秦　鵬，唐道鴻

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045）

環(huán)境協(xié)商治理的理論邏輯與制度反思
——以《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》為例

秦鵬，唐道鴻

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045）

環(huán)境協(xié)商治理的理論認(rèn)知來(lái)自于對(duì)其內(nèi)在意蘊(yùn)的把握以及其理論來(lái)源的分析。環(huán)境治理公眾參與具備了實(shí)現(xiàn)、保障和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的功能并且富有從實(shí)體到程序上的理論與實(shí)踐價(jià)值。哈貝馬斯的協(xié)商民主理論從人性角度出發(fā)，通過(guò)交往理性的邏輯推演出協(xié)商民主理論，這種民主模式對(duì)于公共事務(wù)的治理有著互相推動(dòng)、共同促進(jìn)的作用。但環(huán)境協(xié)商治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境是環(huán)境私主體參與制度存在著嚴(yán)重不足，社會(huì)保守思潮盛行，為此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)貫徹善治理念優(yōu)化官民關(guān)系，革新環(huán)境行政程序，創(chuàng)新社會(huì)管理，使環(huán)境市民社會(huì)得到快速成長(zhǎng)。

協(xié)商治理;協(xié)商民主;善治;環(huán)境影響評(píng)價(jià)

無(wú)論是福建漳州PX項(xiàng)目的爆炸事件，還是2015年夏季發(fā)生的天津港爆炸事件，無(wú)疑都加劇了民眾對(duì)環(huán)境安全的擔(dān)憂，更徒增了公眾對(duì)政府及所謂環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不信任度。被冠以鄰避效應(yīng)的環(huán)境群體性事件，總會(huì)經(jīng)歷從政府管制型決策到謠言四起，到群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，再到政府辟謠并擔(dān)保安全這一慣常流程。而最終惡果的產(chǎn)生卻從根基上摧毀了公眾對(duì)公權(quán)力的信任度。公信力屢受質(zhì)疑，意味著傳統(tǒng)環(huán)境決策模式已無(wú)法滿足公眾對(duì)公共決策能力和合法性的預(yù)期，進(jìn)而需要一種新的環(huán)境決策模式予以補(bǔ)正。

一、問(wèn)題的提出:《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的政策反思

2015年9月1日 《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式生效。該辦法回應(yīng)了理論對(duì)環(huán)境行政實(shí)踐的制度需求，反映了我國(guó)環(huán)境協(xié)商治理的現(xiàn)狀，制定的各項(xiàng)內(nèi)容切合實(shí)際，具有較強(qiáng)的可操作性。然而，“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！保?］從該文件的實(shí)效預(yù)期上看，該辦法存在著規(guī)范位階與可操作性相異，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利義務(wù)分配不對(duì)稱和公眾參與程序偏差等問(wèn)題。

首先，環(huán)境治理公眾參與的主體受限。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》提出了公眾涵蓋了公民、法人和其他組織等主體。然而在該辦法的參與程序主體設(shè)計(jì)時(shí)的第四條和第七條分別做了如下表述 “環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過(guò)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查，組織召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式征求公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的意見(jiàn)和建議。”“參加專家論證會(huì)的參會(huì)人員應(yīng)當(dāng)以相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、環(huán)保社會(huì)組織中的專業(yè)人士為主，同時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)可能受相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)直接影響的公民、法人和其他組織的代表參加?！倍?qǐng)方式，遴選機(jī)制，受選人權(quán)責(zé)與保護(hù)等問(wèn)題依舊存在，換句話說(shuō)，公眾參與的途徑仍然是以被動(dòng)待選為主，普通公眾主動(dòng)提交意見(jiàn)仍然難以成為參與的主流。

其次，環(huán)境治理公眾參與的權(quán)利義務(wù)分配不對(duì)稱。從公眾權(quán)利角度來(lái)看，知情權(quán)是公眾參與的前提，公眾只有獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的環(huán)境信息，才能表達(dá)自己的意見(jiàn)，從而使環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與取得預(yù)期的效果①。但是，作為最普通且不具備專業(yè)素質(zhì)的公眾是如何去了解涉及項(xiàng)目的環(huán)境信息并作出科學(xué)權(quán)衡的，制度層面卻并沒(méi)有進(jìn)行回應(yīng)。從政府義務(wù)規(guī)范上看，盡管“辦法”從環(huán)境信息公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容、方式等方面作出了規(guī)定，但其一來(lái)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的項(xiàng)目范圍太過(guò)狹窄，二來(lái)行政機(jī)關(guān)處于行政績(jī)效的考量，通常利用自己處于的信息壟斷地位，往往只公布對(duì)凸顯政績(jī)的環(huán)境信息，只報(bào)喜不報(bào)憂，拒絕履行及時(shí)公開(kāi)環(huán)境信息的政府義務(wù)。一方面權(quán)利行使得不到保障，而另一方面義務(wù)履行又隨意打折，那么權(quán)利義務(wù)間的分配失衡就不可避免。

最后，環(huán)境治理公眾參與的氛圍不強(qiáng)。在業(yè)已成熟的行政程序里，唯有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度可以作為公眾參與環(huán)境事務(wù)決策的實(shí)體程序，也是最為重要的決策程序。在這一決策程序中，公眾參與的環(huán)節(jié)設(shè)置于聽(tīng)證程序之中，而在行政實(shí)踐中，包括環(huán)評(píng)聽(tīng)證在內(nèi)的各類各級(jí)聽(tīng)證程序被懸置和利用的現(xiàn)象普遍存在，諸如“漲價(jià)聽(tīng)證會(huì)”之流屢現(xiàn)報(bào)端，而這些聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果又成為阻礙意圖影響決策的大多數(shù)公眾的“合法依據(jù)”。在程序上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的否決權(quán)始終放置于環(huán)保部門而非政府核心，也隨即導(dǎo)致以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的地方政府會(huì)以經(jīng)濟(jì)壓力脅迫環(huán)保部門做出對(duì)決策推行有利的環(huán)境評(píng)價(jià)，政府以下移否決權(quán)的方式逃避環(huán)境政治責(zé)任，又以決策權(quán)倒逼否決權(quán)的方式獨(dú)享政治經(jīng)濟(jì)利益，公眾參與程序最終成為阻礙公眾參與的制度藩籬。

從制度面上看，辦法吸收了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》實(shí)施過(guò)程中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》闡明了公眾參與的范圍、原則、方式及各方主體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等自下而上的參與規(guī)范，同時(shí)也提出了環(huán)保部門通過(guò)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、專家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式開(kāi)展自上而下的公眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。從理論面上看，環(huán)境治理理論研究由來(lái)已久，無(wú)論是面向全球視野的全球治理思路，還是基于對(duì)公權(quán)力不信任的多中心治理理論，都在不斷尋求治理者范疇的擴(kuò)大與治理方式的延展。這種思路之下，一個(gè)重要的思路是將環(huán)境協(xié)商治理作為傳統(tǒng)命令控制模式的補(bǔ)充。為此，本文通過(guò)探討環(huán)境協(xié)商治理的價(jià)值內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)困境，提供理論層面的正當(dāng)性，最后提出制度的完善思考。

二、環(huán)境協(xié)商治理的內(nèi)部意涵透視

（一）環(huán)境協(xié)商治理的真實(shí)意蘊(yùn)

環(huán)境協(xié)商治理和“環(huán)境治理”密不可分，在治理理論中，公共事務(wù)的產(chǎn)生不僅來(lái)源于公共領(lǐng)域內(nèi)人的活動(dòng)，私人領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展也依賴于不斷對(duì)公共事務(wù)的汲取和補(bǔ)充，從單純的一個(gè)維度已不是處理公共事務(wù)的最佳方案，而治理就是嫁接在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域間用以擺設(shè)公共事務(wù)并妥善處置的橋梁。

環(huán)境協(xié)商治理是在環(huán)境治理理論基礎(chǔ)之上，以環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)用為目的，以人與人之間基于環(huán)境利用所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，以協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系為目的的治理形式。具體說(shuō)來(lái)，就是確定與環(huán)境相關(guān)的主體按照既定的程序和方案共同制定環(huán)境決策，貫徹決策執(zhí)行，并使全過(guò)程得到有效監(jiān)督的環(huán)境資源調(diào)配過(guò)程。環(huán)境協(xié)商治理是在傳統(tǒng)代議制民主下的間接治理中加入了公民直接參與環(huán)境治理的元素。如果說(shuō)傳統(tǒng)治理理論強(qiáng)調(diào)各方力量的多中心合作治理，而協(xié)商治理則強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)治理過(guò)程，但整個(gè)必須有公民參與，且公民的參與活動(dòng)可以直接影響政府的治理決策。

（二）環(huán)境協(xié)商治理的功能

首先，環(huán)境協(xié)商治理具有權(quán)利實(shí)踐功能。這是公眾參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。只有通過(guò)一定的渠道，公眾的內(nèi)心想法才能得到傾聽(tīng)，公眾環(huán)境權(quán)才能得到充分的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境協(xié)商治理具有實(shí)踐性，不僅表現(xiàn)在公眾對(duì)參與方式的多樣性有著較多的路徑需求，同時(shí)這些方式的實(shí)踐與適用也進(jìn)一步表達(dá)了配套的針對(duì)欠缺的法律法規(guī)依據(jù)和協(xié)調(diào)機(jī)制的制度需求。

其次，環(huán)境協(xié)商治理具有權(quán)利保障功能。廣泛、真實(shí)、有效的參與為公眾實(shí)現(xiàn)其環(huán)境訴求提供方法上的保障。不同公眾代表有著不同的利益訴求，而不同的參與途徑所能達(dá)到的目的也是不同的。制度賦予的多路徑參與的制度選擇能夠幫助公民對(duì)癥下藥，那么下一步如何針對(duì)自己的利益訴求選擇最佳的參與途徑無(wú)疑是有效參與的關(guān)鍵所在。

再者，環(huán)境協(xié)商治理具有權(quán)利實(shí)現(xiàn)功能。環(huán)境協(xié)商治理為不同的環(huán)境參與主體的正當(dāng)權(quán)益的商談提供了交往與協(xié)商的平臺(tái)。其中，從公眾的角度看，參與途徑的多樣性和層次性能夠?yàn)殄e(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境沖突供應(yīng)了可靠的談判平臺(tái)，進(jìn)而在協(xié)商溝通中實(shí)現(xiàn)自我權(quán)利與公共利益的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）環(huán)境協(xié)商治理的價(jià)值

基于環(huán)境協(xié)商治理之于公眾環(huán)境權(quán)利的實(shí)踐、保障與實(shí)現(xiàn)的三重功能，其所富含的法治價(jià)值可以從兩大方面以透視：其一，從參與內(nèi)容上看，環(huán)境協(xié)商治理是民主法治國(guó)家基于基本人權(quán)的實(shí)體需要。這是因?yàn)槠鋬?nèi)容乃是基于其環(huán)境權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)，公眾有權(quán)通過(guò)一定途徑參與與其環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，保障自己的環(huán)境權(quán)不受侵害。這些權(quán)益包括參與環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境管理權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)，而各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都需要借助于協(xié)商途徑才能得以落實(shí)。

環(huán)境決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)是體現(xiàn)在公眾向有關(guān)決策機(jī)關(guān)表達(dá)其所關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題的意見(jiàn)時(shí)憲法、法律已經(jīng)提供了的正當(dāng)途徑，確保公眾在關(guān)鍵的環(huán)境決策環(huán)節(jié)中擁有充分的話語(yǔ)權(quán)；環(huán)境管理權(quán)則需要政府而不僅僅是個(gè)別職能部門，及時(shí)向公眾主動(dòng)公示或應(yīng)求公開(kāi)有關(guān)環(huán)境政策、環(huán)境變化信息和市場(chǎng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所可預(yù)計(jì)或已經(jīng)帶來(lái)的環(huán)境影響信息等；最后環(huán)境監(jiān)督權(quán)的落實(shí)也需要相關(guān)的法律規(guī)定和疏通的回饋程序讓公眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督。

其二，從參與的過(guò)程來(lái)看，公眾參與是民主法治國(guó)家事物處理的程序需要。公眾參與環(huán)境治理包括發(fā)端參與 （即公民在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的決策程序中得以參與）、過(guò)程參與（公民在環(huán)境保護(hù)的行政管理程序中的參與）和終端參與（指公民在公權(quán)涉環(huán)保行為的作為或不作為的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制中的參與），這一系列的參與過(guò)程更是需要參與途徑的保障，沒(méi)有途徑作為橋梁，公眾參與環(huán)境治理就無(wú)從下手。

三、環(huán)境協(xié)商治理的外部應(yīng)用證成

環(huán)境治理理論中，以自由主義治理觀、共和主義治理觀和協(xié)商治理觀為代表的多種環(huán)境民主理論陸續(xù)出現(xiàn)在人們的視野中，三者形成了三足鼎立的局面：“環(huán)境自由主義認(rèn)為，公民的政治意志其作用在于聯(lián)合和貫徹私人的環(huán)境利益，用以對(duì)抗國(guó)家對(duì)公民的環(huán)境命令?！薄肮埠椭髁x則認(rèn)為，在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，政治的功能不僅僅在管，更是整個(gè)社會(huì)化過(guò)程的構(gòu)成要素，公民的環(huán)境美德要大于公民對(duì)環(huán)境所負(fù)擔(dān)的公民義務(wù)”［2］

基于二者的比較，環(huán)境共和主義民主觀中所蘊(yùn)含的面向公民美德的價(jià)值追求、彼此尊重的法律秩序以及通過(guò)交往實(shí)現(xiàn)的政治過(guò)程基本形成了環(huán)境協(xié)商民主的基本特征。在對(duì)不同民主理論的比對(duì)中，基于對(duì)哈貝馬斯交往行動(dòng)理論的借鑒，并在經(jīng)過(guò)補(bǔ)充與完善之后，環(huán)境協(xié)商民主理論應(yīng)運(yùn)而生［3］。

（一）環(huán)境協(xié)商民主的生成邏輯

1.從生活世界緣起的環(huán)境交往議題

環(huán)境協(xié)商治理理論是基于交往行為理論而構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)民主的形式，它以交往理性為哲學(xué)支撐?，F(xiàn)代社會(huì)的文明指針擺動(dòng)是受到社會(huì)價(jià)值輿論的影響的，為此，個(gè)人在面對(duì)各類事務(wù)中的價(jià)值抉擇時(shí)能否保持中立的生活態(tài)度也即是自我的獨(dú)立性和自主性就成為了關(guān)鍵所在。在此之前的西方學(xué)者往往是簡(jiǎn)單套用主客二分法的單向思維去獨(dú)立理解不同的環(huán)境，而人類的存在實(shí)際上并不是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)人作為基礎(chǔ)，而是透過(guò)“雙向理解”的交往作為起點(diǎn)，創(chuàng)造一個(gè)人類可以決斷出不同的對(duì)待環(huán)境的價(jià)值觀，并且學(xué)會(huì)使用不同的演繹手法和視角去處置不同領(lǐng)域的事物的新視野。

2.生活世界的理性化過(guò)程也是環(huán)境交往理性化過(guò)程

環(huán)境交往理性是在生活世界理性化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。隨著人們對(duì)于生活世界中關(guān)于環(huán)境事務(wù)認(rèn)知的世界觀越來(lái)越清晰，漸漸地開(kāi)始懂得使用不同的方式去溝通交流，而人與人的關(guān)于環(huán)境議題的交往將通過(guò)理性討論超越來(lái)自權(quán)威的制約。而這種超越則是來(lái)自于對(duì)于既有“體制”的突破。

那么，我們很容易就看到在傳統(tǒng)環(huán)境利用活動(dòng)中那種“分享式”的價(jià)值逐漸被淡化，而市場(chǎng)的“排他性”“獨(dú)享”價(jià)值壟斷了人們的交往方法。更進(jìn)一步的后果就是，在社會(huì)和政治事務(wù)中，我們往往會(huì)采取對(duì)待商品交易般的態(tài)度，只重感性取舍而忽視深層次的思考與討論，更加之政府的福利政策為了選舉和執(zhí)政的需要一味地滿足或安撫人民的需要，尤其是物質(zhì)層面的需要，使得政治事務(wù)如同商品一般被扭曲了。在這樣的體制價(jià)值傾向下，人們以對(duì)環(huán)境需求的欲望滿足替代理性思考，進(jìn)而加強(qiáng)其對(duì)統(tǒng)治力量的權(quán)力或法制上的忍受，這種忍受性就促生了人與人之間的交往惰性，這正是環(huán)境事務(wù)往往不經(jīng)過(guò)協(xié)商即可進(jìn)入決策—執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要原因。所以如何突破體制藩籬，實(shí)現(xiàn)交往理性，杜絕反社會(huì)生活理性化的擴(kuò)散就需要更具有實(shí)踐意義的價(jià)值觀的存在了。

3.協(xié)商治理是環(huán)境事務(wù)交往理性化的必然需求

當(dāng)我們宣之于口的各種環(huán)境主張面臨質(zhì)疑時(shí)，我們的論辯就會(huì)成為協(xié)商的開(kāi)始，最終達(dá)至人與人之間對(duì)于環(huán)境議題的互相理解和共識(shí)，而這個(gè)過(guò)程的經(jīng)歷才是符合理性邏輯的。甚至說(shuō)，當(dāng)我們的目的就是符合交往理性時(shí)，提出前述宣稱的人更應(yīng)該愿意被質(zhì)疑，更愿意進(jìn)入到商談的程序中去。

環(huán)境協(xié)商治理的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)采取 “雙軌制模式”，也就是在環(huán)境議題的非官方領(lǐng)域內(nèi)舉行的“非正式”商談要同公權(quán)決策機(jī)構(gòu)的“正式”商談形成合力。當(dāng)環(huán)境議題的非官方領(lǐng)域的共識(shí)達(dá)成后，經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蚧蛎浇榱飨蚪o做出最終決策的國(guó)家機(jī)關(guān)，其中正當(dāng)程序就是民主選舉，媒介也就是擁有新聞自由權(quán)利的媒體。綜上所述，協(xié)商治理不僅僅是一種意識(shí)形態(tài)下宣傳的政治形式，更應(yīng)當(dāng)是為社會(huì)管理參與實(shí)踐的理性化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程的理論和制度框架。

（二）環(huán)境協(xié)商治理與國(guó)家規(guī)制的互動(dòng)機(jī)理

1.公共領(lǐng)域的協(xié)商為國(guó)家規(guī)制提供合法性

公共領(lǐng)域向法治國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)提供合法性是通過(guò)充分協(xié)商實(shí)現(xiàn)的。在生活世界中，環(huán)境公民社會(huì)是實(shí)現(xiàn)人們交往的非建制的最佳環(huán)境，社會(huì)公眾將諸如環(huán)境議題之類在私人領(lǐng)域中那些能夠引發(fā)整體共鳴的處于私人生活邊緣的問(wèn)題，經(jīng)由感覺(jué)、摘取、提煉，深化并擴(kuò)展廣泛影響后，通過(guò)共同的協(xié)商，討論出最佳的環(huán)境問(wèn)題解決方案。相對(duì)地，在建制化的公共領(lǐng)域中，前述得出的方案將通過(guò)立法和司法的環(huán)保部分等正當(dāng)程序形成政治影響；隨后，這一政治影響（如生態(tài)文明建設(shè)與依法治國(guó)）又將在環(huán)境立法、環(huán)境司法組成的政治社會(huì)一部分和市民社會(huì)的監(jiān)督下，得到環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行，回過(guò)來(lái)用以實(shí)際解決公眾在公共領(lǐng)域遇到或可預(yù)計(jì)到的問(wèn)題。正如哈貝馬斯所說(shuō)，“公共領(lǐng)域的交往結(jié)構(gòu)使公眾卸掉了決策的負(fù)擔(dān)；推遲了的決策活動(dòng)，被留給決策性建制去進(jìn)行?！保?］（P448）可以總結(jié)，充分協(xié)商向法治國(guó)的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)所提供的合法性被分成了兩大方面，社會(huì)公眾就環(huán)境議題向國(guó)家執(zhí)政集團(tuán)輸送協(xié)商方案和政策有效性的忍受，以及來(lái)自公共領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境問(wèn)題執(zhí)行方案的監(jiān)督。

2.國(guó)家規(guī)制的強(qiáng)力為公共領(lǐng)域提供保障

不可否認(rèn)的是，環(huán)境公民社會(huì)的實(shí)際作用也只局限在為公共權(quán)力系統(tǒng)的決策提供合法性依據(jù)，并根據(jù)其最終執(zhí)行活動(dòng)是否符合決策原意來(lái)對(duì)其監(jiān)督［4］（P209）。這是由于，作為個(gè)體的環(huán)境公民本身是不具備執(zhí)行權(quán)力的，所以其參加環(huán)境治理的能力也就相應(yīng)地受到限制。這種能力的恢復(fù)或者從另外一個(gè)方向上得到突破都有賴于公權(quán)力系統(tǒng)提供保障。正如哈貝馬斯所表述的，“一種為政治意志形成過(guò)程做準(zhǔn)備并對(duì)它發(fā)生影響的非正式意見(jiàn)形成過(guò)程，擺脫了那種以達(dá)成決策為目標(biāo)的到場(chǎng)者之間商議所具有的種種建制化制約。這些公共領(lǐng)域應(yīng)該為意見(jiàn)的自由提出、各種有效性主張和各種態(tài)度確?；顒?dòng)空間，考慮到這一點(diǎn)，它們必須受到憲法的保護(hù)?！保?］（P208）

（三）協(xié)商治理視野下環(huán)境民主治理面臨的保守思潮與批判

在經(jīng)歷了兩千多年的中央集權(quán)專制統(tǒng)治的中國(guó)，傳統(tǒng)的服從型的政治文化似乎已經(jīng)根深蒂固，甚至被認(rèn)為是中國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保存下來(lái)或者是選擇政治制度時(shí)必須顧及的“民族情結(jié)”。這一論調(diào)忽略了一個(gè)重要的事實(shí)，那就是人們?cè)谛畔r(shí)代獲取的知識(shí)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了過(guò)去任何一個(gè)時(shí)期，正如印刷術(shù)在歐洲打破教會(huì)壟斷知識(shí)教育，推動(dòng)新教發(fā)展一樣，知識(shí)的平等化往往意味著思維的平等趨向進(jìn)而帶來(lái)對(duì)身份平等的追求。因此，普遍完成了民主啟蒙的現(xiàn)代政治社會(huì)已經(jīng)從研究世界市場(chǎng)中壟斷格局下的經(jīng)濟(jì)利益較量轉(zhuǎn)向了通過(guò)獲取公眾合意，推進(jìn)社會(huì)正義的發(fā)展邏輯，并將平等民主前提下的社會(huì)正義視為了政府合法性的關(guān)鍵［5］。所以傳統(tǒng)的服從型政治文化已然不再跟得上現(xiàn)代政治國(guó)家確立執(zhí)政地位獲取支持的時(shí)代步調(diào)。

“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。”是許多法學(xué)人談必言之的名言，同時(shí)又成為“法治不彰”的重要理由，直至有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)處事在于變通，什么好東西來(lái)到中國(guó)都會(huì)變味。這種片面的看法就是囿于言者只看到了制度的原型及移植后的結(jié)果，進(jìn)而否定了制度土壤，卻恰恰忽視了制度的制立人與執(zhí)行者是否做了土壤增肥的這一必要工作。

有這樣一種質(zhì)疑，環(huán)境市民社會(huì)過(guò)于弱小，因此他們承擔(dān)不了公益訴訟的重任。這種論調(diào)其實(shí)與“中國(guó)民主素質(zhì)論”的內(nèi)在邏輯是一致的，即素質(zhì)唯有在足以滿足制度的高度時(shí)方能有有效的制度。民主是一種意識(shí)，更是一種實(shí)踐，它的精髓是一種通過(guò)實(shí)踐就可以被發(fā)現(xiàn)的常識(shí)，可能在某些特定的場(chǎng)合下，他還需要一定的專業(yè)知識(shí)，但是這一專業(yè)性同這種意識(shí)的常識(shí)性相比是微不足道的，因?yàn)槌ＷR(shí)是一種動(dòng)力，而專業(yè)最多不過(guò)是動(dòng)力運(yùn)轉(zhuǎn)后隨時(shí)都可以獲取潤(rùn)滑劑［6］。一如當(dāng)公益訴訟面臨技術(shù)難題時(shí)，公民意識(shí)的覺(jué)醒會(huì)自發(fā)引領(lǐng)大批負(fù)有公民責(zé)任感的專業(yè)人士加入進(jìn)來(lái)完成訴訟。

中國(guó)是一個(gè)有著講政治的傳統(tǒng)的國(guó)家，公眾對(duì)政治的關(guān)心有助于完成臣民向公民的角色轉(zhuǎn)變。進(jìn)而只需要提升公民的政治認(rèn)知能力，了解政治體制和政治流程就可以避免出現(xiàn)對(duì)于政治的急躁情緒，防范持有偏見(jiàn)的參與公共事務(wù)管理。所以，只有讓公民在民主實(shí)踐中逐漸養(yǎng)成理性寬容地對(duì)待政治問(wèn)題的習(xí)慣，了解民主的規(guī)范、程序和規(guī)則，才能以和平、合法的方式表達(dá)其政治愿望和利益訴求，提高公民參與政府治理的積極性，增加公民參與的存在感，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的善治。

四、協(xié)商治理的制度回應(yīng)：《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的完善進(jìn)路

（一）實(shí)質(zhì)化公眾參與主體范疇

所謂實(shí)質(zhì)化公眾參與主體是指增加公眾參與環(huán)境決策、執(zhí)行的協(xié)商治理的比重。協(xié)商治理從意識(shí)層面鼓勵(lì)公眾，明確公眾作為參與者的主體地位，喚醒民主公民意識(shí)，積極培育參與型的政治文化。同時(shí)也為走出我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與困境提供了一種新的出路［7］。在這樣的狀態(tài)下，不僅有“優(yōu)良的”政治生活，而且有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類自身的和諧發(fā)展［8］。進(jìn)而達(dá)到善治的最終目的，“善治就是使公共利益最大化的公共管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公眾對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公眾的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”［9］。這種來(lái)自公眾群體參與成員間合作文化帶動(dòng)了在政治國(guó)家與市民社會(huì)之間、政府與非政府之間以及公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域間的合作實(shí)現(xiàn)。與自上而下運(yùn)行權(quán)力的政府統(tǒng)治模式不同，協(xié)商治理運(yùn)用了一個(gè)上下互動(dòng)的對(duì)話模式，以協(xié)商彼此關(guān)切、建立伙伴關(guān)系、認(rèn)同各方共同的目標(biāo)等途徑對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理。

綜上，政治社會(huì)的發(fā)展將不可逆轉(zhuǎn)地迎來(lái)或不斷營(yíng)造合作參與型的現(xiàn)代政治治理文化。這種文化所倡導(dǎo)的，也就是將作為受命人的廣大公眾從命令權(quán)威的困厄中解放出來(lái)，重視公眾在整個(gè)協(xié)商治理體系中主體地位的明確，將公眾與政府拉進(jìn)公共事務(wù)治理的談判中來(lái)，在各項(xiàng)行政事務(wù)中為公眾充分參與創(chuàng)造有利條件。

（二）實(shí)在化公眾參與權(quán)責(zé)分配

一方面，從公共權(quán)力集團(tuán)角度看，就是要推進(jìn)民主化進(jìn)程，建設(shè)健全公眾參與機(jī)制。為此，政府主動(dòng)為民主參與提供制度化、程序化的途徑，讓公民和各種社會(huì)組織合法地享有社會(huì)管理權(quán)利?！皯椪杂芍贫鹊膬r(jià)值在于人們對(duì)制度的運(yùn)用”［10］。通過(guò)制度使每個(gè)公民都能實(shí)際參與討論和決定與他們切身利益直接相關(guān)的各種公共事務(wù)。政府善治，事實(shí)上在于通過(guò)法定程序，為公民參與公共生活提供制度化的渠道，真正實(shí)現(xiàn)公民與政府的互動(dòng)、協(xié)商和合作。

另一方面，從公眾義務(wù)角度看，良好的制度也需要善良的公民給予內(nèi)心的尊重和行為的遵守。為此，在公眾中提倡平等、民主、自由、包容、理性的公民意識(shí)，通過(guò)正當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)制讓公眾在實(shí)踐中體會(huì)和培養(yǎng)公民角色就顯得尤為重要。國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體要為公眾提供公民美德教育，告知一個(gè)善良的公民應(yīng)當(dāng)關(guān)注以發(fā)展的合理性、民主、機(jī)會(huì)、多樣性和謹(jǐn)慎有限地使用暴力為內(nèi)容的美德。讓公民能夠有能力、有智慧、以及以負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)待權(quán)威、權(quán)力和地位。

具體到制度革新面向，筆者認(rèn)為，從新“辦法”的立法思路上看無(wú)疑是為了加強(qiáng)的公眾參與環(huán)境決策的正當(dāng)性和合法性，而在下一階段的地方立法中應(yīng)當(dāng)因地制宜地加強(qiáng)參與公眾的遴選機(jī)制建設(shè)和公眾訴求反應(yīng)及回應(yīng)機(jī)制，建立專家遴選機(jī)制。

（三）推進(jìn)環(huán)境市民社會(huì)建設(shè)

環(huán)境市民社會(huì)在刺激市民參與環(huán)境事務(wù)的協(xié)商治理、增強(qiáng)公眾的民主認(rèn)知和平等價(jià)值理念，培養(yǎng)公眾的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)意識(shí)方面發(fā)揮著重要作用。從市民權(quán)利角度看，一個(gè)強(qiáng)大的環(huán)境市民社會(huì)，對(duì)于監(jiān)督政府和組建第三部門來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)踐保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)、服務(wù)市民的目標(biāo)有著深刻的意義。從市民義務(wù)來(lái)看，市民履行環(huán)境義務(wù)、志愿意識(shí)的提高，對(duì)于我國(guó)環(huán)境NGOs能充分的減少發(fā)展壓力，獲得市民支持，調(diào)動(dòng)市民的參與力量有著現(xiàn)實(shí)的意義。為此，政府、學(xué)者、環(huán)保組織、新聞媒體應(yīng)當(dāng)共同努力從公民教育、法律普及、社會(huì)文化、消費(fèi)心理等方面入手，培養(yǎng)公民角色意識(shí)，增強(qiáng)國(guó)民法治觀念，轉(zhuǎn)變麻木冷漠的社會(huì)風(fēng)氣、提倡勤儉節(jié)約和節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)意識(shí)，通過(guò)媒體網(wǎng)絡(luò)等宣傳平臺(tái)積極引導(dǎo)社會(huì)輿論和傳播正能量，努力構(gòu)建一個(gè)具有良好環(huán)保意識(shí)和公民意識(shí)的環(huán)境市民社會(huì)。

從具體實(shí)現(xiàn)路徑上看，一是可以通過(guò)廣泛的宣傳，增加公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)知和對(duì)環(huán)保組織認(rèn)同性的提高。這也是一直以來(lái)環(huán)保組織活動(dòng)的重點(diǎn)，他們通過(guò)廣泛的公益宣傳活動(dòng)把環(huán)保知識(shí)和環(huán)境理念傳達(dá)給公眾，鼓勵(lì)公眾參與到他們的行動(dòng)中去［11］。二是通過(guò)公益訴訟、法律援助等能為公眾解決切身環(huán)境利益的方式，增加公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的了解以及對(duì)出于對(duì)自己期待利益的維護(hù)而采取環(huán)保行動(dòng)的需求，進(jìn)而增加公民對(duì)國(guó)家環(huán)境問(wèn)題的思考，培養(yǎng)積極參與的公民角色和公民精神。三是通過(guò)潛移默化的文化宣教，提倡勤儉節(jié)約，節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)思想，啟發(fā)公民對(duì)環(huán)境義務(wù)的自覺(jué)，假以相應(yīng)的消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，形成節(jié)約資源、杜絕浪費(fèi)的良好社會(huì)消費(fèi)風(fēng)氣。

注：

①?gòu)B門PX項(xiàng)目事件發(fā)生的一個(gè)重要原因是廈門市民的知情權(quán)沒(méi)有得到保障。此文在撰寫和收集資料過(guò)程中，得到田亦堯博士的悉心幫助。

［1］道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.陳郁等譯.上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994.225

［2］［德］哈貝馬斯.包容他者［M］.上海：上海人民出版社.2002.279-280

［3］李龍.論協(xié)商民主——從哈貝馬斯的“商談?wù)摗闭f(shuō)起［J］.中國(guó)法學(xué)2007，（1）：31

［4］［德］尤爾根·哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間［M］.童世駿譯.北京:三聯(lián)書店，2003.

［5］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.上海：上海譯文出版社，1991.202.

［6］許斌.對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的思考［J］.同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，12（6）:93.

［7］何增科.中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境要素分析［A］.俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境［C］.北京:北京大學(xué)出版社，121-165.

［8］俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.196、200.

［9］陳剩勇，趙光勇.“參與式治理”研究述評(píng)［J］.教學(xué)與研究，. 2009，（8）:81

［10］俞可平.治理與善治引論［A］.俞可平.治理與善治［C］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.8.

［11］丁元竹.非政府公共部門與公共服務(wù)——中國(guó)非政府公共部門服務(wù)狀況研究［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005.9.

【責(zé)任編輯：張西山】

Reflection upon the Theoretical Logic and System of Deliberative Environmental Governance:Based on Measues on Public Participation in Environmental Protection

QING Peng，TANG Dao-hong
（Law school of Chongqing University，Chongqing，400045）

The theoretical knowledge of deliberative environmental governance comes from the grasp of its inner meaning and the analysis of its theoretical sources.Public participation in environmental governance helps safeguard and realize the environmental rights of the general public，and is valuable in practice and theory from entities to procedures.Starting from human nature，Habermas deduced deliberative democracy theory from the logic of communicative reason.This democracy model and public affairs feed into and push each other.The real predicaments facing deliberative environmental governance are the deficiency of private subject participation system and the prevalence of conservatism.Therefore，we need to carry out good governance to better the relationship between the government and the citizens，reform the administrative order of environment，and innovate social administration so as to promote the development of environmental civil society.

deliberative governance；deliberative democracy；good governance；environmental impact assessment

DF 468

A

1000-260X（2016）01-0107-06

2015-08-09

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)與發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑研究”（12&ZD209）；重慶市研究生科研創(chuàng)新資助項(xiàng)目（CYB15007）

秦鵬，重慶大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究；唐道鴻，重慶大學(xué)博士生，從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。