段金生，董繼梅

邊疆、王朝與制度變遷：清代云南地方省級行政體制的演化

段金生，董繼梅①基金項目：云南省民族文化研究院招標項目“邊疆民族與國家構(gòu)建：近代民族國家視域下的西南邊疆民族研究”階段性成果作者簡介：段金生，云南民族大學人文學院教授、博士生導師；董繼梅，云南民族大學民族文化學院副教授、云南大學民族學與社會學學院博士研究生 （云南昆明，650500）。趙爾巽：《清史稿》卷54《地理志一》，北京：中華書局，1977年，第1891頁。

歷史時期邊疆地區(qū)族群或地方政權(quán)與中原王朝的關(guān)系一直在變化中發(fā)展，云南邊疆從“要荒之域，蠻夷居之”發(fā)展至與王朝國家政治形勢密切相關(guān)的形態(tài)，正是邊疆或邊疆族群與中國統(tǒng)一多民族國家構(gòu)建互動關(guān)系的重要表現(xiàn)內(nèi)容之一。制度是一種規(guī)范，但并非恒定，常隨形勢而轉(zhuǎn)變。觀察清朝在云南實行的省級地方行政體制的變遷，既要注意“自上而下”地考察清朝對云南邊疆的認識及具體政策的實踐，也不能忽視云南邊疆政治形態(tài)對王朝政策或制度實踐“自下而上”的制約性；既要考察王朝中央力量對邊疆的影響，也不能忽視對邊疆地方政治形態(tài)于王朝國家政制調(diào)整的重要影響因素。

邊疆；清朝；云南；行政制度

在中國統(tǒng)一多民族國家的構(gòu)建進程中，邊疆或邊疆族群政權(quán)與王朝中央雖長期被認為是“邊緣”與“中心”的關(guān)系，但卻是這一構(gòu)建進程不可或缺的重要兩端，而制度則是聯(lián)系二者的重要環(huán)節(jié)。清朝是中國統(tǒng)一多民族國家的最后一個王朝政權(quán)，既形成了“漢、唐以來未之有也”①基金項目：云南省民族文化研究院招標項目“邊疆民族與國家構(gòu)建：近代民族國家視域下的西南邊疆民族研究”階段性成果作者簡介：段金生，云南民族大學人文學院教授、博士生導師；董繼梅，云南民族大學民族文化學院副教授、云南大學民族學與社會學學院博士研究生 （云南昆明，650500）。趙爾巽：《清史稿》卷54《地理志一》，北京：中華書局，1977年，第1891頁。的疆域范圍，也經(jīng)歷了由傳統(tǒng)王朝國家向近代國家的復雜轉(zhuǎn)型，可謂是傳統(tǒng)中國走向近代中國的轉(zhuǎn)折點。自秦漢至清朝，歷代中原王朝對云南邊疆或邊疆族群政權(quán)的政策因時因人而異，該項內(nèi)容亦一直為學術(shù)界所關(guān)注。②關(guān)于相關(guān)研究成果，參見方 鐵《方略與施治：歷朝對西南邊疆的經(jīng)營》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第一章“回顧與展望”。人是社會活動的主體，制度是由人設立的規(guī)范某一領域的相對穩(wěn)定的體系，審視制度變遷是觀察人類社會歷史活動的重要維度。制度并非孤立存在，是人與社會發(fā)生作用的重要環(huán)節(jié)，透過制度變遷，可以觀察時勢的變移、觀念或認識的轉(zhuǎn)換、人與社會的關(guān)系等多維面相。因此，觀察清代云南地方行政體制的變遷，是觀察清代國家治理、邊疆地方或邊疆族群內(nèi)部面相、邊疆地方或邊疆族群與王朝中央關(guān)系的重要切入點。關(guān)于清代對云南的治理及其行政制度等，通史或?qū)ｎ}論著均有相當關(guān)切，③主要代表性論著有：蕭一山：《清代通史》，北京：中華書局，1986年；顧頡剛，史念海： 《中國疆域沿革史》，北京：商務印書館，2015年；白 鋼主編：《中國政治制度史》，中國天津人民出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司，1991年；韋慶遠：《中國政治制度史》，北京：中國人民大學出版社，1995年；方國瑜：《中國西南歷史地理考釋》，北京：中華書局，1987年；尤 中：《中國西南民族地區(qū)沿革史 （先秦至漢晉時期）》，北京：民族出版社，2005年；劉子揚：《清代地方官制考》，北京：紫禁城出版社，1988年；傅林祥，林 涓，任玉雪，王衛(wèi)東：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年；何耀華等主編《云南通史》第4卷 （北京：中國社會科學出版社，2011年；謝本書，郭大烈，牛鴻賓：《云南民族政治制度史》，昆明：云南人民出版社，1996年等。但由于研究對象或主旨的差異，相關(guān)探討或以概論為主，或僅述其面相而較少論及面相之下隱含的復雜經(jīng)緯，或雖系專題討論但又多針對具體問題而展開，對清代云南地方行政體制變化的內(nèi)在緣由、其表現(xiàn)的邊疆與王朝的關(guān)系、透過制度觀察或分析邊疆地方或王朝國家社會政治場景等內(nèi)容，仍有可深入探討的較大空間。筆者不揣淺陋，擬在前人已有研究基礎之上，謹就管見所及，以清代云南地方省級行政體制的演化為主要對象，透過制度的變遷，分析其變遷之原因、王朝國家及邊疆地方的社會政治場景，希更能呈現(xiàn)出清代王朝國家中央、云南邊疆社會政治形態(tài)的多維面相及其中之復雜內(nèi)涵，對深入理解統(tǒng)一多民族國家構(gòu)建進程的復雜性有所裨益。限于學力，文中不足之處，敬請方家批評指正。

一、“依明舊制”：清初“王公坐鎮(zhèn)”政策的實施

清朝能夠代明朝而立，孟森則認為：“明雖數(shù)盡，清所假以驅(qū)除者，不能專恃八旗，旗軍人數(shù)固不足，且盡用旗人敵漢，亦于招徠之道隔膜。故除用故明文臣任招撫外，亦用明舊帥舊軍與旅距未服者，以聲氣相呼召”。①孟 森：《明清史講義》下冊，北京：商務印書館，2011年，第522頁。指出滿族入關(guān)能夠順利，其中很重要的原因是任用明朝舊臣。蕭一山稱“清朝所以能成功，不是武力的關(guān)系而是政治的關(guān)系”。②蕭一山：《清代史》，沈陽：遼寧教育出版社，1997年，第19頁。此處政治的關(guān)系，包括著清朝善于任用明朝舊人為新王朝的統(tǒng)治服務。將云南納入王朝統(tǒng)一治理范圍的過程，亦正是清朝善于任用明朝舊人的重要內(nèi)容及表現(xiàn)。

（一）王弘祚“簡任重臣駐滇”的建議

在明朝曾任戶部郎中，后降于清的云南籍王弘祚就如何統(tǒng)治云南向清朝提出了建議。王氏在疏中開篇即言：“茲值王師進取滇云，此正遐荒孖遺得出水火，欣被皇仁之日也。義旗所指，壺漿恐后，萬里凱音，旦晚將奏之闕下矣”。此疏應成于順治十五年 （1658年），此時距清軍入關(guān)已15載，統(tǒng)一之勢已成，故才有“萬里凱音，旦晚將奏之闕下”之語。王氏認為，云南將很快納入清朝統(tǒng)治之下，因此他以熟悉云南地方社會景況的云南籍士人身份，向清朝提出了十條治理云南的建議。其中第一條即是“重鎮(zhèn)之宜建設”的策略。王氏強調(diào)云南地屬邊遠，對于其治理，“唐鎮(zhèn)以韋臬，宋鎮(zhèn)以王全斌，元封梁王，明封黔公，從來必藉居重馭輕之勢，以收建威消萌之功”，云南“數(shù)年寇氛梗塞，今日聲教初通”，故“宜簡任重臣駐鎮(zhèn)”。這樣既“以資彈壓”，又“恩威并用，使新服官兵及諸土司不但革面，而兼革心”，可達到一勞永逸的使云南政局穩(wěn)定之目的。③王弘祚：《滇南十議疏》，方國瑜主編，徐文德等纂錄校訂：《云南史料叢刊》第8卷，昆明：云南大學出版社，2001年，第385頁。王氏之建議，事實上就是仿照明朝以“藩王鎮(zhèn)滇”的舊例來治理云南。而在順治十六年 （1659年），清軍攻克云南省城，洪承疇向朝廷上疏稱“云南險遠，請如元、明故事，以王公坐鎮(zhèn)”。④趙爾巽：《清史稿》卷237《洪承疇列傳》，北京：中華書局，1977年，第9474頁。王弘祚與洪承疇二人之建議相同，實有相當復雜之緣由。

清朝入關(guān)后，面臨的不僅是明朝舊有軍事力量的反抗，也面臨著思想意識的激烈斗爭。錢穆曾論：“清人入關(guān)，遭遇到明代士大夫激昂的反抗，尤其是在江南一帶”，雖然反抗的力量是微薄的，但反抗意識卻是“極普遍而深刻”。⑤錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第848頁。在此場景之下，清朝對云南的治理措施以漸進為主，即首先考慮的是如何將地方政局盡快穩(wěn)定，進而才考慮深入的施治問題。在清軍正式進軍云南之前的順治十年 （1653年），順治帝就諭令稱：“滇、黔阻遠，尚未歸誠。聯(lián)將以文德綏懷，不欲勤兵黷武，而遠人未喻聯(lián)心，時復蠢動。若全恃兵威，恐玉石俱焚，非聯(lián)承天愛民本念”；基于這樣的情況，故“必得夙望重臣曉暢民情，練達治理者，假以便宜，相機撫剿，方可敉寧”。⑥《清世祖實錄》卷75，順治十年五月庚寅條。順治帝的這一諭令，說明清朝在面臨南方強大的反清勢力背景之下，認識到云南復雜的社會政治情況，希望以一種穩(wěn)妥的漸進方式將云南納入統(tǒng)治。在順治十三年 （1656年），清朝雖未進取云、貴，但除了思考“其由何路進攻？兵馬作何抽調(diào)？糧餉作何轉(zhuǎn)輸？”等軍事問題外，也思考了“地方底定后，作何防守”的問題，認為“進取事關(guān)重大，非一時可草率議者。必先期上下同心商酌，事事議妥，乃獲萬全”。⑦《清世祖實錄》卷104，順治十三年十一月辛亥條。這透露出清朝統(tǒng)治者對如何治理云南是作了相當周遠的思考。

（二）清初云南“三患二難”的政治形態(tài)

順治十五年 （1658年），清軍分由四川、貴州、廣西三路向云南進取，于是年十二月，“三路俱會于曲靖”，南明殘余力量向滇西逃走。次年正月初三日，清軍占領昆明。⑧倪 蛻輯，李 埏校點：《滇云歷年傳》，昆明：云南大學出版社，1992年，第515～516頁。不過，此時清朝在云南仍面臨著復雜的政治、軍事問題。順治十六年 （1659），順治帝就諭令戶、兵兩部稱：

云、貴新入版圖，……念十余年來，逆寇李定國等竊踞南服，民久在水火之中，困于誅求，生計日匱，疾痛莫告。今大兵所至，群黎歸命，歡若更生。但聞兩省地方，生理未復，室廬殘毀，田畝荒蕪，俯仰無資，衣食艱窘，朕每念及，不勝憫惻！至南征大兵，閱歷險阻，長驅(qū)深入，糧餉恐有時不繼?！允迦f兩賑濟兩省真正窮民；其十萬兩令經(jīng)略臣收貯，見今進討三路大兵，如有需餉甚急者，立行接濟。⑨《清世祖實錄》卷126，順治十六年五月辛巳條。

此諭令說明清朝在云南面臨著因長期戰(zhàn)亂而導致民生困苦與軍費需索巨大等困境。其實，除此之外，還面臨直接的政治問題，即清朝占領云南后，南明殘余勢力并未完全消除，李定國力量仍在邊境活動，同時“各路土司、偽營殘兵，各私受定國偽札、偽印、歃血為盟，伺隙起釁”。①中國人民大學歷史系、中國第一歷史檔案館合編： 《清代農(nóng)民戰(zhàn)爭史料選編》第1冊 （上），北京：中國人民大學出版社，1984年，第364頁。這就是吳三桂所言的“滇南負固有年，一朝戡定，獨逆渠李定國等挾偽永歷遁出邊外”，以致“滇土雖收，滇局未結(jié)。邊患一日不息，兵馬一日不寧”之政局。②《清世祖實錄》卷134，順治十七年四月丙午條。吳三桂將清朝在云南面臨的局勢總結(jié)為“三患二難”。

“三患”：其一患，永歷帝在緬，而李定國、白文選等“分住三宣、六慰、孟艮一帶，借永歷以鼓惑眾心”，如果不乘勝追擊入緬以凈根株，萬一“此輩復整敗眾，窺為邊防，兵到則彼退藏，兵撤則彼復擾”，則將成為“門戶”之患。其二患，土司“反復無定”，“逆黨”容易“借用永歷以號召內(nèi)外諸蠻”，假若“一被煽惑，遍地蜂起”，則將為“肘腋”之患。其三患，投誠官兵雖已安插，然“革面尚未革心，永歷在緬，于中豈無系念？”，“萬一邊關(guān)有警，若輩生心”，則將成為“腠理”之患。

“兩難”：其一難，“滇中兵馬云集，糧草取之民間，勿論各省餉運愆期，即到滇召買，民室方如懸磬，市中米價日增，公私交困，措糧之難如此”。其二難，“召買糧草，民間必須搬運交納，年年召買，歲歲輸將，民力盡于官糧，耕作荒于南畝，人無生趣，勢必逃亡，皮之不存，毛將安附？培養(yǎng)之艱又如此”。③《清世祖實錄》卷134，順治十七年四月丙午條。

吳三桂此處關(guān)于“三患兩難”的總結(jié)，應屬客觀事實。后來乾隆帝在總結(jié)吳三桂之功過時曾言：“三患二難之議，發(fā)自三桂，即后之進兵，檄緬甸，驅(qū)李定國，降白文選，皆出自三桂之籌畫，其功固不可泯也。然其諸籌，豈實為我國家哉，彼時伊已具欲據(jù)滇黔而有之之心”。④《清高宗實錄》卷1168，乾隆四十七年十一月庚子條。前面之語，肯定了吳三桂“三患二難”之議的正面，稱其“功固不可泯也”，后面稱吳三桂早有據(jù)滇黔之心則或有事后否定之意，此處不作探討?！叭级y”充分表明了此時云南邊疆社會政治、軍事形態(tài)的復雜，以及清朝此時在云南面臨的困境，說明了清朝雖然將云南納入治下，但面臨著經(jīng)濟、社會、政治、軍事方面的多重問題，如何維持在云南的穩(wěn)定統(tǒng)治秩序顯然并非易事。順治帝自身就承認：“滇、黔雖入版圖，而伏莽未靖，征調(diào)猶繁，焦思竭力，治效未孚?！雹荨肚迨雷鎸嶄洝肪?31，順治十七年正月戊午條。

（三）清初統(tǒng)治者對如何治理云南的思考

前已述及，對于云南“地方底定”后如何治理的問題，清朝一直是在深思的，而王弘祚所提“宜簡任重臣駐鎮(zhèn)”的政策，應該不僅是其個人的認知，作為降清的前朝官員，其對清朝政局的觀察與分析應更為小心與細致。在順治十年（1653年），王弘祚任戶部右侍郎，被清朝“特簡輔臣洪承疇相機剿撫”，并對云南土司問題提出了具體的應對方針。⑥《清世祖實錄》卷76，順治十年六月乙卯條。順治十三年 （1656年）對于云南問題，順治帝稱“聯(lián)將親與議政王、貝勒、大臣，面為籌畫”。⑦《清世祖實錄》卷104，順治十三年十一月辛亥條。這充分說明清朝統(tǒng)治者對云南問題的審慎態(tài)度，其相關(guān)政策制定必然經(jīng)過多次討論。故王弘祚于順治十五年（1653年）的建議，應是在觀察清朝政局及統(tǒng)治者意圖后的總結(jié)，或一定程度上反映了當時朝局中的主流態(tài)度。

早在順治十年 （1653年），清朝就任命洪承疇“經(jīng)略湖廣、廣東、廣西、云南、貴州等處地方”，給予其相當大的權(quán)柄：“總督軍務，兼理糧餉，聽擇扼要處所駐扎”，“應巡歷者，隨便巡歷。撫、鎮(zhèn)以下，聽其節(jié)制；兵馬、糧餉，聽其調(diào)撥。一應撫剿事宜，不從中制，事后報聞。滿兵或留或撤，酌妥即行具奏。文武各官，在京在外，應取用者，擇取任用。升轉(zhuǎn)補調(diào)，隨宜奏請，吏、兵二部不得掣肘。應用錢糧，即與解給，戶部不得稽遲。歸順官員，酌量收錄。投降兵民，隨宜安插。事會可乘，即督兵進取”。⑧《清世祖實錄》卷75，順治十年五月庚寅條。在清朝解決南方反清力量問題上，洪承疇是個關(guān)鍵性人物，清朝給予其巨大權(quán)柄，其也擔當著相當?shù)恼物L險，其對云南問題的建議，必然是綜合朝廷內(nèi)外各方面的因素而言，應符合清朝最高統(tǒng)治者的意圖。在順治十六年 （1629年），洪承疇向清廷上奏：“云南山川險峻，幅員遼闊，非腹里地方可比。請敕議政王、貝勒、大臣密議，三路大兵，作何分留駐守？貴州中路漢兵，作何分布安設？”兵部討論認為應“留撥大帥官兵，鎮(zhèn)守滇南”，但此事“事關(guān)重大，請旨定奪”。順治帝詔令議政王、貝勒、大臣等會議，會議認為“平西、平南、靖南三藩內(nèi)，應移一王駐鎮(zhèn)云南”，但“漢中已屬腹里，兼有四川阻隔，不必藩王駐防。應移一王分駐粵東，一王分駐蜀中。何王應駐何??？恭候圣裁?！弊罱K，順治帝“命平西王駐鎮(zhèn)云南，平南王駐鎮(zhèn)廣東，靖南王駐鎮(zhèn)四川”。①《清世祖實錄》卷124，順治十六年三月甲寅條。此一措施事實上與王弘祚、洪承疇“王公坐鎮(zhèn)”的建議一致。

當然，正如前述，錢穆認為清朝之所以最終能占據(jù)天下，很大程度上歸因于得到明朝降服勢力之相助，故須“事定酬庸”。②錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第826頁。蕭一山總結(jié)清代政治得失則稱：“清朝政治的成功，不僅在對于一般人民的心理感情之控制，而尤在對一般士大夫的籠絡和駕馭”。③蕭一山：《清代史》，沈陽：遼寧教育出版社，1997年，第21頁。此處蕭一山之觀點與錢穆“事定酬庸”之診斷雖異曲而同工。

二、“照舊領各官管理”：清王朝關(guān)于云南地方行政制度的目標

陳之邁認為：“我國政治制度的歷史在清末變法以前幾千年來是一貫的。在這幾千年當中，政治制度在表面上雖有種種變化，在實際上則變動頗為輕微。這一段幾千年的政治制度演變史讀之有如讀英國的憲法史，是 ‘自然生長’而成的，其中沒有急劇的變動?！雹荜愔~：《中國政府》第1冊，北京：商務印書館，1946年，第1頁。此言表達了農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下中國傳統(tǒng)政治制度變革的漸緩性特征。明清交替，在政治制度的設置上，清朝雖然有所變動，但誠如陳氏所言，并非“急劇的變動”。這就是《清史稿》中所稱的：“世祖入關(guān)，因明遺制，內(nèi)自閣、部以迄庶司，損益有物”。⑤趙爾巽：《清史稿》卷114《職官志一》，北京：中華書局，1977年，第3263頁。

（一）“藩王鎮(zhèn)滇”是過渡措施

清初統(tǒng)治者在云南實行“王公坐鎮(zhèn)”之策，雖是因明舊制，但如果從清朝統(tǒng)治的內(nèi)心深處而言，顯非久制，而其“因明舊制”之策，也并非完全僅是“王公坐鎮(zhèn)”。錢穆觀察認為：“清代政治，和中國傳統(tǒng)政治不同，因它背后有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人”；⑥錢 穆：《中國歷代政治得失》，北京：九州出版社，2014年，第143頁。強調(diào)“清代政制，沿明代不設宰相，以大學士理國政，以便君主獨裁”，官員的任命則沿元代，“滿、漢分別，而實權(quán)多在滿臣。且滿洲、蒙古無微員，君尊臣卑，一切較明代尤遠甚”。⑦錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第833頁。錢氏的觀察雖帶有強烈的“種族”色彩，認為清朝系“中國近代史上狹義的部族政權(quán)之再建”⑧錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第813頁。，但也從一定程度上突出了清朝政權(quán)的強烈集權(quán)色彩。其實，清朝前述因襲明代“王公坐鎮(zhèn)”之策，實是一種暫時性的策略。

清朝入關(guān)后，即以中央王朝的“視野”來看待統(tǒng)一問題。順治二年 （1645年），雖然云南并未納入清朝的實際控制，但順治帝在諭旨中仍言廣西、云南、貴州諸省“應解節(jié)裁銀兩，照地方煩簡，斟酌蠲免”，⑨《清世祖實錄》卷17，順治二年六月己卯條。此舉雖然是清帝為爭取民心、制造有利軍事征服條件的舉措，但也從另一維度表現(xiàn)了清朝以統(tǒng)一云南并納其為行政管轄區(qū)域的認知。順治初年，總督不常設，乃“其時其地用兵者設之，軍事即平遂不復罷，俾以巡撫相稽查”。⑩劉錦藻：《清朝續(xù)文獻通考》卷138《職官十八》，上海：上海古籍出版社，1988年。而清統(tǒng)治者又是按照“得一省必鎮(zhèn)定一省”?《皇清奏議》卷3，都城國史館琴川居士排字本。的思路在地方設置行政機構(gòu)的。1659年，清軍占據(jù)云南后，清朝隨即先后設置了巡撫與總督。清朝先命洪承疇至滇，“議進緬機宜，招撫流民，安插蠻庶”，并“設院、司、道街門”，布置行政統(tǒng)治機構(gòu)?倪 蛻著，李 埏點校：《滇云歷年傳》，昆明：云南大學出版社，1992年，第517頁。；根據(jù)洪承疇所請，“起降調(diào)原任湖廣巡撫林天擎為都察院右僉都御史，巡撫云南，贊理軍務”?《清世祖實錄》卷123，順治十六年正月癸卯條。。同期，以“云貴地方初辟，節(jié)制彈壓，亟需總督重臣。貴州巡撫趙廷臣久任巖疆，堪勝此任，著即升云南總督”。?《清世祖實錄》卷123，順治十六年正月癸丑條。另，云南總督的設置時間，《欽定大清會典事例》《（康熙）云南通志》《清史稿》《新纂云南通志》等史籍的記載并不一致，其具體考證可參見鄒建達《清前期云南的督撫、道制與邊疆治理研究》，2011年云南大學博士學位論文，第54～55頁。巡撫及總督機制的設置，表示清朝統(tǒng)治者是按照內(nèi)地行省的架構(gòu)與思路來治理云南的。

云南遠徼重地，久遭寇亂，民罹水火，朕心不忍，故特遣大軍，用行吊伐。今新經(jīng)平定，必文武各官同心料理，始能休養(yǎng)殘黎，輯寧疆圉。至統(tǒng)轄文武軍民，尤不可以乏人。前已有旨，命平西王吳三桂移鎮(zhèn)云南。今思該藩忠勤素著，練達有為，足勝此任。當茲地方初定之時，凡該省文武賢否，甄別舉劾，民間利病，因革興除，及兵馬、錢糧一切事務，俱暫著該藩總管，奏請施行，內(nèi)外各該衙門不得掣肘。庶責任既專，事權(quán)歸一，文武同心，共同策勵，事無遺誤，地方早享升平，稱朕戡亂柔遠至意。①《清世祖實錄》卷129，順治十六年十月己酉條。

但是，也強調(diào)“俟數(shù)年后，該省大定，仍照舊令各官管理”。

清朝給予吳三桂的權(quán)限甚大，云南地方“文武賢否，甄別舉劾，民間利病，因革興除，及兵馬、錢糧一切事務”，俱歸其管理，各衙門不得掣肘。清朝此舉，既是云南地方“新經(jīng)平定”、政局仍煩，確需“重臣”統(tǒng)領以資“鎮(zhèn)懾”之因，然亦是前述錢穆所言的“惟清人所以得吞滅南明，其最重要原因，厥為漢奸 （指降清的明朝舊官吏，引者）之助”、“清既賴漢奸得占全中國，事定酬庸”②錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第826頁。之結(jié)果。不過，順治帝也強調(diào)此舉系一過渡措施，“俟數(shù)年后，該省大定，仍照舊令各官管理”，表示了賦予吳三桂的“集權(quán)”統(tǒng)治方式僅是臨時性的措施，云南最終仍是應該各官各司其職，即“仍照舊令各官管理”。所謂各官管理，事實上就是云南最終應按督撫機制進行施治的思維。清朝的這一漸進的施治策略，既可達到安置吳三桂之目的，事實上也含有利用吳三桂繼續(xù)為清朝效力以盡快“戡亂柔遠”之意。

（二）清初統(tǒng)治者對“藩王鎮(zhèn)滇”的微妙態(tài)度

其實，吳三桂權(quán)勢如此之重，在當時就有御史認為不妥。順治十七年 （1660年），四川道御史楊素蘊奏言：“臣聞邸報，見平西王恭請升補方面一疏，以副使胡允等十員，俱擬升云南各道，并奉差部曹亦在其內(nèi)。臣不勝駭異！”楊素蘊對于吳三桂在用人上的專權(quán)，表示了異議，稱“用人，國家之大權(quán)，惟朝廷得主之，從古至今，未有易也”，強調(diào)此前予以洪承疇大權(quán)，“吏、兵二部不得掣肘”，其也僅是“惟以軍前效用各官，或五省中人地相宜，資俸應得者，酌量具題”，而“從未聞以別省不相干涉之處及見任京官，公然坐缺定銜，如該藩 （指吳三桂，引者）今日者也”。他指責吳三桂自稱“求于滇省，既苦索駿之無良；求于遠方，又恐叱馭之不速”的用人緣由十分牽強：“即如所言，湖南、蜀省去滇稍近，猶可計日受事。若京師、山東、江南等處，距滇南萬里，不知所謂遠更何在也？”指出當時朝廷之所以允許吳三桂在用人上“特假便宜”，其目的是為了“欲就近調(diào)補，無誤地方耳”，“若盡天下之官，不分內(nèi)外，不論遠近，皆可擇而取之，則如何歸其權(quán)于吏部，照常銓授，尤為名正言順也”。他批評吳三桂在用人上名不正言亦不順，認為退一步而言，即使云、貴“新經(jīng)開辟，料理乏人，諸臣才品，為該藩所知，亦宜先行具題，奉旨俞允，然后令吏部照缺簽補，猶不失權(quán)宜之中計”，但吳三桂“徑行擬用，無異銓曹”，此種行為“不亦輕名器而褻國體乎夫？”最后，楊素蘊分析了吳三桂這樣行為的后果，認為“夫古來人臣忠邪之分，其初莫不起于一念之敬肆”，雖然吳三桂“揚歷有年，應知大體”“即從封疆起見，未必別有深心”，但是作為朝廷而言，應“防微杜漸，當慎于機先”，建議朝廷對其“徑行擬用”的行為進行申飭，要求吳三桂“嗣后惟力圖進取，加意綏輯，一切威福大權(quán)，俱宜稟命朝”，這樣才能真正達到“廷則君恩臣誼，兩得之矣”的效果。③《清世祖實錄》卷142，順治十七年十一月壬申條。楊素蘊的上述觀點已清晰表明了對吳三桂專權(quán)可能帶來的嚴重后果的認識，后面的歷史也驗證了他擔憂的合理性。客觀而論，楊氏有此認知，清朝中央又未嘗不知，然而此時初入中原，面臨問題甚多，不得不予以舊臣大權(quán)，故對其建議只能以“章下所司”的方式處理。不過，楊氏之議也引起了清朝內(nèi)部的討論。

順治十八年 （1662年），已任職于四川川北道的楊素蘊向朝廷回奏他提出上述建議的緣由，稱任職于四川道御史時所提的建議，是因為看到吳三桂在官員任用上，“不論內(nèi)外遠近，一例坐缺定銜”，這有礙于國體，所以才“具疏駁正”，所謂“防微杜漸”的用語，原屬概論古今通義，并非專指吳三桂。稱自己與吳三桂素未謀面，“有何嫌隙？”只是據(jù)理而陳述意見，“非別有意見”。清朝對他的辯解則“下部知之”。④《清圣祖實錄》卷5，順治十八年十一月己丑條。上述內(nèi)容說明清朝內(nèi)部有人認為楊素蘊的前述建議是因與吳三桂有嫌隙才產(chǎn)生的，在一定程度上表現(xiàn)了當時對“藩王坐鎮(zhèn)”問題討論的敏感性，也說明了當時吳三桂諸王在清初政局中的重要性，或從另一個維度道出了清朝不得不依賴于他們以維護統(tǒng)治的政治形態(tài)。楊氏這種委婉的辯解，亦從另一層面表現(xiàn)出清朝這種不得不給予吳三桂支持的政治態(tài)度下隱藏的復雜心態(tài)，此種支持不論是真心抑或表面，都足以說明清朝開國初期面臨的政治形勢極其復雜。而清朝對楊氏辯解的處理僅以“下部知之”這種“輕描淡寫”的方式進行，或說明了期圖淡化該問題的意圖，也表現(xiàn)出政治形態(tài)如何把捏的微妙性。

清朝給予吳三桂極大權(quán)柄后，吳三桂積極追剿永歷帝及李定國等南明殘余勢力，消滅了清朝的心腹大患，同時肅清了明朝時期就存在的“奢、安”與“沙、普”兩大土司問題，客觀上有利于云南局勢的穩(wěn)定?？滴踉?（1662），清朝因“吳三桂鎮(zhèn)守秦、蜀，綏輯滇、黔，撫順剿逆，茂著勛勞。……直抵緬甸，擒偽永歷及其眷屬，又降偽鞏昌王白文選并偽官全軍”，功勞甚大，故“宜加殊禮，以示眷酬。著進封為親王”。①《清圣祖實錄》卷6，康熙元年五月癸未條。同年，清朝又以“貴州接壤云南，皆系巖疆要地，且苗蠻雜居，與云南無二”，令貴州“一切文武官員、兵民各項事務，俱照云南例，著平西親王管理”。②《清圣祖實錄》卷7，康熙元年十二月辛酉條。次年，清朝又準予吳三桂所請“云、貴二省總督、巡撫敕書，撰入 ‘聽王節(jié)制’四字”。③《清圣祖實錄》卷8，康熙二年二月丁巳條。于是，出現(xiàn)吳三桂在云、貴兩省，“用人，吏、兵二部不得制肘；用財，戶部不得稽遲”④劉 健：《庭聞錄》，方國瑜主編，徐文德等纂錄校訂：《云南史料叢刊》第8卷，昆明：云南大學出版社，2001年，第403頁。之景象，其權(quán)勢達于極致。

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清朝統(tǒng)治者以吳三桂鎮(zhèn)滇，是為了盡快穩(wěn)定云南政局及安撫重臣而實行的過渡措施，最終目標仍是在云南施行和內(nèi)地其他行省統(tǒng)一的督撫治理體制。然而，規(guī)定督撫聽命于吳三桂，客觀上容易造成吳氏權(quán)勢日重，逐步發(fā)展成為楊素蘊所言的新的割據(jù)勢力。其實，清朝對此是早有顧慮的?？滴趿?（1667年），吳三桂以目疾為由，向朝廷奏請解除其管理云、貴事務的職權(quán)?？滴跸蚶舨肯轮挤Q：“王 （指吳三桂，引者）久鎮(zhèn)巖疆，總理兩省，勛勞茂著，倚毗方殷。覽奏知兩日昏瞀，精力日銷，皆因事繁過瘁，深軫聯(lián)懷。云、貴兩省事務，應作何管理？著該部議奏”。⑤《清圣祖實錄》卷22，康熙六年五月辛酉條。吏部回復稱：“平西王吳三桂以目疾辭云、貴兩省事務，已奉諭旨，應將該藩所管各項事務，照各省例，責令該督、撫管理。其大小文官，亦照各省例，臣部題授”。吏部建議，康熙“從之”。⑥《清圣祖實錄》卷22，康熙六年五月癸酉條。于此可以觀察出，此時清朝已經(jīng)有解除吳三桂權(quán)勢的意圖，希望將云南納入“照各省例”由督、撫管理的模式。然而，時機并不成熟。得到清朝中央同意吳三桂“解云、貴兩省事務”的旨意后，康熙六年 （1667年），云貴總督卞三元、提督張國柱、李本深聯(lián)合上奏，“請平西王吳三桂總管滇、黔事務”。對此，朝廷稱此事系吳三桂自己“以精力日為銷減奏請”的，朝廷是“照所請允行”，現(xiàn)在地方已平，若再令吳三桂復理事務，“恐其為勞，以致精力大損”。事實上否決了云貴總督、提督等人的奏請，不過客觀形勢，使清朝中央也不得不讓步，“如邊疆地方，遇有軍機，王自應料理”。⑦《清圣祖實錄》卷24，康熙六年九月己巳條。吳三桂試圖維持“藩王鎮(zhèn)滇”和清朝以督撫管理云南、貴州地方事務的意圖之間的矛盾已漸露端倪。

（三）督撫體制的真正確定及其演進

康熙帝親政后，伴隨清朝政局逐步穩(wěn)定，削藩之意漸濃，最終演變?yōu)榭滴跏?（1673年）開始的平定“三藩”戰(zhàn)爭。在戰(zhàn)爭未起之前，吳三桂曾試探清朝中央對撤藩的態(tài)度，自請撤藩。對此，康熙帝諭令吏部及兵部：“云南地屬邊疆，今該藩官兵既撤，控制需人。應專設云南總督一員，添設提督一員，責成專管料理。爾部速議具奏”。⑧《清圣祖實錄》卷43，康熙十二年八月乙卯條。明確表示同意吳三桂撤藩之請，要求以總督管理云南地方事宜。這顯然與吳三桂的圖謀完全相背，戰(zhàn)爭遂起。1679年，在吳三桂敗勢已定，清朝大軍積極籌劃進攻云貴時，清朝即以“大兵進討云、貴，宜設將軍、總督、巡撫、提督隨大兵進征”；其后，又認為“云南將軍不必添設，可調(diào)湖廣提督桑峨為云南提督，湖南提督趙賴為貴州提督，四川總督周有德為云貴總督。以原任云南巡撫李天浴為云南巡撫，副都御史楊雍建為貴州巡撫”。⑨《清圣祖實錄》卷79，康熙十八年二月辛巳條。已經(jīng)開始著手布置以督撫機制統(tǒng)治云南的相關(guān)事宜。在1665年，清朝將云南總督及貴州總督合并為云貴總督，并駐節(jié)于貴陽，客觀上或減少了云貴總督對吳三桂的牽制。而在平定“三藩”后，清朝又將云貴總督自貴陽府移扎云南府。此時將云貴總督移駐昆明，有利于強化對云南的治理。此后，歷康雍乾直至清末，雖然督撫不斷變更，行政設置屢有變遷，但清朝對云南的管理體制基本以督撫機制為主。

云南本屬邊疆，而且民族眾多，然清朝未按在新疆、青海、西藏等其他邊疆省區(qū)的模式進行治理，卻按照元明以來以逐步成型的行省制模式進行管理，說明了云南與其他邊疆地區(qū)的差異性，或表明云南與內(nèi)地關(guān)系經(jīng)過長期的歷史發(fā)展已更加密切，但要以“藩王鎮(zhèn)滇”既表明清初統(tǒng)治尚不牢固，亦從另一維度說明，云南與王朝中央的關(guān)系同內(nèi)地其他省份與王朝中央的關(guān)系尚有差別。緣于諸種復雜因素，吳三桂鎮(zhèn)滇時清朝在云南的督撫機制并未能真正施治，直至平定“三藩”后，雖然督撫機制的具體設置屢有變遷，但督撫體制的管理模式卻得到真正實施，前述順治“俟數(shù)年后，該省大定，仍照舊令各官管理”的目標終于實現(xiàn)。

清初規(guī)定，云貴總督、云南巡撫各一人，都駐于云南府。總督兼都察院右都御史銜，是否兼兵部尚書銜，由吏部請旨定奪；巡撫兼都察院右副都御史銜，是否兼兵部侍郎銜，由吏部請旨定奪。云貴總督，最初兼轄廣西，后僅轄云南、貴州。①龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第287頁。但事實上，其后的歷史表明，督撫之轄區(qū)、駐地等，常根據(jù)形勢變化而不斷調(diào)整。

清朝將云南正式納入轄區(qū)后，順治十七年（1660年），吏部議稱：“云貴總督兼任兩省，應如經(jīng)略洪承疇等請，令駐適中之地。半年駐安順，半年駐曲靖”。②《清世祖實錄》卷133，順治十七年三月己巳條。即在云南曲靖府與貴州安順府互駐。順治十八年 （1661年），“調(diào)云南貴州總督趙廷臣為浙江總督，……貴州巡撫卞三元為云南總督”。③《清圣祖實錄》卷4，順治十八年九月丁亥條。即將云貴總督一分為二，即分別設立云南總督、貴州總督。

康熙四年 （1665年），又決定將“貴州總督裁并云南”，即云南總督、貴州總督又合二為一，即合并為云貴總督。④《清圣祖實錄》卷15，康熙四年五月丁未條。康熙五年 （1666年），決定云貴總督駐于貴陽。⑤《清圣祖實錄》卷18，康熙五年二月甲寅條。康熙十二年（1673年），又專設云南總督，不過很快吳三桂就造反，康熙十三 （1674年）年清朝又重設云貴總督?？滴醵?（1687年），清政府在全國“定總督原額”，定云貴總督為1人。此后，在雍正五年 （1727年），又決定云貴總督兼轄廣西。不過，在雍正十二年 （1734年），又決定停止云貴總督兼轄廣西，其原因是：“將廣西一省暫隸云貴總督管轄者，因廣西與貴州接壤，俱有苗疆應辦事務，若非該總督總統(tǒng)節(jié)制，恐文武官弁呼應不靈。今苗疆用兵事竣，諸事就緒，年來內(nèi)外臣工多奏稱廣西距云南路遠，廣東路近，不若就近為妥便等語。滇、黔、兩粵情形，本應如此，即聯(lián)初意，亦不過俟苗疆事竣，仍行照舊”。云貴總督的設與改，顯然是根據(jù)清朝統(tǒng)治者的需要而決定的。因此，乾隆元年 （1736年），清朝又認為“貴州苗疆事務，自張廣泗經(jīng)略以來，漸次就緒，但善后事宜正須料理，必事權(quán)歸一始可專其責成”，故任張廣泗為貴州總督兼管巡撫事務，尹繼善為云南總督兼管云南事務。但在乾隆十二年 （1747年），又稱“云、貴兩省，原系總督一人管轄”，要求“仍復舊制”，以張允隨為云貴總督、圖爾炳為云南巡撫、孫紹武為貴州巡撫。乾隆十三年 （1748年），清朝又議定：“外官官制，向以布政使司領之，但督撫總制百官，布、按二司皆其屬吏，應首列督、撫，次列布、按”。該議進一步明確了總督、巡撫在地方的職權(quán)。⑥龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新篡云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第287～288頁。清末光緒二十四年 （1898年）七月，清朝稱“外省如直隸、甘肅、四川等省，皆例以總督兼管巡撫事，惟湖北、廣東、云南三省督、撫同城，原未畫一”，“今昔情形確有不同，所有督、撫同城之湖北、廣東、云南三省巡撫，并東河總督，著一并裁撤”。⑦《清德宗實錄》卷424，光緒二十四年七月乙丑條。不過，是年八月又稱：“裁并官缺一事，外間不察，有以大更制度為請者，誠恐胥動浮言，民氣因之不靖，殊失聯(lián)力圖自強之本意，所有前諭裁撤各衙門，現(xiàn)在詳察情形，此滅彼增，轉(zhuǎn)多周折，不若仍悉其舊，毋庸裁并”。九月，恢復原來裁撤的云南巡撫。⑧《清德宗實錄》卷430，光緒二十四年九月戊辰條。這是清末戊戌變法時政治博弈的結(jié)果，充分說明了督、撫設置與政局動態(tài)的復雜關(guān)聯(lián)。不過，至光緒三十年 （1904年），清朝最終還是以督撫同城、事權(quán)不一為理由，裁撤了云南巡撫，規(guī)定云貴總督兼管云南巡撫事。⑨《清德宗實錄》卷537，光緒三十年十一月庚辰條。

光緒二十四年 （1898年）在恢復云南、湖北、廣東巡撫設置時，慈禧太后的理由是：“各省總督、巡撫，國初以來，屢經(jīng)裁移改設，本已斟酌盡善?，F(xiàn)在應行整頓諸大端，不在裁減職官，而在總核名實。總督專重典兵，巡撫專重吏治，誠能各舉其職，自可相得益彰。倘使坐擁封圻，辜恩溺職，同城則各執(zhí)意見，專任則益形從脞，徒事更張，無裨實際，甚無謂也”。①《清德宗實錄》卷430，光緒二十四年九月戊辰條。所述理由雖是慈禧為了反對光緒的維新變法而進行的辯論，但其簡要之總結(jié)也從另一個維度說明了清朝督撫制度變革的內(nèi)在緣由及督撫體制之功能。清朝各省督撫“屢經(jīng)裁移改設”的內(nèi)在因素，乃系清朝當時政治形態(tài)的一種客觀反映。云貴總督、云南巡撫、貴州巡撫的分設、合并，管理區(qū)域伸縮及于廣西，是清政府基于治理云南、貴州諸省的需要而不斷變更的，直至雍正、乾隆時期才逐步完善，故稱歷經(jīng)調(diào)整才“斟酌盡善”?？偠?、巡撫的職權(quán)，“總督專重典兵，巡撫專重吏治”，其目的是為了“各舉其職，自可相得益彰”。此處“相得益彰”之言，雖指督撫同心治疆之意，但或也含有彼此平衡之意。或如有學者總結(jié)的那樣：總督與巡撫，前者品銜高于后者，朝廷敕書中也常稱總督節(jié)制巡撫，若此則巡撫應聽命于總督，但二者都單獨開府，有獨立的奏事權(quán)，遇有大事，需要兩相會商并聯(lián)名奏請，加以職掌上多有重復，故職責上摩擦在所難免。清朝裁撤同城或同省巡撫，改歸總督兼任等措施，也是為了調(diào)整督、撫矛盾，但總體上其原則始終不變，即“督撫們轄地至廣，又都掌握著軍政財務大權(quán)，最具有鬧獨立性的本錢，實行二元化的領導體制，可使兩方有所牽掣，有利于防范尾大不掉的局面”。②白 鋼主編：《中國政治制度史》，中國天津人民出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司，1991年，第878～879頁。蕭公權(quán)在總結(jié)中國政治思想史之分期時，認為按“思想之歷史背景”劃分，認為可以分為“封建天下之思想”（春秋及戰(zhàn)國）、“專制天下之思想”（秦漢至明清）、“近代國家之思想”（維新變法以后）三個時期，認為“專制天下”思想的重要特征為“絕對之一統(tǒng)而已”。③蕭公權(quán)：《中國政治思想史》上冊，北京：商務印書館，2011年，第16頁、第19頁。清朝系專制時代之鼎峰，錢穆認為，清代沿明代不設宰相，“君尊臣卑，一切較明代尤遠甚”，“用人大權(quán)，則全出帝王意旨。既不屬之宰執(zhí)，亦無所謂 ‘廷推’”。④錢 穆：《國史大綱》，下冊，北京：商務印書館，2010年，第665頁、第833頁、第835頁。清朝可謂達到蕭公權(quán)所論“專制天下”思想時代之極，故對權(quán)臣防范嚴密，而督撫的設立，重要功能在于其彼此牽制。是故，前述“王公坐滇”的暫時性及督撫設置的經(jīng)久性，是云南地方行政制度變遷的重要脈絡。

明清制度變遷有著內(nèi)在的密切聯(lián)系。于此，孟森有論：“明祖有國，當元盡紊法度之后，一切準古酌今，掃除更始，所定制度，遂定二百數(shù)十年之國基”，而明朝則因“漸廢馳則國祚漸衰”而亡，但清朝“稍復其舊制”，“除武力別有根柢外，所必與明立異者，不過章服小節(jié)，其余國計民生，官方吏治，不過能師其萬歷以前之規(guī)模，遂又奠二百數(shù)十年之國基”，稱“清無制作，盡守明之制作，而國祚亦與明相等”。⑤孟 森：《明清史講義》上冊，北京：商務印書館，2011年，第19頁。不過，清朝行政制度雖然沿續(xù)了明朝，但并非完全模仿，對明朝也非亦步亦趨而無進展或改易。就地方行政制度而言，明朝雖然出現(xiàn)了督撫制度，但督撫轄區(qū)較少固定，而清朝經(jīng)過順治、康熙兩朝的調(diào)適，督撫轄區(qū)已基本固定，雖然或間有調(diào)整，但并未有根本變更。但是，這種相對的靜態(tài)是源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會形態(tài)及東亞政治的穩(wěn)定性，當西方工業(yè)文明到來之后，中國社會面臨“千年未有之變局”的“天下”形態(tài)，與之相對應，云南地方行政制度也產(chǎn)生了變化。

三、“因時制宜”：其他省級機構(gòu)與清末地方行政制度的轉(zhuǎn)變

如前所述，云南雖“遠徼重地”、及“地屬遠疆”，但清朝對云南是沿襲明制，按省制管理的，當然也在部分地區(qū)實行土司制度，但并非省級行政。不過，明朝地方高層行政機構(gòu)正式名稱為“某某等處承宣布政使司”，地方高層政區(qū)則習慣稱為“省”。⑥傅林祥，林 涓，任玉雪，王衛(wèi)東：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第24頁。清朝則有了變化。有學者統(tǒng)計了《清會典》《清實錄》中關(guān)于地方行政變遷的記載：康熙《清會典》卷18《戶部二·州縣一》中記載稱，順治元年，“定鼎京師，以順天等八府直隸六部。各省設布政使司以統(tǒng)府州縣，州縣俱隸府，縣或隸州，州或直隸省?！贝颂幨∈切姓^(qū)域，布政使司為省的行政管理機構(gòu)?！肚迨雷鎸嶄洝穭t稱，“南京著改為江南省，設官事宜照各省例行”，排列在其后的行政區(qū)域中，仍繼續(xù)使用“某某等處承宣布政使司”等官署名，未使用省名。雍正《清會典》的記載沿襲未變。乾隆《清會典》卷8《戶部一·疆理》則記載言，“兩京設尹，崇首善也。外列十有八省，分之為府，府領州縣，直隸州亦領縣，皆屬于布政使司，而統(tǒng)治于總督、巡撫”。在行政區(qū)劃列表中，各省起始處均冠以總督或巡撫名稱，沒有使用省名。乾隆《清會典則例》卷31《戶部·疆理》在記載各省行政區(qū)劃變遷時，直接出現(xiàn)了完整的省名。①以上脈絡的梳理參見傅林祥，林 涓，任玉雪，王衛(wèi)東：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第25頁。上述內(nèi)容呈現(xiàn)了清代地方行政機構(gòu)由原來明朝“某某等處承宣布政使司”到“皆屬于布政使司，而統(tǒng)治于總督、巡撫”的變化歷程，這一變化的重點是原來作為一省行政長官的布政使職權(quán)弱化，成為地方督撫的下屬官員。

（一）清代云南地方其他省級機構(gòu)

云南省級行政機構(gòu)的變遷大致與全國相同。按《新纂云南通志》的梳理，清朝初年，在云南就先后設立承宣布政使、按察使、學政、提學使等?！缎伦朐颇贤ㄖ尽芬痘食墨I通考》中言：“承宣布政使司，布政使掌一省之政，司錢、谷之出納。十年會戶版，均稅役，登民數(shù)、田數(shù)，以達于戶部。云南一人。其屬：經(jīng)歷一人，庫大使一人。”這里所言的布政使的職責，掌握著一省之政。伴隨督、撫體制的逐漸穩(wěn)定，布政使司職責有所變化?！缎伦朐颇贤ㄖ尽妨硪痘食ǖ洹贩Q布政使的職責則是“凡朝廷有德澤、禁令，承流宣布，以達于有司。闔省僚屬，以時頒其秩俸，滿秩，廉其稱職不稱職，報督、撫以達于吏部。諸政務，與督、撫會議經(jīng)畫而行之”。按照所述，已經(jīng)明確了布政使系督、撫下屬，這與前述布政使司“統(tǒng)治于總督、巡撫”的記載相符，這是督撫體制已經(jīng)明確時的形態(tài)。清朝初期，各省設左、右布政使一人，左、右參政、參議；而至康熙六年，清朝規(guī)定各省布政使為一人，云南也設置了一人，參政、參議則無定員，都裁去左、右名目，并且“視何項官推升者，即為何項道，名曰守道”。布政使下屬官員有：理問，經(jīng)歷，照磨，檢校，副理問，庫大使、副使，寶泉局大使、副使，各一人。至康熙三十九年 （1700年），裁云南布政司照磨一人；后又裁去了各省的布政司副理問、寶泉局大使，后來各省布政司檢校也缺。乾隆十六年 （1751年），載運云南布政司庫存副使；乾隆十八年，停各省守道兼布政使、參政、參議等銜；乾隆三十年 （1765年），又裁撤云南布政司理問一人。②龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第289頁。

清朝初年，在全國各省也設立了提刑按察使司，設按察使1人，副使、僉事各因事設立，下屬官員有經(jīng)歷、知事、照磨、檢校、司獄，這些皆因時裁設，無定員。按照《新纂云南通志》引《皇朝文獻通考》所載，“按察使掌一省刑名、按劾之事，以振風紀，而澄吏治。……與布政使稱兩司”，云南設1人，下屬有經(jīng)歷1人，司獄1人。而《皇朝通志》記載稱：“按察使，凡政務大者，與藩司會議，以聽于部院，理闔省之驛傳”?？滴趿?（1667年），清朝定各省按察使員額，云南一人，副使、僉事則無定員，“視何項官推升者，即為何項道，皆名曰巡道”。乾隆十八年 （1753年），停止各省巡道兼按察使、副使、僉事等銜。布政使通稱藩司，而按察使通稱臬司，合稱兩司。前述所謂的守道、巡道，事實上就是兩司的派遣機構(gòu)，“有兼轄全省者，有分轄三四府州者，或兼兵備，或兼水利，或兼提學，或兼糧儲鹽法，各以職事設立，無定員”。③龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第288頁、第291頁?？傮w上，守道及巡道的道員均為藩、臬兩司的派遣官，并不屬于地方的一個行政區(qū)域官，守道大致偏重錢谷會計，巡道則主要掌理刑名，發(fā)展至乾隆十八年 （1753年），守、巡道正式成為轄屬于督撫的實官，在具體職能上，分守、分巡也逐漸趨向混同融合。④白 鋼主編：《中國政治制度史》，中國天津人民出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司，1991年，第878～880頁。按《清會典》所記，云南分巡有迤東道、迤西道、迤南道、臨安開廣道，以及糧儲兼分守地方道。⑤《清會典》卷4《吏部》，載方國瑜主編，徐文德等纂錄校訂：《云南史料叢刊》第8卷，昆明：云南大學出版社，2001年，第120頁。而《新纂云南通志》引《皇朝文獻通考》則記，“云南糧儲鹽法道，迤西道、迤東道、迤南道，各一人。分守、分巡及糧儲、鹽法各道，或兼兵備，或兼水利，或以糧鹽兼分巡之事。皆掌佐藩、臬核官吏，課農(nóng)桑，興賢能，厲風俗，簡軍實，固封守，以倡所屬而廉察其政治”。⑥龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第290頁。二者所記略有差別，后者詳于具體的職責，其差異反映了云南守、巡道在清朝不同時期的變化。前人于此已有一定的研究，此處不作贅述。⑦例如，傅林祥等著：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》（上海：復旦大學出版社，2013年）、何耀華等主編《云南通史》第4卷 （北京：中國社會科學出版社，2011年）等論著，對云南守道、巡道之設置與廢改，均有論及。

此外，屬于省級機構(gòu)的還有學政。按照《清會典》所記，“學則學政督之，分府、廳、州、縣學以教士”，而云南省學政設1人，下設教授30人、學正30人、教諭32人、訓導76人。①《清會典》卷23《吏部六》 《吏部七》，載方國瑜主編，徐文德等纂錄校訂《云南史料叢刊》第8卷，昆明：云南大學出版社，2001年，第121、147頁。《新纂云南通志》引《大清會典事例》稱，“清初，各省并設督學道，帶按察司僉事銜，以各部郎中由進士出自者循資補用，惟順天、江南、浙江為提督學政”，側(cè)重學政的職級、來源；而引《皇朝文獻通考》則言“教職之掌學校，黜陟統(tǒng)于學政，士習文風攸關(guān)焉”，強調(diào)了學政的職掌范圍。②龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第288頁。研究表明，清初所設的督學道 （或稱提學道），品級無定銜，視兼銜而定?？滴跞拍?（1700年）后，各省學差以翰林官與部屬官并用，凡由翰林官選補者稱為學政，凡由部屬官開列者則稱學道。雍正四年（1726年），各省都設提督學政，學官與學政完全分離。學官為管理學務專官，不受督撫節(jié)制，駐地大多在省城。③傅林祥，林 涓，任玉雪，王衛(wèi)東：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第46頁。

（二）清末云南地方省級行政體制的調(diào)整

蕭公權(quán)在論中國政治思想演變時言：“先秦思想既以社會環(huán)境之劇變而驟興，秦漢以后之思想亦以社會環(huán)境之變動較少而缺乏創(chuàng)新成分”④蕭公權(quán)：《中國政治思想史》上冊，北京：商務印書館，2011年，第14頁。；“自秦漢以來，專制天下之政治思想，一脈流傳。千余年中，雖間受攻擊，而根本未能動搖。蓋輾轉(zhuǎn)于君主政體之下而無民治之經(jīng)驗，故‘專制’之思想不能打破。局促于小九州之中而無國際之往來，則 ‘天下’之觀念不能放棄”⑤蕭公權(quán)：《中國政治思想史》下冊，北京：商務印書館，2011年，第507頁。。經(jīng)過長期演變，清朝將專制政體充分發(fā)展，“在某種意義上也可以說達到當時最完善的階段”。⑥白 鋼主編：《中國政治制度史》，中國天津人民出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司，1991年，第878～852頁。梁啟超亦曾論：“夫以天然一統(tǒng)之國，而境土如此其龐大，當疇昔交通機關(guān)百不一備之世，非專制政體，何以治之？”“我國二千年不能脫專制政體之羈軛，實地勢與時勢使然”。⑦梁啟超：《中國前途之希望與國民責任》，《國風報》（1912年），梁啟超著、吳松等點校：《飲冰室文集》第二集，昆明：云南教育出版社，2001年，第832頁。中國傳統(tǒng)專制政體的形成，有其包括歷史、地理、民族在內(nèi)的多維因素。此點誠如有學者所論：“在近代以前，中華文明基本上是土生土長地自行發(fā)展的，這一方面是由于中國人的獨立精神，另一方面也是由于中國獨立于其他一些重大的文明之外。然而，隨著地理大發(fā)現(xiàn)時代的來臨，一種截然不同的情形出現(xiàn)了”，歐洲具備了前往東方的地理知識和造船技術(shù)，工業(yè)革命后“獲得足夠的力量作有力而持續(xù)地到達中國的努力”，這些催化劑“促使傳統(tǒng)中國轉(zhuǎn)化為近代中國”。⑧［美］徐中約：《中國近代史》，計秋楓等譯，北京：世界圖書出版公司北京公司，2008年，第1～3頁。這一轉(zhuǎn)化過程的途徑與內(nèi)容復雜而多維，一直是中外學術(shù)界廣為關(guān)注的議題。此次轉(zhuǎn)化雖然在總體特征上或具有同質(zhì)性色彩，但不同區(qū)域具有不同的內(nèi)涵，而這一時期的云南地方行政制度也發(fā)生了復雜變化。

就歷史發(fā)展而論，洋務運動時期雖然成立了總理各國事務衙門，也在軍事、民用領域進行了改革，但行政制度的變化仍然有限。是故錢穆才論：清朝以“專制積威統(tǒng)治中國，已達二百年，在滿洲君臣眼光里，祖法萬不可變”，而同時漢族官員中“懂得變動自強之需要與意義者亦少”。在這樣的政治積習氛圍中，晚清洋務自強運動雖有“一、二真知灼見之士，他們的意見，亦浮現(xiàn)不到政治的上層來”。⑨錢 穆：《國史大綱》下冊，北京：商務印書館，2010年，第893～895頁。而維新變法運動曇花一現(xiàn)，諸多政策未及實踐就告失敗，時至清末新政時期，制度變化的速度才得以加快。在這一過程中，云南地方的督撫制度也有轉(zhuǎn)折，除了前述維新運動時期光緒廢除云南巡撫一職而又被很快恢復的短暫變化外，還有就是在光緒三十年（1904年），皇帝諭內(nèi)閣稱：“政務處、吏部會議林紹年奏督、撫同城，事權(quán)不一，請裁巡撫一折。云南、湖北巡撫兩缺，著即裁撤。湖廣總督、云貴總督均著兼管巡撫事”。⑩《清德宗實錄》卷535，光緒三十年九月丁丑條。這是自清初開始在云南逐步推行督撫體制的一次重要變化，也是云南巡撫永久性的裁撤。而在此之前，即1898年，光緒諭令：

向來沿海沿江通商省分，交涉事務本煩，及內(nèi)地各省，亦時有教案，應行核辦。各直省將軍、督、撫往往因事隸總理衙門，不免意存諉卸，總理衙門亦以事難懸斷，未便徑行，以致往還轉(zhuǎn)折，不無延誤。嗣后，各省將軍、督、撫，均著兼總理各國事務大臣，仍應時與總理衙門王大臣和衷商辦，以期中外一氣相生，遇事悉臻妥洽。①龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第288頁。

這一地方督撫兼銜的變化，既是職權(quán)的變化，其實也反映了晚清以來時局的改變。

其他省級機構(gòu)也在新政時期先后發(fā)生了調(diào)整?！缎伦朐颇贤ㄖ尽芬豆饩w政要》中政務處與學部于光緒三十二年 （1906年）會奏的“遵議裁撤學政，請設直省提學使司”折，內(nèi)中對清初至雍正時學政職權(quán)的演化進行了總結(jié)，稱“國初沿前明舊制，各省設提學道，雍正年間改為提督學政”之行為，是“因時制宜”之舉，現(xiàn)在廢除科舉而專辦學堂，則“一切教育行政及擴張興學之經(jīng)費，督飭辦學之考成，與地方行政在在均有關(guān)系”，認為學政分任事權(quán)較為不宜，“于督、撫為敵體，諸事既不便于稟承，于地方為客官更難靈于呼應”，并且各省地方遼闊，將來官立、公立、私立學堂日增，就不能按以往“歲、科各試分棚調(diào)考之例而循例按臨，更有不暇給之勢”，建議宜對學政這一舊制設法變通。此前，云南學政吳魯?shù)热艘严群笙蚯宄醒虢ㄗh“裁撤學政”，“責成督、撫辦理”。然而政務處、學部的會奏意見認為，督、撫乃封疆大吏，統(tǒng)籌著全省一切吏事、兵事、財政等事宜，對學務難以兼顧而“不能專心”，故建議可“裁撤學政”，在各省改設提學使一員，秩正三品，由按察司統(tǒng)轄。②龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第288～289頁。對于政務處與學部會奏的建議，光緒諭令稱：“現(xiàn)在停止科舉，專辦學堂，所有學政事，自應設法變通。著即照所請，各省改設提學使司提學使一員，統(tǒng)轄全省學務，歸督撫節(jié)制。一切詳細官制，及辦事權(quán)限章程，仍由學部籌議具奏。所有各省學政，一律裁撤，均著回京供職。各該省學校事宜，暫由各該督撫督飭學員，妥為經(jīng)畫?！雹邸肚宓伦趯嶄洝肪?58，光緒三十四年四月己亥條。清朝同意了裁撤學政而改設提學使的建議，但并未同意將提學使改由按察使司統(tǒng)轄的建議，仍定提學使為督撫直接節(jié)制。

清末司法體制也進行了改革。光緒三十三年（1907年），清朝將原來的按察使司改設為提法使司，主管全省司法行政。在各省設立提法使一名，秩正三品，受地方督撫節(jié)制，監(jiān)督各審判廳，并調(diào)度檢查事務，僅從前所管的驛傳事務不再兼管。至宣統(tǒng)二年 （1910年），在云南省增設云南高等審判廳丞、云南高等檢察廳長各一員，并分設地方初級各審判廳，及照章配置各級檢察廳，獨立行其司法職權(quán)。此外，伴隨地方督撫處理西方事務日益頻繁，先是在云貴總督署內(nèi)設有洋務局，辦理全省外交事務。④龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第290頁。光緒三十四年（1908年），清朝中央認為，“云南邊務重要，交涉繁難”，應比照東三省官制，設立交涉使司，以專責成，并且立即任命高而謙任云南交涉使司交涉使。⑤《清德宗實錄》卷594，光緒三十四年七月庚戌條。不過，另有史料顯示云南交涉使司是于宣統(tǒng)二年 （1910）才增設的，見《新纂云南通志》第六冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第290頁。按照《新纂云南通志》所載，云南交涉使司下設總務、工務科?？倓湛疲饕评黻P(guān)于保護外國人游歷、傳教，簽發(fā)中外人護照，以及辦理會計、庶務、收發(fā)、監(jiān)印等事項；工務科，主要掌理關(guān)于中外人貿(mào)易，華洋訴訟，以及關(guān)務、路政、郵電、交通等事項；同時還設有英、法文翻譯各一員，繪圖生二員。而在光緒二十二年 （1896年），清朝還以臨安開廣道兼任中越邊界對汛督辦，辦理中越邊界商務、界務、會巡、捕務，以及華僑訴訟等事宜。此外，在光緒三十三年 （1907年），按照清朝規(guī)定，在全國各省增設巡警道、勸業(yè)道各一員。巡警道專管全省巡警、消防、戶籍、營繕、衛(wèi)生事務，勸業(yè)道專管全省農(nóng)、工、商業(yè)，以及各項交通事務，并將前述按察使司舊管的驛傳事務改歸該道兼管。⑥龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第6冊，卷122《庶政考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第290～291頁。

四、小 結(jié)

清朝作為君主專制的發(fā)展與終結(jié)時期，考察其政治制度的變化，可深入觀察歷史發(fā)展的復雜與多維。君主專制的發(fā)展，是中國統(tǒng)一多民族國家演進的重要內(nèi)容，而其終結(jié)，則是構(gòu)建具有近代意義的多民族統(tǒng)一國家的重要嘗試與努力。

在中國統(tǒng)一多民族國家構(gòu)建的歷史進程中，邊疆或邊疆族群政權(quán)與王朝中央或中原王朝之間的關(guān)系，一直是邊疆民族史、疆域史等領域的重要研究內(nèi)容。歷史的演進總非單線進行，總是在一種橫縱交叉甚至錯亂的時空場景下產(chǎn)生了各種各樣的復雜面相，邊疆或邊疆族群政權(quán)與王朝中央或中原王朝關(guān)系，自先秦以來就一直在變化中發(fā)展著，云南邊疆從“要荒之域，蠻夷居之”⑦龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第7冊，卷169《族姓考一》，昆明：云南人民出版社，2007年，第606頁。發(fā)展至與王朝國家政治形勢密切相關(guān)的形態(tài)，正是邊疆與中國統(tǒng)一多民族國家構(gòu)建互動關(guān)系的重要表現(xiàn)內(nèi)容之一。制度是一種規(guī)范，但并非恒定，常隨形勢轉(zhuǎn)變而變，此即錢穆所言：“制度雖像勒定成文，其實還是跟著人事隨時有變動”。①錢 穆：《中國歷代政治得失》，北京：九州出版社，2012年，第2頁。觀察清朝在云南實行的省級地方行政體制的變遷，既要注意“自上而下”地考察清朝對云南邊疆的認識及具體政策實踐的思考，也不能忽視云南邊疆政治形態(tài)對王朝政策或制度實踐的“自下而上”的制約性。清初在云南實行“藩王坐鎮(zhèn)”即是這種“上”與“下”交互作用之影響。于“上”而論，“滿洲以新興未繁之人口，驟然占領廣大中國之全土也”，“此時所最感困難者，為控制力量之不敷分配”；②吳其昌：《秦以前華族與邊裔民族關(guān)系的借鑒》，《邊政公論》1942年第1卷第1期，第25頁。于“下”而言，云南邊疆地處偏遠，存有南明政權(quán)、農(nóng)民起義軍、土司勢力等多重勢力，王朝對其控制既鞭長莫及而又力有未逮。③段金生：《國家、族群與地域社會：順康時期云南邊疆民族的政治變遷》，《云南師范大學學報》 （哲學社會科學版）2016年第6期。在彼此相互影響的多維因素作用之下，以“藩王坐鎮(zhèn)”方式對云南實行治理有其合理性；而當云南邊疆政治形勢穩(wěn)定，王朝中央亦漸穩(wěn)固，則廢除藩王實行督撫體制也成必然。制度是人依據(jù)時勢所創(chuàng)設，亦可根據(jù)時勢而調(diào)整，當西方力量以武力方式強勢進入時，晚清面臨的國際形勢不再是原來東亞地區(qū)相對穩(wěn)定的政治形態(tài)，不得不調(diào)整制度以適應新形勢。這也作用于云南地方，其行政制度也發(fā)生了新變化，這是中央力量影響邊疆的重要表現(xiàn)。不過，基于云南“商務、界務、路政、教案紛起”的特殊性，“乃設專司以管理”，④龍 云總纂，牛鴻斌等點校：《新纂云南通志》第7冊，卷164《外交考一》，昆明：云南人民出版社，2007年，第546頁。表現(xiàn)出邊疆地方政治形態(tài)也是王朝國家政制調(diào)整的重要影響因素。

鳴 謝：本文在寫作及修改過程中，承蒙云南大學方鐵教授、云南民族大學尹建東教授、彭洪俊博士、四川大學歷史文化學院徐法言博士、云南師范大學張永帥副教授、百色學院馬亞輝博士等專家惠賜意見，謹致謝忱。惟文章之舛漏疏誤，概由筆者負責。本文為行文方便，對文中提及的先賢前輩均免稱先生而直呼其名，非為不敬，特此說明。

（責任編輯 王文光）

The Frontier Region，Imperial Court and System Changes：Evolution of Yunnan Provincial Administrative System in the Qing Dynasty

DUAN Jinsheng，DONG Jimei

The relationship between the ethnic groups or local governments in the frontier regions and the imperial courts in the Central Plains kept changing and developing in history.Yunnan devel?oped from a remote and desolate region where only the Manyi lived into one related closely to the politi?cal situation of the imperial court.The change was just one of the important representations of the inter?active relationship between the ethnic groups in the frontier region and the construction of unified，multi－ethnic China.A system is a norm，but it is not constant and will change with the situation.When examining the changes of Yunnan provincial administrative system implemented by the imperial court in the Qing dynasty，we should not only focus on investigating the Qing court＇s understanding of Yunnan and its practice of specific policies from top to bottom，but also pay attention to the bottom－up condi?tioning of Yunnan's political form to the implementation of the court's policies or system.We should ex?amine not only the influence of the central government's power on the frontier region，but also the polit?ical form in the frontier region as an important influential factor in the imperial court's adjustment of the political system.

frontier region，the Qing Dynasty，Yunnan，administrative system

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1001－778X（2016）06－0078－12