馬春瑩，劉曉峰

(夏津縣國土資源局，山東 夏津　253200)

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魯北平原區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式及經(jīng)驗
——以山東省夏津縣為例

馬春瑩，劉曉峰

(夏津縣國土資源局，山東 夏津253200)

摘要：我國人多地少，后備耕地資源極其短缺，人地矛盾突出。伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地供需矛盾日益尖銳。為合理配置、有效利用土地資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有效落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策成為緩解建設用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局的有效途徑和手段。該文結(jié)合夏津縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作實踐，提出了適應魯北平原區(qū)的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式，總結(jié)了一些好的經(jīng)驗與做法。同時，也對存在問題進行了剖析，并提出了對策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；模式；基本經(jīng)驗；夏津縣

引文格式：馬春瑩，劉曉峰.魯北平原區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式及經(jīng)驗——以山東省夏津縣為例[J].山東國土資源，2016,32(7)：83-86.Mode and Experiences of Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Lubei Plain——Setting Xiajin County in Shandong Province as an Example[J].Shandong Land and Resources, 2016,32(7)：83-86.

0引言

目前，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤已成為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設的有效平臺，促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。為規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，國家制定了一系列政策，不同地方在遵循國家相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，探索出一些好的方法、模式、經(jīng)驗等。山地丘陵區(qū)與平原區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)等，由于自然資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境狀況等各不相同，在推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作中，需要因地制宜，探索適應自身特點的方法、模式等。

夏津縣地處魯北平原，是全國優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)和出口基地。近年來，該縣以切實保護耕地、改善民生條件、推動新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)一體化為目標，堅持政府統(tǒng)籌，科學規(guī)劃，政策引導，在充分尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基礎(chǔ)上，扎實開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，取得了較好成效。

1城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式

1.1原址安置模式

原址安置型模式針對村莊占地面積大、建筑布局散亂及土地閑置率高的“空心村”等情況，對農(nóng)村居民點進行重新規(guī)劃，建設居住區(qū)，對村民實施搬遷安置，原有宅基地拆除復墾。該模式是最主要的安置模式。

以雷集鎮(zhèn)康寺村為例：該村拆遷前居民點面積為29.70hm2，拆遷戶385戶，拆遷房屋面積6.04萬m2，安置戶型為一院二層的296戶，另有2棟多層(3+1)的32戶，共安置328戶，安置區(qū)占地7.12hm2，建筑面積4.94萬m2，不同戶型平均安置面積144.3m2。選擇交通便利、環(huán)境優(yōu)越的位置建設新社區(qū)，待安置房全部建設完成，且村民全部搬遷后，再將原居民點拆除復墾，拆舊村莊的土地全部流轉(zhuǎn)，建設高效農(nóng)業(yè)示范園，增加群眾收入。拆遷后的農(nóng)民收入一是土地租金，每年約1000元/畝；二是在園區(qū)打工收入。因此，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實現(xiàn)了在家門口就業(yè)，農(nóng)民變工人。

1.2中心鎮(zhèn)社區(qū)集中安置模式

中心鎮(zhèn)社區(qū)集中安置模式采取中心鎮(zhèn)主導、多村聯(lián)合等途徑，打破村莊界限，依托中心鎮(zhèn)駐地集中建設居住區(qū)，原村址整體拆舊復墾。

案例：香趙莊鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是夏津縣唯一的山東省百強鎮(zhèn)之一。香趙莊鎮(zhèn)制定了長遠發(fā)展規(guī)劃，在鎮(zhèn)駐地建設如意社區(qū)，打造萬人社區(qū)。規(guī)劃集中安置仉莊村、孫莊村、打簾王村等12個村，現(xiàn)已安置史王莊村、官道李村、香趙莊村，共1005戶，拆舊居民點51.61hm2，拆遷房屋面積14.2萬m2；安置區(qū)面積16.39hm2，安置戶型為“5+1”，建筑面積13.55萬m2，平均每戶安置面積134.8m2。

1.3中心村并點安置模式

中心村并點安置模式通過拆遷、并點安置的方式，對中心村進行改造，充分利用自然條件，減少基礎(chǔ)設施投入，最大限度地節(jié)約資金。

案例：新盛店鎮(zhèn)岳集村、劉辛莊村，兩村相距1km。其中，岳集村交通條件優(yōu)越，經(jīng)濟基礎(chǔ)好；劉辛莊村地勢低洼，每年夏天雨季，澇災嚴重，村民搬遷意愿強烈。岳集村占地20.92hm2，共有居民245戶，702人，該村進行了就地改造，建設獨院二層式安置房，每戶平均占地面積146m2。劉辛莊村占地19.59hm2，共有居民381戶，1006人。經(jīng)征求岳集村和劉辛莊村村民同意后，將劉辛莊村搬遷至岳集村集中安置。此后，以岳集村作為中心村建設中心社區(qū)，安置附近的前霍莊村、后霍莊村。

2主要做法和基本經(jīng)驗

2.1政府主導部門協(xié)作

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作是一項政策性、專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強的工作，需要協(xié)調(diào)的部門多，涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣，需要加強組織領(lǐng)導，成立由相關(guān)部門組成的實施機構(gòu)，用于協(xié)調(diào)實施中需要部門間協(xié)同完成的工作。為順利開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，夏津縣成立了工作領(lǐng)導小組，制定詳細的工作方案，建立部門聯(lián)動機制，印發(fā)《關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的意見》《夏津縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目資金管理辦法》等文件；抽調(diào)農(nóng)辦、國土局、建設局、財政局精干力量組成了兩區(qū)同建暨土地整治挖潛項目辦公室，加強綜合協(xié)調(diào)，指導、調(diào)度、督促項目開展及時協(xié)調(diào)解決各類矛盾和問題。

2.2民主公開保障權(quán)益

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作需要始終把維護農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，按照群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動的原則，在政策制定、社區(qū)選址、戶型設計、房屋拆遷、樓房分配、拆遷獎勵等諸多環(huán)節(jié)，堅持公開透明、民主決策，多方征求意見，反復論證，充分發(fā)揮群眾積極性和主動性。在社區(qū)開工前，必須達到3個95%的要求，即95%的群眾知曉并同意開工，95%的群眾已簽署拆遷協(xié)議，95%的群眾已繳納購房押金。由于群眾工作深入細致，自掛鉤項目啟動至拆遷復墾結(jié)束，從未發(fā)生強拆、上訪事件，所有社區(qū)均實現(xiàn)了當年建設、當年入住、當年拆遷。

2.3因地制宜突出特色

將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作與新農(nóng)村社區(qū)建設相結(jié)合，出臺了《關(guān)于推進兩區(qū)同建工作的有關(guān)意見》，明確了階段目標、路徑和推進措施。結(jié)合自身特點，按照區(qū)位優(yōu)勢、群眾基礎(chǔ)等條件，探索出“先拆后建、原拆原建、整村遷建、滾動發(fā)展”的工作模式，著力實現(xiàn)“三降一升”?！叭怠?，即降低群眾大規(guī)模臨時安置成本、降低群眾異地居住的排斥感、降低新占用耕地和新居建成舊村無法拆除的風險；“一升”，即通過發(fā)揮區(qū)位、環(huán)境等優(yōu)勢，提升人口聚集度和資源整合度，形成人居條件改善、住宅用地節(jié)約、農(nóng)用土地增加、公共投資節(jié)省的多贏局面。

2.4強化激勵科學考核

為保障城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作順利開展，進一步強化資金和政策支持，在德州市“10+3”補貼基礎(chǔ)上，對騰空土地增加2萬元/畝的財政補助；凡涉及行政事業(yè)性收費的一律免除，凡涉及稅收的一律先征后返；整合交通、電力、教育、危房改造等涉農(nóng)資金，進行捆綁使用，集中投入到掛鉤項目區(qū)。加大督導考核力度，把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作納入目標責任制考核，建立科學的評價指標體系和辦法，將考核結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實績考核的重要內(nèi)容。

3存在問題及對策建議

3.1存在的主要問題

(1)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤資金壓力較大。目前，夏津縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目主要靠財政先行投入，資金來源較為單一，過多的投入給地方財政帶來不小壓力。同時，個別納入掛鉤實施范圍的村集體經(jīng)濟力量薄弱，農(nóng)民收入較低，難以提供較多的補充資金，影響了工作的開展。

(2)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤配套制度尚不完善。該項工作一般是先易后難，逐步展開，重點是空心村、老舊房屋較多的村莊。由于實施的對象各不相同，難以制定統(tǒng)一的補償和安置標準。因此，在實施過程中標準較難把控，存在一定隨意性，給實施和管理帶來較大的難度。

(3)新社區(qū)建設中存在遺留散戶問題。新農(nóng)村社區(qū)建設初期，部分群眾因各種原因沒有遷入新社區(qū)，致使拆舊區(qū)有零星小面積房屋，在驗收項目時被扣除。隨著社區(qū)建成入住，看到新社區(qū)優(yōu)越的生活環(huán)境，未搬遷群眾的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，要求盡快拆遷。與之相矛盾的是，項目立項和驗收已經(jīng)批復，這些用地面積較小，且分布零星，現(xiàn)行政策不允許重新立項，致使群眾愿望難以實現(xiàn)。

(4)安置區(qū)規(guī)劃設計前瞻性不足。在安置區(qū)規(guī)劃設計時，只安排了拆舊村莊安置問題，沒有預留發(fā)展空間，不利于建設大社區(qū)。為充分利用已建社區(qū)的道路、暖氣等基礎(chǔ)設施，計劃將周圍村莊遷入已建成社區(qū)，在已立項驗收復墾的拆舊區(qū)內(nèi)重建安置區(qū)，但因項目已批復并在監(jiān)管平臺備案，新社區(qū)建設計劃受阻。

3.2對策建議

(1)先易后難，循序漸進。城鄉(xiāng)建設增減掛鉤工作實施的初期，由于受資金、社會認知、工作經(jīng)驗和政策支持等各方面因素的影響，應本著先易后難、循序漸進的原則穩(wěn)步推進。在實施過程中，應加大宣傳力度，讓當?shù)厝罕娏私庠鰷p掛鉤工作的目標、措施、意義，特別是將地方的具體政策解釋清楚，盡量把每一項工作做細，積極爭取多方支持和配合。新社區(qū)規(guī)劃方案要進行公示，耐心聽取群眾的合理訴求，增強工作的公開性和透明度，消除群眾思想疑慮。

(2)多方籌資，嚴格管理。要加大資金籌措力度，保證增減掛鉤復墾項目資金的及時到位。對省級返還的新增建設用地有償使用費和其他土地復墾專項資金集中統(tǒng)籌，用足用好；還可以在國有土地出讓金中提取一定比例的資金，作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的專項基金，?？顚Ｓ?，專戶儲存；開展掛鉤指標跨縣交易，解決資金難題。獲得的結(jié)余指標，在滿足自身需求的同時，尚有大量盈余，通過跨縣交易，將指標轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，以化解社區(qū)建設資金難題。在項目實施過程中，國土、財政、審計等部門應根據(jù)各自職責，隨時檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，做到防患于未然。在項目通過決算后，有關(guān)資料要及時整理存檔，加強跟蹤管理。

(3)尊重民意，保障權(quán)益。在開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作時，應充分尊重農(nóng)民意愿，傾心聽取農(nóng)民心聲，需要做耐心細致的農(nóng)戶思想工作[6]。按照相關(guān)法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，在取得相關(guān)土地所有權(quán)人的同意后，與其簽訂搬遷協(xié)議。對家庭條件差、即使拆遷補償后也沒有能力建新房的農(nóng)戶要做好安置工作，對困難戶直接建好安置房，切實保障困難農(nóng)民生活。

4結(jié)語

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一項有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村經(jīng)濟社會面貌的有效途徑。在今后的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作中，應進一步完善掛鉤模式，總結(jié)好的經(jīng)驗，與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，與鄉(xiāng)村生態(tài)游、綠色游、民俗游相銜接，更好地把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策落實好，讓廣大群眾能享受到政策帶來的好處，這才是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的題中之義。

參考文獻：

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[6]許傳剛，谷金麗.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的思考[J].國土資源，2014，(1)：50-51.

收稿日期：2016-03-04；

修訂日期：2016-04-11；編輯：曹麗麗

作者簡介：馬春瑩(1971—)，女，山東夏津人，工程師，主要從事土地利用規(guī)劃管理工作；E-mail：machunying599@163.com

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：C

Mode and Experiences of Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Lubei Plain——Setting Xiajin County in Shandong Province as an Example

MA Chunying, LIU Xiaofeng

(Xiajin Bureau of Land and Resoruces, Shandong Xiajin 253200, China)

Abstract:There are many people and little land in our country. The reserve cultivated land resources is extremely scarce, and the contradiction between people and land is outstanding. Accompanying with industrialization and urbanization, the contradiction between land supply and demand is increasingly sharp. in order to use land resources effectively and promote urban and rural development, the implementation of increasing rural agricultual land and decreasing urban construction using land has become an effective way for easing the contradiction between land supply and demand, optimizing the layout of urban and rural construction using land. Combining with practices of increasing rural agricultual land and decreasing urban construction using land in Xiajin county, the mode of urban and rural construction using land in Lubei plain has been put forward, the existing problems have been analyzed, and relative countermeasures have been put forward.

Key words:Urban and rural construction using land; increasing agricultural land and decreasing urban construction using land; mode; basic experiences; Xiajin county