毛艷華

（中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院，廣東 廣州 510275）

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需以制度創(chuàng)新應(yīng)對TPP挑戰(zhàn)

毛艷華

（中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院，廣東 廣州 510275）

經(jīng)過多年的談判，以美國為首的12個(gè)談判國在2015年10月5日達(dá)成了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（英文簡稱TPP）文本。TPP旨在形成一種區(qū)域性的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資規(guī)則，逐步影響和推向區(qū)域之外，最終形成全球性的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資規(guī)則，從而實(shí)際上取代受到困擾的世界貿(mào)易組織（WTO）為代表的現(xiàn)有多邊貿(mào)易體制。與現(xiàn)有一些多邊自由貿(mào)易安排相比，TPP協(xié)定文本體現(xiàn)出“全覆蓋”、“高標(biāo)準(zhǔn)”和“排他性”的顯著特征，部分條款也表現(xiàn)出明顯的防范中國和針對中國的意圖。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是制度創(chuàng)新高地，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)對TPP影響的國家戰(zhàn)略試驗(yàn)區(qū)任務(wù)，一方面學(xué)習(xí)借鑒TPP的高標(biāo)準(zhǔn)開放措施，在規(guī)則制度上主動(dòng)與TPP縮小差距；另一方面，探索本土規(guī)則，在新規(guī)則中彰顯中國元素，主動(dòng)應(yīng)對TPP可能的挑戰(zhàn)。

一、TPP協(xié)定的主要特點(diǎn)和對中國的可能影響

與現(xiàn)有一些多邊自由貿(mào)易安排相比，TPP協(xié)定文本體現(xiàn)出“全覆蓋”、“高標(biāo)準(zhǔn)”和“排他性”的顯著特征。一方面，從長遠(yuǎn)角度來看，這些要求符合中國深化改革按市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的理念；但另一方面，從短期現(xiàn)實(shí)來看，這些變革要求對中國難以承受或不確定性較大。

首先，TPP追求“全覆蓋”。以往大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定主要限于降低商品關(guān)稅、促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易，而TPP不僅規(guī)定取消或降低商品關(guān)稅，還涵蓋投資、競爭政策、技術(shù)貿(mào)易壁壘、食品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購以及綠色增長和勞工保護(hù)等。TPP也體現(xiàn)了一些新的、正在抬頭的貿(mào)易問題和交叉性問題，包括與互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的問題，國有企業(yè)參與國際貿(mào)易投資的問題、小企業(yè)利用貿(mào)易協(xié)定的能力問題等等。因此，TPP的覆蓋領(lǐng)域之寬泛遠(yuǎn)超一般的自由貿(mào)易協(xié)定，中國面臨升級(jí)自貿(mào)區(qū)談判模板的壓力。

其次，TPP在開放程度上明確指向“高標(biāo)準(zhǔn)”。例如，TPP在環(huán)保、勞工、原產(chǎn)地、國有企業(yè)和政府采購等方面包含了諸多高標(biāo)準(zhǔn)的條款，這些高標(biāo)準(zhǔn)或許體現(xiàn)了國際貿(mào)易未來的某種趨勢，但是考慮到TPP所包含的國家還包括一些發(fā)展中國家，這些條款實(shí)際上超過了這些發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)情況和承受能力。TPP的“高標(biāo)準(zhǔn)”事實(shí)上會(huì)涉及到一國“關(guān)境之后”的國內(nèi)措施，即一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為是主權(quán)內(nèi)政的領(lǐng)域。為此，如果按照TPP的標(biāo)準(zhǔn)，締約方不得不在TPP協(xié)定要求下，修改其國內(nèi)規(guī)制，而這些正是中國政府所糾結(jié)的。

再次，TPP在策略上暗含了“排他性”的區(qū)域一體化方法。在貨物貿(mào)易方面，TPP協(xié)定的“原產(chǎn)地”規(guī)則采取“累積制”，促進(jìn)締約方之間的生產(chǎn)和供應(yīng)鏈一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)締約方之間“無縫貿(mào)易”，以提升貿(mào)易效率，支持工作崗位的創(chuàng)造。因此，TPP的實(shí)施會(huì)造成在亞太地區(qū)中國的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。Li and Whalley（2014）估計(jì)了TPP對于中國經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響，發(fā)現(xiàn)TPP將導(dǎo)致中國的進(jìn)出口降低和貿(mào)易條件的惡化，嚴(yán)重沖擊農(nóng)業(yè)、紡織業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)，造成相當(dāng)于GDP的0.14%損失。在服務(wù)和投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，TPP規(guī)定了對于跨境服務(wù)的國民待遇和最惠國待遇，強(qiáng)調(diào)取消締約方之間在投資和服務(wù)提供上的“業(yè)績、股比、地域”等限制措施，以促進(jìn)市場開放，深化跨境融合，這對于中國擴(kuò)大服務(wù)和投資的開放形成挑戰(zhàn)。

二、中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在規(guī)則制度上應(yīng)主動(dòng)與TPP縮小差距

作為應(yīng)對TPP影響的試驗(yàn)田，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)加快深化改革和擴(kuò)大開放，學(xué)習(xí)借鑒TPP的高標(biāo)準(zhǔn)開放措施，將TPP沖擊的負(fù)面影響轉(zhuǎn)化為深化改革的契機(jī)，在規(guī)則制度上主動(dòng)與TPP縮小差距，加快建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)相銜接的貿(mào)易投資規(guī)則體系。

第一，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的投資管理模式。準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的投資管理模式已逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢。TPP采取了準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的投資規(guī)則，因此，為適應(yīng)規(guī)則發(fā)展趨勢，應(yīng)對TPP的挑戰(zhàn)，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅有必要加快實(shí)施已經(jīng)頒布的第三版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單，更需要先行貫徹中央深改組《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，先行先試對內(nèi)外資統(tǒng)一實(shí)施負(fù)面清單管理，以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以及更好發(fā)揮政府作用，建設(shè)法治化營商環(huán)境，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。在全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的過程中，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要制定政府責(zé)任清單和權(quán)力清單，厘清政府與市場的邊界；加快完善與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相配套的商事登記制度、行政審批制度、社會(huì)征信體系、事中事后監(jiān)管制度等。

第二，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放。TPP協(xié)定原則上要求消除和削減貨物與服務(wù)貿(mào)易的一切關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，規(guī)定了對于跨境服務(wù)的國民待遇和最惠國待遇；對于成員國的保留措施要求采用負(fù)面清單形式表述。TPP對于服務(wù)業(yè)開放的高標(biāo)準(zhǔn)給中國的服務(wù)業(yè)對外開放造成了巨大壓力，但同時(shí)也給中國服務(wù)業(yè)對外開放樹立了新標(biāo)準(zhǔn)。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有必要為國家進(jìn)行壓力測試，通過削減外商投資負(fù)面清單中的服務(wù)業(yè)特別管理措施，循序漸進(jìn)開放生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。在具體的行業(yè)開放中，例如金融業(yè)和電信業(yè)，由于涉及國家安全或經(jīng)濟(jì)安全，在TPP文本中也被當(dāng)作敏感領(lǐng)域單獨(dú)處理。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在處理此類行業(yè)和領(lǐng)域開放議題時(shí)，應(yīng)秉承循序漸進(jìn)、小心謹(jǐn)慎的原則，將相關(guān)領(lǐng)域列入將來可以采取保留措施的第二類負(fù)面清單，在充分測試相關(guān)領(lǐng)域開放對于國民經(jīng)濟(jì)沖擊的同時(shí)，避免危及經(jīng)濟(jì)安全。

第三，推廣貿(mào)易便利化措施，促進(jìn)人員跨境自由流動(dòng)。貿(mào)易便利化和人員跨境自由流動(dòng)是TPP努力實(shí)施的目標(biāo)。例如，TPP各締約方同意訂立更加透明的規(guī)則，包括公布海關(guān)法規(guī)，避免貨物通關(guān)時(shí)不必要的延誤和扣存，并為快遞運(yùn)輸提供快捷海關(guān)服務(wù)；“商務(wù)人士臨時(shí)入境”章節(jié)鼓勵(lì)TPP各締約方當(dāng)局提供臨時(shí)入境申請信息，以確保申請費(fèi)用合理，并盡可能迅速地處理申請并通知申請人。因此，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)大力開展海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新；在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵭?“一線放開”、“二線安全高效管住”的通關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，實(shí)施國際多式聯(lián)運(yùn)，建立中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與區(qū)外陸路口岸跨境快速通關(guān)模式，實(shí)現(xiàn)保稅港區(qū)與一線口岸無縫對接；同時(shí)，可以推進(jìn)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度創(chuàng)新，研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分線管理模式，優(yōu)化檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)流程，合理劃分一線二線職能；人員的跨境自由流動(dòng)也是中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以效仿TPP的一大舉措，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)加快探索為境外各類商務(wù)人員和專業(yè)人才入?yún)^(qū)開展業(yè)務(wù)提供便利的政策保障，尤其是廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)利用毗鄰港澳的地理優(yōu)勢，爭取國家授權(quán)允許港澳律師、會(huì)計(jì)師、建筑師在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)從事涉外涉港澳業(yè)務(wù)，先行先試推進(jìn)粵港澳服務(wù)業(yè)人員職業(yè)資格互認(rèn)，探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作、居住的港澳人士社會(huì)保障與港澳有效銜接，爭取中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)地人才赴港澳“一簽多行”。

第四，加快金融創(chuàng)新和開放的步伐。TPP協(xié)定在原則上規(guī)定，外資投資收益外匯轉(zhuǎn)移應(yīng)該以可自由使用的貨幣按照轉(zhuǎn)移時(shí)的市場匯率毫不遲延地轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了對于跨境資金自由流動(dòng)的許可。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著試行人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、外匯管理、利率市場化等領(lǐng)域改革的任務(wù)。因此，有必要借鑒TPP的做法，加快金融創(chuàng)新與開放，在資金跨境流動(dòng)和金融創(chuàng)新上取得新突破。首先，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以推動(dòng)人民幣作為跨境大額貿(mào)易和投資計(jì)價(jià)、結(jié)算的主要貨幣，推動(dòng)跨境人民幣融資，例如支持中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)具有直接投資業(yè)務(wù)的外資企業(yè)在境內(nèi)資本市場發(fā)行以人民幣計(jì)價(jià)的債券等；其次，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以開展外匯管理改革試點(diǎn)，試行資本項(xiàng)目限額內(nèi)可兌換，直接投資外匯登記下放銀行辦理，外商直接投資項(xiàng)目下外匯資金可意愿結(jié)匯，允許符合條件的銀行在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展外幣離岸業(yè)務(wù)；再次，可以對中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)跨國公司取消跨境收支規(guī)模限制，并便利更多跨國企業(yè)集團(tuán)在中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)。

第五，創(chuàng)新商事爭端仲裁機(jī)制。TPP設(shè)計(jì)了一套比較完備的投資爭端解決機(jī)制，目的在于通過簡便的手續(xù)降低爭端解決成本，同時(shí)利用投資者—東道國爭端解決機(jī)制（ISDS）消除投資方的后顧之憂。為了凸顯競爭中立性，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以 “先行先試”開展投資者—東道國爭端解決機(jī)制。當(dāng)然，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)框架內(nèi)不存在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的第三方仲裁機(jī)制，但中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以明確擴(kuò)大對外資的保護(hù)水平，通過試行有較高公信力和中立性的投資糾紛仲裁機(jī)制，建立健全投資者投訴受理平臺(tái)。同時(shí)，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)盡可能提高商事爭端仲裁的權(quán)威性、公正性和便捷性，以便建立各種所有制企業(yè)公平競爭的環(huán)境，適應(yīng)TPP對國有企業(yè)從事國際貿(mào)易和投資的“競爭中立”新規(guī)則要求。

三、在新規(guī)則中彰顯中國元素

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為新一輪改革開放的先行地，在借鑒試驗(yàn)TPP高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系的同時(shí)，更應(yīng)積極主動(dòng)回應(yīng)TPP可能的威脅，通過探索試驗(yàn)本土規(guī)則，彰顯中國元素，提出自我主張，培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢。

第一，以“我”為主，制定營商標(biāo)準(zhǔn)，降低營商成本。作為高標(biāo)準(zhǔn)的國際貿(mào)易投資協(xié)定，TPP涉及到政府采購、競爭政策、國有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境、透明度和反腐敗等方面。通過促使各成員在非傳統(tǒng)貿(mào)易領(lǐng)域采用一致的高標(biāo)準(zhǔn)并修改國內(nèi)法規(guī)，TPP試圖進(jìn)一步降低投資準(zhǔn)入門檻，改善營商環(huán)境，促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)一體化。長期來看，采用TPP所涉及領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)有助于我國進(jìn)一步促進(jìn)開放，提升市場化程度，而在短期內(nèi)我國則無力承擔(dān)相關(guān)的變革成本。因此，在先試先行高標(biāo)準(zhǔn)營商規(guī)則，為中國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)改革做準(zhǔn)備的同時(shí)，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)必須保持清醒頭腦，以“我”為主制定營商標(biāo)準(zhǔn)。在透明度和反腐敗方面貫徹中央精神，厲行高壓反腐；在政府采購、競爭政策、國有企業(yè)方面，循序漸進(jìn)通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)公平競爭環(huán)境；在勞工、環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域做好權(quán)衡，避免標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致營商環(huán)境惡化。

第二，對接“一帶一路”，加強(qiáng)與沿路國家的經(jīng)貿(mào)合作。商務(wù)部部長高虎城在《把握世界大勢提高開放水平——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話的體會(huì)》一文中指出：“對于現(xiàn)在爭議較大、長遠(yuǎn)對我有利的規(guī)則，可聯(lián)合共同利益多的發(fā)展中國家，積極發(fā)出‘南方聲音’”。TPP旨在加強(qiáng)一部分亞太國家間的經(jīng)濟(jì)一體化，通過較高的國內(nèi)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)排除中國的參與。我國要主動(dòng)搶占制高點(diǎn)，謀劃于我有利的規(guī)則體系，就需要主動(dòng)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的經(jīng)濟(jì)體，特別是加強(qiáng)與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與21世紀(jì)海上絲綢之路國家的經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)中國與相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)一體化，并加強(qiáng)對國際貿(mào)易新標(biāo)準(zhǔn)制定的參與。因此，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在貨物通關(guān)、商品檢驗(yàn)檢疫、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、電子商務(wù)等領(lǐng)域建立合作機(jī)制，探索與沿線國家在貨運(yùn)代理和貨物運(yùn)輸?shù)确矫娴囊?guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對接，共同提出規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)體系。

第三，加快集聚國際貿(mào)易要素能級(jí)，促進(jìn)貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。TPP要求免除紡織和服裝業(yè)的關(guān)稅，其他行業(yè)的多數(shù)關(guān)稅也將即刻免除。同時(shí)，還通過具體的原產(chǎn)地規(guī)定，要求使用TPP各締約方區(qū)域內(nèi)的紡紗和纖維，以此促進(jìn)該行業(yè)的區(qū)域供應(yīng)鏈和投資。TPP協(xié)定的達(dá)成對TPP發(fā)展中成員國，如越南、馬來西亞的相關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)顯著，同時(shí)不可避免會(huì)影響中國紡織和服裝業(yè)的出口，對于東南沿海地區(qū)的出口導(dǎo)向型傳統(tǒng)制造企業(yè)會(huì)造成不同程度的影響。因此，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)加快提升國際貿(mào)易功能的能級(jí)，集聚全球優(yōu)質(zhì)服務(wù)要素，承擔(dān)起貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)功能平臺(tái)的角色，加快發(fā)展高增值服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展高端制造業(yè)，為我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供新動(dòng)力，提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈分工中的位置，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化格局中贏得競爭的主動(dòng)。

第四，試行WTO的相關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，維護(hù)WTO作為全球多邊規(guī)則體系的權(quán)威。美國試圖通過TPP等大型區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定架空WTO框架下的普惠制貿(mào)易環(huán)境。從現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果來看，加入具有非傳統(tǒng)貿(mào)易條款如勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、競爭政策等的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，其主導(dǎo)大國并不希望WTO的普惠制關(guān)稅減讓獲得突破。因此，作為主動(dòng)應(yīng)對TPP，積極參與國際貿(mào)易規(guī)則制定的措施之一，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)主動(dòng)試行對接WTO高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，先行嘗試實(shí)施尚未完成談判的WTO相關(guān)協(xié)議的部分條款，為中國在WTO相關(guān)領(lǐng)域的談判提供決策參考，從而加速WTO相關(guān)多邊談判進(jìn)程，促進(jìn)WTO充分發(fā)揮作用，維護(hù)WTO在全球多邊貿(mào)易體系中的權(quán)威。

【責(zé)任編輯：林莎】

2015-11-10

毛艷華，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長，港澳珠江三角洲研究中心教授，博士生導(dǎo)師，從事國際貿(mào)易、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、港澳珠三角經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究與決策咨詢。