文/萬里霜（北京交通大學，北京100044）

依法治國背景下國家審計操作框架構(gòu)建
——基于宏觀審慎監(jiān)管的視角

文/萬里霜（北京交通大學，北京100044）

依法治國對審計提出了更高的制度要求。國家審計應(yīng)在宏觀審慎監(jiān)管推進過程中發(fā)揮作用。文章在對宏觀審慎監(jiān)管與國家審計理論定位基礎(chǔ)上，分析了宏觀審慎監(jiān)管與國家審計同質(zhì)特征與差異性，并剖析了宏觀審慎監(jiān)管與國家審計內(nèi)在契合性，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了國家審計操作框架，以此提高國家審計在參與國家治理中的水平，提升宏觀審慎監(jiān)管的效果和質(zhì)量。

依法治國審慎監(jiān)管審計風險

引言

后金融危機時代，以防范和控制金融系統(tǒng)風險的宏觀審慎監(jiān)管成為維護系統(tǒng)風險和金融安全主要監(jiān)管思想和手段。金融分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此宏觀審慎監(jiān)管未來將成為我國金融體系監(jiān)管的重要支撐。宏觀審慎監(jiān)管內(nèi)涵十分豐富，構(gòu)建符合依法治國和符合我國國情的宏觀審慎監(jiān)管體系十分必要。國家審計作為一種國家治理手段和法律制度安排，在提高政府治理效率、維護市場經(jīng)濟秩序?qū)用姘l(fā)揮著重要作用。當前我國金融監(jiān)管體系已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟日益變化的需求，因此從戰(zhàn)略層面不斷調(diào)整和優(yōu)化金融監(jiān)管的重點和方向是進一步推進金融改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

宏觀審慎監(jiān)管是對目前金融監(jiān)管體系重大調(diào)整，為更好的實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目標，需要充分協(xié)調(diào)各方面的力量，提高資源配置效率。國家審計作為一種強化公共委托經(jīng)濟責任的監(jiān)督機制，對于實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目標，具有重要作用和意義。因此本文嘗試以宏觀審慎監(jiān)管的視角，去研究國家審計操作框架如何構(gòu)建，進而更好的推動宏觀審慎監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

一、宏觀審慎監(jiān)管與國家審計理論定位、同質(zhì)與差異性分析

（一）宏觀審慎監(jiān)管理論內(nèi)涵

宏觀審慎監(jiān)管一詞最早在20世紀70年代提出，并經(jīng)歷不斷的完善與發(fā)展，直到2008金融危機后，作為逆周期監(jiān)管方式的宏觀審慎監(jiān)管才從最初的理論層面過渡到操作層面。宏觀審慎監(jiān)管是從金融體系整體風險監(jiān)管而不是從單一機構(gòu)角度對風險進行監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管強調(diào)通過逆周期、跨市場與跨行業(yè)的全面監(jiān)管來應(yīng)對和克服金融體系在順周期運行中產(chǎn)生的風險過渡累積，避免由于巨大風險在釋放過程中產(chǎn)生的沖擊力所產(chǎn)生的負面影響。因此宏觀審慎監(jiān)管在關(guān)注空間維度的基礎(chǔ)上，又通過關(guān)注時間維度，從而實現(xiàn)維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定和安全的目標。

（二）國家審計理論定位

國家審計是指由國家審計機關(guān)所實施的審計?！吨腥A人民共和國審計法》對國家審計的權(quán)力、職能給出了具體的規(guī)定，尤其是為了保證國家審計的獨立性，對國家審計的獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，給出了明文規(guī)定。按照我國審計署劉家義審計長的觀點，國家審計具有：預(yù)防、揭示、抵御三大功能?；诖藢覍徲嫸x為：國家審計作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家政治制度中不可或缺的重要組成部分。

（三）宏觀審慎監(jiān)管與國家審計同質(zhì)特征與差異性

從上面關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管與國家審計理論定位看，兩者具有同質(zhì)特征即從本質(zhì)來看，宏觀審慎監(jiān)管與國家審計都是為了維護國家經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。宏觀審慎監(jiān)管與國家審計都是促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的手段，因此兩者之間具有同質(zhì)性。

宏觀審慎監(jiān)管主要是針對金融危機后，對金融系統(tǒng)風險進行整體防范和控制的監(jiān)管手段，具有相機性和動態(tài)性。所謂相機性和動態(tài)性是指宏觀審慎監(jiān)管是在微觀審慎監(jiān)管無法全面發(fā)揮作用后才采取的監(jiān)管手段。未來隨著金融生態(tài)的不斷發(fā)展，這種監(jiān)管模式內(nèi)涵還可能發(fā)生一系列變化。而國家審計作為國家治理不可或缺的重要組成部分，在國家機器運行過程中，發(fā)揮著重要的“穩(wěn)定器”作用，具有基礎(chǔ)性和長期穩(wěn)定性。所謂基礎(chǔ)性和長期穩(wěn)定性是指國家審計是維護國家經(jīng)濟發(fā)展和長治久安的基礎(chǔ)性手段和工具，具有長期穩(wěn)定性，不會因為經(jīng)濟形勢發(fā)展而有所變化，只要國家機器在運轉(zhuǎn)，國家審計就必不可少。

從宏觀審慎監(jiān)管與國家審計同質(zhì)與差異性分析不難發(fā)現(xiàn)，宏觀審慎是經(jīng)濟發(fā)展過程中出于對金融系統(tǒng)風險整體控制而采取的監(jiān)管手段，其充當了維護經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管工具，而國家審計作為一種國家經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的“穩(wěn)定器”，自然要發(fā)揮其內(nèi)在作用，通過一系列的制度安排和審計操作框架來促進宏觀審慎監(jiān)管效率與質(zhì)量的提升。因此基于宏觀審慎監(jiān)管，可以構(gòu)建出一套國家審計操作框架，其目的是通過提升宏觀審慎監(jiān)管質(zhì)量來達到促進國家經(jīng)濟發(fā)展的根本目標。

二、宏觀審慎監(jiān)管與國家審計契合性分析

宏觀審慎監(jiān)管與國家審計同為促進國家經(jīng)濟發(fā)展的工具和手段，表現(xiàn)出同質(zhì)性與差異性，本文試著在同質(zhì)性分析的基礎(chǔ)上，分析兩者之間契合性，從而為國家審計操作框架的制定提供理論依據(jù)。

（一）目標性契合

目標性契合是指宏觀審慎監(jiān)管與國家審計具有相同的根本目標，即促進國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。宏觀審慎監(jiān)管的基本目標是通過加強金融系統(tǒng)風險防范與控制，來達到維護金融安全，促進經(jīng)濟發(fā)展的目標。而國家審計是通過一系列審計制度、行為、措施的實施和執(zhí)行來及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展過程中各行為主體、組織所存在的問題，進而提出修正的建議，從而促進國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。因此兩者存在目標性契合，即同為促進國家經(jīng)濟發(fā)展的手段和工具。

目標性契合還表現(xiàn)在，國家審計可以為宏觀審慎監(jiān)管目標的實現(xiàn)提供正能量，即國家審計尤其是金融審計可以作為宏觀審慎監(jiān)管重要支撐，在宏觀審慎監(jiān)管推進的進程中發(fā)揮重要作用，進而提高宏觀審慎監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

（二）發(fā)展性契合

發(fā)展性契合表現(xiàn)在兩個方面，一方面宏觀審慎監(jiān)管作為一種金融系統(tǒng)風險監(jiān)管與防范的手段，隨著金融體系改革與創(chuàng)新表現(xiàn)出強烈的內(nèi)生和外生變革性，即宏觀審慎監(jiān)管的內(nèi)涵和外延在變化中得到不斷發(fā)展。而國家審計在某個層面上需要發(fā)揮其預(yù)防、揭示和抵御的功能，在具體的操作層面上可以為宏觀審慎監(jiān)管提供強有力的支持，促進宏觀審慎監(jiān)管向縱深方向發(fā)展。另一方面，國家審計作為一種權(quán)力制約權(quán)力的行為，可以通過參與宏觀審慎監(jiān)管來實現(xiàn)全面促進國家經(jīng)濟發(fā)展的目標。國家審計可以通過參與宏觀審慎監(jiān)管，在審計理念、方法、層次、功能上得到拓展，在實踐中得到檢驗，在現(xiàn)實中得到發(fā)展。因此基于以上兩方面的分析，宏觀審慎監(jiān)管與國家審計具有發(fā)展契合性。

（三）嵌入性契合

嵌入性契合意味著國家審計與宏觀審慎監(jiān)管在深層次上通過一系列的內(nèi)在和外在條件的創(chuàng)建而達到深入耦合的狀態(tài)。嵌入性是宏觀審慎監(jiān)管與國家審計相互作用和相互動態(tài)反應(yīng)的狀態(tài)，其產(chǎn)生的作用是推動宏觀審慎監(jiān)管與國家審計更好的發(fā)展。嵌入性契合指的是宏觀審慎監(jiān)管與國家審計可以通過各自理論范疇、理念方法、實踐操作、具體細節(jié)等層面的嵌入，達到相互影響、相互作用的狀態(tài)。

例如宏觀審慎監(jiān)管強調(diào)逆周期的監(jiān)管，突出預(yù)防功能，而國家審計在審計實踐中，尤其是對金融機構(gòu)的設(shè)計，也要求突出前置性，通過審計實踐，將審計關(guān)口前移，對重大項目或政策實施跟蹤審計，適時提出對策建議。宏觀審慎監(jiān)管與國家審計嵌入性契合，為兩者之間的更好合作創(chuàng)造了空間。

總體來看，國家審計可以在宏觀審慎監(jiān)管過程中發(fā)揮重要作用。目標契合、發(fā)展契合、嵌入性契合從理論角度分析和說明了兩者的內(nèi)在邏輯關(guān)系。未來在宏觀審慎監(jiān)管過程中，國家審計可以更好的填補宏觀審慎監(jiān)管存在的漏洞和缺陷，有效彌補其中可能存在的問題，對于完善宏觀審慎監(jiān)管體系，發(fā)揮宏觀審慎監(jiān)管的作用將起到重要作用。同時，宏觀審慎監(jiān)管的穩(wěn)步推進，有助于國家審計創(chuàng)新運行模式、審計方法及審計手段，降低審計風險，實現(xiàn)國家審計的目標。

三、基于宏觀審慎的國家審計操作框架構(gòu)建

前文分析了宏觀審慎監(jiān)管與國家審計理論定位，并在此基礎(chǔ)上分析了宏觀審慎監(jiān)管與國家審計同質(zhì)性與差異性，通過分析兩者契合性不難發(fā)現(xiàn)，本文提出的國家審計操作框架的構(gòu)建是基于提升宏觀審慎監(jiān)管質(zhì)量和效率為目標的。因此本文提出的國家審計操作框架，并不具有普遍適用性，而僅僅針對如何使國家審計在推動宏觀審慎監(jiān)管過程中發(fā)揮其重要作用，提高其操作性和動態(tài)性，從而更好的發(fā)揮宏觀審慎監(jiān)管的作用。

（一）操作目標與模式創(chuàng)新

基于宏觀審慎與國家審計目標契合的分析，為國家審計基于宏觀審慎操作框架的構(gòu)建提供了邏輯指引，因此以操作目標定位對于操作框架合理性和科學性將發(fā)揮重要作用。國家審計基于宏觀審慎的操作框架的總體目標就是通過發(fā)揮國家審計的作用，為推動宏觀審慎監(jiān)管框架發(fā)揮應(yīng)有作用，從而助力宏觀審慎監(jiān)管，維護金融體系穩(wěn)定運行。在總體目標下，應(yīng)設(shè)置具體目標。此處的審計具體目標與通常理論意義上的審計具體目標有所區(qū)別，基于宏觀審慎監(jiān)管的國家審計操作框架具體目標包含了：操作質(zhì)量目標、操作成本控制目標、操作風險控制目標等。

為了更好的實現(xiàn)國家審計目標，基于宏觀審慎監(jiān)管的國家審計監(jiān)管應(yīng)加強模式創(chuàng)新。目前國際上比較常見的國家審計模式主要有：以美國為代表的立法型審計模式；以法國為代表的司法型審計模式；以瑞典為代表的行政型審計模式；以德國為代表的獨立型審計模式。本文認為未來我國國家審計模式應(yīng)在行政型審計模式的基礎(chǔ)上，強調(diào)立法和司法的重要性。通過完善和強化立法和司法體系，進一步提高國家審計獨立性、提升國家審計效果和質(zhì)量、控制和防范國家審計風險。

（二）操作分層框架

在確定總體操作目標和具體目標后，應(yīng)構(gòu)建操作分層框架。操作分層是從縱向來實現(xiàn)總體操作目標和具體目標。具體如下內(nèi)容。

1.第一層：加強金融監(jiān)管機構(gòu)審查和監(jiān)督

加強金融機構(gòu)審查和監(jiān)督是國家審計助力宏觀審慎監(jiān)管的主要內(nèi)容，從操作層面來看，這將對宏觀審慎監(jiān)管的效果產(chǎn)生重要影響。國家審計對金融監(jiān)管機構(gòu)的審查監(jiān)督，對于促進宏觀審慎監(jiān)管體系的建立和完善具有重要作用，這種作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國家審計可以發(fā)現(xiàn)各種不利于宏觀逆周期政策執(zhí)行的問題和隱患，并對問題進行分析和評估，為實施恰當?shù)恼咛峁┗A(chǔ)的、可靠的信息，促進宏觀審慎監(jiān)管體系的建立；第二，國家審計對于“準入監(jiān)管”、“過程監(jiān)管”等政策的執(zhí)行情況和效果進行審查和監(jiān)督，為政府提供合理建議，促進宏觀審慎監(jiān)管體系的完善；第三，國家審計對于金融監(jiān)管機構(gòu)及其相關(guān)工作進行審查和監(jiān)督，可以提升金融監(jiān)管機構(gòu)的信息質(zhì)量和管理水平，從而協(xié)助其實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管。

2.第二層：拓展審計范圍和對象

我國《中華人民共和國審計法》、《企業(yè)內(nèi)部審計》、《審計檔案管理固定》對國家審計可以發(fā)揮的作用和空間作出了相關(guān)規(guī)定。國家審計可以在結(jié)合《中華人民共和國審計法》、《企業(yè)內(nèi)部審計準則》、《審計檔案管理固定》充分利用相關(guān)的審計權(quán)力和審計證據(jù)展開進一步審計。為配合宏觀審慎監(jiān)管的推進，國家審計應(yīng)在合法和合理的基礎(chǔ)上，拓展審計范圍和審計對象，主抓審計重點，突出審計效益和質(zhì)量。例如在常規(guī)審計中，應(yīng)對銀行業(yè)包括地方融資平臺公司的資本金充足情況和不良貸款比率加強審計，因為地方融資平臺公司資本金充足情況，將直接影響地方融資平臺的風險情況。在我國，金融危機的產(chǎn)生和風險爆發(fā)和地方政府融資平臺具有密切關(guān)系，由于地方融資平臺借貸大多依靠銀行借款，地方融資平臺常規(guī)審計將為宏觀審慎監(jiān)管提供更為合理的數(shù)據(jù)和信息。

常規(guī)審計要及時結(jié)合《金融機構(gòu)內(nèi)部審計指引》，重點評估金融體系不穩(wěn)定和風險高危險性地段。例如資本充足率嚴重不足和不良貸款比率過高問題。通過國家審計可以更好的揭示資本金“名存實亡”的問題，可以為逆周期政策的選擇和決策提供依據(jù)。

3.第三層：建立信息共享機制

國家審計操作框架應(yīng)通過相關(guān)的法律框架，突出信息共享機制的價值與功能。例如針對重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失問題，應(yīng)該通過相關(guān)制度規(guī)制重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管缺失對其作出嚴格的定義，對特征進行說明，然后在此基礎(chǔ)上給予相關(guān)的治理規(guī)定。這將為國家審計更好的開展提供制度保證。宏觀審慎監(jiān)管取得良好效果的基礎(chǔ)是央行需要加強同其他金融機構(gòu)的信息共享和聯(lián)系，在充分了解各方信息的情況下，作出迅速而又快捷的政策反應(yīng)。

國家審計在宏觀審慎監(jiān)管層面上，應(yīng)該重視“一行三會”重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失的問題，并針對存在的問題提出相關(guān)建議和策略。這對于促進金融監(jiān)管部門對各自現(xiàn)有的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)進行改造，建立統(tǒng)一的、獨立的、可自動生成統(tǒng)計指標和金融監(jiān)管指標的宏觀審慎監(jiān)管共享數(shù)據(jù)庫具有重要意義。

政府應(yīng)進一步強化審計公告制度。國家審計不同于社會審計，國家審計具有政府治理導向下強化受托責任的促進功能，因此建立國家審計公告制度，不但是現(xiàn)實的需要，也是國家審計內(nèi)在的要求。在宏觀審慎監(jiān)管背景下，國家審計應(yīng)通過對“一行三會”的審計，不斷完善審計公告制度的內(nèi)容。通過完善審計公告制度，不但可以降低監(jiān)管成本，而且有助于不同金融部門之間的信息共享。在考察國家審計完成審計目標的同時，通過審計報告提供的透明信息，可以為金融監(jiān)管當局提供更加具有說服力的證據(jù)，促使其進一步完善監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管目標。

在此基礎(chǔ)上，國家審計還可以采取多樣化的審計方式，來控制審計風險和提高審計效率與質(zhì)量，未來國家審計可以結(jié)合監(jiān)管模式的不斷變化作出進一步的調(diào)整。在混業(yè)經(jīng)營不斷強化的今天，未來強化統(tǒng)一監(jiān)管是一個重要趨勢，而國家審計可以在此層面發(fā)揮重要，當然這是需要國家在發(fā)展戰(zhàn)略層面上作出一定戰(zhàn)略部署和調(diào)整。

（三）操作保障體系

操作保障體系是為了更好的實現(xiàn)操作總體目標和具體目標，因此應(yīng)建立操作框架的保障體系十分重要。

1.法律保障

法律保障在國家審計參與宏觀審慎監(jiān)管的過程中尤為重要。法律保障是基于政府治理和法治角度進行的。宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)是法律法規(guī)，而國家審計開展的基礎(chǔ)也是法律和法規(guī)。因此法律保障貫穿于宏觀審慎監(jiān)管與國家審計的全過程。尤其是為了更好的實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目標，保證國家審計的獨立性可以專門出臺相關(guān)的法律、法規(guī)，保證國家審計的獨立性與完整性。從現(xiàn)實角度看，國家審計對金融監(jiān)管機構(gòu)的審計、責任人員的審計本屬于國家審計的范圍，強化國家審計在宏觀審慎監(jiān)管中的地位，是未來法律、法規(guī)制定需要重視重要部分。法律保障的關(guān)鍵在于具體制度的制定，例如國家審計下屬單位參與金融監(jiān)管機構(gòu)審計，對于地方融資平臺政策支持等。

2.聯(lián)動機制保障

國家審計單位和部門應(yīng)和金融分業(yè)監(jiān)管部門（央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等）建立聯(lián)動機制。聯(lián)動機制是國家審計更好的推動宏觀審慎監(jiān)管的關(guān)鍵，所謂聯(lián)動不是喪失國家審計的獨立性，而是國家審計要通過建立有關(guān)對相關(guān)單位部門的審計資源和信息的綜合，為這些部門對于金融風險的控制提供數(shù)據(jù)支持。聯(lián)動機制可以降低國家審計成本，提高審計效益。

3.人才隊伍保障

人才保障是在國家審計參與宏觀審慎監(jiān)管的過程中，應(yīng)突出審計人員的素質(zhì)和能力，尤其是要重點加強審計人員宏觀的監(jiān)管意識和能力。審計人員應(yīng)具有宏觀意識和大局意識，認識到自身從事的審計工作具有的現(xiàn)實意義。在參與金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的審計過程中，應(yīng)在重視審計證據(jù)、風險、合理性與收益性的同時，積極關(guān)注審計信息和數(shù)據(jù)可能對宏觀審慎監(jiān)管產(chǎn)生的影響。因此加強人才保障體系建設(shè)，重視人才培養(yǎng)，將對國家審計能否在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生重要影響。人才保障工作的推進，要做好人才培養(yǎng)、人才引進和人才利用三項工作，要重視人才素質(zhì)的培養(yǎng)，大力引進具有豐富經(jīng)驗和潛力的審計人員納入到國家審計隊伍中，充分利用人才的價值和功能，做好審計工作。

同時應(yīng)注重對審計人才法律意識和職業(yè)道德教育，要讓審計人員認識到違規(guī)審計可能遭遇的法律經(jīng)濟后果，從而保證審計人員能夠按照相關(guān)制度和程序來展開審計，提高主觀判斷和審計過程的合理性與科學性。

結(jié)束語

宏觀審慎監(jiān)管作為控制金融系統(tǒng)風險，防止金融風險外溢的監(jiān)管方式日益得到推崇，國家審計可以在宏觀審慎監(jiān)管過程中發(fā)揮重要。本文在依法治國的話語背景下，基于宏觀審慎監(jiān)管要求，對國際審計操作框架的構(gòu)建進行了嘗試性研究，未來隨著宏觀審慎監(jiān)管實踐的不斷發(fā)展，充分運用多種理論，去探討國家審計框架的構(gòu)建是值得大家持續(xù)去關(guān)注和思考的重要課題。

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責任編輯：慶玲

D922.27

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1008-6323（2016）02-0048-04

萬里霜，北京交通大學講師。

2016-03-01