張喜紅

權(quán)責(zé)一致：責(zé)任政治建設(shè)的基本前提

張喜紅①基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”階段性成果 （11JZD030）作者簡介：張喜紅，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （吉林長春，130117）。秦 暉：《權(quán)力、責(zé)任與憲政》，《社會科學(xué)論壇》2005年第2期。

責(zé)任政治建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，權(quán)責(zé)一致則是責(zé)任政治建設(shè)的基本前提。權(quán)責(zé)一致意味著公共權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)與其所擁有的權(quán)力相匹配，該原則有其豐富的思想淵源和深刻的理論邏輯。然而，由于公共權(quán)力所有者與行使者的二元分離、制度規(guī)定與權(quán)力運行的軌道偏差，以及現(xiàn)代官僚制自身的內(nèi)在缺陷，權(quán)責(zé)背離的現(xiàn)象仍普遍存在。消除權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象，需要明確責(zé)任主體，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系；堅持以人為本，加強責(zé)任主體的責(zé)任倫理建設(shè)。

責(zé)任政治；權(quán)責(zé)一致；民主政治

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出的全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有豐富的價值內(nèi)涵和諸多衡量標(biāo)準(zhǔn)，民主政治無疑是其中極為重要的組成部分。而民主政治也具有多重內(nèi)涵與特征，責(zé)任政治就是其中必不可少的環(huán)節(jié)。在此意義上，加強責(zé)任政治建設(shè)必然成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。本文所探討的是責(zé)任政治建設(shè)的基本前提，即權(quán)責(zé)一致。

一、權(quán)責(zé)一致的涵義與理論邏輯

現(xiàn)代責(zé)任政治所謂的責(zé)任，既包括責(zé)任主體（主要指公共權(quán)力行使者）應(yīng)該履行的職責(zé)和義務(wù)，即積極責(zé)任；也包括責(zé)任主體未能履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)該承擔(dān)的后果，即消極責(zé)任。權(quán)責(zé)一致主要是針對積極責(zé)任而言的，亦即責(zé)任主體履行職責(zé)和義務(wù)與其擁有的權(quán)力要相匹配。這可以從兩個角度來理解：一方面，為保證責(zé)任主體順利履行其職責(zé)和義務(wù)，必須賦予其足夠的權(quán)力。假使責(zé)任主體不能擁有足夠的權(quán)力，就無法承擔(dān)起應(yīng)有職責(zé)并履行其相應(yīng)義務(wù)。另一方面，責(zé)任主體所擁有的權(quán)力應(yīng)以其能夠履行職責(zé)和義務(wù)為限。這就是說，不具備足夠的權(quán)力，責(zé)任主體顯然無法承擔(dān)職責(zé)或履行義務(wù)，但如果其所擁有的權(quán)力過大，超過了承擔(dān)職責(zé)和履行義務(wù)所需的限度范圍，就會有一部分權(quán)力不用負(fù)責(zé)任，這明顯有悖于責(zé)任政治的基本精神。因此，可以認(rèn)為權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代公共行政的一條基本原理。

從上面對權(quán)責(zé)一致原則的內(nèi)涵界定，我們可以看出，權(quán)責(zé)一致原則對于責(zé)任政治建設(shè)至少具有兩方面的意義。首先，權(quán)責(zé)一致為責(zé)任實現(xiàn)提供了必要條件。權(quán)責(zé)一致主要是針對積極責(zé)任而言的，而履行積極意義的責(zé)任意味著，通過制定并執(zhí)行符合民意的公共政策來實現(xiàn)公共利益，這在客觀上要求公共政策的制定者和執(zhí)行者掌握相應(yīng)的公共權(quán)力；而權(quán)責(zé)一致就是要根據(jù)責(zé)任主體所應(yīng)該履行的職責(zé)和義務(wù)來賦予其相應(yīng)的權(quán)力。如果說掌握權(quán)力是履行責(zé)任的前提條件，那么權(quán)責(zé)一致就是要為責(zé)任的履行提供這樣的條件。其次，權(quán)責(zé)一致規(guī)定了權(quán)力運行的目的，從而為責(zé)任的實現(xiàn)提供了保障。僅僅提供權(quán)力還只是使責(zé)任主體具備了履行責(zé)任的條件，而問題在于，“無論在任何 ‘文化’中，如果沒有制約條件，統(tǒng)治者都可能趨向于權(quán)力盡可能大，直至予取予求；而責(zé)任盡可能小，乃至不聞不問”。①基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”階段性成果 （11JZD030）作者簡介：張喜紅，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （吉林長春，130117）。秦 暉：《權(quán)力、責(zé)任與憲政》，《社會科學(xué)論壇》2005年第2期。正因為如此，才需要通過確立權(quán)責(zé)一致的原則，來規(guī)定權(quán)力運行的目的，從而對掌權(quán)者的權(quán)力行使行為進(jìn)行約束，防止權(quán)力的濫用，進(jìn)而確保權(quán)力行使的責(zé)任導(dǎo)向。

事實上，權(quán)責(zé)一致的思想在洛克的政府理論中就已經(jīng)有所體現(xiàn)。出于對個人自由的珍視和對公共權(quán)力的懷疑，洛克非常重視政府的權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的問題。洛克關(guān)于權(quán)責(zé)一致的思想可以分為兩個方面。首先，權(quán)力機關(guān)的權(quán)力應(yīng)該根據(jù)其所履行的責(zé)任來設(shè)定。在論述政治社會的起源時，洛克強調(diào)，“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的唯一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯?！雹伲塾ⅲ萋蹇耍骸墩摗罚ㄏ缕~啟芳，瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第59頁。從這個意義上說，對生命、自由和財產(chǎn)的保護是人們結(jié)成政治社會的目的所在，也是公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。要順利履行這些責(zé)任，政治社會就應(yīng)該享有相應(yīng)的權(quán)力。因為“政治社會本身如果不具有保護所有物的權(quán)力，從而可以處罰這個社會中一切人的犯罪行為，就不成其為政治社會”。②［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第52頁。與此相應(yīng)，國家權(quán)力就應(yīng)該包含兩個方面，即“對社會成員之間所犯的不同的罪行規(guī)定其應(yīng)得的懲罰 （這就是制定法律的權(quán)力）”，以及“處罰不屬于這個社會的任何人對于這個社會的任何成員所造成的損害（這就是關(guān)于戰(zhàn)爭與和平的權(quán)力）”。③［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第53頁。其次，權(quán)力不能超出履行責(zé)任的需要，因此要防止權(quán)力的濫用。一方面，在權(quán)力的設(shè)置上，盡管立法權(quán)是國家最高權(quán)力，但“它對于人民的生命和財產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對地專斷的”。④［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第84頁。未經(jīng)本人同意，即使最高權(quán)力也不能任意剝奪公民個人之財產(chǎn)；另一方面，在權(quán)力的運行過程中，“社會或由他們組成的立法機關(guān)的權(quán)力絕不容許擴張到超出公共福利的需要之外”。⑤［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第80頁。為此，洛克還特意區(qū)分了絕對權(quán)力和專斷權(quán)力。前者是在特殊情況下，為了保護公共利益而行使的正當(dāng)?shù)慕^對權(quán)力；而后者則是超出公共利益需要的專斷的權(quán)力，是一種對權(quán)力的濫用，因而是不被允許的。至此，我們可以從洛克的思想中抽離出權(quán)責(zé)一致原則的具體內(nèi)涵，即：依責(zé)授權(quán)，權(quán)不逾責(zé)。也就是說，要依據(jù)責(zé)任的大小來授予相應(yīng)的權(quán)力；而對權(quán)力的行使又不能超出履行責(zé)任的范圍。

依據(jù)這種對于權(quán)責(zé)一致的界定，權(quán)責(zé)不一致相應(yīng)地就可以分為兩種情況：一種是權(quán)力小而責(zé)任大，另一種是權(quán)力大而責(zé)任小。從最理想的狀況出發(fā)，我們當(dāng)然希望公共權(quán)力的行使者掌握盡可能小的權(quán)力而履行盡可能多的責(zé)任，也就是權(quán)力小而責(zé)任大，但這顯然是不現(xiàn)實的。履行更多的責(zé)任意味著要制定更多的公共政策，提供更好的公共服務(wù)，而這些都要求責(zé)任主體能夠在更廣泛的范圍內(nèi)，更有效地協(xié)調(diào)立場、配置資源，因而需要以掌握相應(yīng)的公共權(quán)力為前提。從這一點來說，權(quán)力小而責(zé)任大，權(quán)力行使者難有作為，責(zé)任也履行不了。與此相關(guān)的一個例子就是建國之初的美國。在1787年的費城制憲會議上，來自全國的代表制定并通過了新的美國憲法，以取代原有的《邦聯(lián)條例》。為了使新憲法能夠獲得各個州代表會議的同意，漢密爾頓等人以“聯(lián)邦黨人”為筆名 （也有人將其音譯為“帕布里烏斯”）在紐約的報刊上連續(xù)發(fā)表一系列論文，其中特別強調(diào)，為了讓聯(lián)邦政府履行責(zé)任，賦予其相應(yīng)權(quán)力的重要性。在歷數(shù)了邦聯(lián)政府的種種缺點之后，漢密爾頓指出，聯(lián)邦政府的主要責(zé)任包括維護國家安全和社會秩序，負(fù)責(zé)與外國的政治、經(jīng)濟交往，以及管理州際貿(mào)易等，而實現(xiàn)這些責(zé)任要求聯(lián)邦政府必須擁有相應(yīng)的權(quán)力。實現(xiàn)責(zé)任是目的，獲得權(quán)力則是達(dá)到目的的手段，“手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達(dá)到任何目的的人，也應(yīng)該具有用于達(dá)到目的的手段”。⑥［美］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第115頁。針對當(dāng)時在共同防務(wù)方面存在的權(quán)責(zé)不一致問題，漢密爾頓尖銳地指出：“把全面防務(wù)移歸聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，而把作防務(wù)準(zhǔn)備的有效權(quán)力留給州政府，這豈不是很明顯的矛盾嗎？”⑦［美］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第116頁。除了國防權(quán)力，聯(lián)邦黨人還逐一論證了征稅以及對外交往等方面的權(quán)力對于實現(xiàn)聯(lián)邦責(zé)任的重要性。漢密爾頓聲稱：“一個政府應(yīng)該擁有全面完成交給它管理的事情和全面執(zhí)行它所應(yīng)負(fù)責(zé)任所需要的各種權(quán)力?！雹啵勖溃轁h密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第151頁。這實際上是重申了權(quán)責(zé)一致的原則。如果說在美國從一個松散邦聯(lián)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€強大聯(lián)邦的過程中，聯(lián)邦黨人所做的論證具有重要意義的話，那么權(quán)責(zé)一致的原則則為這一重要論證提供了不可或缺的內(nèi)容。

上述美國建國初期的例子也告訴我們，盡管權(quán)力小責(zé)任大看上去是一種非常值得追求的狀態(tài)，但在實際政治生活中卻不可行；除非增加權(quán)力以使其與責(zé)任相一致，否則責(zé)任是難以實現(xiàn)的。與權(quán)力小而責(zé)任大相比，權(quán)力大責(zé)任小是更為常見的情況。封建社會的君主專制就是典型的權(quán)力大責(zé)任小，甚至是有權(quán)力而無責(zé)任。在君主專制的條件下，權(quán)力被認(rèn)為是來自上天或者神意，君主對權(quán)力的行使只是“替天行道”，代表上帝進(jìn)行統(tǒng)治，其權(quán)力行使得好壞只能由上帝來評判。因此，君主只須對授予其權(quán)力的上帝負(fù)責(zé)，而無須對治下的人民負(fù)責(zé)。亨利四世在致格雷戈里的信中寫到：“我雖然是一個不成材的基督教徒，卻被上帝任命為國王，并正如教父們的傳統(tǒng)所教導(dǎo)的，我只受上帝的審判，不能因任何罪行而被廢黜，除非我背棄了自己的信仰”。①［美］薩拜因：《政治學(xué)說史》，盛葵陽，崔妙因譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第284頁。權(quán)力的行使以人民為對象，卻不對人民負(fù)責(zé)，這種權(quán)責(zé)背離的現(xiàn)象與“君權(quán)神授”的權(quán)力來源觀是分不開的，也是專制制度的典型特點。邊沁曾就自由政府與專制政府的不同提出了多項區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是“取決于統(tǒng)治者的責(zé)任”，即“一個臣民有權(quán)利根據(jù)一定的理由，公開指定掌權(quán)者和詳細(xì)地檢查對他施加壓力的權(quán)力的每個行動”。②［英］邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第214頁?，F(xiàn)代民主政治理論一般認(rèn)為，公共權(quán)力的唯一來源只能是人民，其存在的目的則是為了實現(xiàn)公共利益。由此觀之，公共權(quán)力的正當(dāng)性來自于人民的同意，而人民的同意又以公共權(quán)力服務(wù)于公共利益為條件，這實際上也是實現(xiàn)政治責(zé)任的要求。正因為如此，當(dāng)權(quán)者對公共權(quán)力的行使必須以實現(xiàn)相應(yīng)的政治責(zé)任為正當(dāng)性基礎(chǔ)，否則公共權(quán)力就是不正當(dāng)?shù)?。從這個意義上說，有權(quán)無責(zé)或權(quán)大責(zé)小都是不能被接受的，因為這背離了委托—代理關(guān)系中，人民將公共權(quán)力授予代理人時的初衷。

二、權(quán)責(zé)背離的主要原因

如果說在現(xiàn)代民主政治條件下，我們可以就權(quán)力從何而來的問題達(dá)成共識的話，那么下一個需要回答的問題，則是如何解釋實際政治生活中仍然大量存在的權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象。要想把權(quán)責(zé)一致的原則真正貫徹下去，就需要對造成權(quán)責(zé)背離的原因進(jìn)行認(rèn)真分析。本文認(rèn)為，主要有以下三個方面。

首先，公共權(quán)力所有者與行使者之間的二元背離?，F(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，公共權(quán)力的來源既非上天，亦非神意，而是人民。因此，人民作為公共權(quán)力的最終所有者已經(jīng)被現(xiàn)代政治理論所認(rèn)同?，F(xiàn)代政治所面臨的一個重要問題是，怎樣在一個幅員遼闊、居民浩繁的共同體中，實現(xiàn)人民對自己的統(tǒng)治。從現(xiàn)實政治實踐經(jīng)驗來看，實行代議制是人們對這一問題的創(chuàng)造性回答。在一個政治共同體中，人民通過定期召開會議選舉代表，這些代表便是人民委托的公共權(quán)力的代理人和行使者。在代議制環(huán)境下，人民只是一個抽象的、整體的概念，他們不直接行使權(quán)力，而只保留底線監(jiān)督權(quán)。如此一來，當(dāng)公共權(quán)力進(jìn)入實際運行軌道，就難免出現(xiàn)權(quán)力所有者與行使者相背離的局面。這在很大程度上形成了公共權(quán)力的內(nèi)在張力。具體而言，從來源和目的的角度看，公共權(quán)力具有公共性；但從其運行的角度看，連接權(quán)力來源和目的的行使卻只能掌握在少數(shù)人手中。此外，就公共權(quán)力的本質(zhì)而言，它是一種支配與服從的關(guān)系，而這種關(guān)系之所以能夠存在且長久維持，是因為公共權(quán)力合法的壟斷了暴力。因此，對于無法直接行使權(quán)力的大部分人來講，行使公共權(quán)力的少數(shù)人卻處于相對有利的支配地位。盡管從理論上講，公共權(quán)力從所有者授予到行使者的條件是權(quán)力只能用于承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)。但從實際情況來看，當(dāng)授予行為一旦完結(jié)，作為權(quán)力所有者的人民便無法直接控制權(quán)力的具體形式和過程，而作為代理人的權(quán)力行使者在具體行使權(quán)力時可根據(jù)自身偏好和利益需求進(jìn)行自由裁量。從權(quán)力行使者的角度來看，與權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任，一方面規(guī)定了權(quán)力該如何行使，另一方面則是對權(quán)力行使者行為的約束與限定。在這種情況下，根據(jù)理性人的假定，權(quán)力行使者往往試圖利用其掌握公共權(quán)力而具備的支配性地位，來掙脫職責(zé)和義務(wù)的約束，并盡力拓展權(quán)力所能支配的領(lǐng)域，結(jié)果就是權(quán)力大于責(zé)任，使部分權(quán)力得不到約束。

其次，制度規(guī)定與權(quán)力運行之間的軌道偏差。權(quán)責(zé)一致的最優(yōu)狀態(tài)是，法律法規(guī)和政治制度能夠合理分配公共權(quán)力并劃分相應(yīng)職責(zé)，公共權(quán)力的運行則被嚴(yán)格地限定在法律法規(guī)和制度安排的軌道之內(nèi)。在這種情況下，就不存在權(quán)責(zé)背離的現(xiàn)象。問題是，現(xiàn)實政治生活很難完全按照理論設(shè)計運行。根據(jù)制度創(chuàng)設(shè)的相關(guān)原則，法律法規(guī)和政治制度對公共權(quán)力及其相應(yīng)責(zé)任的規(guī)制，只能作一般性的原則限定。一方面，法律制定和政治制度創(chuàng)設(shè)無法對未來尚未發(fā)生的事情進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，故而有可能掛一漏萬。另一方面，出于使政治制度更加契合現(xiàn)實生活的考慮，其內(nèi)容設(shè)計不應(yīng)該對所有問題都進(jìn)行詳盡的規(guī)定。這就有必要給公共權(quán)力行使者預(yù)留一定的自由裁量權(quán)，使其能夠?qū)ΜF(xiàn)實政治生活中可能遇到的各種問題隨機應(yīng)變。從這個意義上講，外在的法律制度和公共權(quán)力行使者的個人選擇，共同構(gòu)成了影響公共權(quán)力實際運行的主要因素，并對公共權(quán)力在現(xiàn)實政治生活中的運行情況起決定性作用。如前所述，法律法規(guī)和政治制度安排只是一般性的原則限定，落實到現(xiàn)實政治生活中的具體問題時，這種一般性的原則限定作用有限，它既不能左右公共權(quán)力行使者在行為選擇時的意志，也無法決定公共權(quán)力行政者在決策過程中的能力。因此，倘若公共權(quán)力行使者利用其手中的自由裁量權(quán)任意擴大權(quán)力觸及范圍卻不履行相應(yīng)的責(zé)任；抑或因法律法規(guī)和政治制度安排無法預(yù)料的種種原因而不能使權(quán)力的作用得以有效展現(xiàn)，都會造成權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象的產(chǎn)生。另外，一些現(xiàn)實政治生活中的常見表述，如“縣官不如現(xiàn)管”“明升暗降”等都是權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象的生動體現(xiàn)。一言以蔽之，即便法律法規(guī)和制度安排對權(quán)力及其責(zé)任的分配遵循了權(quán)責(zé)一致原則，但如果現(xiàn)實政治生活中權(quán)力運行的軌跡與制度安排發(fā)生了偏離，權(quán)責(zé)背離的現(xiàn)象同樣可能發(fā)生。

再次，現(xiàn)代官僚制自身的內(nèi)在缺陷。現(xiàn)代官僚制自身存在的弊端，在某種程度上也是導(dǎo)致權(quán)責(zé)背離的重要原因。在馬克斯·韋伯看來，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟活動的合理化以及政治生活的理性化，現(xiàn)代官僚制應(yīng)運而生，其主要特征是分工專業(yè)化、知識專門化、職務(wù)等級化、規(guī)則法理化以及非人格化。與傳統(tǒng)的官僚制度相比，現(xiàn)代官僚制的這些特征使其體現(xiàn)出一定的優(yōu)越性。如減少了官員之間的人身依附程度、提升了制度運行的效率，這使其更加符合政府統(tǒng)治和社會管理的基本要求。就此而言，現(xiàn)代官僚制是工業(yè)化大生產(chǎn)背景下催生的創(chuàng)新性政治制度。然而，在社會進(jìn)步和政治發(fā)展的過程中，現(xiàn)代官僚制的內(nèi)在缺陷也日漸顯現(xiàn)。其一，由于現(xiàn)代官僚制強調(diào)職務(wù)的等級化，這就使得公共權(quán)力和政治權(quán)威集中在少數(shù)人手中；其二，由于現(xiàn)代官僚制主張分工的專業(yè)化和精細(xì)化，這就使得責(zé)任隨之分散。其最終結(jié)果是集體被個體或小集體壓制，這種結(jié)構(gòu)可能會導(dǎo)致兩種后果：“其一，個人或少數(shù)人借集體的權(quán)威對其他成員進(jìn)行壓制；其二，所有成員都可以借助集體之名，來擺脫作為集體成員的責(zé)任”。①張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第80頁。需要指出的是，在知識專門化的現(xiàn)實條件下，職務(wù)、權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，又因為技術(shù)精英對知識權(quán)力的實際掌控而變得異常復(fù)雜。還有一個需要注意的問題是，現(xiàn)代官僚制打著“價值中立”的旗號過度關(guān)注可量化的過程控制，其內(nèi)在本質(zhì)卻是以手段取代目的，這無疑是本末倒置的行為。現(xiàn)實政治生活中，之所以存在很多權(quán)責(zé)錯位的現(xiàn)象，原因就在于制度設(shè)計層面過于追求所謂的客觀合理性。當(dāng)對于形式合理性的追求走向極端化，其結(jié)果必然導(dǎo)致公共權(quán)力的運行軌道偏離實質(zhì)合理性，權(quán)責(zé)背離仍就難以避免。

三、強化權(quán)責(zé)一致的著眼點

權(quán)責(zé)一致不僅是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，同時也是責(zé)任政治建設(shè)過程中應(yīng)該始終貫徹的一項重要原則。任何一種權(quán)力與責(zé)任之間的錯位與失衡，不論是權(quán)力大責(zé)任小，還是權(quán)力小責(zé)任大，從其最終結(jié)果來看，都不利于責(zé)任政治建設(shè)。如前所述，權(quán)責(zé)關(guān)系在實際政治生活中的表現(xiàn)取決于制度安排和權(quán)力行使者個人選擇兩方面的共同作用，任何一個方面出了問題，都有可能造成權(quán)力與責(zé)任的背離。因此，在貫徹權(quán)責(zé)一致的過程中，也需要從這兩個方面著手。

首先，強化憲政安排，明確責(zé)任主體，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系。從理論功能的角度看，民主理論主要解決了權(quán)力歸屬的問題，即民主理論回答了權(quán)力從何而來、由誰進(jìn)行統(tǒng)治的問題。就政治理論發(fā)展而言，民主理論對該問題的探索在一定程度上奠定了現(xiàn)代政治的價值基礎(chǔ)，具有重要的理論意義。然而，僅僅回答權(quán)力歸屬于誰，無法構(gòu)建起一個優(yōu)良的政治秩序。在此問題之后，還需要進(jìn)一步回答如何行使權(quán)力、怎樣進(jìn)行統(tǒng)治。民主理論似乎在解決這一問題上力所不逮，前文所涉及的公共權(quán)力所有者和行使者二元背離導(dǎo)致權(quán)責(zé)分離的例子，足以證明民主理論在該領(lǐng)域的限度。歸根結(jié)底來說，權(quán)責(zé)一致所關(guān)注的是公共權(quán)力應(yīng)該如何運行。因此，當(dāng)選舉產(chǎn)生公共權(quán)力的行使者之后，下一步要做的，則是劃定權(quán)力行使的范圍、規(guī)則及其所對應(yīng)的責(zé)任。憲政安排是解決這些問題的有效措施，在政治學(xué)領(lǐng)域，憲政被視為民主與法治的集合體，“憲政的精神之一是用法律的手段使政治家對公民采取負(fù)責(zé)任的行動，為公民提供判斷政治行為合法、正當(dāng)與否的最可靠的天平”。②劉軍寧：《共和·民主·憲政——自由主義思想研究》，上海：上海三聯(lián)書店，1998年，第123頁。強化憲政安排，就是要秉持基本的法治精神，在國家機關(guān)和政治機構(gòu)之間劃分清晰的職能邊界，確保條條框框之內(nèi)的各分支機構(gòu)權(quán)責(zé)分明，并且通過明確的法律法規(guī)形式進(jìn)行加固，使公共權(quán)力在實際運行過程中有據(jù)可依，而且還要做到責(zé)任分明，堅決杜絕在責(zé)任問題上“踢皮球”。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本原則，明確身處何位，該干何事，所肩何職，應(yīng)盡何責(zé)。

其次，堅持以人為本，加強責(zé)任主體的責(zé)任倫理建設(shè)。通過強化憲政安排來明確權(quán)責(zé)劃分，的確有助于抑制權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象的發(fā)生。但從另一個方面來看，實實在在的個人才是行使公共權(quán)力、履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)的最終力量。就此而言，要達(dá)成權(quán)責(zé)一致的最終目的，需要更加注重人的因素，而不能僅僅將精力局限于彌補制度缺陷。據(jù)前文所述，現(xiàn)代官僚制一味強調(diào)技術(shù)合理性，卻在解決權(quán)責(zé)背離問題方面存在嚴(yán)重弊端。在價值理性的指引下實現(xiàn)工具理性和價值理性的有機統(tǒng)一是權(quán)責(zé)一致的本質(zhì)要求。然而，現(xiàn)代官僚制實現(xiàn)其“合理化”的主要方式卻是對人的客觀化和對象化。這意味著除去人格特征的現(xiàn)代官僚體制，進(jìn)行制度設(shè)計雖然標(biāo)榜著“合理化”，但其偏頗之處卻是對人的復(fù)雜性和能動性的忽視。這就導(dǎo)致了其在分析問題時，視野受到局限，具體到權(quán)責(zé)關(guān)系方面，其更多注重通過外在規(guī)制約束權(quán)力行使，卻不關(guān)心權(quán)力行使者自身的責(zé)任倫理建設(shè)對強化權(quán)責(zé)一致的作用。誠然，外在控制對于強化權(quán)責(zé)一致具有一定作用，但問題在于，“如果當(dāng)政者腐敗不堪，暴虐無道，即使有著再好的法律制度，再健全的權(quán)力制約機制，也無法起到對當(dāng)政者的約束作用”。①張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第396頁。與此相應(yīng)的是，帕特南花費了20年的時間對意大利民主建設(shè)進(jìn)行了跟蹤研究，最后，他得出結(jié)論：互惠規(guī)范、相互信任、公共精神等社會資本有助于促進(jìn)民主制度良性運轉(zhuǎn)。以此為基礎(chǔ)，帕特南特別指出，“有效的、負(fù)責(zé)任的制度取決于共和的美德和實踐”。②［美］羅伯特D·帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王 列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第214頁。這為我們理解權(quán)責(zé)一致提供了一個新的視角，即在“無賴假設(shè)”之外，我們對責(zé)任主體的認(rèn)識，還應(yīng)著眼于他們的責(zé)任意識、道德品質(zhì)的構(gòu)建與培育。雖然“相對于個人道德而言，制度道德只能將更為基礎(chǔ)的價值規(guī)范納入自己要求的范圍”，③張賢明、高光輝：《陽光政治的思考》，《理論探討》2012年第4期。但二者從本質(zhì)上講是具有契合性的。從一般意義上言，我們并不主張以個人道德作為評價公共權(quán)力行使者的公共責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但由于個人道德與制度道德的這種契合性，我們有必要強調(diào)通過提升個人道德來增強公共權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)的責(zé)任心與自覺性，更何況，提升個人道德還在很大程度上有助于降低制度運行的成本。

（責(zé)任編輯 張 ?。?/p>

The Consistency between Power and Responsibility： A Basic Prerequisite for the Construction of Responsible Politics

ZHANG Xihong

The construction ofresponsible politicsmakesup an importantpartofthe modernization of state governance，and the consistency between power and responsibility is a basic pre?requisite for the construction of responsible politics.The consistency between power and responsibility，a principle with a long ideological history and profound theoretical logic，signifies that the duties and obligations of the executors of public power should match the power which they possess.However，the inconsistency between power and responsibility is still widespread because of the binary separation of the possessors of public power from its executors，the track deviation of institutional regulation and power operation，and the inherent defects of modern bureaucracy.Eliminating the deviation of power and responsibility requires defining the subject of responsibility， constructing a scientific and reasonable relationship between power and responsibility，sticking to the people－oriented principle，and strengthening the ethics construction of the subject of responsibility.

responsible politics， the consistency between power and responsibility，democratic politics

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1001－778X（2016）06－0064－05