陳 兵，程 前

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

美國城鎮(zhèn)化進程中財稅法治功能考察與啟示

陳 兵，程 前

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

“深化財稅體制改革”與“健全城鄉(xiāng)機制”兩者具有深刻的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)由對美國城鎮(zhèn)化進程中財稅法治實踐的考察，發(fā)現(xiàn)征稅活動的合法化、科學(xué)化、專業(yè)化的運行，能有效劃定公私財產(chǎn)權(quán)利的界限，保障征稅權(quán)法定化獨立運行與地方自治建設(shè)之間的平衡，客觀上推動了地方城鎮(zhèn)（市）的發(fā)展。在我國全面推進依法治國、建設(shè)法治中國之際，強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)改革成果的公平有序分享，應(yīng)當(dāng)重視民主法治建設(shè)，其核心要義包括在法治框架下的政治民主與經(jīng)濟民主，即構(gòu)建和推行現(xiàn)代化的財稅法治體系。通過對域外經(jīng)驗的歷史比較考察，結(jié)合我國的現(xiàn)實，文章認為從明確地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財政權(quán)利（力）主體地位、提升預(yù)算管理中的社會參與程度、借助稅制改革厘清央地事權(quán)等層面予以推進，可有效拓寬和夯實城鎮(zhèn)公共服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，平衡社會資源在初次分配中的層級差異，實現(xiàn)社會治理效率與公正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

城鎮(zhèn)化； 財稅法治； 美國經(jīng)驗； 無代表不納稅； 稅收法定

一、背景與問題

縱觀人類文明的發(fā)展歷程，稅收始終是一個民族、一個國家得以存續(xù)和進步的重要因素，適當(dāng)收斂的稅收創(chuàng)造了希臘的輝煌、羅馬的偉大，而肆意妄為的稅收則引發(fā)了英國的內(nèi)戰(zhàn)、美國的獨立。因此，如何控制稅收從古代到現(xiàn)代一直是人類社會的關(guān)鍵命題。①[美]查爾斯·亞當(dāng)斯：《善與惡——稅收在文明進程中的影響》，翟繼光譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第486頁。步入近現(xiàn)代，稅與稅權(quán)始終與法治國家、法治政府及法治社會聯(lián)系在一起，可以說一個國家或民族財稅法治的發(fā)達程度彰顯了其法治建設(shè)的能力與水平，是衡量其法治事業(yè)發(fā)展水平的重要指標，也是推動其法治事業(yè)建設(shè)的重要公器。故此，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出“深化財稅體制改革”，②中共中央政治局于2014年6月30日召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。十八屆四中全會再次重申“依法治稅”，十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），多次強調(diào)新時期財稅法治建設(shè)與改革的必要性、重要性及迫切性。①《建議》指出，要深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，并從事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度、建立公開透明的預(yù)算制度、規(guī)范地方政府舉債融資體制、健全政府采購政策四個主要方面進行了全面部署。

然而，在實踐中我國面臨著中央稅權(quán)集中、地方稅收不足的體制矛盾。分稅制與營改增的全面實施，使得中央與地方在財權(quán)與事權(quán)的配置與運行中矛盾凸顯，失衡失效現(xiàn)象頻發(fā)。地方事權(quán)在應(yīng)對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)時，需要配套以大量的公共財政投入與支出責(zé)任履行，但地方政府通過稅收等常規(guī)手段所收集的，用以城鎮(zhèn)建設(shè)和治理的公共財產(chǎn)卻十分有限。若不能盡快理順中央與地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，基于稅收總量的相對恒定，國家稅重的結(jié)果反而會加劇地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政窘境。故此，在強調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進農(nóng)轉(zhuǎn)工產(chǎn)業(yè)升級中，亟須厘清央地事權(quán)責(zé)任關(guān)系、明確征稅原則、完善財政體制、規(guī)范公權(quán)力的支出責(zé)任，以此拓寬和夯實城鎮(zhèn)公共服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會財富合理、公正、有效率的再分配。

為積極探索適合當(dāng)前國情的具體財稅改革措施，學(xué)界加強了理論研究以回應(yīng)實踐難題，但以地方城鎮(zhèn)化進程為研究背景，進行財稅政策及法律法規(guī)解讀的研究成果多集中于國家稅收政策②稅收政策領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果側(cè)重城鎮(zhèn)化中強化稅收措施的必要性分析及具體建議對策的提出，代表論文如王曙光、張小鋒：《促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的稅收政策分析與建議》，《中國行政管理》2015年第9期；管治華、蔣長流：《新型城鎮(zhèn)化進程中的稅收政策研究》，《財政研究》2015年第7期；張景華：《新型城鎮(zhèn)化進程中的稅收政策研究》，《經(jīng)濟學(xué)家》2013年第10期；王正明、呂艾芳：《推進新型城鎮(zhèn)化的稅收政策選擇》，《稅務(wù)研究》2013年第9期等。和宏觀經(jīng)濟管理③該領(lǐng)域論文著重探討財稅機制在推動城鎮(zhèn)化進程及經(jīng)濟發(fā)展中的實質(zhì)作用及影響，代表論文如付敏杰、張平：《財稅改革推進新型城鎮(zhèn)化之戰(zhàn)略要點》，《稅務(wù)研究》2014年第11期；黃瑞玲、談鎮(zhèn)：《構(gòu)建三位一體的新型城鎮(zhèn)化融資機制》，《中共中央黨校學(xué)報》2014年第3期；李亦楠、邱紅：《完善我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式探討》，《經(jīng)濟縱橫》2015年第8期；趙建華、汪樹強：《城鎮(zhèn)化過程中能源消費、環(huán)境治理與綠色稅收——一個綠色內(nèi)生經(jīng)濟增長模型》，《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2016年第2期等。兩個層面。站在財稅法治維度，通過考察發(fā)達國家早期城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，梳理城鎮(zhèn)化與財稅法治實踐經(jīng)驗，并以此為基礎(chǔ)探討當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進程中財稅法治基礎(chǔ)功能的研究成果比較缺乏。盡管我國的稅收體制及其實踐已有數(shù)千年歷史，但是大多建立在行政管理型和法定義務(wù)型征納關(guān)系上，稅收理念、手段、方式、目的等與現(xiàn)代財稅法治的基本要義和要素有很大差別，凸顯為稅收關(guān)系的不平等與不平衡，稅收目的的公私混同，無法體現(xiàn)出稅收為公、同稅同權(quán)的治理型和權(quán)義型財稅法治理念。財稅體制及其實踐尚談不上是一種治國理政的法治方式。

考察域外財稅法治的歷史經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，北美殖民地人民獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)起因是英國殖民者對殖民地人民的強行征稅，且未能滿足殖民地人民要求“同稅同權(quán)”的意愿，而致使獨立戰(zhàn)爭愈演愈烈，美利堅合眾國由此誕生。④英屬北美殖民地人民為“同稅同權(quán)”和“無代表不納稅”理念及其原則所做的堅決且頑強的斗爭，締造了美利堅合眾國的法治基礎(chǔ)。具體參見[美]約瑟夫·斯托里：《美國憲法評注》，毛國權(quán)譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第71–87頁。此后，深刻影響美利堅國家發(fā)展的選舉制度，并圍繞選舉權(quán)而展開的一系列斗爭很大程度上都可以說是“無代表不納稅”思想的延伸與擴展，并成為其一切合法權(quán)利來源的基礎(chǔ)與正當(dāng)性指征?！岸悺睜縿又绹癖姷男?，影響著美國社會任何一次重大的變革。眾所周知，稅收在美國現(xiàn)代化進程中扮演了重要的角色，通過法律的引入，經(jīng)由稅收權(quán)力（利）邊界的明確規(guī)定，保證了公權(quán)與私權(quán)的平衡和制約，也使得國家與地方稅收的合理性與平衡性基礎(chǔ)得以夯實。受其影響，美國地方城鎮(zhèn)的建設(shè)水平、農(nóng)業(yè)人口的吸納能力、居民社會福利保障的提供均得以快速發(fā)展。

故此，借助對美國城鎮(zhèn)化歷史進程中相關(guān)經(jīng)驗的考察，結(jié)合當(dāng)前我國財稅體制改革所面臨的現(xiàn)實困境，在尊重城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，挖掘財稅法治功能之于城鎮(zhèn)化推進的基本原理與實踐樣態(tài)。印證財稅法治具備有效平衡社會財富首次分配的個體性差異，實現(xiàn)社會治理與社會公平的統(tǒng)一，厘清私人財產(chǎn)權(quán)利與公共財政權(quán)力的邊界并保障其相對均衡與協(xié)調(diào)等重要社會治理功能。①劉劍文：《我國財稅法治建設(shè)的破局之路——困境與路徑之審思》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第3期。在推動財稅法治建設(shè)與改革的大背景下，強調(diào)將財稅法治實踐能力作為衡量城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的重要依據(jù)與動力，既是對現(xiàn)有城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)理論的豐富，亦是對城鎮(zhèn)化實踐難題的回應(yīng)。

需要著重指出的是，雖然我國在法律模式的構(gòu)造和實踐上趨向于大陸法系國家模式，但是，作為后發(fā)展國家在進行制度建設(shè)和治理模式選擇的過程中完全有理由、有必要亦有可能，借鑒一切有利于本國現(xiàn)實發(fā)展需要的人類制度及其實踐的有益經(jīng)驗。稅收問題是任何人類社會共同面臨的問題，城鎮(zhèn)化亦是現(xiàn)代國家在建設(shè)與發(fā)展中共同經(jīng)歷的一種現(xiàn)象，無論是英美法系國家抑或大陸法系國家都具有共通性與相似性。當(dāng)然，必須承認從法系或法圈的識別上，存在著相對的英美法系與大陸法系之差異，然而，兩者在法觀念、法理論、法制度、法實踐等法文化的基本面上，共性大于個性，兩者在基本的法哲學(xué)范疇層面上同屬西方法文化。兩者具有同一的法的歷史淵源，古希臘偉大的法律思想與古羅馬精致的法律制度共同構(gòu)成了西方法的基礎(chǔ)。站在這一歷史發(fā)展的維度來看，所謂英美法與大陸法的區(qū)別實在是不太重要，也沒有必要予以夸大。只要是有利于我國現(xiàn)實需要的一切制度與實踐都值得考察與學(xué)習(xí)。美國財稅制度有其特點，在現(xiàn)代財稅法史上具有開創(chuàng)性，并與國內(nèi)市民化與城市化現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)，對其所做的考察無論是從歷史圖景描繪抑或客觀規(guī)律總結(jié)等方面都值得嘗試。即便是最后所展現(xiàn)的基于英美法系特點而呈現(xiàn)的在城鎮(zhèn)化進程中財稅法治的功能不完全適用于我國現(xiàn)實，至少這種結(jié)論不是簡單的基于意識形態(tài)、政治體制、制度形式等草率地得出，而是經(jīng)過盡可能客觀公允的歷史考察。②陳兵：《美國司法審查制度生成的歷史基礎(chǔ)考察——寫在“依憲治國”之際》，《蘭州學(xué)刊》2016年第1期。這一歷史考察過程及其結(jié)論將有助于我國更深刻、更全面地看待與評價其他國家歷史演進的經(jīng)驗與教訓(xùn)，為我國發(fā)展提供盡可能客觀真實的參照物。

二、美國城鎮(zhèn)化中財稅機理與制度運行

建國初期，據(jù)美國人口普查局資料顯示，當(dāng)時的城鎮(zhèn)人口僅有20萬，在近400萬的人口總量中約占5％，經(jīng)過近一個世紀的經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)，至1880年該比率逐步上升到28.2％。盡管這些數(shù)據(jù)并不具有躍進式的代表性，但是百年間所積累的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)與經(jīng)驗，使其在隨后的20世紀呈現(xiàn)出了高速增長態(tài)勢，到1960年，美國城鎮(zhèn)人口所占比例已達到69.9％，而期間更是歷經(jīng)了兩次世界大戰(zhàn)及1932年經(jīng)濟大蕭條的沖擊。③李軍國：《美國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗與啟示》，《中國發(fā)展觀察》2015年第12期；胡衛(wèi)華：《美國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗借鑒》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第2期。這表現(xiàn)出一種看似矛盾的現(xiàn)象：提供以上公共產(chǎn)品及服務(wù)需要政府財政的大力支持，即公共財產(chǎn)的收支巨大，而在一個講求私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的國家，若想從公民的私人收益中獲得足夠的公共財產(chǎn)——事實上，在美國建國后的很長一段時間，至少到19世紀末聯(lián)邦與州的公共財政一直不寬裕，大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供依靠私人財團④陳兵：《美國反托拉斯法生成路徑研究——以規(guī)制鐵路公司壟斷為線索》，《法制與社會發(fā)展》2012年第2期?！@恐怕離不開美國財稅法治對于民主的附條件尊重。

（一）分權(quán)制衡的征稅架構(gòu)

在美國，征稅權(quán)一直是一項重要且審慎的法定權(quán)力，關(guān)于征稅權(quán)的爭議甚至直接推動了美國的建國進程。波士頓傾茶事件被視為美國獨立戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索，但其真正的原因是英國當(dāng)局征收高額茶稅，致使殖民地人民財產(chǎn)權(quán)遭受不法侵害，若對此保持沉默將會導(dǎo)致更為嚴重的后果。在建國初期，征稅問題更是倍受關(guān)注，在諸多立國文獻中，影響甚廣的《聯(lián)邦黨人文集》中關(guān)于征稅問題的討論多達19篇，約占1/4。①陳兵：《征稅設(shè)計是憲政建設(shè)的核心——以〈聯(lián)邦黨人文集〉為例的解說》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第6期。正如，漢密爾頓所主張：“我特別把這些意見應(yīng)用于征稅權(quán)，因為它是正在研究的迫切問題，又因為它是建議授予聯(lián)邦的那些權(quán)力中最重要的一種權(quán)力。”②[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館2006年版，第158頁。那么，對于如此關(guān)鍵的權(quán)力，采取什么樣的方式予以確立和分配，并規(guī)范其具體行使都十分值得探討。

建國初期到整個19世紀是合眾國國家結(jié)構(gòu)和政治體制的選擇、確立及早期建設(shè)的階段，在從邦聯(lián)到聯(lián)邦以及聯(lián)邦的早期發(fā)展中，美國社會實際發(fā)揮效用的法律體系存在于州層面，③Lawrence M., Friedman，American Law in the 20th Century，New Haven：Yale University Press，2002，pp.4–5.聯(lián)邦、州及地方三者之間的博弈構(gòu)成了這一時期政治結(jié)構(gòu)與法律體系建設(shè)與發(fā)展的主線。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有集聚成城市前，自治力量強大，州、縣的行政官員無法直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的行動，更談不上聯(lián)邦的直接管理。但是這種自治又是必須的，正如托克維爾在論述美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治時說到，“你不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)強大和獨立，你從那里只會得到順民，而決不會得到公民”。④[法]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館2003年版，第74頁。另一方面，聯(lián)邦亟須應(yīng)對過度自治帶來的政治風(fēng)險和領(lǐng)土安全。實踐中，法治受到了極高的重視和普遍的適用。通過財稅法治的設(shè)定與運行有效保障了聯(lián)邦、州、地方三者間的權(quán)力制衡，當(dāng)時法律規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅制度的基本組織原則，又規(guī)定了具體的操作方法：財產(chǎn)的界定與估價，確定稅率的程序及方法，納稅期限、地點和方式，未納稅人員的懲戒，處理征稅過程中的爭議等，但與此同時，也通過聯(lián)邦憲法對聯(lián)邦、州的征稅權(quán)予以了明確規(guī)定，這些都為以地方為主體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了財稅保障的基礎(chǔ)和空間 。

（二）科學(xué)合理的稅制安排

在稅制的設(shè)計上，經(jīng)由聯(lián)邦及各州的憲法設(shè)立了聯(lián)邦、州、地方三級分稅體制。聯(lián)邦政府的稅種主要是個人所得稅、企業(yè)所得稅和社會保障稅等。州和地方政府的稅種主要是財產(chǎn)稅、銷售稅等，其中對于城鎮(zhèn)發(fā)展尤為重要的是州稅和地方稅。⑤曹欽白：《美國地方稅收立法公投的啟示》，《中國稅務(wù)》2006年第5期。根據(jù)法律規(guī)定，在州稅和地方稅范圍內(nèi)，州和地方各自擁有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，兩級政府都享有對應(yīng)的征稅的權(quán)力，并一般由各地方轄區(qū)內(nèi)的市、縣、鎮(zhèn)政府和學(xué)區(qū)、特區(qū)中的代表機構(gòu)征收。這些地方政府和公共機構(gòu)共同分享財產(chǎn)稅的收入，將其作為主要收入來源，直接用于提供本地的公共服務(wù)。⑥李明：《公共風(fēng)險與地方治理危機——美國財產(chǎn)稅制變遷分析》，北京大學(xué)出版社2011年版，第107–112頁。在稅收立法上，地方政府擁有開征新稅和提高稅率的權(quán)限，但提高稅率通常須有明確具體的用途，例如，改善轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、補助低收入階層籌資、彌補財政赤字等。在稅收程序上，法律規(guī)定稅收各環(huán)節(jié)必須詳細、透明，政府的涉稅行政行為在事前需經(jīng)過調(diào)查聽證環(huán)節(jié)，并對公民的質(zhì)疑進行公開答辯，最終籌集的稅款數(shù)額也須對外公開，以便公民隨時了解和監(jiān)督。⑦財政部《稅收制度國際比較》課題組編：《美國稅制》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第298–303頁。在稅種的設(shè)立上，地方政府機構(gòu)因為需要持續(xù)提供特定的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，諸如供水、灌溉、排水、道路、公園、圖書館、消防、防疫等，在歷史上，美國各級政府一直高度重視財產(chǎn)稅用于地方建設(shè)的作用，這使得財產(chǎn)稅一度成為19世紀地方政府最主要的財稅來源。①[美]勞倫斯 M.弗里德曼：《美國法律史》，蘇彥新譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第626頁。除此之外，地方稅種還包括所得稅、銷售稅、公司稅、遺產(chǎn)稅等。盡管其他地方稅種對收集、組織、分配、運營公共財產(chǎn)和推進地方建設(shè)也具有重要意義，但是財產(chǎn)稅明顯的地方性特征，使其在觀察與評價財稅制度在州與地方發(fā)展中更具有發(fā)言權(quán)，也能夠更好地反映財稅法制在國家整體法制體系中的重要地位。②王智波：《美國財產(chǎn)稅制度的演化：進程、原因與啟示》，《廣東社會科學(xué)》2009年第5期，第44頁。

（三）民主公開的稅收運行

如前所述，相較于其他稅種，財產(chǎn)稅是保障地方公共支出的主要來源，其運行體現(xiàn)了美國城鎮(zhèn)化中財稅法制運行的民主特質(zhì)，在地方稅制體系中具有代表性。美國的財產(chǎn)稅以居民的各種財產(chǎn)為征收對象，并區(qū)分動產(chǎn)、不動產(chǎn)兩大類。不動產(chǎn)包括土地和土地上的附著物、建筑物及其設(shè)施；動產(chǎn)是除了不動產(chǎn)以外的有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，如飛機、車輛、船只等有形財產(chǎn)，股票、債券、有價票據(jù)等金融資產(chǎn)類無形財產(chǎn)。③王德祥、袁建國：《美國財產(chǎn)稅制度變遷及其啟示》，《世界經(jīng)濟研究》2010年第5期。實踐中對于財產(chǎn)稅的征收，地方政府相對于州政府和聯(lián)邦政府更易掌握各類涉稅信息，且因其直接以轄區(qū)選民為納稅人，“取之于民，用之于民”的地方稅收原則得以充分實踐。

地方政府征收財產(chǎn)稅以穩(wěn)定地提供地方公共服務(wù)、滿足居民的偏好是十分必要的，但同時應(yīng)符合社會公平、出資即受益和按能力負擔(dān)等原則。經(jīng)過19世紀中期各州有益于公民稅賦權(quán)利的修憲運動之后，④王德祥、袁建國：《美國財產(chǎn)稅制度變遷及其啟示》，《世界經(jīng)濟研究》2010年第5期。地方政府的稅收征管與財政支出程序愈發(fā)規(guī)范，這使得美國的城鎮(zhèn)人口在1880年至1930年的50年間翻了一倍，達到了56.1％的較高水平?？梢钥隙ǖ刂v，財產(chǎn)稅征收與支出是期間地方政府得以實施一系列城市規(guī)劃活動的堅實支柱，無論是“城市美化運動”，還是“住房改革”的大力推行。⑤[美]布萊恩·貝利：《比較城市化》，顧朝林譯，商務(wù)印書館2010年版，第24–26頁。但與此同時，需要特別注意的是，在財產(chǎn)稅征收過程中城鎮(zhèn)居民要求改革、甚至廢除財產(chǎn)稅的呼聲從未間斷，欠稅和抗稅事件屢見不鮮。究其原因，很大程度上在于，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，財產(chǎn)種類日益繁多，部分財產(chǎn)具有高度的流動性和隱秘性，譬如，土地價值的增值部分。由于加重了管理機構(gòu)的評估和征稅難度，使得財產(chǎn)稅的估價和收集成為一個持續(xù)存在的難題，估價很難做到完全精準與公平。⑥財政部《稅收制度國際比較》課題組：《美國稅制》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第297–298頁。

當(dāng)然，對因征收以財產(chǎn)稅為主的地方稅所產(chǎn)生的爭議，并未影響財稅法制在美國國家和地方建設(shè)中的價值和作用?，F(xiàn)代財稅法制所承載的民主憲政精神和正當(dāng)程序原則，在從理論到實踐運用中，雖然遇到了在絕大多數(shù)情勢下都可能發(fā)生的由靜態(tài)機制向動態(tài)機制轉(zhuǎn)變的問題，即知識理性與實踐理性的沖突與調(diào)和問題，但是瑕不掩瑜，財稅法制的基本理念和核心原則在實踐中得到了檢驗和完善，并通過以下基本法治框架得到了鞏固。作為現(xiàn)代法治社會契約精神的典型制度表達，財稅法制要求公權(quán)行使的前提是基于私權(quán)的同意，公權(quán)行使的目的是更好地實現(xiàn)私權(quán)利益，兩者的對抗與平衡應(yīng)當(dāng)?shù)靡员３?，并形成一種不同主體間利益的雙向反饋機制，即以公共財產(chǎn)觀與私人財產(chǎn)觀、公共財產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)作為理念和機制的稅收征納與收支平衡框架。具體到本文討論的主題，總結(jié)美國在地方建設(shè)中政府為公共事務(wù)征稅的基礎(chǔ)，即是對下列征稅機理在法治框架下的踐行：

第一，征稅以憲法授權(quán)為基礎(chǔ)。通過各州憲法對征稅事宜進行權(quán)力（利）確認。19世紀伊始，許多州開始感覺到公共秩序的維護不僅需要一個政府機構(gòu)系統(tǒng)，而且更需要一部憲法。事實上，早在18世紀最后的四分之一世紀里，在獨立戰(zhàn)爭前后，有些自治領(lǐng)和（或）州就已經(jīng)制定了屬于自己的憲法和（或）憲法性文件。由于經(jīng)歷了殖民地時期宗主國的欺騙與壓迫，當(dāng)時的民眾普遍對立法機關(guān)的行為是否誠實、是否為公共利益著想產(chǎn)生懷疑。由此，州憲法的篇幅逐漸增加，許多關(guān)鍵性的征稅條款通過法律條文得以固定。①王德祥、袁建國：《美國財產(chǎn)稅制度變遷及其啟示》，《世界經(jīng)濟研究》2010年第5期?！胺o規(guī)定不納稅”不僅適應(yīng)了美國公民對自由、民主、平等的期望，對于政府，“法無規(guī)定不征稅”也成為了一項基本的法治規(guī)則和政治原則，公權(quán)與私權(quán)間的相互容忍在法制框架下達成了有效的利益平衡。

第二，征稅以獨立運行為特質(zhì)。觀察美國稅收征管體制的早期發(fā)展，征稅權(quán)的獨立有三層含義：首先，其獨立性植根于聯(lián)邦憲法對國家權(quán)力所設(shè)置的三權(quán)分立模式，征稅權(quán)作為政府行政權(quán)的主要組成部分，明顯區(qū)別于立法權(quán)及司法權(quán)的相關(guān)內(nèi)容；其次，在行政權(quán)內(nèi)部，征稅權(quán)的行使也相對獨立并排斥其他行政權(quán)力的過度干涉，表現(xiàn)為征稅過程的專業(yè)性和嚴肅性；再次，建立在各州基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦國家，對于征稅問題，聯(lián)邦稅權(quán)與州（地方）稅權(quán)間表現(xiàn)出各自獨立的征稅重點和稅收功用。聯(lián)邦在全國性的內(nèi)外事務(wù)中扮演統(tǒng)一的行動角色，然而對旨在提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)和產(chǎn)品所征收的地方稅，聯(lián)邦必須給予充分尊重。

第三，征稅以平衡克制為內(nèi)核。征稅制度可通過科學(xué)的設(shè)計實現(xiàn)自我約束。前文提到，各州可根據(jù)本州立法機構(gòu)制定的有關(guān)法律、本州經(jīng)濟發(fā)展水平、稅收來源的充裕程度等調(diào)整稅種與稅率，經(jīng)由不同稅種的設(shè)計，實現(xiàn)征稅總量不變基礎(chǔ)上的自我約束。在19世紀中后期，各州通過立法制定了銷售稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等以稀釋財產(chǎn)稅為“最糟糕稅種”的現(xiàn)象。②王智波：《美國財產(chǎn)稅制度的演化：進程、原因與啟示》，《廣東社會科學(xué)》2009年第5期，第48頁。此外，基于施行三級分稅體制，為避免重復(fù)征稅，征稅權(quán)在聯(lián)邦、州、地方的各自權(quán)屬范圍內(nèi)亦有不盡相同的征稅重點，即便是相同的稅種，在征收方式上通過累進稅率或豁免事由的申報以最大限度地避免征稅權(quán)的重疊和濫用。

三、美國經(jīng)驗對我國的啟示

盡管美國在地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力和水平并非一蹴而就，但是其在城鎮(zhèn)化建設(shè)中取得的成績令人矚目。如今，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、治安、道路維護等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)上的高覆蓋率與優(yōu)質(zhì)化，極大地提升了城鎮(zhèn)居民的生活滿意度。由美國經(jīng)驗觀察，財稅法治的作用顯見于：其一，獲取公共財產(chǎn)并使之有效投放和合理使用；其二，限制公權(quán)對公共財產(chǎn)的肆意征用，保障私權(quán)的合理訴求；其三，明確國家（聯(lián)邦）稅權(quán)同地方（州）稅權(quán)間的征收界限及使用范圍。聚焦到本文所討論的美國城鎮(zhèn)化中的征稅問題，可表達為征稅制度的合法化和合理化，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展必要的公共財產(chǎn)的適度獲取與有效支出，實現(xiàn)了集中征收與民主使用的平衡，公權(quán)使用與私權(quán)保護的平衡，凸顯出源于歷史語境的鮮明特點——美國在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財稅法制的基本著眼點為“無代表不納稅”，反映出相對普遍的直接民主屬性，體現(xiàn)為三權(quán)分立原則下的獨特的價值安排：其一，加強和完善財稅立法，保證公共財產(chǎn)來源的合法性、穩(wěn)定性、合理性、可操作性，這是落實征稅活動有法可依的必要前提；其二，將法律條文轉(zhuǎn)化為合理的稅收機制，強調(diào)財稅法賦權(quán)與限權(quán)統(tǒng)一的實踐效果，將地方公權(quán)的征稅活動進一步納入法治框架，

努力實現(xiàn)依法征稅，保障公民私權(quán)；其三，以征稅權(quán)的獨立增大原則為基礎(chǔ)，強調(diào)其作為行政權(quán)力之一與司法權(quán)、立法權(quán)的相互制衡關(guān)系，同時在行政權(quán)內(nèi)部亦保持不受非法干涉的相對獨立價值。

當(dāng)然，如果僅從美國的歷史場景中簡單地套用到現(xiàn)實下的中國場域，會發(fā)現(xiàn)美國經(jīng)驗對我國的實踐意義有限，很難作為實踐模式予以直接運用。然而，對歷史的比較考察，尤其是對法律史的比較考察，應(yīng)盡可能地避免囿于簡單的制度對比，而得出初步的結(jié)論。法律史的考察應(yīng)盡可能從簡單的文本考察中解脫出來，當(dāng)然，這不是說不需要文本考察，只不過是希望能更多地通過歷史事件、故事、事例等客觀發(fā)生并存在的素材，展現(xiàn)研究對象發(fā)生與發(fā)展的規(guī)律。在這一過程中結(jié)合研究對象的特點，妥當(dāng)?shù)靥幚砦谋九c經(jīng)驗的關(guān)系，最終為恰當(dāng)?shù)靥幚硗鈦砼c本土的關(guān)系做知識準備。具體到本文所討論的問題，首先，需要了解的是美國財稅法治在其地方城鎮(zhèn)化建設(shè)中的功能體現(xiàn)，并非是財稅法律制度的簡單集合；其次，就歷史上美國財稅法律制度內(nèi)容的評價，在此更多地是通過財稅活動與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系予以展現(xiàn)，重點在于功能的總結(jié)，以及實現(xiàn)功能所需的制度環(huán)境；最后，在前述兩部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上，整理出財稅法治在地方城鎮(zhèn)化建設(shè)中運行的一般規(guī)律，既包括財稅法治功能對城鎮(zhèn)化的作用，亦涉及城鎮(zhèn)化發(fā)展對財稅法治功能的塑造。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)實解讀美國的經(jīng)驗，掘取其核心價值與基礎(chǔ)功能，重點關(guān)照財稅法治推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

此外，經(jīng)由對美國城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗的考察，認為可對“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵作進一步解讀。我國傳統(tǒng)意義上的小城鎮(zhèn)模式、中等模式、大城市模式、城市群模式等分類方式，對中國式城鎮(zhèn)化進程的解讀顯然不足。①李強：《農(nóng)民工與中國社會分層》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第334–348頁。城鎮(zhèn)化并非簡單的物理空間和硬件設(shè)施的建設(shè)與改造，更包括心理認知和軟件制度的培育和創(chuàng)建，最終實現(xiàn)人作為社會個體與民眾作為社會整體的提升與融合，是個體權(quán)利與國家權(quán)力的調(diào)適與整合，是多元利益主體的博弈、共贏及可持續(xù)發(fā)展的過程。城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程應(yīng)當(dāng)至少經(jīng)歷三個階段：（1）城鎮(zhèn)人口聚合及社會分工細化階段；（2）社會治理組織多元化和專業(yè)化階段；（3）社會利益合理分配與社會資源充分共享階段。在推動城鎮(zhèn)化階段性發(fā)展的諸多因素中，公權(quán)力支配下公共財產(chǎn)的豐沛程度，及由此衍生的公共服務(wù)水平很大程度上決定了城鎮(zhèn)化進程的速率與質(zhì)量。綜觀我國現(xiàn)行法律體系，既表現(xiàn)對公權(quán)力理性規(guī)制又直接關(guān)聯(lián)公共財產(chǎn)分配的首推財稅法律群域。

進一步來講，財稅法法域的創(chuàng)制和完善使得公權(quán)力在城鎮(zhèn)化進程中能夠發(fā)揮積極作用并有效控制風(fēng)險，實現(xiàn)財稅法方式方法同城鎮(zhèn)化發(fā)展目的間的聯(lián)結(jié)與共進。尤其值得注意的是，相對于美國城鎮(zhèn)化中以市場機制為主、政府引導(dǎo)為輔、社會公眾廣泛參與的動力模式，我國城鎮(zhèn)化工程則基本以單一的政府主導(dǎo)為動力。從中央到地方的各級黨政機關(guān)的相應(yīng)部門對于城鎮(zhèn)、城市的設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)選址、土地使用的審批、土地功能的改變、規(guī)劃許可證、工程許可證、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造拆遷等事務(wù)有著嚴格的審批和直接決定的權(quán)力。②李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期，第82–84頁。即便存在一定程度上的市場機制動能與社會民眾參與，暫不足以影響強行政指令下的中國式城鎮(zhèn)化建設(shè)模式和推進路徑。正因如此，本文考察的意義漸趨顯現(xiàn)，法治方式，尤其是財稅法治方式可能更加穩(wěn)定和有效地推動我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。在我們看來，在我國特殊國情下，農(nóng)村地區(qū)廣袤，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村教育文化資源依舊供給不足，雖然經(jīng)過改革開放三十多年的經(jīng)濟快速增長，但是很多深層次認知共識與人文環(huán)境設(shè)施并未得到相應(yīng)改善，國家、社會、政府等共同體治理理念和模式仍有待進一步朝著現(xiàn)代化和科學(xué)化的方向提升，故此，在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中理應(yīng)避免運動式，避免速度論，降低指標考核在城鎮(zhèn)化衡量中的作用，強調(diào)穩(wěn)定、有序、有效地推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，分區(qū)域、分階段地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。法治思維與法治方式所天然內(nèi)置的穩(wěn)定性或者說安定性、可預(yù)測性、平衡性、民主性等制度價值能夠有效保障城鎮(zhèn)化的順利推進。

在依法治國的理政基調(diào)下，相對于其他改革路徑，財稅法治是我國民主法治進程中共識最大、阻力最小、最容易操作的優(yōu)選路徑。①劉劍文、侯卓：《財稅法在國家治理現(xiàn)代化中的擔(dān)當(dāng)》，《法學(xué)》2014年第2期。黨的十八屆三中全會將“深化財稅體制改革”與“健全城鄉(xiāng)機制”作為兩項重要議題予以強調(diào)，站在目的與意義的系統(tǒng)論維度而言，反映了兩者間內(nèi)生的一致性與統(tǒng)一性。事實上，隨著城鎮(zhèn)化程度不斷加深，社會民眾對公共服務(wù)需求的無限性同政府在公共服務(wù)供給上的有限性之間的矛盾日漸突出，公共服務(wù)相對缺失已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸，特別是中小學(xué)義務(wù)教育、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障等公共服務(wù)的提供存在著明顯的總量不足、區(qū)域不均的現(xiàn)象。為保證政府主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化的順利推進，施行新一輪財稅體制改革已刻不容緩。財稅體制改革直接關(guān)乎城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗，是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。這是立足于現(xiàn)實國情的明智之舉，但同時，也應(yīng)當(dāng)認識到城鎮(zhèn)化不僅是著眼于物質(zhì)層面公共服務(wù)水平的提升，更代表社會管理模式及精神世界的豐富與發(fā)展，強調(diào)融合多元主體間價值認知、平衡不同主體間利益分配，以及彌合少數(shù)主體間巨大貧富差距乃是城鎮(zhèn)化建設(shè)中不容忽視且不應(yīng)無視的關(guān)鍵點。為此，結(jié)合現(xiàn)實國情，借鑒有益經(jīng)驗，在強調(diào)推動城鎮(zhèn)化過程中，財稅制度的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化設(shè)置，以及合法化、合理化、專業(yè)化運轉(zhuǎn)與之關(guān)系重大，必須審慎認真地對待。

結(jié)合前文所總結(jié)的美國歷史經(jīng)驗及當(dāng)前財稅體制改革中較為重要和迫切的兩項任務(wù)，即改進預(yù)算管理制度與建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，②黨的十八屆五中全會中明確要求深化財稅體制改革，并從事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度、建立公開透明的預(yù)算制度、規(guī)范地方政府舉債融資體制、健全政府采購政策四個主要方面進行了全面部署。參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。目前，預(yù)算管理制度與事權(quán)和支出責(zé)任制度的完善步伐較快，新修改的《中華人民共和國預(yù)算法》于2015年1月1日正式施行；《深化國稅、地稅征管體制改革方案》于2015年12月24日公布。相對于財稅體制改革的其他任務(wù)，上述兩項已取得了實質(zhì)性的法律法規(guī)確認，其在具體操作層面的落實無疑是當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)和納稅人最關(guān)心、最緊迫的問題。考慮到城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實需要，認為可從以下三個方面入手，通過明確地方城鎮(zhèn)化的權(quán)利主體、提升預(yù)算管理的社會公眾參與和央地事權(quán)配置來推進地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，使財稅法治思維與法治方式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中切實有效地發(fā)揮其功能。

（一）明確地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)的權(quán)利（力）主體地位

無論是單一制還是聯(lián)邦制，任何良好的治理都離不開地方自治，③張千帆：《權(quán)利平等與地方差異——中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國民主法制出版社2011年版，第259–260頁。而地方自治則需要包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的公民積極行使相應(yīng)權(quán)利并履行法定義務(wù)。因此，在以城鎮(zhèn)化為代表的地方事務(wù)范疇內(nèi)，明確中央、地方及公民三者的主體地位，是厘清各自權(quán)利義務(wù)關(guān)系的前提，亦是提供公共服務(wù)、征集公共財產(chǎn)的合法性基礎(chǔ)。從前述美國經(jīng)驗看，在各州憲法明確規(guī)定的征稅基礎(chǔ)上，公民對地方稅有充分的發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這體現(xiàn)出，美國公民在面對地方城鎮(zhèn)化這一與自身利益息息相關(guān)的社會公共事務(wù)時，不單是政府財政支出的埋單者，更是公共決策的參與者與制定者，其因納稅而享有公共事務(wù)治理的權(quán)利主體地位。①雖然，《憲法》第二條以“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”、“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”規(guī)定了代議制下各級人民代表大會的權(quán)利（力）主體地位，但其在落實過程中存在著較大的偏差，而第五十六條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”一項卻被有意放大，導(dǎo)致公民作為社會基本成員很難直接感受到納稅所帶來的切實權(quán)益。

反觀我國，長期以來中央與地方政府在城鎮(zhèn)化等地方事務(wù)中的主體權(quán)責(zé)不清制約了公民權(quán)利的實現(xiàn)，其在法律層面上的表征顯見于央地關(guān)系法律規(guī)范之缺漏。②當(dāng)前調(diào)整我國中央與地方關(guān)系的規(guī)范主要是《憲法》和《立法法》兩部法律，但《憲法》對中央政府與地方政府權(quán)力的劃分仍不夠明確和具體；就《立法法》而言，僅解決中央與特定層級以上地方政權(quán)之間立法權(quán)的劃分問題，至于立法權(quán)以外的權(quán)限劃分，該法無法提供相關(guān)依據(jù)。參見江國華：《中國縱向政權(quán)組織法治體系的解構(gòu)與建構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第3期，第102–103頁。因此，為彌補央地關(guān)系法律規(guī)范的不足，保障公民享有的以納稅權(quán)利為主導(dǎo)的各項基本的能力型主體權(quán)利的合法運行，除有針對性地修改《憲法》和《立法法》外，在條件成熟時制定專門性的《中央地方關(guān)系法》，以此確保在實現(xiàn)地方自治權(quán)力（利）的同時，實現(xiàn)中央權(quán)力（利）與地方權(quán)力（利）的平衡，形成國家權(quán)力（利）的分享機制與共治模式。主要內(nèi)容至少應(yīng)包括規(guī)定中央與地方之間的事權(quán)劃分原則和清單、中央與地方爭議解決機制以及中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督方式及其程序等三個部分。③武漢大學(xué)法學(xué)院江國華教授就此問題予以了詳細論述，“在《直轄市法》、《省政組織法》、港澳“基本法”、《縣政自治章程》以及《民族區(qū)域自治法》等單行法律的基礎(chǔ)上，適時出臺《中央地方關(guān)系法》。該法作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的綜合性法典，至少應(yīng)包括中央與地方的功能定位、央地間權(quán)限劃分的原則、各級政權(quán)組織的具體權(quán)限、監(jiān)督機制以及權(quán)限爭端解決機制等內(nèi)容?！眳⒁娊瓏A：《中國縱向政權(quán)組織法治體系的解構(gòu)與建構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第3期，第91頁。通過立法改變中央與地方傳統(tǒng)的職能定位，從單一制的中央集權(quán)管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w參與的以實現(xiàn)公民基本權(quán)利的共同治理模式。同時，中央的作用不僅僅是確保并監(jiān)督地方政府通過代議民主形式進行有效率和有限度的自治，而且是更多地糾正地方民主實踐中的不足，在憲法和中央法律規(guī)定的范疇內(nèi)，保障并實現(xiàn)地方政府和公民應(yīng)有的權(quán)利主體地位，讓地方因時因地選擇適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的治理方法，讓公民在地方民主和地方法治框架內(nèi)做更多的事情，④需要強調(diào)指出的是，在當(dāng)前全面推進依法治國之際，法治思維和概念的使用愈來愈多，有些概念正歷經(jīng)著重新的梳理與確證，譬如，地方法治與區(qū)域法治之間的關(guān)系。步入新世紀，我國很多地方都推進了以省市等主要行政區(qū)域為基本單位的地方法治工程，地方法治概念寫入各級黨委政府的工作報告以及廣大法學(xué)研究者的研究成果中，這應(yīng)該說是我國法治建設(shè)事業(yè)向縱深發(fā)展、向?qū)嵦幇l(fā)展的進步體現(xiàn)。但與此同時，也出現(xiàn)了借地方法治化建設(shè)之名，行地方特權(quán)之實，如何平衡中央與地方在法治建設(shè)中的關(guān)系，在尊重地方法治建設(shè)的靈活與適度的同時，確保中央對地方法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這些基本問題都值得深入探討，并做實證研究。近年來，尤其是黨的十八大以來，以著名法學(xué)家公丕祥先生為核心的區(qū)域法治研究團隊正試圖在以上方面給出答案并設(shè)計路線圖。然而，區(qū)域法治概念的提出，又與現(xiàn)有的地方法治概念不同，兩者之間關(guān)系作何解釋，實踐中怎么操作，新概念如何與現(xiàn)有機制結(jié)合等，還需要進一步研究。但是可以肯定的是，無論是區(qū)域法治抑或地方法治，兩者的共同點之一即為，都是在國家法治的前提與框架下進行，都是國家法治建設(shè)的有機組成部分，都必須在統(tǒng)一的國家法治原則和基本的憲法規(guī)范內(nèi)展開，必須走先立法、先修法的路子，不存在且必須杜絕所謂“良性違憲”、“良性違法”的現(xiàn)象，切實踐行“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治理念與法治原則。有關(guān)區(qū)域法治的最新討論，可參見公丕祥：《國家與區(qū)域：晚期司法改革的路線圖》，《法制與社會發(fā)展》2016年第4期；公丕祥：《勿忘區(qū)域法治研究》，《人民日報》2016年6月6日第20版；公丕祥：《還是區(qū)域法治概念好些——也與張彪博士、周葉中教授討論》，《南京師范大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第1期。從而激發(fā)包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的地方自建與自治熱情與動力。

（二）提升預(yù)算管理中的社會公眾參與

在財稅法治的具體運行中，應(yīng)在社會主義法治民主的框架下①所謂法治民主，是指用法治方法實行的民主，從民主方略角度看，它與人治民主是對立、對稱的概念。參見童之偉：《論法治民主》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報）1998年第6期。，以進一步明確財稅體制改革所要實現(xiàn)的政治民主和經(jīng)濟民主之要義為基本標尺。較長時間內(nèi)，各級權(quán)力機構(gòu)僅重視對上級負責(zé)，唯上級意志而行，唯經(jīng)濟GDP指標而為，對本地方居民需求的關(guān)注度不高，對本地方民生要求回應(yīng)不及時。部分地方政府的民生建設(shè)工程沒有針對當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H特點及需要進行規(guī)劃和設(shè)計，各類項目的申報和設(shè)立更多地是為了爭取中央轉(zhuǎn)移支付以補充當(dāng)?shù)刎斦?。同時，各級人大審議的政府預(yù)算報告內(nèi)容不夠詳盡，尤其對于國企預(yù)算和政府臨時收費的支出去向缺乏具體細節(jié)，因此，財政預(yù)算改革有必要實現(xiàn)全口徑透明。

目前，在公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算中，公共財政預(yù)算直接關(guān)系到民生保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實現(xiàn)編制、審批及執(zhí)行的社會公開和民主監(jiān)督。在制度設(shè)計上，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）以及2014年新修《中華人民共和國預(yù)算管理法》中對政府預(yù)算制度務(wù)必公開透明的要求，通過立法對符合條件的社會團體授予專門性社會公共管理職能、征稅申請權(quán)、經(jīng)費預(yù)算編制權(quán)。此外，貫徹落實以公民參與為基礎(chǔ)的預(yù)算決策的進程，嚴格規(guī)范各級人大及其常委會審議、審查、決定、批準預(yù)算的工作流程，解決審批時間與執(zhí)行時間錯位、隨意變更和頻繁調(diào)整預(yù)算等問題，進而從公共財產(chǎn)的來源基礎(chǔ)上強化并保障民主監(jiān)督的作用。

（三）借助稅制改革厘清央地事權(quán)配備

考慮到我國是地方與中央分立的治理模式，如果不能保證地方政府對于征稅權(quán)的獨立性，基于稅收總量的恒定，國家稅重的結(jié)果將不利于獲取地方城鎮(zhèn)化所需的財政支持。當(dāng)前，“營改增”與“個稅改革”兩項重要的稅制改革全面擴圍，中央和地方間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系亟待厘清。參考域外經(jīng)驗，結(jié)合國務(wù)院2015年12月24日公布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的內(nèi)容，建議從以下方面調(diào)整央地財權(quán)與事權(quán)配置。

首先，在保持中央與地方財政收入格局整體穩(wěn)定的前提下，遵循公平、高效的基本原則，適度調(diào)整中央和地方的收入分配模式。結(jié)合具體稅種的屬性和功能，劃分中央稅和地方稅：中央稅以收入波動較大、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種為主；地方稅以地方掌握信息較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種為主。因?qū)嵭猩鲜鰟澐执胧┖蟪霈F(xiàn)的地方財力不足可由中央財政以稅收返還的形式進行補足。

其次，建立健全各級政府事權(quán)與支出責(zé)任體系，在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)強化中央和地方的支出責(zé)任。具體的事權(quán)界限為：關(guān)涉軍事、外交、全國統(tǒng)一市場規(guī)則制定及宏觀經(jīng)濟調(diào)控的事項由中央統(tǒng)一管理；區(qū)域性的各類公共服務(wù)明確由地方政府承擔(dān)；中央與地方交叉的共同事權(quán)，中央優(yōu)先承擔(dān)支出責(zé)任，符合條件的地方亦可通過轉(zhuǎn)移支付機制經(jīng)由委托授權(quán)承擔(dān)該部分的支出責(zé)任。

再次，簡化轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，適度減少轉(zhuǎn)移支付比重。鑒于現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付名目繁多、監(jiān)管不嚴的弊端，中央政府應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整簡化轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，加快轉(zhuǎn)移支付的制度化建設(shè)并配套以嚴格的政府間責(zé)任追究機制，對于可能發(fā)生利益尋租的環(huán)節(jié)進行多重監(jiān)督制衡，對于查證屬實的腐敗現(xiàn)象予以行政和司法雙重制裁。

值得特別強調(diào)的是，針對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的現(xiàn)實困難，在推動財稅法制度改革的同時，重視簡政放權(quán)語境下市場機制的引入與社會公眾的參與治理尤為關(guān)鍵。必須承認，美國在城鎮(zhèn)化過程中，其權(quán)力制衡、權(quán)利平等、收支平衡、正當(dāng)程序、民主公開等財稅法治的基本要素，有力防止和約束了公權(quán)力在稅收征管和財政支出上可能出現(xiàn)或已然發(fā)生的濫用權(quán)力的風(fēng)險和危害，在很大程度上保障了其國內(nèi)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的有序和有效。與此同時，也揭示了我國在移植他國城鎮(zhèn)化經(jīng)驗時，可能基于整體發(fā)生和運行環(huán)境的不同，譬如，有關(guān)財稅法治觀念、原則、規(guī)范、實踐的差異，導(dǎo)致在本土推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在一定風(fēng)險。為此，必須審慎認真、科學(xué)合理、有節(jié)有序地處理我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的各類問題，做好域外經(jīng)驗與本土實際的有效融合。不可否認，存在一些城鎮(zhèn)化進程中一般性的規(guī)律，譬如，資源在市場機制下自由合理配置、多元主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與治理、權(quán)利（力）平衡、規(guī)范運行等對城鎮(zhèn)化的影響不可忽視。然而，現(xiàn)實是在未來很長的一段時間內(nèi)，我國以行政力量為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化動力機制不會發(fā)生重大變化，且隨著公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求和供給的雙增長，城鎮(zhèn)化所需要的財政收支體量將日益增大，財政運行及其改革的壓力愈來愈大。在這一現(xiàn)實背景下，財政稅收體制改革的效果將直接決定我國城鎮(zhèn)化進程的結(jié)果，作為平衡公權(quán)與私權(quán)的財稅法律群域必將充當(dāng)更加重要的歷史角色。

當(dāng)前我國大力推進的城鎮(zhèn)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑，對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、縮短城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)分配的實質(zhì)公平、保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展都具有重要意義。為此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響下，我國財稅體制改革與實施會面臨著來自兩個方面的重要挑戰(zhàn)：一是私人財富快速增長；二是人口流動速度不斷加快。①付敏杰：《新一輪財稅體制改革的目標、背景、理念和方向》，《經(jīng)濟體制改革》2014年第1期。這既是財稅制度面臨的新挑戰(zhàn)亦是突破既往的機遇。故此，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和財稅體制改革兩者不應(yīng)有所偏頗，孤立地研究公共服務(wù)能力與水平的提升，而不關(guān)注其經(jīng)濟基礎(chǔ)的正當(dāng)性取得與使用，只會進一步加劇當(dāng)前的社會矛盾。只有在合理的財稅體制框架下，通過理順央地事權(quán)與財權(quán)，保障城鎮(zhèn)化進程中合法、科學(xué)、專業(yè)地運用財稅方式和手段，方可有效實現(xiàn)財稅改革與城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。

四、結(jié) 語

經(jīng)由對美國城鎮(zhèn)化中財稅法治功能的考察，發(fā)現(xiàn)其征稅制度的設(shè)立與完善，增進了城鎮(zhèn)化發(fā)展必要的公共財產(chǎn)的適度獲取與有效支出，實現(xiàn)了集中征收與民主使用的平衡，公權(quán)使用與私權(quán)保護的平衡，凸顯了歷史語境下的鮮明特點：以樸素的“無代表不納稅”為基本著眼點的財稅法治思路，后擴展為“稅收法定”——“法無規(guī)定不納稅”和“法無規(guī)定不征稅”，以及為實現(xiàn)“稅收法定”而配套實施的征稅權(quán)獨立和不得濫用機制，即以相對民主的地方自治推動城鎮(zhèn)化建設(shè)與三權(quán)分立道路的制度實踐。

基于歷史比較考察的基本理論——對歷史的比較考察，其本身就影射了研究者對當(dāng)下的理解，很大程度上受到研究者所處時代觀念的影響，對歷史的認識與研究源于現(xiàn)在的觀點。②Richard J.Evans，In Defenses of History，London：Granta Books，1997，pp.30–31.誠如，意大利著名歷史學(xué)家貝內(nèi)代托·克羅齊（Benedetto Croce）所主張“所有的歷史都被賦予了當(dāng)代歷史的特征（given all history the character of ‘contemporary history’）”③Benedetto Croce，History as the Story of Liberty，New York：W.W.Norton，1941，p.19.。這里當(dāng)代不僅是對時代的描述，亦包括對空間的認知，故在此處涵攝了對中國當(dāng)下城鎮(zhèn)化的理解。在此基礎(chǔ)上，美國早期城鎮(zhèn)化進程可描述為“財稅法治體系建設(shè)”與“地方權(quán)利能力建設(shè)”的互動歷史。推進征稅活動的合法化、科學(xué)化、專業(yè)化運行，確保征稅權(quán)獨立行使與地方自治的平衡，明確界定公共財產(chǎn)與私人財產(chǎn)的權(quán)利邊際，對拓寬和夯實城鎮(zhèn)公共服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，平衡社會資源在初次分配中的層級差異發(fā)揮了重要作用。

目前，我國正處在經(jīng)濟體制、政治民主、司法文明、生態(tài)環(huán)境等社會關(guān)鍵要素深化改革的關(guān)鍵期，社會民眾對公共服務(wù)需求的無限性同政府在公共服務(wù)供給上的有限性之間的矛盾日漸突出。①李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期。在此背景下，考察域外城鎮(zhèn)化建設(shè)中的有效經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實國情，強調(diào)對城鎮(zhèn)（市）發(fā)展與財稅法治建設(shè)互動關(guān)系的把握與運用，從明確地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財政權(quán)利（力）主體地位、提升預(yù)算管理中的社會參與程度、借助稅制改革厘清央地事權(quán)三基點為著力點，以“稅收法定”原則的運行為基調(diào)， 增大探討以財稅法治為精義的新常態(tài)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治理論體系與實踐方案，既是全面推進依法治國的應(yīng)有之義，亦是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本制度保障。

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The Exploration and Implications of the Function of the Rule of Taxation Law in the Process of Urbanization in United States

Chen Bing , Cheng Qian

（School of Law，Jilin University，Jilin Changchun 130012，China）

“To deepen the reform of fiscal and tax reform” and “to perfect rural-urban mechanism” have a profound internal relationship.Through an observation of the practice of the rule of taxation law during the process of urbanization in U.S.，this paper finds that the legal，scientific and specialized operation of tax collection activities can effectively define the boundary of public and private property rights，and guarantee the balance between independent operation of statutory taxation and local autonomy construction，thus objectively promoting local urban development.On the occasion of comprehensively promotion of the rule of law and the construction of China ruled by law，the emphasis of urbanization and the realization of fair and orderly sharing of reform achievement should pay attention to the construction of democracy and the rule of law；and the core element includes political and economic democracy in the framework of the rule of law，namely the construction and implementation of modernized fiscal and tax system ruled by law.Through a historical comparison of foreign experience and the reality in China，it argues that，the dominant position of local governments in fiscal rights in the urban construction，the improvement of social participation in budget management，and the clarification of the central-local administrative authorities by the reform of tax system could effectively broaden and shore up the economic base of urban public services，balance the layer differences of social resources in the primary distribution，and realize the harmonious unification of efficiency and justice of social governance.

urbanization; rule of taxation law; United States experience; no taxation without representation; statutory taxation

（責(zé)任編輯：海 林）

DF432

A

1009-0150(2016)06-0115-13

2016-09-18

2015年度司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目中青年課題（15SFB3032）；2014年度中國博士后科學(xué)基金第七批特別資助項目（2014T70274）；2014年度吉林省社會科學(xué)基金一般項目（2014B3）；韓國高等教育財團（2015-2016年度）“國際學(xué)者交流基金項目”；吉林大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)“青年學(xué)術(shù)領(lǐng)袖培育計劃”（2016FRLX13）；吉林大學(xué)“優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃”（重點階段2014-2016年度）。

陳 兵（1980－），男，湖北荊州人，吉林大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，韓國首爾國立大學(xué)亞太法律研究所客座研究員（2015.10-2017.10）；

程 前（1989－），男，遼寧大連人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

10.16538/j.cnki.jsufe.2016.06.010