白 彥

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

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司法公信力流失問題研究——以基層法官角色定位為視角

白 彥

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

［摘 要］在新一輪司法改革的背景下，提升司法公信力作為新的改革目標而被凸顯出來，也是衡量司法改革成效的根本尺度。法官的角色定位對于司法公信力而言具有重要的意義。社會轉(zhuǎn)型期的基層法官如何定位角色，已經(jīng)成為影響司法公信力的重要原因之一。在新的改革形勢下，基層法官角色的應當定位于糾紛的裁決者，純粹的司法者，一線的法律適用者。

［關(guān)鍵詞］司法公信力；基層法官；角色

引 言

提升司法公信力一直都是司法改革所追求的目標，但經(jīng)過多次的司法體制改革，我國司法公信力仍未達到理想狀態(tài)。在基層司法層面，公信力的缺失尤為嚴重。這使得社會公眾產(chǎn)生了針對制度因素以外的遐想，即認為基層法官這一群體的法律素質(zhì)不高、徇私枉法嚴重、整體形象欠佳是導致司法公信不足的癥結(jié)。然而，隨著整個社會的不斷發(fā)展以及教育水平的不斷上升，法官的學歷以及職業(yè)素質(zhì)已明顯大幅提升，司法公信力的流失問題卻仍沒有得到有效緩解。由此，產(chǎn)生了這樣的一個困惑：在新一輪司法改革背景下，現(xiàn)代司法理念、法律素質(zhì)不斷提升的基層法官，為何未如改革設計者的預期那樣，對司法公信力的提升產(chǎn)生應有的作用？基于這樣的思考，筆者試圖將關(guān)注的視角投射到處于社會轉(zhuǎn)型時期中的基層法官，考察他們在現(xiàn)實狀態(tài)中的角色轉(zhuǎn)型及定位的問題，并分析這種角色轉(zhuǎn)變與司法公信力的關(guān)系。

一、法官角色與司法公信力

“所謂角色，是指處于一定社會地位的個體，依據(jù)社會客觀期望，借助自己的主觀能力適應社會環(huán)境所表現(xiàn)出來的行為模式?！雹偻鮼喰拢骸斗沙绦蜻\作的實證分析》，北京：法律出版社2005年版，第428頁。相關(guān)研究表明，這種社會角色的強化會直接影響到個人的行為差異②Buchan N R，Brewer M B，Grimalda G，et al，“Global Social Identity and Global Cooperation”，Psychological Science，2011（6）.。社會中的每一個人，都會在社會活動中進行一定的角色扮演。法官作為社會上一種職業(yè)群體自然也不例外。對此，王閣教授將法官的角色定位為證據(jù)收集行為的實施者和證據(jù)收集活動的管理者①王閣：《法官在民事訴訟證據(jù)收集中的角色分析》，載《社會科學家》2015年第6期。。換而言之，法官的角色就是依照法律的有關(guān)規(guī)定裁判糾紛，以實現(xiàn)法律公正，維護法律的統(tǒng)一和權(quán)威。但在現(xiàn)實生活中，法官的角色定位受到司法在國家職能與社會中的作用大小、民眾期望值的高低、法官生活的時代與所處的法律文化氛圍等因素的影響。這些因素常常會讓法官不得不同時扮演多重角色。

同時，在社會中，人們對其他社會成員都存在著一定的角色期待。當人們發(fā)現(xiàn)某個特定個體或職業(yè)群體按照社會對他們的期待進行了角色扮演時，人們便會對這一個體或職業(yè)群體產(chǎn)生心理上的認同、信任和依賴，此即社會公信力。當法官群體扮演了社會所期望的法官角色時，這種社會公信力便表現(xiàn)為司法公信力。因此，所謂司法公信力，是指司法機構(gòu)依據(jù)其職能而獲得社會公眾的信任和尊重的程度，是司法機關(guān)對社會公眾的一種信用，同時也是社會公眾對司法程序的認同與信服程度②肖沛權(quán)：《司法公信力若干問題之探討——以刑事審判為視角》，載《法學雜志》2015年第4期。。

筆者認為，法官的角色扮演與司法公信力之間具有十分密切的聯(lián)系：一方面，法官的角色狀態(tài)影響著司法公信力的強弱。這是因為：其一，法官在整個司法審判程序中，處于領(lǐng)導指揮的地位。無論法律體系自身如何完備、訴訟程序如何嚴謹，都需要通過法官的合理適用，才能落實到每個具體的案件中。因此，當代美國法理學者德沃金認為：“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯。”③［美］德沃金：《法律帝國》，北京：中國大百科全書出版社1996年版，第361頁。其二，不可否認，法官的主觀性存在于司法過程中。正如美國法學家龐德所說：“法官或法學家在適用法律時，是根據(jù)眾所周知的技巧以及現(xiàn)有前提下進行推理的，并且后者是努力使法律表達人們向往的永恒不變的理想?！雹埽勖溃萘_斯科·龐德，唐前宏譯：《普通法的精神》，北京：法律出版社2001年版，第8頁。因此，這就導致了司法公信力的強弱與法官的個性特征、人格魅力、法學造詣、業(yè)務水平等之間存在直接關(guān)系。

另一方面，司法公信力對法官的角色扮演能夠產(chǎn)生反作用。正如前面所言，司法公信力實質(zhì)上是公眾對司法權(quán)力運行狀況的一種社會認同程度，而這種社會認同是任何一個社會的法官個體或群體都愿意實現(xiàn)?！叭藗兛释鐣λ麄兊臎Q定和行動、意見和建議表示贊同。別人的贊同有助于他們的判斷，證明他們行為的合理性以及證實他們的信念?！雹荼说谩げ紕冢骸渡钪械慕粨Q與權(quán)力》，北京：華夏出版社1988年版，第719頁。當個人的行為獲得別人的肯定時，一方面會在精神上獲得成就感；另一方面也會獲得更高的社會地位和社會聲望。正是基于對這種精神滿足和社會聲望的追求，法官會在角色扮演中不斷調(diào)整和改進自己的行為，以期與社會期待相符。同理，司法公信力也會對法官的思想與行為產(chǎn)生影響，促使法官不斷修正和規(guī)范自身行動，逐步在法官內(nèi)心產(chǎn)生一種自我的角色認同。

二、社會轉(zhuǎn)型時期法官的角色沖突

目前，社會正處于轉(zhuǎn)型的時期，社會的需求及人民群眾的期望在不斷更新。在這樣一個大背景下，中國的司法公信力也面臨著新的形勢和考驗。首先，越來越多的糾紛涌向法院，法官（尤其是基層法官）正承受著前所未有的案件壓力——“訴訟爆炸”的時代已經(jīng)來臨（見圖1）。其次，從20世紀90年代初開始的審判方式改革，將程序正義、法官職業(yè)化、司法獨立等現(xiàn)代性的司法話語和理念注入了司法界，對中國法官的角色進行了重新的描述。同時，社會公眾也對此具有了新的角色期待。再次，社會結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型期間，出現(xiàn)了社會分層的現(xiàn)象。最為典型的表現(xiàn)就是：“當城市逐步建立起以陌生人為基礎(chǔ)的法理社會的時候，鄉(xiāng)村還保留著以血緣、地緣為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土社會的特征。法理社會人們主要依據(jù)法律的行為規(guī)范，而鄉(xiāng)土社會更多地依據(jù)本土的風俗和習慣行為規(guī)范?！雹賲怯⒆耍骸斗ü俳巧c司法行為》，北京：中國大百科全書出版社2008年版，第296頁。

圖1　中國各級法院一審受理案件數(shù)量②

正是在這樣的時代背景下，處于司法一線工作的基層法官進行著他們的角色扮演。然而，從最近幾年的司法環(huán)境來看，基層法官不得不面對不同利益團體和社會階層的價值訴求，這就使得法官承受著多重角色期待的壓力，從而陷入了一種角色沖突和緊張的困惑之中。

（一）司法高效與司法公正之間的沖突

隨著社會轉(zhuǎn)型期各類矛盾的出現(xiàn)，訴到人民法院的案件量大幅增加，司法效率理念被引入了審判工作。法官們被要求提高訴訟運作效率，嚴格審限制度，減少案件的積壓和訴訟拖延等。這種新的要求，明顯帶有一定的強制性。更有學者認為，這種提高司法效率的理念沒有充分尊重司法規(guī)律，其實質(zhì)是一種司法行政干預了司法權(quán)。然而，司法效率這種理念卻得到了基層法官的認同，內(nèi)化為他們一種自覺自愿的行為。這是因為，在巨大的案件壓力面前，在辦案數(shù)量已成為衡量法官工作能力和業(yè)績的主要指標的情境下，基層法官們不得不通過提高效率來完成他們的工作任務。以某基層法院為例，該院2014年共收案70371件、結(jié)案65844件，其中民商事案件收案48989件、結(jié)案44847件，而全院民商事法官只有170人左右，這意味著每名民商事法官當年平均要結(jié)案263. 8件，相當于每個工作日都要結(jié)案一件有余——法官們承受的心理壓力可想而知。

實踐中，基層法官往往是通過直接壓縮用于個案中的辦案時間來提高訴訟效率，于是常常會出現(xiàn)一個法官一天開四五個庭、甚至七八個庭的情形。這種高效的開庭方式必然會對司法的公正性有所沖擊，而這種公正正是司法的內(nèi)在本質(zhì)屬性。具體的沖突表現(xiàn)在兩個方面：其一，司法高效與實體公正的沖突。實體公正的實現(xiàn)往往是需要投入更多時間、精力以及更為細致精到的調(diào)查認證。然而，基層法官在面對大量的案件和司法效率要求時，通過壓縮個案上所耗費的時間和精力，以實現(xiàn)司法的高效，不可避免地會導致實體公正難以得到法官審理時間上的保證。其二，司法高效與程序公正的沖突。程序公正需要通過程序的設計和安排來實現(xiàn)，其實質(zhì)是通過程序規(guī)范的方式對當事人訴訟權(quán)利和主體地位加以尊重和保護。以辯論權(quán)為例，當事人在庭審過程中有權(quán)對自身的訴求進行申辯。但在這種新的形勢要求下，法官如果任由當事人和其訴訟代理人在庭審過程中不受時間限制地進行辯論和辯護，就會導致法官當天的開庭計劃被打亂，其他案件開庭工作難以進行，結(jié)案任務無法按時完成。此時，程序的嚴謹性與司法的效率性便發(fā)生了沖突。

（二）司法中立與司法“親民”之間的沖突

法官在訴訟過程中，需要保持中立的態(tài)度。這種中立性體現(xiàn)在整個訴訟過程中，對各方當事人應保持一種超然的或不偏不倚的態(tài)度，與雙方保持相同的距離，不偏袒任何一方。這是當事人對法官和司法產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)和前提。司法的中立性包含著兩個方面：一是司法消極，即法官應具有適當?shù)谋粍有?，避免法律世俗化傾向，在現(xiàn)實生活中避免拋頭露面，避免參與行政活動和公益活動。二是司法劇場化，即“在以‘劇場’為符號意象的人造建筑空間內(nèi)進行的司法活動類型。”①舒國瀅：《從司法的廣場化到司法的劇場化——一個符號學的視角》，載《政法論壇》1999年第3期。這里的劇場即指布局莊嚴、肅穆的法庭。在其中，法官身著法袍、手執(zhí)法槌、神情嚴肅，既凸顯其中立形象，又傳達了其與世俗社會保持一定程度的隔絕和超脫的信號，從而強化了法官和法律的神圣與權(quán)威。

我們提倡“司法為民”，這是司法的終極目的，當然是應當堅持的。但在現(xiàn)實的司法實踐中，有些地方的法院或法官卻沒有把“司法為民”及法院的中立性很好地結(jié)合起來，比如，具體表現(xiàn)在上一輪司法改革中，各地法院都積極爭取“人民滿意法院”的活動，這個活動本身意在于消除社會民眾與司法之間的隔膜與距離，從而獲得社會公眾的更多支持，達到提升社會地位及提升司法公信力的目的。從出發(fā)點上看應該是沒有問題的，但有的法院和法官在實際落實中卻走了樣，主要表現(xiàn)有：一是過度開展司法便民服務，即法院組織司法工作人員走上街頭宣傳法律、主動上門為弱勢群體提供訴訟服務等，有的法院甚至推出“與群眾零距離”制度②系某直轄市某郊區(qū)法院推出，其主要內(nèi)容包括群眾電話咨詢零距離、接待來訪群眾零距離及在審判與執(zhí)行過程中當事人與法官的零距離。，這在很大程度上與法官中立、司法消極的要求相悖。試想，如果某位法官在接受法律咨詢后，又成為向其咨詢的當事人的主審法官，那么他可能就會產(chǎn)生先入為主的偏見，對另一方當事人顯然不公平；二是司法廣場化，即將過多案件審判置于廣場或其他露天空間，而放棄了在法庭這種莊重肅穆的空間。如果從個案和便民的角度看，這種做法是可以理解的。但有些法院地處城市，訴訟參加人均在本市，仍然多次采取這種方式進行審判活動，就值得討論了。這種為親民而“親民”的行為與法官的中立性易產(chǎn)生沖突。

（三）法官精英化與大眾化之間的沖突

現(xiàn)代司法觀念普遍要求法官職業(yè)化，這種職業(yè)化實質(zhì)上就是對法官提出精英化的要求，即“法官群體適應現(xiàn)代法治的要求，以專業(yè)化和職業(yè)化為背景，在法律素養(yǎng)、實踐能力、人文精神和人格品質(zhì)等方面具有高度的卓越性?！雹圩T兵、王志勝：《試論我國法官的精英化》，載《現(xiàn)代法學》2004年第3期。持這種觀點的學者認為，法官職業(yè)化或精英化的原因在于，“法官要解決的糾紛是普通人與普通人的糾紛，是普通人自己已經(jīng)解決不了的糾紛。如何讓普通人相信法官的判決？至少，在形式上法官必須是超越某種大眾化形象的精英?！雹芾铨?、劉連泰：《論中國語境下法官職業(yè)化的幾個基本維度》，載《法律適用》2002年第11期。為此，中國《法官法》對法官精英化的要求也做出了回應，規(guī)定了擔任法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試。

這種精英化的趨勢也使得法官隊伍呈現(xiàn)高學歷化和年輕化的特征⑤某基層法院法官的平均年齡僅為三十三歲左右。。雖然從某種層面上來說，法官擁有高學歷并不等同于精英法官，但由于中國司法考試所設置的本科以上的學歷門檻，以及實踐中基層法院那些高學歷的新錄用人員比那些具有實踐經(jīng)驗、但理論知識不那么扎實的老同志更容易通過司法考試的事實⑥許多基層法院的新錄用人員在求學期間就通過了國家司法考試，這往往能讓他們比那些工作經(jīng)驗更豐富的同事更早地成為法官。，使得現(xiàn)實狀態(tài)下的法官精英化已經(jīng)不可遏制地呈現(xiàn)出了高學歷化、年輕化的特征。對于一些涉世未深的大學本科畢業(yè)生（或研究生）來說，實踐知識、社會經(jīng)驗和人生閱歷方面都非常有限。而實際的司法審判中，他們過于專業(yè)化的表達方式以及措辭使得很多不具法律常識的當事人理解起來有一定難度。基于此，社會又對法官隊伍提出了新的期待——大眾化，即要求法官必須深入社會，體恤民情，了解社會事務；改變過于專業(yè)化的表達方式，提倡使用大眾化的語言，甚至在某些情況下應使用方言。然而，在這些方面，那些高學歷的法學“精英”們往往比不上那些學歷較低、卻更加了解鄉(xiāng)土民情的老法官。

（四）司法國家化與地方化之間的沖突

根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民法院在審判過程中不受任何來自行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。同時，全國范圍的法官都適用統(tǒng)一的《法官法》。其目的在于保證國內(nèi)法律法規(guī)實施的統(tǒng)一性，保障公民平等的合法權(quán)利。但是，我國憲法同時也規(guī)定，地方各級人民法院由地方人大產(chǎn)生并向同級人大報告工作。現(xiàn)實中，人民法院的人財物也都由地方黨委政府進行管理。對此，有學者認為法院審判權(quán)與其他權(quán)力之間的互相滲透制約，是維護獨立審判原則、促進法院發(fā)展所必需的①劉風景：《實施審判獨立原則之辨思》，載《北京聯(lián)合大學學報：人文社會科學版》2006年第3期。。但是，這種司法的國家化與地方管理之間的沖突也是十分明顯的。

實踐中，基層法官表現(xiàn)得更像是“地方的法官”。基層法院都被納入了當?shù)攸h政權(quán)力體系中，被當作地方治理中的一個環(huán)節(jié)，成為同級黨委、政府領(lǐng)導下一個專門負責審判事務的職能部門。同時，基層的法官被納入地方公務員的管理序列，法院的財政以及人事權(quán)完全受制于地方。因此，部分基層法官在審理案件的同時，還要承擔“為經(jīng)濟建設保駕護航”、“維護社會穩(wěn)定”、“打擊各種違法行為”等多重社會職能，參與衛(wèi)生、綜合治理甚至是計劃生育等工作?！罢畡t用社會糾紛量的多少，是否有上訪、信訪及其他激烈形式表現(xiàn)出來的糾紛多少作為判斷標準，考察法官的工作實績，確定其年終考核、獎金評定。”②吳英姿：《“鄉(xiāng)下鑼鼓鄉(xiāng)下敲”——中國農(nóng)村基層法官在法與情理之間的溝通策略》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2005年第2期。基層法官為了尋求當?shù)卣闹С?，不得不考慮地方領(lǐng)導的意圖，努力與其保持一致，并將能夠主動為當?shù)卣峁┓兆鳛樘岣咦陨淼匚坏囊环N途徑。這些現(xiàn)象，與司法的國家化嚴重不符，因此，新一輪司法改革提出了“省以下地方法院、地方檢察院人財物統(tǒng)一管理”，以期解決司法地方化的問題。

三、雙重困境：迷失角色的基層法官與流失的基層司法公信力

雖然，其他層級的法官也會面臨上述四種角色沖突。但對于基層法官來說，其所面對的案件數(shù)量是最多的，承擔的社會治理任務更重，面對的當事人法律素養(yǎng)參差不齊，各種角色沖突在他們身上無疑表現(xiàn)得最典型、最激烈和最復雜。正是在這樣的一個復雜而又矛盾的角色要求下，基層法官為了取得社會各方面的角色支持，在自我認同方面也呈現(xiàn)出了復雜甚至矛盾的角色意識。在這種意識支配下的基層法官，在角色扮演時呈現(xiàn)出了多種不當狀態(tài)，對基層司法公信力產(chǎn)生了較大影響，基層司法陷入了雙重困境。

（一）基層法官的角色迷失

第一，角色扮演不統(tǒng)一。由于承受著來自不同利益團體的迥異的角色期待，基層法官在遭遇角色矛盾時，會通過基于自身知識背景、個性特征和案件具體情況，在權(quán)衡各個群體的壓力之后做出自認為最優(yōu)的選擇。因此，會出現(xiàn)這樣的一種情況：不同的法官在面對類似的案件時會采取不同的處理方法。例如，有些年輕的法官由于接受過現(xiàn)代司法理念洗禮，他們可能更重視程序公正，注意在處理案件中的消極中立，刻意與當事人保持距離；而有些年長的法官則基于對鄉(xiāng)土民情的了解及自身法律素質(zhì)的限制，在處理案件時更傾向于實體公正，并通過各種親和方式拉近與當事人距離，促使其接受裁判結(jié)果。

第二，心理壓力較重。對某基層法院的調(diào)查顯示，基層法官的心理壓力普遍存在，并且與年齡之間的關(guān)系呈現(xiàn)正態(tài)分布，尤其是在30 -40歲年齡階段的法官，心理壓力的程度達到峰值。筆者認為，基層法官的心理壓力主要來源于審限壓力、案件數(shù)量和質(zhì)量的壓力、當事人上訪的壓力、輿論的壓力以及領(lǐng)導機關(guān)的權(quán)力壓力。在這諸多的壓力中，法官都在竭力維持司法公正與各方關(guān)系協(xié)調(diào)之間的平衡。在承受如此沉重的社會期待時，基層法官在物質(zhì)待遇方面卻沒有與之匹配。同時，在職業(yè)發(fā)展方面，基層法官受制于法院狹小的升遷渠道，未來的發(fā)展前景也不容樂觀。

第三，出現(xiàn)基層法官“逃離”審判一線，甚至是離開司法系統(tǒng)的情形。相較于民庭、刑庭等，司法行政部門工作壓力方面就沒前者強度大。這就導致了許多法官紛紛申請調(diào)到后者，遠離審判前線。還有一些法官則出現(xiàn)“等待退休”心態(tài)，甚至是離開基層法院，如北京市法院系統(tǒng)在2008年至2012年的5年時間里，基層法院流失人員共264人，占全市三級法院流失總?cè)藬?shù)的75. 9％，而在離開法院的人員中，88％來自刑事、民事、行政、信訪等一線審判執(zhí)行業(yè)務部門①黃斌：《當前我國法官流失現(xiàn)象分析與對策建議》，載《中國審判》2014年第3期。。

（二）基層司法公信力的流失

基層法官的角色緊張和角色困境對基層司法的公信力也產(chǎn)生了非常大的影響，并直接導致司法公信力的流失。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.普通民眾對基層司法公信力的評價下降

一項網(wǎng)絡調(diào)查顯示，社會公眾對法官印象好和較好的只占21％，認為法官形象一般的占42％，認為法官形象很差的占34％②詳見東方法眼網(wǎng)站：http：/ / www. dffy. com/ vote/ view. asp？ID =1，最后訪問時間2015年3月23日。。盡管這種網(wǎng)絡調(diào)查的權(quán)威性值得懷疑，但是社會公眾對法官隊伍的不良印象確實直接導致了其對基層司法信任程度的下降，出現(xiàn)了不斷上訪、暴力抗法、沖擊司法機關(guān)等行為，以此來表達對基層司法的不信任或是不滿情緒。導致這種局面的因素很多，但民眾對現(xiàn)階段基層法官的角色認同低是重要原因之一。

（1）基層法官角色不一致，導致了民眾對司法權(quán)威的質(zhì)疑

如前所述，由于社會和公眾對法官角色有各種不同的期待，基層法官會迫于壓力在司法實踐中扮演著不同的角色。這種角色的不一致，實質(zhì)上是對司法統(tǒng)一的沖擊。此舉不僅不利于司法權(quán)整體功能的發(fā)揮，也是對司法權(quán)威的損害。從當事人的角度理解，這種基層司法不嚴肅，從而降低甚至喪失對法官和法律的敬畏和尊崇；或者會懷疑法官在背后進行暗箱操作、權(quán)力尋租，從而產(chǎn)生類似“自古衙門向南開，有理無錢莫進來”的抱怨；或者會因為對法官的角色預期無法把握而感到無所適從，從而對法官和司法心生不滿。這些都會導致社會民眾對司法權(quán)威的質(zhì)疑和基層司法公信力的下降。

（2）基層法官角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與社會公眾法律觀念的沖突

我們的司法改革大方向是正確的，這些年來取得了長足的進展，在很多方面都是值得肯定的。但在某些具體方面還存在著一些尚待解決的問題。比如，對西方司法理念和技術(shù)的借鑒方面，還應更重視與中國實際情況的結(jié)合。例如，基層法官在處理案件時，某些當事人只會簡單地描述自己所經(jīng)歷的事實，并不懂得如何適用法律，更不清楚訴訟的證據(jù)制度。對于這些當事人來說，他們只關(guān)心案件的判決結(jié)果，重視法院的判決是否符合他們生活中的某種“人情正義觀”，即他們自己的價值觀念、習慣行為或道德性規(guī)定。而且，他們認為，“法官既然有能力、又有責任查明案件事實，同時還宣稱自己是‘人民法院’‘人民法官’‘司法為民’，而且還收取當事人的訴訟費，那么法官就應該查清案件事實、保護弱勢群體利益?！雹弁鮼喰拢骸斗沙绦蜻\作的實證分析》，北京：法律出版社2005年版，第454頁。一旦法官依據(jù)舉證責任、舉證時限等程序規(guī)則做出的裁判與當事人心目中的“人情正義觀”不符，他們就認為法官是不公正的，法律是不可信的，從而降低對基層司法公信度的評價。

（3）基層法官角色錯位導致民眾對司法的評價降低

由于基層法官經(jīng)常在角色扮演中表現(xiàn)出“地方性”的一面，因此，普通民眾常常會看到一些法官參與到衛(wèi)生會議、計劃生育會議，土地拆遷以及社會治安綜合治理工作。這就使得法官在社會公眾中的印象就如同普通公務員一般。民眾對法官的角色混淆，一方面會使得將行政救濟與司法救濟混為一談，不懂得如何運用司法救濟程序來維護自身的權(quán)益。另一方面，即使是通過司法訴訟的形式維護權(quán)益，也會使得他們會按照找政府辦事的邏輯處理其案件糾紛。例如，在不服一審裁判結(jié)果時，不是按照訴訟程序上訴表達，而是直接去向法官的上級領(lǐng)導反映情況等。另外，由于當前某些政府機關(guān)誠信度不高，民眾對某些政府機關(guān)有一種排斥心理，而這種心理有時又被放大，從而也認為某些法院和某些基層法官的誠信也不會多好，從而降低了對司法公信力的認同度。

2.其他公權(quán)力對基層司法公信力的認同不足

導致地方黨委政府等其他公權(quán)力對基層司法公信力認同不足的一個重要原因，是司法系統(tǒng)的實際地位不高。在地方權(quán)力體系中，司法權(quán)力較弱，法院地位不高。正是由于司法權(quán)這種地位，其他公權(quán)力并沒有形成對司法權(quán)威的足夠尊重，常常會出現(xiàn)政法機關(guān)在面對社會輿論、信訪、維穩(wěn)等壓力和有關(guān)方面的干預時，不能正確應對①朱孝清：《冤假錯案的原因和對策》，載《中國刑事法雜志》2014年第2期。，直接過問或插手法院的審判活動的事例屢見不鮮。以前，普遍存在的行政干預司法的方式方法有發(fā)函的，批條子的，打電話的……都是極其隱蔽的方式②杜可清：《輿論監(jiān)督和司法公正的法理思考》，載《法制與社會》2011年第25期。。另外，還有的人大代表個案監(jiān)督等。正是這些外在權(quán)力對司法權(quán)的干涉，許多當事人進入訴訟后不是利用法律手段尋求權(quán)利保護，而是“案子一進門，雙方都托人”。這種現(xiàn)象普遍之后，有關(guān)機關(guān)、領(lǐng)導及相關(guān)群眾更加深化了基層司法公信力不高的印象。而上述現(xiàn)象，直到中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會提出：“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制”，才在一定程度上得到了遏制。

除了其他公權(quán)力之外，有些新聞媒體也常常對司法權(quán)發(fā)起“挑戰(zhàn)”。例如，個別新聞媒體在法院終審判決前就發(fā)表傾向性評論或?qū)Π讣Y(jié)果傾向性報道，甚至提前給犯罪嫌疑人定罪。更有個別媒體為了達到被廣泛關(guān)注的目的，有的發(fā)表不符事實的報道甚至捏造事實，有的用道德的標準評論法律問題，影響公眾判斷。不管事出何因，而事實上這更加劇了公眾對司法的不信任，從而使司法公信力進一步缺失。

四、困境擺脫：基層法官角色的合理定位

雖然在西方的司法理論體系中，有些理念和話語都具有較強的現(xiàn)代性和邏輯性。但這些法治社會的標準和模式很多都是在先進的城市文明之上構(gòu)建而來的。目前為止，中國社會仍舊處于“二元社會結(jié)構(gòu)”之中，而且大多的基層法院都根植于鄉(xiāng)土社會。當現(xiàn)代的訴訟制度不被傳統(tǒng)的情理正義接受和容納，肩負多重角色期待的基層法官就不得不在合法和合理的夾縫中艱難穿行。筆者認為，這正是基層司法陷入雙重困境的深層原因。

要想擺脫這種困境，當務之急應當是協(xié)調(diào)基層法官承受的多種角色期待，促使它們相互接近、妥協(xié)甚至融合，減緩或消解基層法官的角色緊張。因此，各個利益團體對基層法官的角色預期應該有一個相對比較統(tǒng)一和合理的定位。從現(xiàn)實的角度分析，這個定位應該包含以下幾方面的內(nèi)容：

（一）功能角色定位：糾紛的裁決者

裁決糾紛是法官應盡的法定職能，正如朱蘇力教授所說：“任何法律制度和司法實務的根本目的都不應當是為了確立一種威權(quán)化的思想，而是為了解決實際問題，調(diào)整社會關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達到一種制度上的正義?！雹壑焯K力：《法治及其本土資源》，北京：中國政法大學出版社1996年版，第6頁。但對于許多基層法官而言，息事寧人有著更為現(xiàn)實的意義。這是因為，當今中國社會民眾的法律意識相對不高，且參差不齊，在從事日常經(jīng)濟活動或發(fā)生糾紛的過程中留存證據(jù)的意識較弱，導致訴訟中常常無法或很難獲得真實可信的證據(jù)，更缺少律師對訴訟爭議的整理和可靠的公文化的材料。許多當事人還不熟悉現(xiàn)代法律的要求，在這樣的情形下，法官如果只是堅持依照法律的要求實行“規(guī)則之治”，即便結(jié)案了，糾紛也往往未得到解決，矛盾甚至會更加激化。所以，筆者以為，基層法官的糾紛裁決者角色應包含以下兩層含義：一是在糾紛解決過程中，不必苛求基層法官刻板地堅持程序正義，而需要更加關(guān)注糾紛的實際解決。因此，基層法院在受理民事案件時，更應該注重案件的庭前調(diào)解，以解決實質(zhì)糾紛為宗旨，不能過于程序化。如果基層法官不顧民眾的實際情況，盲目奉行程序至上，就會造成法律在鄉(xiāng)土社會實施受阻。二是對于基層的法官不必統(tǒng)一苛求精英化。這是因為目前的法官選任標準都與高學歷相關(guān)，這種標準將那些具有豐富實踐經(jīng)驗、精通鄉(xiāng)規(guī)民俗的年長者拒之法官隊伍之外?？墒?，對于許多地方基層法院的法官來說，尤其是一些偏遠地區(qū)的法官來說，具有相當?shù)纳鐣啔v、人生體驗，尤其是了解鄉(xiāng)土人情比高學歷更為重要。

（二）職業(yè)角色定位：純粹的司法者

純粹的司法者的角色定位，既是對基層法官職能的純化，也是對其作為司法權(quán)主體本來面目的還原。作為一個純粹的司法者，基層法官不能時常參與到非審判業(yè)務的活動中，而應該專注于審判事務。這既能讓基層司法回復到消極性、被動性的司法本性，避免社會公眾對基層法官隊伍的公正態(tài)度和中立性產(chǎn)生懷疑，同時也能賦予基層法官更多的時間和精力去解決日益沉重的案件壓力，并且有時間去不斷學習以提高自身業(yè)務素質(zhì)。此外，基層法官的角色純化，也利于他們劃清與行政部門的界限，避免普通民眾的角色誤認。

要保證基層法官純粹的司法者角色定位，應該做到以下兩點：一是實現(xiàn)省以下法院人財物統(tǒng)一管理，構(gòu)建人民法院依法獨立行使審判權(quán)的保障機制，最終真正實現(xiàn)審判獨立；二是實現(xiàn)法院人員分類管理。純化法官的審判本色，減少對法官審判的不當干預，保障法官審判權(quán)的獨立行使，對行政管理人員則實行公務員管理。

（三）社會角色定位：一線的法律適用者

盡管基層法院與上級法院的劃分，只是一種基于方便當事人進行訴訟以及保障當事人訴訟權(quán)利的制度設計，基層法院法官和上級法院法官本無高低之別，但在“官本位”思想和等級觀念強烈的中國，由于基層法院不能終審，級別也低，很多民眾都認為更高級別的中級人民法院、高級人民法院、特別是最高人民法院都要比基層法院更權(quán)威、更可信，從而在內(nèi)心產(chǎn)生輕視基層法院的心理，甚至干脆放棄一審而專注于為二審做準備。但是，在我國不區(qū)分事實審與法律審的司法實踐中，基層法官是一線的法律適用者，是實現(xiàn)司法公正的重要關(guān)口中，對于司法公信力的提升具有重要意義。

2012新修訂的《民事訴訟法》新增了小額訴訟程序，對部分訴訟標的較小、案件簡單、爭議不大的案件實行一審終審制。盡管這一程序的設立，更多是基于當前案多人少的司法現(xiàn)實，為節(jié)約司法資源和訴訟成本、提升訴訟效率而設計，但這一規(guī)定也客觀上賦予了基層法官這種一線法律適用者有限的司法終局者地位。筆者對這一規(guī)定深表贊同，這樣的制度設計有三方面的合理性：一是有利于提高訴訟效益和優(yōu)化司法資源配置；二是符合案件適用的訴訟程序與案件標的相當?shù)乃痉ㄒ?guī)律；三是一定程度上有利于增強基層法院的司法權(quán)威，提升基層司法公信力。

此外，筆者建議，對于一些訴訟標的額雖然較高，但事實清楚、證據(jù)確實充分、雙方?jīng)]有實質(zhì)爭議的案件，或者雙方當事人合意選擇適用一審終審的案件，也可以實行一審終審。此舉將進一步拓寬基層法院發(fā)揮作用的渠道，強化基層法官的有限司法終局者功能。

結(jié) 語

司法公信力的提升，特別是基層司法公信力的提升，是一個非常龐雜的課題。從長遠來看，司法公信力的提升終究還須依賴中國法治建設的進步，以及社會公眾法治意識的增強。此外，中國目前處于改革攻堅期，政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展并不平衡，我們的司法改革任重而道遠，所以更應注意對各種與之配套的體制、機制進行完善和調(diào)整，形成合力。道阻且長，行則將至。提高司法公信力，建成真正的法治社會不可能一蹴而就，但我們深信只要我們堅定地前行，這一天終將到來。

［責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國］

［作者簡介］白 彥（1965—），男，內(nèi)蒙古呼和浩特市人，北京大學政府管理學院副教授，法學博士，主要從事民商法與訴訟法研究。

［收稿日期］2015 -10 -23

［中圖分類號］D9

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000 -5072（2016）01 -0041 -08