯罪記錄；有的招標單位只要求查詢投標公司，而檢察機關(guān)也只能在申請人申請查詢范圍內(nèi)進行查詢，此種情況下，即使該公司的法定代表人或者項目經(jīng)理有犯罪記錄，也不會出現(xiàn)在告知函里。另外，按《查詢規(guī)定》，行賄犯罪信息的查詢期限為10年。但實踐中，很多招標單位只要求投標單位提交近三年或五年無犯罪記錄的證明。此種情況下，查詢期限是按《查詢規(guī)定》要求的10年，還是按申請人要求的3年或5年？實踐中，不同檢察院有不同的操作。

5.由于查詢信息輸入不規(guī)范而導致的規(guī)避漏洞。單位組織機構(gòu)代碼類似于自然人的身份證號碼，具有唯一性，而單位名稱卻可以更改。但在實際查詢中，系統(tǒng)要求輸入單位名稱或者組織機構(gòu)代碼，這種可選擇性的輸入方式使得一些檢察院在查詢單位時只輸入單位名稱而不輸入組織機構(gòu)代碼。而高檢院《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》并未要求提供組織機構(gòu)代碼證原件及復(fù)印件②。實際操作中會出現(xiàn)有的檢察機關(guān)不輸入組織機構(gòu)代碼，或者申請單位故意或過失地提供了錯誤的組織機構(gòu)代碼，這也會使查詢結(jié)果的真實性大打折扣。

6.由于案件信息錄入不規(guī)范而導致的規(guī)避漏洞。在系統(tǒng)建立初期，由于經(jīng)驗不足，且早期辦理的案件信息搜集不全面，很多案件的信息錄入不完整，如有的沒有錄入單位組織機構(gòu)代碼，有的單位名稱錄入不準確，有的案件事實錄入不詳細等。而現(xiàn)有查詢系統(tǒng)要求輸入信息完全匹配，稍有差異就會出現(xiàn)有犯罪記錄卻查不出來的可能性。

7.單位行賄，個人擔責，操作程序不完善導致的規(guī)避漏洞。筆者在操作中發(fā)現(xiàn)，在對有的企業(yè)進行查詢時，查詢結(jié)果會出現(xiàn)與該企業(yè)相關(guān)的某個個人有犯罪記錄，但申請人并沒有申請對該人進行查詢。經(jīng)查看檔案詳細記錄，發(fā)現(xiàn)其個人犯罪行為完全是為了企業(yè)利益實施的，如，某建設(shè)開發(fā)公司吳某某，在擔任該公司經(jīng)營管理處主任期間，于2010年12月某縣人民醫(yī)院急救病房綜合樓相關(guān)工程招標時，為了能順利中標，向該縣副縣長、縣人民醫(yī)院急救病房綜合樓工程指揮長顏某某行賄人民幣現(xiàn)金3萬元，事后吳某某所在公司順利中標③。查詢實踐中，遇到類似情況不止一次。由于我國刑法對單位犯行賄罪的立案標準過高(20萬元)，而個人行賄罪的立案標準則低得多(1萬元)。[3]司法實踐中，對于此類達不到單位行賄數(shù)額的案件，多數(shù)以個人行賄罪進行處罰。這就產(chǎn)生了一個問題：對于該類個人犯罪記錄，是否應(yīng)該出現(xiàn)在對企業(yè)進行查詢的告知函里？因為，現(xiàn)行查詢系統(tǒng)允許操作人員對查詢出的犯罪記錄是否出現(xiàn)在告知函里進行選擇④。而這種可選擇的操作模式必然會導致對于同一犯罪記錄，不同操作人員由于對案件的認識不同而出現(xiàn)不同的操作結(jié)果：有的將犯罪記錄如實列明于告知函，而有的則可能將犯罪記錄勾銷了，這種情況也會變相造成企業(yè)規(guī)避查詢。甚至可能產(chǎn)生更嚴重的后果：個別查詢操作人員以此作為為自己謀利的工具。

上述后三項，嚴格來說算不上申請人惡意規(guī)避查詢的情況，但實踐中確實會產(chǎn)生有犯罪記錄而不被查出的可能性，為了切實提高查詢結(jié)果的準確性，也在此一并列出，筆者將在下文提出相應(yīng)的對策建議。

二、解決規(guī)避查詢問題的對策建議

1.加強對企業(yè)組織機構(gòu)代碼及企業(yè)法定代表人、經(jīng)理、高管等個人身份證等信息的收集，使案件信息錄入規(guī)范化、全面化。自然人的身份證信息的重要性已得到公認，但對企業(yè)組織機構(gòu)代碼的重要性，有些地方的檢察機關(guān)還沒有充分認識。實際上，企業(yè)組織機構(gòu)代碼相當于企業(yè)的身份證，和自然人的身份證一樣具有唯一性⑤。賄檔查詢系統(tǒng)信息錄入和查詢最準確的標識應(yīng)當是組織機構(gòu)代碼、個人身份證號碼而不是企業(yè)名稱和個人姓名，同時，除企業(yè)名稱、法定代表人外，公司股東、經(jīng)理、董事、監(jiān)事、高級管理人員等重點人員的身份信息，關(guān)聯(lián)企業(yè)名稱、注冊地、納稅情況、行業(yè)內(nèi)行為瑕疵等資料也應(yīng)當作為備份資料存檔。需要強調(diào)的是，為了資料搜集的及時、方便和準確，上述資料信息的搜集應(yīng)當在案件偵查階段進行，而不是等案件進入審查起訴、審判階段甚至等案件判決后再重新搜集。因此，各檢察院應(yīng)當建立預(yù)防部門與反貪部門的信息共享和內(nèi)部溝通機制。同時，在搜集信息時，應(yīng)當取得工商管理部門的支持與配合。

2.規(guī)范告知函格式，增加偽造和變造的難度?，F(xiàn)行告知函在左上角添加了二維碼，告知內(nèi)容增加了有效期限，告知函使用系統(tǒng)生成的固定格式，且均蓋有受理檢察機關(guān)的查詢專用章，這都是行之有效的防偽措施。在此基礎(chǔ)上，各地檢察機關(guān)還自行使用了一些獨創(chuàng)的防偽手段。比如，自2012年以來，筆者所在檢察院辦理查詢時，在“申請查詢單位或個人”欄，除填寫申請查詢單位或個人的名稱或姓名外，還同時填寫告知函接收單位名稱(一般是項目招標方、人事錄用方等)，這樣一方面能夠做到一事一查、一函一用，增強告知函的針對性，同時也增加了當事人偽造告知函的難度。據(jù)筆者了解，對于“申請查詢單位或個人”各地檢察機關(guān)填寫的內(nèi)容五花八門，有的填被查詢的單位或個人，有的填申請查詢的經(jīng)辦人。對于同一事項申請查詢多個項目的(比如同一招標項目既要求查投標單位，又要求查法定代表人、項目經(jīng)理等)，各地檢察院操作更是不同，有的檢察院一項一查，有的檢察院多項合在一起查。一項一查的，有的全部填申請單位或個人，有的查詢單位填單位，查詢個人填個人。筆者建議，在“查詢申請”頁面增加“告知函接收單位”欄，并作為必填項，以明確告知函接收單位。同時，規(guī)范“申請查詢單位或個人”填寫內(nèi)容，使告知函的格式更加規(guī)范和統(tǒng)一，既增強告知函的嚴肅性和規(guī)范性，也增加了變造和偽造的難度。另外，筆者所在檢察院還在告知函上加蓋騎縫章，騎縫章一半蓋在告知函上，一半蓋在申請書上留檔備查。另外，如北京市檢察機關(guān)制作統(tǒng)一的電子印章[4]，深圳市南山區(qū)檢察院在告知函上附驗證地址和驗證碼[5]，都是值得借鑒的防偽手段。建議高檢院搜集各地檢察機關(guān)防偽的手段和措施，將行之有效的防偽方法向全國檢察機關(guān)統(tǒng)一推廣運用。

3.取消查詢受理地限制，縮短辦理期限，降低查詢辦理成本。既然賄檔查詢系統(tǒng)已經(jīng)實行全國聯(lián)網(wǎng)，無論在何地申請查詢，查詢結(jié)果都是一樣的，就應(yīng)當本著方便申請人的原則，取消對查詢受理地的限制，允許申請人在自認為最方便的檢察機關(guān)申請查詢。同時，縮短辦理期限，規(guī)定除大批量查詢外，單個查詢應(yīng)當當場辦理，這樣既降低了企業(yè)的時間和經(jīng)濟成本，從而也減少了企業(yè)偽造告知函的可能性。

4.提倡招標、招錄單位統(tǒng)一申請查詢。實踐中，目前多為投標方或應(yīng)聘方申請查詢，即通常所說的“自證查詢”，這種“自證清白”的單個申請方式既浪費了檢察機關(guān)人力、物力資源，又增加了申請人負擔，也增加了申請人偽造變造告知函的可能性。筆者建議，檢察機關(guān)應(yīng)與相關(guān)部門聯(lián)手，將查詢方式逐步變更為由招標方、招錄方等告知函接收方對投標方或應(yīng)聘方統(tǒng)一進行查詢，以提高查詢系統(tǒng)運行效率，節(jié)約司法資源和社會資源，同時保證查詢結(jié)果的公正性和真實性。如2009年初，筆者所在檢察院與區(qū)建設(shè)工程招標管理辦公室簽署《建設(shè)工程項目招投標監(jiān)督管理工作規(guī)程》，規(guī)定招標辦在收到招標人或招標代理人提供的投標人情況后，將投標單位名稱、法定代表人等情況列表，送檢察機關(guān)統(tǒng)一進行賄檔查詢。文件簽署以來，已受理對方查詢申請500余件，查詢單位4000余家次，個人1000余人次，其中有1家單位因犯罪記錄被處置，取得了良好的效果。

5.與工商管理部門加強合作，嚴格控制涉罪企業(yè)或個人變更或登記注冊。檢察機關(guān)應(yīng)當與工商管理部門簽署相關(guān)文件，建立信息共享機制。一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當能夠查詢到已登記注冊公司的基本信息，包括公司名稱、法定代表人、股東或發(fā)起人姓名或名稱等，便于檢察機關(guān)在立案后及時搜集相關(guān)信息。另一方面，對申請變更公司名稱、法定代表人或注冊新公司的，工商管理部門應(yīng)當將申請材料提交檢察機關(guān)進行賄檔查詢，經(jīng)查詢無犯罪記錄的，方可準予變更或注冊登記。

6.擴大查詢范圍，規(guī)范告知內(nèi)容和查詢期限。對于單位申請查詢的，應(yīng)當規(guī)定除查詢單位本身外，對法定代表人、公司股東、項目經(jīng)理等與公司利益和本項目利益直接相關(guān)的人員均應(yīng)當進行查詢。同時，建議對系統(tǒng)進行更新完善。一是取消犯罪記錄的可選擇式操作模式，使用不可選擇的純程序式操作，將與單位相關(guān)的個人犯罪記錄如實列明于告知函，供招標方或招錄方參考使用。二是取消查詢期限設(shè)置。既然《查詢規(guī)定》已經(jīng)明確“行賄犯罪信息的查詢期限為10年”，那查詢系統(tǒng)關(guān)于“查詢期限”的設(shè)置欄可以取消。這樣既可以避免個別單位利用此期限設(shè)置縮短查詢期限以規(guī)避查詢，也有利于體現(xiàn)告知函的統(tǒng)一性和嚴肅性。

7.加強宣傳，讓公眾了解并認同賄檔查詢。對于公眾來說，賄檔查詢還是一個新生事物，雖然《查詢規(guī)定》明確規(guī)定了賄檔案查詢的范圍，但由于宣傳力度不夠，社會各界對賄檔查詢的認識還不夠，其涉及的行業(yè)領(lǐng)域和覆蓋面還很有限。目前除部分招投標和政府采購部門以及建筑行業(yè)知道賄檔查詢，很多其他部門和普通民眾并不了解，更談不上運用。實踐中，個別不法分子甚至以幫助辦理賄檔查詢的名義騙取錢財。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當加強對這一工作的宣傳力度。一是要通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，對賄檔查詢系統(tǒng)的性質(zhì)、功能、辦理流程等進行宣傳，提高賄檔查詢工作的社會知曉度，特別要明確檢察機關(guān)提供查詢服務(wù)不收取任何費用。二是要加大與有關(guān)主管(監(jiān)管)部門、招投標代理機構(gòu)等單位的溝通協(xié)調(diào)，充分利用招投標會議、法制宣傳、預(yù)防講座、公眾開放日等活動，發(fā)放宣傳資料，引導紀檢監(jiān)察、組織人事、金融信貸等部門和其他社會組織了解并應(yīng)用賄檔查詢，充分發(fā)揮賄檔查詢系統(tǒng)的作用。

8.擴大“黑名單”范圍。首先，應(yīng)當將受賄罪納入查詢范圍。據(jù)高檢院《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》(簡稱《查詢規(guī)定》)第八條規(guī)定，現(xiàn)有賄檔查詢系統(tǒng)的案件信息范圍僅限于“經(jīng)人民檢察院立案偵查并由人民法院生效判決、裁定認定的行賄罪、單位行賄罪、對單位行賄罪、介紹賄賂罪等”行賄犯罪信息，實際上，行賄與受賄是一對“孿生兄弟”，受賄行為的社會危害性毋庸贅述。而且，受賄的主體更熟悉行賄可能帶來的利益空間，在經(jīng)濟活動中其更具有采取行賄方式獲取利益的可能性。因此，對于受賄主體參與經(jīng)濟活動，尤其是與公共利益、公共財產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域的市場活動，進行限制非常必要。此類案件信息2012年以來已陸續(xù)搜集并錄入系統(tǒng)備用，開通查詢功能難度不大。其次，應(yīng)當將非國家工作人員的賄賂犯罪納入查詢范圍。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，非公企業(yè)所占比例越來越大，越來越多的非國家工作人員參與到社會經(jīng)濟活動中。而非國家工作人員的賄賂行為，與國家工作人員的賄賂行為一樣，同樣會損害正常的經(jīng)濟秩序，扭曲正當?shù)慕?jīng)濟關(guān)系，理應(yīng)將其納入查詢系統(tǒng)予以監(jiān)控。當然，此類案件的信息采集工作如何進行，還需要在實踐中不斷摸索，不斷積累經(jīng)驗。另外，隨著查詢系統(tǒng)不斷充實，查詢制度不斷完善，其監(jiān)控范圍必將擴展到更廣泛的領(lǐng)域，該系統(tǒng)名稱可以考慮變更為“賄賂犯罪檔案查詢系統(tǒng)”，以使其更易于被公眾理解和接受，獲得更大的發(fā)展和應(yīng)用空間。

注釋：

①為表述方便，本文所稱“犯罪記錄”均指“行賄犯罪記錄”.

②《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》第十五條：申請查詢應(yīng)當提交查詢申請和身份證明。

③案例來自“全國行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)”，為簡明起見，筆者在表述上略有調(diào)整，但基本內(nèi)容未變。

④執(zhí)行查詢操作時，在點“執(zhí)行查詢”后出現(xiàn)的頁面里，將犯罪記錄前面的小方框打“√”，再點“打印”，該犯罪記錄即出現(xiàn)在告知函里；如果將小方框里的“√”取消，再點“打印”，告知函則不顯示該犯罪記錄。

⑤《組織機構(gòu)代碼管理辦法》第三條：本辦法所稱組織機構(gòu)，是指依法設(shè)立的機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，社會團體以及其他組織機構(gòu)。本辦法所稱組織機構(gòu)代碼，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個組織機構(gòu)在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的識別標識碼。第二十條：組織機構(gòu)依法變更登記、補證、換證的，其組織機構(gòu)代碼不變。

參考文獻：

[1]行賄犯罪檔案查詢擴大到所有領(lǐng)域[N].檢察日報，2009-05-26，(1).

[2]行賄犯罪檔案查詢兩年受理237萬次[N].檢察日報，2014-02-20，(1).

[3]最高人民檢察院.關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定(試行)[S].

[4]北京統(tǒng)一行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函[N].檢察日報,2010-3-19,(1).

[5]行賄犯罪檔案查詢“防偽”有高招[N].檢察日報,2012-05-10,(1).

(責任編輯：杜婕)

The Analysis about the Circumvention from the Query of the Bribe Files and Recommendations for Countermeasures

ZANG Xiang-ru

( People's Procuratorate of Beichen District in Tianjin City, Tianjin 300400, China )

Abstract：With the growing of public's understanding about the bribery database procuratorial organs and the popularization of the users of the database, many units and individuals started to circumvent the query by a variety of means: Changing the name of the company or the legal representative, reestablishing the company, forging or altering the query results. Procuratorial organs shall strengthen the case information collected to ensure that the entry of data is accurate and comprehensive, the increase of anti-counterfeiting measures, the cancelation of accepted geographical restrictions can reduce the cost of a queries, to further enhance the function and practicability of the bribe file query system.

Key words：the Bribe File Query; Circumvent; Countermeasures and Suggestions

中圖分類號：D926.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-7605(2016)01-0115-04

作者簡介：臧獻茹(1975-)，女，河北保定人，天津市北辰區(qū)人民檢察院助理檢察員，主要從事檢察理論及實務(wù)研究。

收稿日期：2015-07-08