何　良， 潘　勇， 張偉鋒

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都　610072)

淺論水電移民安置工程代建項目風險及預控措施

何良， 潘勇， 張偉鋒

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都610072)

摘要：近年來，在政府的政策支持和引導下，水電移民安置工程代建制取得了長足發(fā)展，特別是電站主體設計單位在其中發(fā)揮了重要作用。本文從移民安置工程自身特點入手，淺析了移民安置工程代建項目管理的風險，并結合得妥集鎮(zhèn)移民安置工程代建管理過程中的心得體會和經(jīng)驗，提出了相應的預控措施，供類似工程參考。

關鍵詞：移民安置； 代建； 風險； 預控措施

0前言

水電移民安置是為移民重建新的社會、經(jīng)濟、文化系統(tǒng)的全部活動，是一項多行業(yè)、綜合性極其復雜的系統(tǒng)工程，是水電工程建設的重要組成部分。移民安置效果的好壞直接關系到工程建設的進展、效益乃至社會的安定。水電移民安置工程主要包括安置點移民房建、交通設施、土地整理、生產(chǎn)生活供水、專業(yè)項目遷復建、移民配套水利工程及防護工程等。具有點多、面廣、分散、工期長、投資大等特點，且涉及大量的移民群眾，問題復雜，矛盾突出，工作難度大。

根據(jù)移民安置條例規(guī)定，移民安置工程的實施主體為地方政府。但由于地方政府缺乏專業(yè)的項目管理團隊、專業(yè)知識及項目管理經(jīng)驗，超工期、超預算等現(xiàn)象比較普遍，腐敗事件時有發(fā)生。因此，不少地方政府已經(jīng)意識到該問題，開展了積極探索，實行移民安置工程代建制就是其中普遍采用的模式。

電站主體設計單位擁有豐富的設計、管理經(jīng)驗，較強的人力資源和技術優(yōu)勢，由電站主體設計單位代建移民安置工程的模式正越來越多的被地方政府和項目法人所接受。廣元市亭子口水利樞紐移民安置工程、漢源縣萬工集鎮(zhèn)災后恢復建設工程、瀘定縣得妥集鎮(zhèn)移民安置工程、康定市章古河壩移民安置點配套工程等等均是由電站主體設計單位進行代建，并對代建過程中的風險管控作了一些探索，取得了一些成功經(jīng)驗。

1風險因素分析

由于移民安置工程涉及到移民群眾的切身利益，具有復雜性和多變性，且受政策的影響較大，外部制約因素較多，與其它一般工程總承包相比，移民安置工程代建項目管理主要存在政策、管理、設計等方面風險。

1.1政策風險

1.1.1代建管理辦法

2004年7月，國務院發(fā)布了《國務院關于投資體制改革的決定》，決定中明確，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制。

國家發(fā)改委2012年2月印發(fā)的《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》中明確，“農(nóng)村居民點和遷建城市集鎮(zhèn)新址場地平整、基礎設施以及復建專業(yè)項目工程建設，應按基本建設要求進行招投標，也可委托水電工程項目法人、大型國有企業(yè)等有實力企業(yè)根據(jù)批準的移民安置規(guī)劃代建或者總承包”。

雖然政府鼓勵移民安置工程推行代建制，但目前國家沒有統(tǒng)一的代建管理規(guī)定或辦法，部分地方政府移民管理機構制定了管理辦法，但實施過程中存在爭議。往往存在掛著代建制的名義，干著總承包的事，又只按照代建管理費進行結算的現(xiàn)象，存在管理費用偏低的風險。

1.1.2移民安置政策

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，移民安置政策也在不斷的調(diào)整，使移民的生活水平達到或者超過原有水平，并為其搬遷安置后的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于大中型水電站設計建設周期較長，往往在移民安置工程施工過程中出臺了新的政策或者辦法，導致工程建設標準提高。例如房建工程提高裝飾裝修材料標準、增加保溫節(jié)能措施、消防要求提高等。

1.2管理風險

1.2.1主體工程制約

國家發(fā)改委2012年2月印發(fā)的《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》中明確要求，“在水電建設中，始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優(yōu)先位置”，“優(yōu)先實施移民安置，做到移民安置進度適度超前于工程建設進度”。因此，移民安置工程將早于主體工程實施或同步實施，部分移民安置工程的料源、場地等與主體工程之間存在較大施工干擾。

硬梁包水電站移民安置墊高防護所需的填筑料約453萬m3，全部由主體工程引水隧洞開挖渣料提供，且位于水庫內(nèi)近壩區(qū)的墊高防護受圍堰壅水影響，須前期填筑至一定高程后，交給主體工程用作施工場地，待主體施工完成退場后，再利用主體工程剩余棄渣填筑至壩頂高程。得妥集鎮(zhèn)移民安置工程部分臨時設施布置于庫區(qū)內(nèi)，由于外部因素影響，造成移民安置工程工期延誤，導致在電站下閘蓄水前須對臨時設施進行搬遷。

1.2.2移民對接成果不確定

統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的集中移民安置點建設，一般需要經(jīng)過移民意愿對接、安置點規(guī)劃設計對接、房屋結構型式及戶型對接等，部分市縣比如瀘定縣在房屋修建前還需進行移民戶宅基地對接，對接周期較長，流程較復雜。移民之間的意愿相互影響，存在較大的不確定性，給工程施工組織帶來很大風險。

得妥集鎮(zhèn)移民安置工程于2013年4月進行了搬遷安置對接，代建單位于2013年11月底進場，地方政府于2014年2月根據(jù)移民意愿調(diào)整了對接成果，且由于房屋結構型式等發(fā)生變化，于2014年6月才提供了房屋最終對接成果。在工程施工過程中，仍不時對局部對接成果進行修改，給房建工程設計、施工組織帶來很大困難。

1.2.3進場條件提供滯后

移民安置工程施工所涉及的征地拆遷、專項設施遷改等進場條件一般應由地方政府組織實施，在工程進場前提供給代建單位。但是由于移民安置工程點多面廣，涉及范圍較大，特別是在現(xiàn)有居民附近規(guī)劃的安置點，征地拆遷困難，往往存在進場條件提供滯后的問題。

得妥集鎮(zhèn)移民安置工程，地方政府應在2012年11月征地拆遷完成并提供給代建單位，但普遍推遲至2013年年中才提供，部分場地的征地拆遷直到2015年下半年仍在協(xié)調(diào)。

1.2.4移民安置房造價

代建合同普遍以移民房屋補償單價作為安置點新建房屋單價進行結算。隨著社會發(fā)展，新建房屋結構、標準、功能等比原移民房屋有了大幅提高，且大中型水電移民安置規(guī)劃報告編制時間往往比項目實施時間早幾年，由于人工、材料費上漲等原因，存在房建單價偏低的問題，從而影響工程投資控制。

1.2.5移民阻工

由于移民安置工程事關移民群眾的切身利益，在施工過程中，經(jīng)常會有大量移民進入施工現(xiàn)場，對施工組織橫加干涉，個性化要求較多，形成移民人人都是監(jiān)理的局面。且移民群眾并不按照國家規(guī)程規(guī)范、設計文件等進行監(jiān)督，往往根據(jù)個人經(jīng)驗、喜好等進行判別，給施工組織、現(xiàn)場安全等帶來很大影響。

得妥集鎮(zhèn)移民安置工程移民以征地補償款未下發(fā)、水量不夠、土料質(zhì)量不行、房建基礎結構型式必須用新模板、混凝土齡期必須超過一個月后才能上磚等理由頻繁進行阻工，且進入現(xiàn)場不佩戴安全帽，不按照劃定的安全線路行走，增加了現(xiàn)場管理困難。

1.3設計因素

以設計為龍頭的總承包模式已經(jīng)很成熟并被大家所廣為接受，同樣在移民安置工程代建項目中，設計依然處于龍頭地位，規(guī)劃的選擇、方案的優(yōu)劣等對整個項目的成敗有著至關重要的作用。在電站主體設計單位代建模式中，設計單位既是項目設計、概算的編制者，又是項目實施的代建人，如果設計深度沒有達到相應要求，造成漏項、大量設計變更，導致后期調(diào)整設計概算等，將影響單位的聲譽和與各方的關系，項目法人、地方政府會質(zhì)疑代建單位的設計水平與管理能力，給后續(xù)市場拓展帶來嚴重的負面影響。

2風險預控措施

針對上述水電移民安置工程代建項目存在的風險，通過代建合同管理、分包商管理、勘測設計管理等預控措施，可以有效地降低風險。

2.1代建合同管理

2.1.1合同簽訂

如果按照代建制的管理模式簽訂合同，應在代建合同中明確項目法人、地方政府、代建單位等各方職責及工作接口關系，明確代建管理費和節(jié)約資金分配等問題，避免與當?shù)匾泼癜仓么ü芾硪?guī)定等沖突。

如果地方政府要求代建單位按照總承包模式進行項目管理，根據(jù)《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》規(guī)定，建議簽訂總承包合同，以避免后期結算、審計等風險。

2.1.2與主體工程的關系

為保證移民安置進度和代建合同按期履行，作為代建單位應對易受電站主體工程制約的不確定因素全面梳理、提前預判，并作好應對措施。移民安置工程與主體工程之間的施工干擾，涉及到項目法人、地方政府、代建單位三方之間的協(xié)調(diào)。由于移民安置工程是水電工程的重要組成部分，對整個工程的進度、效益等有著重要影響，代建單位應努力促成移民安置工程代建合同由三方共同簽訂，在合同中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工程建設進度和移民工作進度，明確移民安置工程同主體工程之間的相互影響、料源提供、場地交面、道路使用等關系。并明確如果相關條件未能按時提供，代建單位不承擔由此造成的任何責任(如影響主體工程工期、發(fā)電收益等)。

如果不能簽訂三方合同，也應在代建合同中對相關內(nèi)容進行約定，或者以三方協(xié)議書、會議紀要、備忘錄等形式作為合同的附件。

2.1.3移民安置政策變化

在代建合同協(xié)議書中，應寫明該移民安置工程所遵循的國家政策、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及技術標準等。如果在實施過程中，發(fā)生了建設標準提高或者政府要求增加了工程項目，按照變更程序申報變更。

2.1.4移民對接成果約定

在具備條件的情況下，應在移民對接成果全部完成之后，再簽訂代建合同。如果移民對接成果不能在代建合同簽訂前完成，也可在代建合同中對房建工程不確定項目以暫定項目、暫估價格或備用金計列，并在對接成果完成后簽訂補充協(xié)議。如果代建合同或協(xié)議中對房建的結構型式、戶型、建筑面積等不能最終確定，將給分包合同招標、施工組織等帶來很大影響，繼而影響代建單位投資控制、進度控制等目標管理的實現(xiàn)。

2.1.5進場條件約定

在代建合同簽訂時，應明確委托人提供的條件及時間節(jié)點，包括征地拆遷、專項設施遷改(如電力線路、通信線路等)、用電線路接口、施工及生活用水接口、道路接口，以及代建人提出的補充增加臨時用地等。并明確如果相關條件未能按時提供，使代建人遭受工期延誤和費用增加，代建人有權提出工期和費用索賠。

2.1.6移民安置房建造價

如果移民安置規(guī)劃報告編制時間比項目實施時間早太多，期間人工、材料等費用上漲較快，在代建合同簽訂前，可以根據(jù)新的價格水平年，調(diào)整相應的預算單價，并報審批單位審批，以此作為代建合同簽訂的基礎。

同時，應明確移民安置房建單價的組成部分，鎖定工作內(nèi)容，便于實施過程中發(fā)生變化時，申請相關的變更。

2.2分包商管理

2.2.1分包合同招標

應在代建合同簽訂后，相關輸入條件滿足的前提下，再進行分包合同招標。鑒于移民安置工程的特殊性，應選擇資質(zhì)滿足要求、具有類似工程經(jīng)驗的分包人。代建單位可建立移民安置工程的合格分包商庫，杜絕分包商的惡意違約，培養(yǎng)長期戰(zhàn)略合作伙伴。

2.2.2分包商進場

為了減少窩工索賠費用，應在現(xiàn)場具備施工條件后，再組織分包商進場。如進場時間與代建合同約定時間相比有所延誤，應及時將相關情況以書面形式向各方備案，便于申請工期補償。

2.2.3移民阻工

與電站主體工程相比，移民安置工程本身一般不具備太大的技術難度，但需要分包商具有較強的溝通協(xié)調(diào)能力。分包商作為移民安置工程具體實施者，經(jīng)常會直接面對移民。在移民提出訴求、問題或質(zhì)疑時，應根據(jù)設計文件及現(xiàn)場情況進行解釋；在面對移民的指責、謾罵甚至動手時，需要有良好的心態(tài)，避免與移民發(fā)生直接沖突，將相關情況取證上報。

同時，代建單位可與地方政府等協(xié)商，形成移民進入施工現(xiàn)場的建設管理辦法，適當配備警力對移民進入工程現(xiàn)場進行有效管理。在對其合法權益進行保護的同時，對于無理取鬧、隨意阻工的行為應進行堅決打擊。

2.2.4質(zhì)量管理

由于移民經(jīng)常進入施工現(xiàn)場，關心其房屋的施工質(zhì)量，往往將細小的施工質(zhì)量缺陷放大成質(zhì)量問題，并以此進行阻工，進而造成工期延誤和人員設備窩工。

故代建單位應督促施工單位規(guī)范施工程序，監(jiān)理單位嚴格按照規(guī)程規(guī)范要求，加強對分包商施工質(zhì)量的監(jiān)督管理，對一些經(jīng)常發(fā)生的缺陷采取針對性很強的管控措施，做到事前準備充分，事中嚴格過程控制，盡量減少施工缺陷。并且在缺陷產(chǎn)生后，要求施工單位上報相應的缺陷處理方案，并經(jīng)審查同意后，及時組織實施，避免將簡單的問題復雜化。

2.3勘測設計管理

2.3.1勘測深度

在進行移民安置規(guī)劃設計時，應根據(jù)勘測精度要求開展相關工作，特別是建筑物基礎、洞室圍巖條件、料源等。如果在代建合同中約定地質(zhì)條件發(fā)生重大變化時，可以提出設計變更，還可將相關風險轉移，但這就給現(xiàn)場項目管理帶來了負擔。得妥集鎮(zhèn)移民安置工程進場后，發(fā)現(xiàn)填筑料源、混凝土骨料料源、土料源均與規(guī)劃設計報告存在較大出入，質(zhì)量不能滿足工程需要，不得不重新尋找料源，耽誤工程進度。

主體設計單位后期又作為代建單位進行代建管理的，勘測深度一定按規(guī)范要求的精度開展工作，避免實施過程中的較大的地質(zhì)條件、料源變化，改變合同條款，從而引起承包人的費用索賠。

2.3.2設計方案

移民規(guī)劃設計應考慮移民安置工程與主體工程、現(xiàn)有居民之間的影響，選擇技術可行、經(jīng)濟合理、便于施工的設計方案。應根據(jù)施工方案及現(xiàn)場條件，與現(xiàn)有居民保持一定的距離，并考慮其生活出行通道，以此確定工程征地拆遷范圍。同時，還應考慮新建移民安置工程對現(xiàn)有居民的影響，使兩者高程相適應，避免雨污水倒灌入現(xiàn)有居民房屋的情況。

得妥集鎮(zhèn)移民安置點緊挨著現(xiàn)有居民房屋布置，現(xiàn)有居民的廁所、豬圈等附屬房納入了征地范圍，征地拆遷難度很大；且現(xiàn)有居民時常以噪音污染、施工震動、粉塵污染、雨水進入房屋等緣由進行阻工，協(xié)調(diào)難度很大。

2.3.3設計深度

移民安置工程設計應達到甚至超過各階段設計深度的要求，應以一個項目實施者的角度思考問題，而不是單純的設計者。除了結構設計外，還應根據(jù)施工方案，考慮相應的施工措施及附加量等。如庫區(qū)復建公路、供水工程取水口與管線一般交通不便，施工困難，應考慮相應的施工便道；修建跨河橋梁時，如對岸交通不便，一般應考慮臨時橋或其他跨河設施。應將相關的施工附加量反映到投資概算中，同時施工困難條件也一并反映到單價中去。

只有通過對勘測深度、設計方案、設計深度三方面有效的管控，才能將設計風險降低到可控范圍。

2.4其他

除了上述預控措施外，代建單位還應加強同地方政府、項目法人、利益相關方之間的溝通協(xié)調(diào)，建立溝通協(xié)調(diào)機制。加強代建單位項目管理人員的專業(yè)素質(zhì)和合同風險意識培養(yǎng)，加強行業(yè)規(guī)范和移民政策的學習，熟悉代建合同、分包合同中相關條件的約定、責權利的關系。定期對移民安置工程建設過程中可能存在的風險進行分析、識別和評價，采取不同風險處理措施，同時根據(jù)評價結果，將相關情況向各方書面?zhèn)浒浮?/p>

3結語

移民安置工程代建項目還存在其他安全、進度、質(zhì)量、采購、費用等風險，本文僅從移民安置工程代建與一般工程總承包之間的差異進行風險分析，并提出相應的預控措施，供類似工程參考。隨著移民安置工程代建制的成熟、工程管理隊伍的專業(yè)化，移民安置工程代建的一般風險將逐漸降低。但移民安置工程與地方政府及廣大移民群眾息息相關，每個工程都有各自的特點，特別是水電工程開發(fā)逐漸進入藏族、彝族等少數(shù)民族地區(qū)，民風民俗差異較大，工程協(xié)調(diào)難度增加，一些新的代建風險可能出現(xiàn)，移民安置工程代建項目風險仍須引起高度重視。

參考文獻:

[1]曾耀.試論移民安置工程的代建制[J].四川水力發(fā)電,2013,32(4).

[2]鄭萍偉，何生兵.試論水電移民工程項目設計總承包風險及防控措施[J].四川水力發(fā)電，2014,33(2).

收稿日期：2016-01-24

作者簡介：何良(1983-)，男，四川射洪人，高級工程師，從事施工組織設計、項目管理工作。

中圖分類號：D632.4

文獻標志碼：B

文章編號：1003-9805(2016)02-0033-04