崔　晶

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協(xié)作與共治：明清以來中國地方社會治理的傳統(tǒng)與邏輯

崔晶①

摘要：中國地方社會治理具有與西方國家不同的歷史傳統(tǒng)與邏輯。在中國歷史發(fā)展過程中，形成了地方州縣官依靠非正式聘用的胥吏進行社會管理的局面，及與地方士紳共同進行公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)。同時，城鄉(xiāng)分化使得城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)方面形成了巨大的差距。在這些傳統(tǒng)背后，隱藏著地方社會治理的歷史邏輯，即“非正式治理行為”的存續(xù)和由官、吏、紳、民形成的地方社會協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，以及城市化對鄉(xiāng)土社會侵蝕背景下城鄉(xiāng)的依存與分化。這些中國自古以來的地方治理傳統(tǒng)，對于當前中國推進社會治理創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：地方社會治理；協(xié)作；共治

中國正面臨著社會治理轉(zhuǎn)型與國家治理現(xiàn)代化的雙重任務(wù)，如何應(yīng)對挑戰(zhàn)并找尋實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的路徑，是當今公共行政學者面臨的巨大挑戰(zhàn)。自近代以來，中國知識分子一直在追尋中國現(xiàn)代化的緣起與實現(xiàn)路徑，探討傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土與國際的沖突與融合。*錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，序第1～8頁。然而，現(xiàn)代性的基礎(chǔ)來自于傳統(tǒng)，中國社會治理轉(zhuǎn)型與國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，不可能完全模仿與抄襲西方的制度安排。它必須借助自己的基礎(chǔ)與傳統(tǒng)，基于對中國現(xiàn)實的真正把握，找到與中國社會更契合的路徑。因此，厘清中國社會治理，尤其是地方社會治理的歷史傳統(tǒng)與邏輯，對于今天的中國具有重要的意義。縱觀中國的歷史，明清及民國以來的地方社會治理，繼承并發(fā)展了我國的社會治理傳統(tǒng)，它對今天中國的地方社會治理無疑具有深遠的意義和有益的借鑒，并可為世界的地方社會治理問題提供中國式的解決方案。*鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學學報》2014年第1期。

在傳統(tǒng)中國，從中央到地方的治理中，中央所派官員到知縣這一層級就中止了，在州縣級以下沒有任何類型的正式政府存在。從縣衙門到每家每戶之間的這一段地方社會管理，是由地方士紳、胥吏和普通民眾一起來完成的，而這一段的管理是“最有趣的，同時也是最重要的，因為這是中國傳統(tǒng)中央集權(quán)的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關(guān)鍵”。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第39頁。因此，官吏合作和官紳共治，逐漸成為中國地方社會治理的傳統(tǒng)，而貫穿始終的城鄉(xiāng)關(guān)系，也成為中國不同于其他國家地方社會治理的重要特征。

一、明清以來中國地方社會治理的傳統(tǒng)

(一)官與吏的合作

與很多國家不同，中國傳統(tǒng)政治的一個顯著特點是，官與吏在政府中的分工而治。其實，在秦漢時期，官吏相通，官與吏并無太大區(qū)別，官是指一個機關(guān)的長官，吏是指官的下屬，略等于今天的事務(wù)官。從魏晉南北朝至唐代開始，官與吏已經(jīng)開始分途而治。但官與吏的正式分離是從明朝開始的，*錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，第126頁。官需要通過科舉考試選拔，受中央政府的任命，領(lǐng)取薪俸，并可在官僚體制內(nèi)晉升。而吏則被排斥在了正統(tǒng)官僚體制之外，不需參加科舉考試也無緣體制內(nèi)的晉升，是地位較低的非正式的政府管理人員。自此吏、役合稱為胥吏，他們成為地方政府事務(wù)治理中不可或缺的角色，官吏合作也成為中國地方治理中一道獨特的風景線。

州縣官作為最低一級地方行政機構(gòu)的長官，在理論上需要負責任職州縣的全部行政事務(wù)，而在18世紀的中華帝國，全國大約有1 200～1 300個州縣，每個州縣大約有10萬人，知縣無論精力如何充沛，也不可能全部事必躬親地管理如此多的事務(wù)，多數(shù)實際的行政管理工作都是由皂隸、書辦、差役、班頭等胥吏來完成。*[法]魏丕信：《18世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京：江蘇人民出版社，2006年，第83～84頁。這些胥吏直接代表地方政府與民眾接觸。

作為州縣官，雖然也有中央政府任命的佐雜官(如州判、縣丞、主簿、稅課司大使、閘官、河泊所官等)來輔佐，但由于州縣官的任命遵循回避制度和短任期制，作為“外地人”的縣官往往對本地情況不熟識，因而他們在進行地方管理時，所主要倚仗的還是其私人雇傭的胥吏們，如幕友、書吏、衙役、長隨。幕友屬于州縣官的私人行政顧問，為其出謀劃策；書吏負責起草抄寫之類的文字工作；衙役是干緝捕行刑和抬轎、傳遞、守衛(wèi)等體力工作；長隨則擔當監(jiān)督幕友、書吏和衙役，并在三者間傳遞州縣官指令的角色。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第59～178頁。這些胥吏不需經(jīng)過政府的正式考試選拔，而是憑著對本地情況的熟識，或深諳政府管理的技術(shù)和技巧，或與州縣官的私人親近關(guān)系獲得州縣官的賞識和雇傭。由于官吏分途，沒有出身的胥吏在中國政治上的“流品觀念”里便被人看不起，加之沒有仕途的晉升機會，這些“位極賤而權(quán)甚重”的胥吏們，往往憑借職務(wù)的便利，在與地方民眾打交道過程中濫用權(quán)力、謀取私利，漸漸形成了貪腐的頑癥，并成為這個行業(yè)群體約定俗成的規(guī)范。而胥吏們的“非正式”身份，使得它們對自己的“越軌”行為又有逃避追究的便利。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第60頁、第317頁。

除了胥吏，州縣官還依賴民間輔助人員實現(xiàn)地方社會的治理。在稅收和徭役方面，州縣官會任命甲和里*一般來說，在清代的鄉(xiāng)村，每10戶人家組成一個“甲”，每110戶人家組成一個“里”或“圖”。的首領(lǐng)(甲長、甲首和里長)，作為代理人負責辦理征稅、戶口登記和徭役等事務(wù)；在社會治安方面，州縣官會按照10戶一牌，100戶一“甲”，1 000戶一“?！钡母窬?，任命民間治安首領(lǐng)，即牌頭、甲長和保長；在每一個街坊或鄉(xiāng)村，州縣官還會委任“地保”“地方”作為自己的代理人，負責地方治安事宜，如報告盜劫、殺人、私鹽等案件，報告田土糾紛或親屬爭訟，他們還充當州縣官的信差，把州縣官的命令傳達給鄉(xiāng)民或城廂居民。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第7～8頁。例如，明代后期，在上?？h的稅收征收過程中，為了監(jiān)管納稅人的情況并負責運往北京的漕糧，就雇傭了133名民間代理人，其中包括“總催”“收兌”“薄記員”“聽解”“柜頭”等稅收輔助人員。*黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，倪玉平等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第212～213頁。

(二)官與紳的共治

士紳參與地方社會的治理，是中國傳統(tǒng)政治的另一個重要特征。由于中國傳統(tǒng)地方政府將一切有關(guān)民眾福祉的事情，如教育、農(nóng)業(yè)、福利、風俗等等都視為自己職責范圍內(nèi)之事，而實際上，地方政府根本無法很好地履行所有的職能，因而士紳與地方政府共同管理地方事務(wù)逐漸成為一種共識。士紳是地方精英，包括了現(xiàn)職、退休、罷黜的官員，以及有功名(或?qū)W銜)的文武進士、文武舉人、貢生、國子監(jiān)學生、秀才等。士紳并沒有左右政策的實際政治權(quán)力，但他們是“唯一能合法地代表當?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)參與政治過程的集團”，“也是唯一可以通過公認的渠道向州縣官或更高級的官吏表達抗議或施加壓力的集團”。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第266頁，第272～273頁，第290頁。

士紳在地方社會管理中扮演著多重角色。首先，從民眾的角度看，士紳作為社群的首領(lǐng)，充當著增進地方福利的積極角色。他們在社群中幫助民眾解決糾紛，負責慈善賑災、地方防務(wù)、公共衛(wèi)生等事項。其次，從地方政府的角度看，士紳是州縣官決策的參謀。士紳對于本地的情況較為熟悉，作為“外地人”的州縣官到本地上任時，大都會向當?shù)厥考澴稍?，而士紳也被認為有資格向州縣官提供一些適合于本地實際情況的建議。同時，士紳一般都有些行政管理方面的經(jīng)驗，因而在公共工程和地方防務(wù)事宜方面，以及在情況復雜無法獨自作出決策時，州縣官通常會向士紳咨詢。再次，士紳在民眾與州縣官之間充當調(diào)停人的角色。士紳憑借自己能夠接觸到州縣官的便利，可以將百姓對州縣官施政的意見和對其僚屬的反應(yīng)通報給州縣官。另一方面，州縣官通過士紳把行政命令下達給民眾，這種方式比正常的政府渠道更容易貫徹。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第280～289頁。當然，如果民眾不愿接受地方政府的命令，那么地方士紳就會動用私人關(guān)系與州縣官進行接觸，如果達不成協(xié)議，士紳還會委托親戚朋友到地方官的上司那里去交涉。如果協(xié)議達成了，那么地方的命令就會修改。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第40頁。

因此，近現(xiàn)代中國地方士紳通過非官方的形式參與地方治理，調(diào)和了地方政府與地方社會之間的矛盾，實現(xiàn)了某種程度上地方社會自下而上的“自治”，也意味著國家政權(quán)向非官方地方上層人物的轉(zhuǎn)移。但是這種變化很快就為士紳的官僚化所取代，士紳的官僚化實際上變成了國家政權(quán)擴充和深入鄉(xiāng)村的主要工具。*黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》，載《明清以來的鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟變遷：歷史、理論與現(xiàn)實》卷1，北京：法律出版社，2014年，第258頁。而士紳的官僚化使得他們的利益與民眾的利益逐漸背離，只有在不損及自己切身利益的情況下，士紳才會考慮社區(qū)的共同利益。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第290頁?！凹词故窃跊]有地方政府控制的村莊，村莊作為一個有組織的共同體也不是一個全體居民自治的共同體?！?蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：論十九世紀的帝國控制》(英文版)，北京：中國人民大學出版社，2014年，第263～264頁。因為這種“自治”只是一種不完全集權(quán)的結(jié)果。在清代，士紳既非選舉產(chǎn)生也非正式指定，所以士紳的社會治理并非“地方自治”，而只是“官治”的補償，正規(guī)的官僚體制控制一切實質(zhì)性的權(quán)力，而把余下的公務(wù)留給士紳。士紳的社會管理只是在“官治”的范圍內(nèi)存在，去完成“官治”不能完成的任務(wù)。*[美]孔飛力：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人：1796～1864年的軍事化與社會結(jié)構(gòu)》，謝亮生等譯，北京：中國社會科學出版社，1990年，第229～230頁。而明末清初的善堂善會，在很多區(qū)域也變成了國家主導的慈善機構(gòu)。*[日]夫馬進：《中國善會善堂史研究》，伍躍等譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第648頁。因此，形成了官與士紳的共治局面。

(三)城鄉(xiāng)的分離與依存

在地方治理問題上，城鄉(xiāng)分化無疑是今天中國學者面對的最為沉重的話題之一。中國城市的維持與發(fā)展，一直是建立在鄉(xiāng)村源源不斷的供給之上，沒有鄉(xiāng)村就沒有城市，因此城市與鄉(xiāng)村本應(yīng)是相互依存的。在中國歷史上，明清甚至更早的時期，許多城市的前身就是鄉(xiāng)村，都市的發(fā)展需要、居民的生活資料和工廠的工業(yè)原料，這些都依賴鄉(xiāng)村的供應(yīng)；同時，都市的工業(yè)制造品可以供應(yīng)給鄉(xiāng)村，都市的精神文化生活也深深地影響著鄉(xiāng)村。社會分工越發(fā)展，城市越繁榮，城鄉(xiāng)的關(guān)系便越緊密。*韓大成：《明代城市研究》，北京：中華書局，2009年，第340頁。然而，與西方國家城市發(fā)展道路不同的是，中國都市的發(fā)展并沒有帶來鄉(xiāng)村的繁榮，相反的，大城市的產(chǎn)生伴隨著農(nóng)村的人均低收入，“都市興起和鄉(xiāng)村衰落在近百年來像是一件事的兩面”。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第14頁。

在中國，城鄉(xiāng)的差別并不是工農(nóng)的差別。鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)和工業(yè)并重的生產(chǎn)基地，它們在日常生活中保持著高度的自給狀態(tài)。而逐漸形成的市鎮(zhèn)并不是生產(chǎn)基地，它們沒有多少產(chǎn)品可以和鄉(xiāng)村里的生產(chǎn)者交換，而是通過從鄉(xiāng)村收取地租、利息等方式生存，但卻并不給鄉(xiāng)民們提供他們所需要的并能夠消費得起的產(chǎn)品，所以鄉(xiāng)村和市鎮(zhèn)談不上經(jīng)濟上的互助。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第14～18頁。尤其是近代以來，中國的城市和大鎮(zhèn)沒有建立一個堅實的生產(chǎn)基礎(chǔ)，而是變成了外國商品的分發(fā)地。城市里的居民不斷去購買西方而不是中國制造的產(chǎn)品，即交換而來的洋貨在城鎮(zhèn)的消費代替了對當?shù)厥止I(yè)品的消費。*費孝通：《中國士紳—城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，趙旭東等譯，北京：外語教學與研究出版社，2011年，第147頁。

其次，中國都市的發(fā)展是建立在農(nóng)村“過密化”的貧困之上的，這種城鄉(xiāng)的分化導致了中國歷史上上層社會文化和農(nóng)民文化之間的顯著差別。在中國前工業(yè)化的農(nóng)業(yè)社會中，大城市是依靠大量的農(nóng)業(yè)人口所產(chǎn)生的微薄剩余來維持的。這種微薄的剩余，通過大量的人口增加來積少成多，從而高密度的小農(nóng)經(jīng)濟仍能提供較大的絕對剩余來支持較多的非農(nóng)業(yè)人口。然而，當人口密度增加，邊際報酬遞減時，或者當天災人禍威脅農(nóng)民生活時，都市和農(nóng)村之間的微妙平衡就會遭到破壞。這種城鄉(xiāng)之間的差距，在清朝末期帝國主義入侵及其自上而下的工業(yè)化過程中進一步加大。在外國資本或本國資本的投資下，沿海城市和大都市首先“發(fā)展”，出現(xiàn)了近代的工業(yè)、運輸和交通，農(nóng)村則延續(xù)著小農(nóng)經(jīng)濟。而小農(nóng)經(jīng)濟的過密化及其提供的大量廉價勞動力，恰恰又促進了都市的紡紗廠、繅絲廠等工業(yè)企業(yè)的繁榮。因而城市的發(fā)展與鄉(xiāng)村小農(nóng)經(jīng)濟的過密化之間的聯(lián)結(jié)，使得原已存在于城鄉(xiāng)之間的鴻溝進一步擴大。*黃宗智：《長江三角洲的小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，載《明清以來的鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟變遷：歷史、理論與現(xiàn)實》卷2，北京：法律出版社，2014年，第284～285頁。另外，近代以來，由于城鄉(xiāng)的分化，出現(xiàn)了生活在城鄉(xiāng)之間的大量“半無產(chǎn)者”。他們出生在農(nóng)村，但為了生存，既干農(nóng)活，也到城市做臨時工、小販或流動手藝人。這些人大量并持續(xù)地存在，或許是近代中國城市和近代歐洲城市的顯著差別之一。*黃宗智：《長江三角洲的小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，載《明清以來的鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟變遷：歷史、理論與現(xiàn)實》卷2，北京：法律出版社，2014年，第284～285頁。

在上述城鄉(xiāng)分化的因素作用下，城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)差距也在擴大。與鄉(xiāng)村相比，城市一直是地方公共事務(wù)治理的中心。明清以來，地方公議都是以城市為中心召開的。因此，中國城市與鄉(xiāng)村一直是分化、隔離而又相互依存的關(guān)系。

二、地方社會治理的歷史邏輯

在漫長的歷史進程中，官、吏、紳組成的復雜治理網(wǎng)絡(luò)，以及城鄉(xiāng)分化和依存的張力，共同組成了中國地方社會治理的圖景。這一治理傳統(tǒng)，深深地影響著當代中國地方政府的治理行為。透過歷史的輪轍，我們依稀可以看到隱藏于其中的固有的歷史邏輯。

(一)制度的變通執(zhí)行：“非正式治理行為”的存續(xù)

照章辦事和變通執(zhí)行的張力存在于中國地方政府之中，已經(jīng)成為很多學者的共識。為什么會出現(xiàn)制度的變通執(zhí)行呢？有學者認為，明清以來的行政法條過于嚴苛和僵化，不允許州縣官做出個人判斷或創(chuàng)設(shè)規(guī)則，同時該法也沒有給地方差異性留下變通的余地。在中央集權(quán)體制下，地方政府的行政是由一部行政法典來規(guī)范的，法典詳細規(guī)定了地方政府的一致、合理、準確和服從。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第313頁。而另一方面，中國地域的遼闊及各個地方的多樣性，使得來自于中央政府的單一控制變得困難而不切實際。在很多時候，上層政府制訂的方案與下層政府的具體情況不相適應(yīng)，或者中央集權(quán)的愿望超出了當時地方政府實現(xiàn)這種愿望的技術(shù)手段。*黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，倪玉平等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第2～3頁。在規(guī)范和程序無法操作時，地方官員和幕僚們就會遵循成規(guī)，也就是漸漸形成一套自己樂意，且當?shù)孛癖娨步邮艿男袨橐?guī)矩，從而許多政府的行政法條也并未真正被實施，或多或少地流于形式了。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第314頁。在實際層面上，中央政府的規(guī)定往往就被變通執(zhí)行了，官方的數(shù)據(jù)也被一定程度上篡改了，從而出現(xiàn)了“非正式稅收”和“稅收代理人”等情況。*黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，倪玉平等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第258頁。同時，中國基層官僚政府與地方諸多自由散漫的人口之間的溝通聯(lián)系，沒有各種變通形式也很難達到目的，因為國家利益與最有影響的地方士紳或群體的利益常常是矛盾的。而這些變通形式，正是在“非正式官員”這一層級產(chǎn)生的，這些人既包括地方官員招募的胥吏們，也包括那些遍布鄉(xiāng)村的下層代理人。*[法]魏丕信：《18世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京：江蘇人民出版社，2006年，第85頁。

“非正式治理行為”的存在，還源于中央政府的財政無法向地方政府提供足額的運營費用，也無法向地方官員提供足額的履行職責所需的經(jīng)費。以清朝雍正時期為例，當時中國有1 360個縣，若使行政單位與人口相適應(yīng)，縣的數(shù)量應(yīng)該增加到8 500個左右。假設(shè)為州縣官提供養(yǎng)廉并完成基本行政任務(wù)，那么中央政府給每個縣的撥款至少要3 000兩，按照這一比例，向全國的州縣撥款就要超過25 500 000兩，而這一支出就要耗費掉18世紀初整個清王朝幾乎所有的地丁錢糧收入。*[美]曾小萍：《州縣官的銀兩——18世紀中國的合理化財政改革》，董建中譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第286頁。因此，無論在理論上還是實踐中，中央政府都無法向州縣政府提供足額的運營經(jīng)費，更不用說給州縣的高層政府撥款行政經(jīng)費來監(jiān)督州縣官和其胥吏的活動了。為了解決地方政府經(jīng)費不足的問題，中國的地方官員們慢慢演化出了兩種非正式的獲取經(jīng)費的方式：一是一點點地挪用中央政府本用于其他用途的款項，或已確定解送中央政府的那一部分經(jīng)費；二是在征稅過程中或市場交易中，從百姓那里榨取所需的經(jīng)費。到了18世紀，這兩種方式已經(jīng)演變成了一種復雜的“非正式經(jīng)費體系”。它不是收入分配法定制度的一部分，但與正式財政管理相輔相成。*[美]曾小萍：《州縣官的銀兩——18世紀中國的合理化財政改革》，董建中譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第44頁。加派、挪移和收受“陋規(guī)”，成為“非正式經(jīng)費體系”的重要籌資方式。

因此，大國的治理之累，使得在正式制度安排之外，衍生了諸多“非正式治理形式和行為”。中華帝國的治理核心“不僅僅是龐大的官僚結(jié)構(gòu)中的正式權(quán)威關(guān)系，而且更為重要的是官僚胥吏在各個層級上的非正式行為及其相應(yīng)的非正式(卻穩(wěn)定的)制度安排”。*周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。而大國的治理之累，也使得當代中國的正式制度與非正式制度安排之間的張力依然緊張?！吧嫌姓?，下有對策”的變通執(zhí)行和地方政府間的“共謀”行為，是當今理論界和實踐界的共識。在信息化發(fā)達的今天，民眾、媒體對于政府監(jiān)督和決策參與程度加大，“非正式行為”的空間必將壓縮，而社會的發(fā)展也要求政府的標準化和規(guī)范化。因此，中國的法治建設(shè)和政府標準化建設(shè)的任務(wù)尤為艱巨。

(二)地方社會的協(xié)作治理：官、吏、紳、民的復雜治理網(wǎng)絡(luò)

縱觀明清及民國以來的歷史，我們也能看到，社會各個行動主體在地方社會治理中所形成的復雜且松散的治理網(wǎng)絡(luò)。雖然這種治理網(wǎng)絡(luò)并非西方國家意義上的自治網(wǎng)絡(luò)，而胥吏這一行動主體也并非積極主動地參與，且士紳的利益也并不是完全與民眾相一致，但無論如何，這些行動主體與地方官和民眾一道，維護和推動著地方社會的運行。

正如上文所述，由于地方官任職所遵循的回避制度和短任期制的存在，州縣的最高領(lǐng)導對于所任職轄區(qū)情況并不了解，加之州縣事務(wù)的繁重，在我國歷史上漸漸形成了州縣官以私人名義聘用胥吏的傳統(tǒng)。幕友、書吏、衙役、長隨等來負責具體的行政管理工作，并直接與民眾打交道，充當著地方政府與社會交接的樞紐。久而久之，地方上就形成了“不斷更替且缺乏經(jīng)驗的州縣官們‘領(lǐng)導’著一幫久居其職久操其事且老于世故的當?shù)貢簟钡木置妗?瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社，2011年，第60頁。胥吏們成為代行地方官僚權(quán)力的“非正式權(quán)力集團”。*周保明：《清代的地方吏役、地方政府與官僚政治》，《史林》2007年第2期。雖然這些胥吏往往橫行鄉(xiāng)里，克扣稅銀，但他們同時也維護著地方政府的正常運行，并作為“本地人”有時也為當?shù)氐墓芾碜鞒鲆欢ㄘ暙I。除了依賴“非正式官員”，州縣政府還依靠其下面的“非正式機構(gòu)”，如鄉(xiāng)、保、圖、社、里等政權(quán)組織來推行政策，這些“非正式機構(gòu)”成為國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的中介人或“經(jīng)紀”。*[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900～1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第30～37頁。在這些非正式機構(gòu)中，雇傭著很多的普通鄉(xiāng)民，稱之為“地方”或“鄉(xiāng)約”，他們與民眾直接打交道，負責催租繳糧等事宜。

在中國傳統(tǒng)政治中，存在著隱性的自下而上的軌道。這個“非正式”軌道中，除了民眾之外，一個很重要的角色就是士紳，他們在中國政治中發(fā)揮著極大的效力，能夠利用他們的一切社會關(guān)系把壓力透到上層政府直至中央。因此，中國的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是有中央集權(quán)和地方自治兩層的。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第40～41頁。中國傳統(tǒng)政治制度穩(wěn)定延續(xù)的社會根源，在于王朝與地方紳士間的協(xié)調(diào)，在于官僚和地方社會之間的利益沖突能夠以最低限度的糾紛來解決。因為19世紀后期，地方政府把部分權(quán)力委托給地方士紳，解決了清帝國晚期一個長期存在的問題，即傳統(tǒng)的官僚制度，已不能治理其急劇增長的農(nóng)村人口和經(jīng)濟競爭所造成的日益失調(diào)的社會制度。*[美]孔飛力：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人：1796～1864年的軍事化與社會結(jié)構(gòu)》，謝亮生等譯，北京：中國社會科學出版社，1990年，第228～230頁。而在明末清初，由城市紳商締造的類似于慈善組織的善堂善會，則被認為是構(gòu)成近代地方自治基礎(chǔ)的某些因素，已經(jīng)存在于傳統(tǒng)中國之中了。善堂善會是民間自發(fā)結(jié)社而經(jīng)營的公共事業(yè)，并且在同一領(lǐng)域或同一區(qū)域內(nèi)的若干善會之間形成了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這顯示了當時民眾具有很高的協(xié)作聯(lián)合能力。*[日]夫馬進：《中國善會善堂史研究》，伍躍等譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第646～648頁。

雖然在現(xiàn)代社會中，胥吏和士紳已經(jīng)不復存在，但官、吏、紳、民組成的復雜的地方社會治理網(wǎng)絡(luò)，仍可為今天我國從管理向治理的轉(zhuǎn)換提供一定的借鑒。例如，地方官員的回避制和短任期制仍然存續(xù)，作為“外地人”的地方領(lǐng)導和作為“本地人”的地方普通公務(wù)員，在推動本地經(jīng)濟發(fā)展(如上馬火電站等鄰避設(shè)施)和環(huán)境保護政策的分歧中如何實現(xiàn)合作？同時，作為人大代表、政協(xié)委員、退休干部、企業(yè)領(lǐng)導人等的社會賢達人士，如何充分發(fā)揮在社區(qū)和居民中的議事監(jiān)事的作用？民眾如何更好地參與地方政府的決策過程？對于這些有關(guān)社會治理創(chuàng)新問題的有效回答，可能恰恰來自于中國自古以來的地方治理傳統(tǒng)。

(三)城鄉(xiāng)的依存與分化：都市化對鄉(xiāng)土社會的侵蝕

城市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰落并行，以及城市發(fā)展建構(gòu)在農(nóng)村“過密化”貧困之上的歷史傳統(tǒng)，使我們對于今天的城鄉(xiāng)關(guān)系和新型城鎮(zhèn)化改革有了更深層的認識。遵循著“學而優(yōu)則仕”的理念，很多優(yōu)秀的人才走出鄉(xiāng)村，但他們卻沒有回到故土，像歷史上的士紳那樣為地方事業(yè)做貢獻。城市的求學生活，已經(jīng)把他們與鄉(xiāng)土的聯(lián)系割斷了，而他們的生活方式和價值觀念也產(chǎn)生了異于鄉(xiāng)村的變化。更重要的是，現(xiàn)代的高等教育讓他們學到的知識無法直接應(yīng)用到鄉(xiāng)間，而且他們也無法找到一個橋梁讓學到的新知識去改良傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第60～61頁。

都市化或城鎮(zhèn)化一直是中國現(xiàn)代化進程中的重要表現(xiàn)形式，在這一過程中，財富和人才逐步離開了鄉(xiāng)村，再加上都市工業(yè)勢力的壓迫，農(nóng)村開始貧困，鄉(xiāng)村中留守的是老人和兒童。而來到都市打工的農(nóng)民，也被排斥在城鎮(zhèn)化的紅利之外，久久不能融入都市。中國城市與鄉(xiāng)村分化的本質(zhì)，是社會組織空間形式的分化，是特定空間形式的社會生產(chǎn)過程。*夏鑄九：《反思中國城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系》，中國地方治理網(wǎng)，http://www.dfzlw.org/html/39/721.htm。中國傳統(tǒng)的都市與鄉(xiāng)村之分，是農(nóng)業(yè)與工業(yè)在生產(chǎn)方式上的二元分化，并各自產(chǎn)生出了特定的社會組織形式。1949年后，在大規(guī)模推進工業(yè)化的進程中，城市和鄉(xiāng)村被分割為兩個部門。改革開放后，隨著市場機制的引入，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強，但區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距大等問題依然嚴峻。*韓?。骸吨袊青l(xiāng)關(guān)系演變60年：回顧與展望》，《改革》2009年第11期。當然，從某種程度上說，當前中國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，也是經(jīng)由國家政策加速了城市對鄉(xiāng)村的吞噬?！耙恍┑胤郊彼偻七M城市化的動力機制，并非來自城市化自身發(fā)展規(guī)律的要求，而是來自土地財政的需要?！?折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。在新型城鎮(zhèn)化的進程中，地方治理的改革方向之一，就是要實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，把“中國城市化紅利”帶給鄉(xiāng)村。在這一轉(zhuǎn)變過程中，城鄉(xiāng)戶籍的二元結(jié)構(gòu)阻礙著農(nóng)民工融入城市。城鎮(zhèn)化進程使得新進勞動力和農(nóng)民工快速集中到城市中來，然而他們雖然居住在城市，卻無法享受到城市居民的權(quán)利。基于此，有學者認為，20世紀70年代以來中國的城鎮(zhèn)化過程是“沒有市民的城市化”。*夏鑄九：《反思中國城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系》，中國地方治理網(wǎng)，http://www.dfzlw.org/html/39/721.htm。同時，作為社會治理組織形式的鄉(xiāng)村社區(qū)(村委會)，也面臨著向城市社區(qū)(居委會)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的、單一的、全能型的政府公共管理范式，不再適應(yīng)基層治理的需求。*徐宇珊：《政府與社會的職能邊界及其在實踐中的困惑》，《中國行政管理》2010年第4期。

然而，都市和鄉(xiāng)村之間是存在有機聯(lián)系的。鄉(xiāng)土社會遭到的損蝕，必然會逐漸引起都市的經(jīng)濟恐慌。*費孝通：《鄉(xiāng)土重建》，長沙：岳麓出版社，2012年，第61～62頁。而“都市病”的產(chǎn)生，也必將影響到鄉(xiāng)村的發(fā)展。在這種形勢下，恢復健康的城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵在于，如何將城市轉(zhuǎn)變成可以維持自己的生產(chǎn)中心，而不用去剝削鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村又如何通過發(fā)展鄉(xiāng)土工業(yè)或?qū)ｉT的經(jīng)濟作物來增加收入。*費孝通：《中國士紳—城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，趙旭東等譯，北京：外語教學與研究出版社，2011年，第151頁?；蛘邠Q句話說，國家政權(quán)和城市部門是否會讓鄉(xiāng)村將生產(chǎn)剩余留作自身的投資和發(fā)展？*黃宗智：《長江三角洲的小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，《明清以來的鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟變遷：歷史、理論與現(xiàn)實》卷2，北京：法律出版社，2014年，第286頁。鄉(xiāng)村與城市同等重要，應(yīng)該攜手合作，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化，當然變革的動力必須來自城市。*費孝通：《中國士紳—城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，趙旭東等譯，北京：外語教學與研究出版社，2011年，第151頁。

三、結(jié)論和討論

官吏的合作、官紳的共治、城鄉(xiāng)的分化與依存，這些治理傳統(tǒng)為理解中國的地方社會治理奠定了基礎(chǔ)，也為未來中國地方治理的改革找到了歷史的參照和依據(jù)。

與其他國家不同，由于地方事務(wù)的繁重和地方官的“外地人”身份，州縣官主要依靠其私人雇傭的胥吏對地方社會進行管理。胥吏不在正統(tǒng)官僚體制之內(nèi)，不從政府部門領(lǐng)取薪資，不需參加科舉考試也無緣體制內(nèi)的晉升，是地位較低的非正式的政府管理人員。然而，為了獲取薪資和更多的收益，胥吏們經(jīng)常違反法規(guī)，利用手中的地方官僚權(quán)力謀取私利。與此同時，地方政府與地方士紳一起共同管理地方公共事務(wù)。士紳是地方精英階層，他們在地方社會治理中扮演著多重角色，一方面他們積極地參與地方教育、公共衛(wèi)生和慈善事業(yè)，為地方民眾謀福利；另一方面，他們充當著州縣官的決策咨詢者，同時，還會動用私人關(guān)系在民眾與州縣官之間充當調(diào)停人，從而使得地方治理的自下而上的渠道得以實現(xiàn)。同樣的，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系也與西方國家不同，城市的發(fā)展與鄉(xiāng)村的衰落同時并存。城市并不是工業(yè)生產(chǎn)基地，沒有多少產(chǎn)品可以和鄉(xiāng)村實現(xiàn)交換，甚至變成了外國商品的分發(fā)地。中國都市的發(fā)展是建立在農(nóng)村“過密化”的貧困之上的，這種城鄉(xiāng)的分化，導致了中國歷史上上層社會文化和農(nóng)民文化之間的顯著差別，以及公共服務(wù)的差距。因此，形成了鄉(xiāng)村供奉城市，城市從農(nóng)村索取的局面。

從中國歷史的脈絡(luò)中，我們可以看到隱藏其中的治理邏輯。嚴苛的法律條文、集中的中央權(quán)力和匱乏的中央資金撥款，在與中國如此廣闊的地域和多樣化的地方治理狀況產(chǎn)生碰撞時，地方政府的官吏們就逐漸演化出了一種獨特的治理行為，即“非正式治理行為”。這些正式制度之外的非正式制度安排，如“非正式經(jīng)費體系”“非正式官員”的存在，成為地方政府遵循的一種成規(guī)，對當代中國地方政府治理的影響深遠。如何處理權(quán)威體制與地方有效治理間的矛盾，是中國今天法治建設(shè)和政府標準化建設(shè)的艱巨任務(wù)。*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。其次，縱觀明清及民國以來的歷史，我們可以看到，官、吏、紳、民社會各個行動主體在地方社會治理中形成了復雜的且松散的治理網(wǎng)絡(luò)。雖然這種治理網(wǎng)絡(luò)并非西方國家意義上的自治網(wǎng)絡(luò)，但這一治理網(wǎng)絡(luò)可以為我們今天實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新提供有益的參考。

中國地方治理中一直存在著城鄉(xiāng)分化與相互依存的張力。中國大城市的發(fā)展并沒有帶動鄉(xiāng)村的繁榮，而是建立在農(nóng)村“過密化”的貧困之上。直到今天，城市與鄉(xiāng)村居民在獲得公共服務(wù)方面仍然不能有平等的機會。然而，從農(nóng)業(yè)社會到后工業(yè)社會，中國城市的發(fā)展，一直依賴鄉(xiāng)村源源不斷的供給與支持，如何把“中國城市化紅利”帶給鄉(xiāng)村，實現(xiàn)從“城鄉(xiāng)敘事”到“空間敘事”的轉(zhuǎn)化，*有關(guān)“城鄉(xiāng)敘事”到“空間敘事”的觀點受到何艷玲教授在2014年12月13日在“第二屆面向21世紀的全球區(qū)域—城市發(fā)展國際會議”上的演講“大國之城，大城之傷：中國城市治理邏輯及其負外部性”的啟發(fā)，文責自負。實現(xiàn)官民在城鄉(xiāng)整體空間場域?qū)τ谏鐣聞?wù)的合作共治，是在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的今天亟待我們考慮的問題。

(責任編輯 陳斌)

基金項目：①國家社會科學基金青年項目“基于包容性發(fā)展的我國都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機制研究”階段性成果(12CGL081)；北京市社會科學基金一般項目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”階段性成果(14JGB079)；中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究項目“中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進中的地方政府行為研究”階段性成果(024050314002/004)

作者簡介：崔晶，中央財經(jīng)大學政府管理學院副教授(北京，100081)。

中圖分類號：D691

文獻標識碼：A

文獻編號：1001-778X(2016)04-0071-07

Collaboration and Co-governance:The Tradition and Logic of Local Social Governance in China since the Ming and Qing Dynasties

CUI Jing

Abstract:The tradition and logic of local social governance in China are different from those in other countries. In Chinese history, the local leaders used to depend on the clerks to tackle administrative affairs and depend on the gentries to manage public affairs. At the same time, the differences between the urban and rural areas led to large gaps between the two in economic development and public service. This tradition implies the historical logic of the local social governance, i.e., the existence of “informal governance behavior”, official-clerk-gentry collaborative governance network, and interdependence and differentiation between the urban and rural areas against the background of the erosion of urbanization in the rural communities. The tradition of local governance can serve as an important reference for present China to push forward innovation in social governance.

Key words:local social governance, collaboration, co-governance