文｜馬宇飛

從商事制度改革具體實踐淺析政府部門間信息共享的最佳方式

文｜馬宇飛

一、引言

加快國家信息化建設(shè)是黨中央、國務(wù)院順應(yīng)世界信息化發(fā)展趨勢作出的重大戰(zhàn)略決策,政務(wù)信息化建設(shè)是國家信息化建設(shè)的重要組成部分。“十一五”時期，我國政務(wù)信息化建設(shè)快速推進，信息化水平不斷提高。經(jīng)過多年努力，圍繞各級黨委、人大及其常委會有關(guān)政務(wù)機構(gòu)、政府部門以及政協(xié)、法院、檢察院有關(guān)政務(wù)機構(gòu)（以下統(tǒng)稱政務(wù)部門）的辦公自動化、重要領(lǐng)域和重點業(yè)務(wù)信息化、網(wǎng)絡(luò)與信息安全基礎(chǔ)設(shè)施保障開展的一系列信息化工程建設(shè)取得了實質(zhì)性進展，金盾、金關(guān)、金財、金稅、金審、金農(nóng)等近百個重大信息化工程項目陸續(xù)建成，相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)順利投入運行，各級政務(wù)網(wǎng)站成為信息公開、網(wǎng)上辦事、便民服務(wù)的重要渠道，對于強化科學民主決策，保障政務(wù)部門高效運轉(zhuǎn)，推動信息化和工業(yè)化深度融合，保障信息安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時必須清醒地看到，當前我國政務(wù)信息化建設(shè)中依然存在一些突出矛盾和問題，需要盡快加以研究解決。主要是：一批面向公共服務(wù)和改善民生的重要信息化系統(tǒng)尚需加快建設(shè)，信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和服務(wù)應(yīng)用程度需進一步提高，網(wǎng)絡(luò)和信息安全形勢不容樂觀。

二、正文

我國政府信息化經(jīng)過近20多年的高速發(fā)展，取得了重大階段性的成果，各類政府機構(gòu)IT應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)相當完備，大部分政府職能部門如稅務(wù)、工商、海關(guān)、公安等部門都已建成了覆蓋全系統(tǒng)的專網(wǎng)，各個政府部門都建立了功能完備的信息系統(tǒng)。但是隨著信息化的不斷深入和迅猛發(fā)展，應(yīng)用系統(tǒng)越來越多，如何避免這些應(yīng)用系統(tǒng)成為一個個獨立的信息孤島，如何發(fā)揮我們辛辛苦苦錄入數(shù)據(jù)的最大價值，如何打破內(nèi)部應(yīng)用和外部應(yīng)用的數(shù)據(jù)隔閡，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用聯(lián)動，是當前政府和企業(yè)要解決的重要問題。

新一屆政府充分認識到了信息共享的重要性，特別是如何做好政府部門間的信息共享，已上升到國家戰(zhàn)略的高度，在不同場合、不同層次對信息共享提出了要求，作出了規(guī)劃。

（一）政府部門間信息共享的要求

1、國家要求

2013年出臺的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“推動建立統(tǒng)一的信用信息平臺，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息。”除了要求之外，還明確了時間點，“到2017年，基本建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)資源共享?！?/p>

《2014年政府工作報告》中提出“加快社會信用體系建設(shè)，推進政府信息共享，推動建立自然人、法人統(tǒng)一代碼，對違背市場競爭原則和侵害消費者權(quán)益的企業(yè)建立黑名單制度，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。”

《2015年政府工作報告》中提出“加強事中事后監(jiān)管，健全為企業(yè)和社會服務(wù)一張網(wǎng)，推進社會信用體系建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，依法保護企業(yè)和個人信息安全?！?/p>

《2016 年政府工作報告》中提出“推進綜合行政執(zhí)法改革，實施企業(yè)信用信息統(tǒng)一歸集、依法公示、聯(lián)合懲戒、社會監(jiān)督。大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機會和更大的創(chuàng)造空間。”

《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技〔2012〕1202號）中也明確提出“要加強頂層設(shè)計，堅持需求主導，強化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，突出建設(shè)效能，有效提高公共服務(wù)水平，強化國家網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障，推進國家信息化建設(shè)步伐，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定?！辈⒃诨驹瓌t中明確了 “堅持協(xié)同共享的原則。科學規(guī)劃工程項目，統(tǒng)籌部署應(yīng)用 系統(tǒng)，支持跨部門、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源共享，共 用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，有效控制投資規(guī)模，切實發(fā)揮投資效益，堅決 避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)?！?/p>

可以說中國政府從國家戰(zhàn)略的高度對信息共享以及如何實施部門間的信息共享作出了總體部署，并且提出了明確的目標、路線圖、時間表。

2、 工商部門具體工作要求

工商部門所承擔的商事制度改革的具體工作也信息共享提出了明確要求。

（1）國家法人庫項目的要求

2016年《國家法人單位信息資源庫（一期）可行性研究報告》中明確“國家法人庫全面實現(xiàn)9項基礎(chǔ)信息向共建部門及其他政務(wù)部門的開放共享，并為社會信用體系建設(shè)、投資監(jiān)測等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源?！薄?/p>

（2）“三證合一”的要求

2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》（國辦發(fā)〔2015〕50號）中明確“建立跨部門信息傳遞與數(shù)據(jù)共享的保障機制。要加大信息化投入，按照統(tǒng)一規(guī)范和標準，改造升級各相關(guān)業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。充分利用統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，推動企業(yè)基礎(chǔ)信息和相關(guān)信用信息在政府部門間廣泛共享和有效應(yīng)用?！?/p>

《工商總局等六部門關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見〉的通知》（工商企注字〔2015〕121號）也進一步明確“稅務(wù)機關(guān)應(yīng)將企業(yè)清稅信息共享給登記機關(guān)供登記機關(guān)核對用。登記機關(guān)將企業(yè)基本登記信息共享給稅務(wù)(含計劃單列市)、質(zhì)檢(含計劃單列市、副省級市)等相關(guān)部門。各相關(guān)部門要適應(yīng)‘一照一碼’登記模式的變化，以統(tǒng)一代碼為標識，改造升級現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)與省內(nèi)跨區(qū)域、跨部門的信息交換傳遞和數(shù)據(jù)共享機制相對接，推動企業(yè)基本登記信息和相關(guān)信用信息共享和應(yīng)用?！?/p>

（3）“五證合一”的要求

2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2016〕53號）中明確“推進部門間信息共享互認。制定統(tǒng)一的信息標準和傳輸方案，改造升級各相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和共享平臺，健全信息共享機制，做好數(shù)據(jù)的導入、整理和轉(zhuǎn)換工作，確保數(shù)據(jù)信息落地到工作窗口，并在各相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效融合使用。登記機關(guān)將企業(yè)基本登記信息及變更、注銷等信息及時傳輸至信息共享平臺；暫不具備聯(lián)網(wǎng)共享條件的，登記機關(guān)限時提供上述信息。對企業(yè)登記信息無法滿足社會保險和統(tǒng)計工作需要的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和統(tǒng)計機構(gòu)在各自開展業(yè)務(wù)工作時補充采集。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在用人單位為其職工辦理社會保險登記后，統(tǒng)計機構(gòu)在完成統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)后，要及時依法將涉及企業(yè)的相關(guān)基礎(chǔ)信息反饋至信息共享平臺。健全部門間信息查詢、核實制度?！?/p>

《國家發(fā)展和改革委員會 國家工商行政管理總局 國家統(tǒng)計局 國務(wù)院法制辦 人力資源和社會保障部關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進“五證合一”登記制度改革的通知〉的通知》（工商企注字〔2016〕150號）中明確‘五證合一’登記制度改革涉及的職能部門較多，各部門間要建立協(xié)同推進工作機制，形成工作合力。工商、發(fā)展改革、人力資源社會保障、統(tǒng)計、法制等部門要各負其責,各司其職,協(xié)同配合,確保改革各個環(huán)節(jié)運行順暢。工商部門要加強窗口建設(shè)，做好證照換發(fā)工作，及時共享信息。發(fā)展改革部門要積極協(xié)調(diào)，推進省級信用信息共享平臺的完善。人力資源社會保障、統(tǒng)計部門要及時做好本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的改造，確保改革后新舊業(yè)務(wù)管理的有序銜接。法制部門、有關(guān)部門要依據(jù)職責做好行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的審查、修訂、完善工作?！?/p>

（4）“兩證整合”的要求

2016年《工商總局等四部門關(guān)于實施個體工商戶營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證“兩證整合”的意見》（工商個字〔2016〕167號）的目標中指出“實現(xiàn)工商、稅務(wù)部門的個體工商戶數(shù)據(jù)信息實時共享?！?/p>

（5）一張網(wǎng)信息歸集（2016）

2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府部門涉企信息統(tǒng)一歸集公示工作實施方案的復(fù)函》（國辦函〔2016〕74號）中也指出“要做好企業(yè)信息共享。建立健全部門間信息共享機制，依托公示系統(tǒng)，工商部門做好在企業(yè)注冊登記環(huán)節(jié)的‘雙告知’工作，各級政府部門可從公示系統(tǒng)自行獲取記于企業(yè)名下的信息，也可通過各級信用信息共享平臺，由工商部門進行同級推送，為跨部門協(xié)同監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。建立政府部門間企業(yè)信息交換使用會商機制，及時解決信息交換使用問題。”

（二）各部門的信息化現(xiàn)狀

從三證合一到五證合一，越來越多的政府部門參與到信息共享的隊伍中，然而各部門信息化程度卻不盡相同。有的做到了全國統(tǒng)一、有的做到省內(nèi)統(tǒng)一、有的市縣還有各自的系統(tǒng)，數(shù)據(jù)庫、軟件、存儲型號標準各部相同，層級不對等。

1、工商部門信息化

根據(jù)實際工作體制，目前工商部門已經(jīng)實現(xiàn)了2級數(shù)據(jù)中心，即總局數(shù)據(jù)中心和省級數(shù)據(jù)中心，對于工商系統(tǒng)各項業(yè)務(wù)，均已實現(xiàn)了信息化，每項業(yè)務(wù)都有信息系統(tǒng)支撐，省級數(shù)據(jù)中心，可以匯總?cè)〉臄?shù)據(jù)，總局數(shù)據(jù)可以匯總?cè)珖臄?shù)據(jù)，對于全國市場主體的信息，省局可以做到實時更新，總局可以做到每天更新。截止2015年10月，在全國31個省中，有21個省實現(xiàn)了全省大集中，即從數(shù)據(jù)庫、到業(yè)務(wù)系統(tǒng)，全省集中部署，一套系統(tǒng)。其他的省市兩級兩級部署。

2、稅務(wù)部門信息化

稅務(wù)部門通過金稅2期工程，截止2015年10月也是省內(nèi)統(tǒng)一，金稅3期實現(xiàn)全國統(tǒng)一。

3、質(zhì)檢部門信息化

質(zhì)檢部門通過金質(zhì)工程建設(shè)，也實現(xiàn)了省級集中，部分業(yè)務(wù)全國集中。

4、人力資源和社會保障部門信息化

目前業(yè)務(wù)工作實際要求和工作體制，人力資源和社會保障部門也是具備中央數(shù)據(jù)中心和省級數(shù)據(jù)中心。

5、統(tǒng)計部門信息化

目前統(tǒng)計部門有全國集中的系統(tǒng)，同時省內(nèi)也有集中的系統(tǒng)。

（三）、信息共享的方式

1、文件共享

信息共享的方式多多種，一是基于文件的，例如：Xml文件、excle、txt、pdf等類型，二是基于數(shù)據(jù)庫的。

Xml文件

Xml文件是一種可擴展標記語言，是一種用于標記電子文件使其具有結(jié)構(gòu)性的標記語言。它可以用來標記數(shù)據(jù)、定義數(shù)據(jù)類型，是一種允許用戶對自己的標記語言進行定義的源語言。非常適合萬維網(wǎng)傳輸，提供統(tǒng)一的方法來描述和交換獨立于應(yīng)用程序或供應(yīng)商的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。是Internet環(huán)境中跨平臺的、依賴于內(nèi)容的技術(shù)，也是當今處理分布式結(jié)構(gòu)信息的有效工具。XML 被設(shè)計為傳輸和存儲數(shù)據(jù)，其焦點是數(shù)據(jù)的內(nèi)容，旨在傳輸信息。通過XML，數(shù)據(jù)能夠存儲在獨立的 XML 文件中。

Excel文件

Excel 是微軟辦公套裝軟件的一個重要的組成部分，它可以進行各種數(shù)據(jù)的處理、統(tǒng)計分析和輔助決策操作，也可以進行簡單的數(shù)據(jù)庫管理，能繪制圖表，具有檢查與刪除宏病毒的功能，并能與Internet網(wǎng)絡(luò)共享資源。在現(xiàn)在的程序開發(fā)中，大部分程序都支持excel模板的導入導出，可以較好地支持數(shù)據(jù)共享。

Pdf文件

pdf是由Adobe Systems在1993年用于文件交換所發(fā)展出的文件格式。它的優(yōu)點在於跨平臺、能保留文件原有格式（Layout）、開放標準，能免版稅（Royalty-free）自由開發(fā)PDF相容軟體，是一個開放標準，2007年12月成為ISO 32000國際標準。大部分的程序開發(fā)也將pdf文件作為信息共享交換的重要載體，可以二次開發(fā)。

txt文件

txt是微軟在操作系統(tǒng)上附帶的一種文本格式，是最常見的一種文件格式 ，主要存文本信息，現(xiàn)在的操作系統(tǒng)大多使用記事本等程序保存，大多數(shù)軟件可以查看，如記事本，瀏覽器等等，可以較好地實現(xiàn)文本信息的共享。

2、 數(shù)據(jù)庫共享

數(shù)據(jù)庫共享是指用戶可以用各種方式通過接口使用數(shù)據(jù)庫，存取數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)。

（四）信息共享的途徑

電子政務(wù)外網(wǎng)

電子政務(wù)外網(wǎng)是指政務(wù)機關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)通過統(tǒng)一門戶對外統(tǒng)一發(fā)布信息和向社會提供信息服務(wù)、業(yè)務(wù)辦理和管理監(jiān)督等政務(wù)活動的公共信息網(wǎng)絡(luò)。主要用于運行政務(wù)部門不需要在內(nèi)網(wǎng)上運行的業(yè)務(wù)和政務(wù)部門面向社會的專業(yè)性服務(wù)，為政務(wù)部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供網(wǎng)絡(luò)、信息、安全等支撐服務(wù)，為社會公眾提供政務(wù)信息服務(wù)。主要滿足中央和各級地方對口政務(wù)部門之間信息縱向傳輸、匯聚及各級政務(wù)部門之間、政務(wù)部門與公眾、企業(yè)之間信息交換與共享的需求，與互聯(lián)網(wǎng)安全聯(lián)結(jié)，支持各級政務(wù)部門面向社會的門戶網(wǎng)站。政務(wù)外網(wǎng)能支撐多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的文件、數(shù)據(jù)、表格、圖像、圖片等多媒體數(shù)據(jù)的傳輸，能夠支持視頻會議、視頻點播、話音等業(yè)務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)

通過信息系統(tǒng)、電子郵件等工具在互聯(lián)網(wǎng)上進行信息共享傳輸。可以實現(xiàn)任何部門的信息共享。

傳統(tǒng)介質(zhì)

通過紙、光盤傳統(tǒng)介質(zhì)進行人工的信息共享和傳輸?？梢詫崿F(xiàn)任何部門的信息共享。

（五）信息共享的實踐經(jīng)驗

從三證合一、五證合一到兩證整合，面對商事制度改革政府部門間信息共享切實要求，如何在時間緊、任務(wù)中、各部門的信息程度差異巨大的情況下，尋求有效的信息共享方式，完成國務(wù)院的改革任務(wù)，是一項重要難題，需要在實際工作中考慮多種要素。

信息共享的層級

從現(xiàn)實情況看，多數(shù)政府部門都建立的省級數(shù)據(jù)中心或者統(tǒng)一的系統(tǒng)，因此在省級層面交換，具體了較好的基礎(chǔ)。

信息共享的內(nèi)容

從三證合一到五證合一，信息共享的內(nèi)容逐步增多，已從工商部門的企業(yè)基本信息拓展到了稅務(wù)登記的信息、統(tǒng)計的信息、社保的信息等。

信息共享的時效性要求

信息傳輸也從工商部門單向推送相關(guān)部門，變?yōu)榱讼嚓P(guān)部門互相推送，同時一個部門的數(shù)據(jù)已經(jīng)成為另一個部門開展工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此，對于信息共享的時效性也提出了明確要求，要求實時共享。

學生通過平臺提出問題，教師不能每時每刻在線回答，否則工作量太大，因此互動可能會有延遲性，這也需要網(wǎng)教平臺在這方面能更智能化，教師把各種可能出現(xiàn)的問題盡可能多的先設(shè)計好，這樣平臺就可以像機器人一樣智能回答學生提出的問題。

信息共享的資金及組織保障

在改革中，不可能有為各個部門提供的單獨經(jīng)費來完成工作，各部門需合法合規(guī)的使用本部門資金開展工作。

面對幾項改革任務(wù)都是限時完成，因此，通過反復(fù)比較、研究各種信息共享方式的特點，各部門信息化的特點，綜合考慮后，在實際工作中都選擇了xml文件交換作為首要方式開展工作。首先它是一種獨立于軟件和硬件的數(shù)據(jù)存儲方法。其次它以文本格式存儲數(shù)據(jù)，在不損失數(shù)據(jù)的情況下，更容易擴展或升級到新的操作系統(tǒng)、新應(yīng)用程序或新的瀏覽器。第三不兼容的系統(tǒng)之間輕松地交換數(shù)據(jù)。

通過實踐證明，選擇此種方式，各部門之間的交流溝通比較順暢，各部門的信息化投入不大，各部門無需對對現(xiàn)有系統(tǒng)進行大規(guī)模改造，不用改變現(xiàn)有的工作模式和數(shù)據(jù)存儲模式，全國31個省基本都能做到，目前、企業(yè)信息可以在各部門間自由流動，且翻譯正常，可以保證不同部門對企業(yè)數(shù)據(jù)的有效使用。

三、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

通過工商部門商事制度改革的實踐看，在現(xiàn)階段，對于政府部門間信息共享的有效途徑有2種：

excel文件交換。對于電子政務(wù)外網(wǎng)無法直接連通的部門，特別是針對大量數(shù)據(jù)的共享，按照固定模板的excel文件交換，是最有效的方式，信息共享相關(guān)方可通過電子郵件、或者交換平臺、交換系統(tǒng)，批量導入、傳輸共享數(shù)據(jù)。

（二）啟示

數(shù)據(jù)共享的程度反映了一個地區(qū)、一個國家的信息發(fā)展水平，數(shù)據(jù)共享程度越高，信息發(fā)展 水平越高。要想更好的實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，應(yīng)做到以下三個方面：

統(tǒng)一信息化標準。

無論是xml、excel等文件共享還是數(shù)據(jù)庫共享，信息化標準都是重中之重，只有在統(tǒng)一標準的基礎(chǔ)上，信息共享相關(guān)方才能有效開展信息共享工作，否則，數(shù)據(jù)將無法使用，大量的數(shù)據(jù)就如同大量的垃圾，做了大量工作而達不到預(yù)期的效果，因此統(tǒng)一的標準是前提。其次，有了標準之后，信息共享相關(guān)方，應(yīng)不折不扣的執(zhí)行標準，只有標準執(zhí)行到位，才能真正實現(xiàn)工作目標。

提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

信息化時代，科學決策前提是數(shù)據(jù)，只有真實、準確、有效的數(shù)據(jù)才是后續(xù)的工作保障，因此，在信息共享之前，各部門應(yīng)加強數(shù)據(jù)質(zhì)量建設(shè)，應(yīng)著力提升本部門自身的數(shù)據(jù)質(zhì)量，讓數(shù)據(jù)更加真實有效，根據(jù)說服力。

強化數(shù)據(jù)共享的意識。

在現(xiàn)代社會中，數(shù)據(jù)已不再是一個部門的事情，大數(shù)據(jù)的思維方式告訴我們，一個部門的數(shù)據(jù)，一個行業(yè)的數(shù)據(jù)，將會對另一個部門、另一個行業(yè)產(chǎn)生意想不到的效果。只有充分共享，才能更好的發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，才能產(chǎn)生協(xié)同、聯(lián)動作用，才能產(chǎn)生更大的價值。

作者單位：國家工商行政管理總局經(jīng)濟信息中心