李 曉 輝

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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基層法治政府建設(shè)的困境破解探究

李 曉 輝

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

加快法治政府建設(shè)，基礎(chǔ)在于基層?；鶎臃ㄖ握ㄔO(shè)直接影響著能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)。通過分析基層法治政府建設(shè)中所面臨的困境，并分析其深層原因，提出了建設(shè)基層法治政府的策略：推進(jìn)法治教育和培育法治理念，強(qiáng)化綜合執(zhí)法，著力提升法治隊(duì)伍能力建設(shè)，完善行政監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，創(chuàng)新法治人才培育機(jī)制，靈活普法形式，推行政府、非政府組織、高校三方協(xié)作模式?；鶎臃ㄖ握欠ㄖ螄?guó)家建設(shè)的重點(diǎn)所在，并且基層法治建設(shè)的意義重大。

基層；法治政府；三方協(xié)作模式；執(zhí)法隊(duì)伍

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府”，要“全面推進(jìn)依法行政，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”[1]。全面建成小康社會(huì)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，全面深化改革開放，必須推進(jìn)依法行政。有學(xué)者認(rèn)為，“法治政府就是按照法治原則運(yùn)作的政府，就是把自身權(quán)力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，嚴(yán)格依法辦事的政府”[2]?；鶎臃ㄖ握窃诜ㄖ握膬?nèi)涵基礎(chǔ)上，將建設(shè)的廣度落實(shí)到基層?；鶎臃ㄖ握ㄔO(shè)的目的就是強(qiáng)化執(zhí)政能力、培育法治人才、凈化政府生態(tài)、建設(shè)法治型政府?；鶎臃ㄖ握ㄔO(shè)將成為依法治國(guó)方略的重要組成部分。

一、基層法治政府建設(shè)中面臨的困境

(一)法治政府的理念尚未形成普遍共識(shí)，“人治”現(xiàn)象依舊存在

基層對(duì)于法治政府的理念所形成的共識(shí)普遍偏低，部分基層政府的法治理念淡薄，政府行政人員沒有把法治內(nèi)化成行政行為的信念和準(zhǔn)則，反而使“人治”現(xiàn)象普遍存在并在政府管理中發(fā)揮作用。這種現(xiàn)象所引發(fā)的后果就是權(quán)力大于法，領(lǐng)導(dǎo)人員依據(jù)個(gè)人主觀意愿來(lái)行使手中的權(quán)力，行使權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)是個(gè)人或單位的利益。當(dāng)法治對(duì)政府的行為進(jìn)行規(guī)范及約束時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)漠視法治，認(rèn)為自身違法不必追究。部分基層政府及行政人員在辦理行政事務(wù)時(shí)，往往沉溺于經(jīng)驗(yàn)主義，認(rèn)為傳統(tǒng)的方法更適用于基層政府，從未對(duì)法治予以正視?！叭酥巍爆F(xiàn)象的凸顯充分說明基層法治政府的理念尚未形成廣泛共識(shí)。

(二)政府各部門權(quán)責(zé)邊界不清、各自為政，法治專職工作人員編制不足

我國(guó)對(duì)多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)象，所進(jìn)行的職能劃分不夠完善。習(xí)以為常的工作方式和習(xí)慣認(rèn)識(shí)，致使政府的職能部門在權(quán)責(zé)劃分上，出現(xiàn)職能交叉、權(quán)力劃分不清。在法治建設(shè)工作中各自為政，對(duì)于沒權(quán)沒利的事務(wù)無(wú)人接管，相反，各職權(quán)部門對(duì)有利可圖的事務(wù)都想“插一手”，運(yùn)用自己的話語(yǔ)權(quán)或某些泛政治化手段為各自部門收刮利益。如收費(fèi)權(quán)、行政審批權(quán)等等。同時(shí)，法治專職工作人員編制不夠合理和配置不足，難以形成合力，無(wú)法推進(jìn)法治工作的順暢開展。

(三)行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，法律監(jiān)督機(jī)制不完善

法律監(jiān)督的效能在于有效地規(guī)范政府的行政行為不逾越法律規(guī)定的“雷區(qū)”，減少和制止行政人員瀆職和侵權(quán)等違法行為。我國(guó)在人治觀念長(zhǎng)期影響下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)掌握不夠，法治理念欠缺，法律素養(yǎng)不高。領(lǐng)導(dǎo)干部在行政執(zhí)法中運(yùn)用法律手段來(lái)管理社會(huì)事務(wù)能力有限，在重大決策面前往往以部門利益為導(dǎo)向，同時(shí)缺乏民主法治監(jiān)督，致使出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡和行為失范。對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督力度和法治教育存在明顯缺陷，存在監(jiān)督管控難度大，同級(jí)監(jiān)督太軟，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，很難對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行有效地規(guī)范和糾正。同時(shí)，我國(guó)行政法律監(jiān)督體系僅僅只是停留在原則層面上，可操作性不強(qiáng)。這樣無(wú)法發(fā)揮法律監(jiān)督的震懾作用，也無(wú)法形成有效的法律監(jiān)督機(jī)制。此外，基層群眾文化水平不高，民主法制意識(shí)和法治觀念不強(qiáng)，自覺學(xué)法、守法、用法氣氛不濃，依靠法律手段維權(quán)意識(shí)淡薄，各項(xiàng)限制因素交織融合，也松懈了對(duì)行政執(zhí)法主體的有效監(jiān)督[3]。

(四)法律普及形式單一、力度不足，法治隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

基層經(jīng)過二十多年普法宣傳教育的積墊，基層群眾的法制受益面和普法效果成果斐然，但仍遺留著一些薄弱環(huán)節(jié)。普法宣傳和教育形式單一，一些普法工作單位的工作方式僅局限于聽聽講座、發(fā)發(fā)傳單，很少去挖掘新穎的普法活動(dòng)和創(chuàng)新的普法方式，來(lái)迎合基層群眾更喜聞樂見、更易于接受的法治需求，造成普法工作沒有深度，法治氛圍也不濃厚。普法工作單位的法治宣傳基本上固定在某些地方，法治宣傳的覆蓋面和廣度都不夠。執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力良莠不齊，法治人才隊(duì)伍建設(shè)的投入資金不足，創(chuàng)新法治人才培育機(jī)制尚未建立，法治張力略顯不足，嚴(yán)重影響著法治隊(duì)伍的建設(shè)和政府權(quán)威形象的樹立。

(五)法規(guī)政策與發(fā)展步伐不協(xié)調(diào)

不同部門間規(guī)范性文件相互沖突，現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系未能通過法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，出現(xiàn)執(zhí)法不暢、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。此外，一些立法卻為部門和地方利益創(chuàng)造了條件[4]?；鶎诱姆煞ㄒ?guī)量大，一些法規(guī)和政策具有嚴(yán)重的滯后性，這些法規(guī)和政策很多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下推行的，只追求結(jié)果，而忽略過程，部分法規(guī)政策已經(jīng)不適應(yīng)全面深化改革要求，沒有結(jié)合基層實(shí)際情況進(jìn)行立、改、廢，致使普遍缺乏適用性。同時(shí)，法規(guī)政策的實(shí)用性很差，只為一時(shí)的奏效，沒有前瞻性思維謀劃。

二、基層法治政府建設(shè)存在困境的深層原因分析

(一)“重人治，輕法治”觀念仍根深蒂固

長(zhǎng)期封建社會(huì)的習(xí)俗影響下，人治思想在短期內(nèi)無(wú)法完全剔除。第一，法律工具主義盛行。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治建設(shè)的重要性及意義認(rèn)識(shí)不足，偏頗地認(rèn)為法治建設(shè)耗時(shí)、費(fèi)力及取得效益慢?；鶎诱锏氖烊松鐣?huì)氣氛更為濃厚，地方官員掌握著極大的話語(yǔ)權(quán)，越位、錯(cuò)位和不到位現(xiàn)象較為突出，人治思維和官本位思想仍嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)唯人治才能有效管理社會(huì)的錯(cuò)誤思想導(dǎo)向。在人治社會(huì)里治理工作難以確保其制度化、常規(guī)化的依法運(yùn)行，容易出現(xiàn)流于形式或以言代法的現(xiàn)象，即便法治建設(shè)在基層得到推廣，法治觀念重視不足，法治建設(shè)也難以擺到重要位置。 第二，行政特權(quán)思想仍很普遍[5]。部分基層行政人員存在用官階論人生價(jià)值的錯(cuò)誤思想，認(rèn)為公職人員就比普通百姓地位高，應(yīng)該享用更多的權(quán)利，忽視政府和人民之間的契約關(guān)系，政府各項(xiàng)行政行為的出發(fā)點(diǎn)偏離了為服務(wù)人民基準(zhǔn)，而對(duì)人民實(shí)行管制。此外，部分官員將自身權(quán)益凌駕于法律之上，有選擇地執(zhí)行法律：當(dāng)需要用法律打擊違法行為、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，運(yùn)用法律；當(dāng)自身或部門利益與法律相違背時(shí)，為規(guī)避法律責(zé)任，認(rèn)為即使存在違法行為也不應(yīng)受到追究。

(二) 政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，制約著法治政府建設(shè)

政府職能轉(zhuǎn)變是否到位將直接影響到機(jī)構(gòu)的法治化程度水平。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，容易造成政府機(jī)構(gòu)法治化程度偏低的問題。政府職能的不明確，究其緣由是對(duì)政府職能的表述過于籠統(tǒng)和原則。從縱向看，各級(jí)政府根據(jù)憲法和組織法所享有的權(quán)限不夠明晰、區(qū)別度不高，部分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限基本雷同，這將導(dǎo)致上下級(jí)政府之間權(quán)限不明晰，對(duì)有利可圖的管理事務(wù)爭(zhēng)相管理，對(duì)無(wú)利可圖的相互推諉。從橫向看，政府利益部門化，政府部門之間職能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象凸顯。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，從而導(dǎo)致政府管理的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府管理的錯(cuò)位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在管理了不該管、管不好的事務(wù)。政府管理的越位主要表現(xiàn)在政府沒有區(qū)分好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府應(yīng)該扮演的是“掌舵者”而非“劃槳者”，這樣就不會(huì)出現(xiàn)凡事都想“插一手”。政府管理的缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在沒有依法履行法定職能。

(三)未樹立科學(xué)的政績(jī)觀，尚未形成政績(jī)考核體系

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)影響下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求全面可持續(xù)增長(zhǎng)。然而，部分基層政府片面地追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，而不依法行政。建設(shè)法治政府，就要求政府行政人員科學(xué)行政，讓政府行政行為符合科學(xué)發(fā)展觀要求，遵循經(jīng)濟(jì)和環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，才能實(shí)現(xiàn)政府行為的科學(xué)性。事與愿違，許多基層政府為片面追求政績(jī)，不顧地方人民的反對(duì)，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，冒然制定政策措施，如為單純追求GDP增長(zhǎng)，往往目光短淺地接納環(huán)境污染代價(jià)高的項(xiàng)目，雖短期內(nèi)可拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決部分人民的就業(yè)問題，但長(zhǎng)此以往項(xiàng)目的負(fù)面效應(yīng)將逐漸暴露。因此，最終的結(jié)果就是既損害了人民的利益，又因錯(cuò)誤的政績(jī)觀影響政府的公信力。同時(shí)，尚未將領(lǐng)導(dǎo)干部的法治建設(shè)所取得成效納入政績(jī)考核體系中，致使法治建設(shè)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力不足。

三、基層政府法治建設(shè)的策略選擇

(一)大力促進(jìn)法治教育培訓(xùn)，加快培育公務(wù)員的法治理念

基層干部作為政府對(duì)外的形象窗口，在處理具體行政行為上能否依法執(zhí)行，將直接影響著法律在群眾心中的權(quán)威和政府的形象?；鶎臃ㄖ握慕ㄔO(shè)需要民情培養(yǎng)的長(zhǎng)期性，以權(quán)代法只會(huì)導(dǎo)致矛盾的激化，影響社會(huì)的穩(wěn)定性，因此，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公民法治觀念的灌輸。領(lǐng)導(dǎo)干部的身份是基層法治建設(shè)直接執(zhí)行者，應(yīng)主動(dòng)帶頭學(xué)法、模范守法，并加強(qiáng)法治教育培訓(xùn)，不斷地提高自身的法治意識(shí)[6]。為培養(yǎng)廣大公務(wù)員學(xué)法興趣，定期開設(shè)專題講座進(jìn)行培訓(xùn)，包括通用法律知識(shí)、專業(yè)法律知識(shí)。依據(jù)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)情況以及培訓(xùn)成績(jī)賦予一定權(quán)重，用作績(jī)效考核和任職晉升的條件之一。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，創(chuàng)建多樣化的執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，推進(jìn)法治教育培訓(xùn)常態(tài)化。不斷提升行政執(zhí)法人員法律知識(shí)涵養(yǎng)和行為規(guī)范，激活依法行政的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，規(guī)范公務(wù)員執(zhí)法能力，增強(qiáng)公務(wù)員的法治信仰，營(yíng)造良好的法治文化。

(二)推進(jìn)綜合執(zhí)法，完善法治人才隊(duì)伍編制

對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍中職責(zé)重疊部門進(jìn)行整合，并依據(jù)法律和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)界定部門權(quán)責(zé)，以避免出現(xiàn)重復(fù)檢查和處罰，提高執(zhí)法效率，形成執(zhí)法合力，為社會(huì)提供一個(gè)優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境。經(jīng)國(guó)務(wù)院科學(xué)制定一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和法治專職工作人員配備的編制，組建一支以法律法規(guī)作為內(nèi)在準(zhǔn)繩的執(zhí)法隊(duì)伍，并且按照法定程序設(shè)立執(zhí)法組織，解決法治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)定和人員不足等現(xiàn)象。同時(shí)，將法治建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，為法治建設(shè)提供必要的保障。

(三)完善行政監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，做到政務(wù)公開透明

創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，建立重大決策終身追責(zé)制度和責(zé)任倒查機(jī)制，監(jiān)督失職連帶責(zé)任追究制度，經(jīng)核實(shí)是因監(jiān)督不力，從而導(dǎo)致下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)生違法失職行為，將連帶追究上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督失職責(zé)任[7]。充分重視和利用外部監(jiān)督。著重培育、組織、引導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制衡，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)權(quán)力制約和督促政府權(quán)力，增強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)和非政府組織的監(jiān)督力度，加強(qiáng)新聞媒體輿論的監(jiān)督效能，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博、微信、論壇等方式的監(jiān)督作用，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和媒體力量推進(jìn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。同時(shí)，拓寬群眾監(jiān)督渠道，培育基層群眾監(jiān)督力量，通過普法宣傳教育，提升基層群眾運(yùn)用法律手段監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的力度。政府部門不斷完善政務(wù)公開渠道，實(shí)行“線上和線下”相結(jié)合，“線上”通過門戶網(wǎng)站和官方微博、微信向社會(huì)群眾公開政務(wù)工作，“線下”通過政務(wù)公告欄和下級(jí)行政單位政務(wù)監(jiān)督熱線，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開透明。

(四)完善法治隊(duì)伍建設(shè)，提升法治隊(duì)伍服務(wù)效能

在執(zhí)法隊(duì)伍思想建設(shè)方面，用法律制度和工作規(guī)范來(lái)貫穿執(zhí)法工作全過程，必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，大力提升法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)，從思想上堅(jiān)定和樹立法律的嚴(yán)肅性及權(quán)威性，辦事能力上提升專業(yè)化和職業(yè)化水平，不斷地提升職業(yè)道德水準(zhǔn)，從嚴(yán)管理執(zhí)法隊(duì)伍，規(guī)范執(zhí)法行為，提倡廉潔執(zhí)法，提升政府公信力和政府形象。

在法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)方面，增強(qiáng)律師事務(wù)所管理水平和效率，提倡和弘揚(yáng)律師協(xié)會(huì)自律作用，監(jiān)督和規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為和職業(yè)操守，提升律師職業(yè)道德素養(yǎng)。嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。建立激勵(lì)法律服務(wù)人才流動(dòng)機(jī)制，逐步解決基層法律服務(wù)資源不足和高端人才匱乏的問題[8]。

在法治隊(duì)伍人才培育方面，創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，改進(jìn)和完善法治人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用和管理制度，構(gòu)建法治人才系統(tǒng)培育平臺(tái)，建立法治人才數(shù)據(jù)庫(kù)。規(guī)范司法從業(yè)人員的繼續(xù)教育，對(duì)于有能力的各類人才，鼓勵(lì)參加國(guó)家司法考試，為建設(shè)法治政府培養(yǎng)所需要的法治人才?；鶎诱畠?yōu)先建設(shè)高素質(zhì)法治工作隊(duì)伍，打造高水平的法治人才培養(yǎng)專家和教師團(tuán)隊(duì)，鼓勵(lì)專家團(tuán)隊(duì)主動(dòng)參與法律事務(wù)工作，去設(shè)計(jì)符合學(xué)習(xí)者情況的課程體系和培訓(xùn)目標(biāo)。

(五)靈活普法形式，提升普法力度

基層普法宣傳教育工作應(yīng)立足實(shí)際，去探尋基層地方特色，防止搞形式主義和走過場(chǎng)。整合基層法治專職人員，組建一支法律知識(shí)素養(yǎng)高、能力強(qiáng)的“普法智囊團(tuán)”隊(duì)伍，定期進(jìn)農(nóng)村、學(xué)校、社區(qū)舉行普法活動(dòng)。開展巡回法庭、法官進(jìn)村等辦案活動(dòng)。合理運(yùn)用地方資源，利用法制學(xué)校、圖書館、網(wǎng)絡(luò)媒體、微博、微信等渠道，將法治文化成果惠及基層。法治工作單位要?jiǎng)?chuàng)新普法載體，結(jié)合群眾特點(diǎn)去宣傳法律知識(shí)。

推動(dòng)法律服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)。基層政府通過聘請(qǐng)法律顧問，拓展基層法律顧問業(yè)務(wù)，對(duì)所聘請(qǐng)的法律顧問，實(shí)施法律顧問業(yè)務(wù)要求，實(shí)行一村(社區(qū))一個(gè)法律顧問的法律服務(wù)覆蓋模式。引導(dǎo)律師積極參與公益法律服務(wù)，鼓勵(lì)律師所設(shè)立網(wǎng)站，為基層群眾服務(wù)提供便捷的法律服務(wù)渠道，提供網(wǎng)上一站式的在線法律服務(wù)[9]。積極鼓動(dòng)基層法律服務(wù)所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)提供法律援助等公益性法律服務(wù)，創(chuàng)新法律服務(wù)方式，運(yùn)用新媒體技術(shù)，挖掘網(wǎng)絡(luò)社區(qū)功能，提供更為便捷、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，選派基層法律服務(wù)者為基層提供法律服務(wù)，擔(dān)任法律顧問，開展基層法律服務(wù)工作者協(xié)助司法所開展法制宣傳教育、法律協(xié)助等基層司法行政工作。

(六) 樹立科學(xué)政績(jī)觀與考核評(píng)價(jià)體系

打破以往地方官員只注重眼前及局部利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)及全局利益的錯(cuò)誤政績(jī)觀。樹立重視全局利益和諧發(fā)展的政績(jī)觀，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、環(huán)境效益相協(xié)調(diào)。改變以往地方官員政績(jī)考核的指標(biāo)，當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)作為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，僅是多個(gè)考核指標(biāo)之一，其他指標(biāo)還包括了：一是環(huán)境指標(biāo)；二是民生指標(biāo)；三是人民滿意度指標(biāo)；四是法治建設(shè)指標(biāo)。將這些指標(biāo)納入到基層政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系中，這樣運(yùn)行的考核評(píng)價(jià)體系才符合科學(xué)發(fā)展觀要求。

(七)依法規(guī)范法規(guī)政策，使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

基層政府實(shí)施依法行政的重要方式是制定法規(guī)政策，所制定的法規(guī)政策應(yīng)以遵循法律為依據(jù)，其公示文件須合乎理性要求，具有前瞻性和規(guī)劃性，能進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。法規(guī)政策制定要求在法律允許的權(quán)限范圍內(nèi)依據(jù)法定程序制定和頒布，制定過程要集思廣益，充分體現(xiàn)社會(huì)公平正義。制定出的法規(guī)政策必須向社會(huì)公開透明，同時(shí)，加強(qiáng)行政程序建設(shè)，提高行政執(zhí)法的透明度，自覺接受上級(jí)和人民群眾監(jiān)督，并且要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，若存在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，必須立即調(diào)整或者廢止，以保障其實(shí)用性。

適時(shí)調(diào)整與實(shí)際脫節(jié)的法規(guī)政策，在以人為本思想指導(dǎo)下，使法規(guī)政策緊扣基層實(shí)際，從而維護(hù)法規(guī)政策的權(quán)威性。推進(jìn)基層民主決策機(jī)制，對(duì)于民眾熱切關(guān)心的，在依法決策前，拓寬基層群眾參與決策的渠道，確?；鶎臃ㄖ撇块T和廣大專家學(xué)者參與決策的制定，不斷提升基層決策的科學(xué)性和透明度。同時(shí)，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行有效地督促和控制，從嚴(yán)行政問責(zé)，全面貫徹落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

(八)政府、高校、非政府組織三方協(xié)作，推動(dòng)基層法治化建設(shè)

首先，基層政府要將法治建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算或設(shè)立專項(xiàng)的建設(shè)資金?；鶎诱鳛闋款^者，連接高校和非政府組織進(jìn)入三方協(xié)作模式中。政府將法治建設(shè)以政府服務(wù)外包的形式，外包給具有推進(jìn)法治建設(shè)能力的組織，如律師協(xié)會(huì)等。在非政府組織簽訂協(xié)議時(shí)，明文規(guī)定非政府組織外包項(xiàng)目中，項(xiàng)目服務(wù)的人員構(gòu)成需增設(shè)法學(xué)相關(guān)專業(yè)的高校學(xué)生或高校法學(xué)教授的職位，這是給高校的學(xué)生提供一個(gè)接觸實(shí)際的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，而高校教授是為外包服務(wù)充實(shí)“智囊團(tuán)”的作用。其次，非政府組織在與政府簽署外包服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，與高校合作的人員數(shù)量和勞務(wù)報(bào)酬，可在簽署時(shí)進(jìn)行談判。當(dāng)合同生效后，其履行合同義務(wù)的情況，將接受政府監(jiān)督和最后項(xiàng)目驗(yàn)收與考核。非政府組織和高校合作可以有如下形式，實(shí)施法律顧問業(yè)務(wù)要求，實(shí)行一村(社區(qū))一個(gè)法律顧問團(tuán)隊(duì)的法律服務(wù)覆蓋模式，這個(gè)團(tuán)隊(duì)包括非政府組織成員、高校教授以及高校實(shí)習(xí)生。最后，高校通過政府牽頭，參與非政府組織承包的外包服務(wù)，高?？膳c非政府組織簽署協(xié)議，規(guī)定合作的一些細(xì)則內(nèi)容，如工作時(shí)間、勞務(wù)報(bào)酬等，簽署的協(xié)議需呈交一份給政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門留底，作為發(fā)生勞務(wù)糾紛時(shí)，法定有效依據(jù)。高校主要向非政府組織負(fù)責(zé)，非政府組織可對(duì)高校成員在參與外包項(xiàng)目結(jié)束后，對(duì)高校參與人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，高校參與成員也可以以工作報(bào)告等形式向非政府組織匯報(bào)工作詳情，最終由非政府組織進(jìn)行裁決，如若發(fā)生糾紛，政府這時(shí)就要介入。在這種三方協(xié)助良性互動(dòng)模式下，基層法治政府建設(shè)將會(huì)取得突破性進(jìn)展。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)推行法治政府為基層法治政府建設(shè)已打下良好基礎(chǔ)，但仍面臨著很多掣肘。基層政府接觸基層群眾更廣泛、更直接，基層政府承擔(dān)著更為具體的行政行為，能如實(shí)地反映基層法治政府建設(shè)中存在不同程度的矛盾和不適應(yīng)問題，如若基層法治問題切實(shí)加以解決，將直接影響著我國(guó)法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程和國(guó)家治理法治化水平，為全面推進(jìn)“法治中國(guó)”的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。基層法治政府建設(shè)應(yīng)遵循以人為本的理念，一方面，從行政體制內(nèi)部改進(jìn)體制機(jī)制，培養(yǎng)法治部門和機(jī)構(gòu)的法治理念與能力。另一方面，加強(qiáng)外部監(jiān)督力度，提升法律事務(wù)所的效能，提高普通民眾的法律素養(yǎng)。政府要運(yùn)用法治管理公共事務(wù)，保障群眾的切身權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)。依法治國(guó)對(duì)于全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有深遠(yuǎn)的意義[10]。

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29．

[2]]曹康泰.中國(guó)法治政府建設(shè)的理論與實(shí)踐[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(4):15.

[3]謝莉，楊小軍，李程，等．基層政府如何做好依法行政[J]．時(shí)事報(bào)告，2014(11)：34-39．

[4]牟光平．基層法治政府建設(shè)中存在的主要問題及原因淺析[J]．赤子，2013(10)：9-10．

[5]陶進(jìn)華.影響法治政府建設(shè)進(jìn)程的深層原因與對(duì)策分析[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(6):38-39.

[6]牟光平．基層法治政府建設(shè)中存在的主要問題及原因淺析[J]．赤子，2013(10)：9-10．

[7]方世南．以法治型黨組織建設(shè)推動(dòng)基層治理法治化[J]．學(xué)習(xí)論壇，2015，31(3)：20-21．

[8]唐皇鳳．中國(guó)法治政府建設(shè)的歷程、困境與路徑選擇[J]．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015(2)：18-21．

[9]馬懷德．法治政府建設(shè)：挑戰(zhàn)與任務(wù)[J]．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5)：25．

[10]江必新，鄭禮華．全面深化改革與法治政府建設(shè)的完善[J]．法學(xué)雜志，2014(1)：5-6．

Dilemma and Countermeasures of Grassroots Government of Law

Li Xiaohui

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

Accelerate the construction of a law that grassroots base. Primary law govenment directly affect the ability to achieve the grand goal of socialist country ruled by law. By analyzing the plight of grassroots law government in the face and to analyze its underlying causes, proposed the construction of grass-roots law government policy: to promote the rule of law education and foster the rule of law philosophy, and strengthen the comprehensive enforcement efforts to enhance the rule of law team capacity building, improve administrative oversight and accountability mechanisms, innovative personnel training mechanism for the rule of law, the Franco-Prussian flexible form, the implementation of the Government, NGOs, universities tripartite mode. Grassroots law-based government is the focus of the rule of law nation-building, the rule of law and the significance of a major grassroots.

grassroots; government of law; tripartite cooperation mode; enforcement team

2095-0365(2016)04-0081-06

2016-05-25

李曉輝(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：公共管理。

D035

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.04.15

本文信息:李曉輝.基層法治政府建設(shè)的困境破解探究[J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，10(4)：81-86.