湯 俊 雅

（廈門大學(xué)　教育研究院，福建　廈門　361005）

我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式研究

湯 俊 雅

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005）

我國高校權(quán)力運行制約和監(jiān)督模式指向高校內(nèi)部權(quán)力運行中出現(xiàn)的各種問題，核心是權(quán)力過于集中而導(dǎo)致的腐敗問題。針對高校內(nèi)部權(quán)力腐敗的問題，人們在實踐中已經(jīng)形成了各種各樣的解決方法，總的來看可以歸納為權(quán)力制約與監(jiān)督、法律制約與監(jiān)督以及權(quán)利制約與監(jiān)督三種模式。但是，這些模式在實踐中暴露出各種問題，集中表現(xiàn)為權(quán)力制約與監(jiān)督模式失效、法律制約與監(jiān)督模式不完善、權(quán)利制約與監(jiān)督模式形式化以及文化制約與監(jiān)督模式缺失。針對這些問題提出了完善我國高校權(quán)力制約與監(jiān)督的三條路徑：理順權(quán)力角色之間的關(guān)系，建立完善規(guī)范的制度體系，營造濃厚的學(xué)術(shù)文化氛圍。

大學(xué)內(nèi)部權(quán)力；權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力運行

我國高校權(quán)力運行制約和監(jiān)督模式指向高校內(nèi)部權(quán)力運行中出現(xiàn)的各種問題，核心是權(quán)力過于集中而導(dǎo)致的腐敗問題。針對高校內(nèi)部權(quán)力腐敗的問題，人們在實踐中已經(jīng)形成了各種各樣的解決方法，集中體現(xiàn)在現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)章制度中，從這些規(guī)章制度中可以總結(jié)出現(xiàn)有的權(quán)力運行制約與監(jiān)督的模式。然而，近年來我國高校權(quán)力腐敗案件頻頻在媒體曝光，引發(fā)政府相關(guān)部門以及社會輿論的極大關(guān)注，這充分說明我國高校目前已有的內(nèi)部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督模式存在一定程度的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。因此，我國目前高校的權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式有哪些？這些模式在實際運行中存在哪些問題？如何在結(jié)合高校目前的實際以及長遠的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上解決模式存在的問題？這些應(yīng)當(dāng)是在我們面對高校愈演愈烈的權(quán)力腐敗時不得不進一步思考的問題。

一、我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式

從實證主義的角度來看，對模式這種抽象客體進行研究，其研究對象不得不從抽象的模式還原為具體的經(jīng)驗性質(zhì)料。這些質(zhì)料主要包括目前已有的各種成文的規(guī)章制度，如《高等學(xué)校章程制訂暫行辦法》《高等教育法》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》等，從這些法律法規(guī)的具體內(nèi)容中可以總結(jié)出目前我國高校內(nèi)部權(quán)力運行制約和監(jiān)督模式。

（一）權(quán)力制約與監(jiān)督模式

此種模式是以權(quán)力制約權(quán)力，基礎(chǔ)是分權(quán)，核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)。通過構(gòu)建不同權(quán)力主體相對分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力之間的制衡。在實踐中這種結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為兩種形式：不同權(quán)力主體的分立和同一權(quán)力主體內(nèi)部的分立。

一方面，我國高校內(nèi)部存在著黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力四種不同的權(quán)力主體［1］，四種權(quán)力構(gòu)成高校內(nèi)部權(quán)力的分權(quán)結(jié)構(gòu)，權(quán)力之間相互制約協(xié)調(diào)。《高等學(xué)校章程制訂暫行辦法》是教育部頒布的指導(dǎo)我國各高校章程制訂的綱領(lǐng)性文件，不僅明確了黨委權(quán)力和行政權(quán)力之間的關(guān)系，區(qū)分了兩種權(quán)力的職權(quán)范圍，還規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會等組織的設(shè)立規(guī)則以及職責(zé)范圍，明確了學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的組織基礎(chǔ)。

另一方面，在同一權(quán)力主體內(nèi)部也有規(guī)章制度明確了分權(quán)的結(jié)構(gòu)。《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》在黨委權(quán)力的內(nèi)部確立了民主集中的原則，其基礎(chǔ)也是分權(quán)。黨委的各委員之間是平等關(guān)系，書記與委員之間也不是上下級關(guān)系，決策必須要集體商議，不能個人拍板。不僅如此，校長辦公室、學(xué)術(shù)委員會等其他權(quán)力組織內(nèi)部也有相關(guān)的民主議事規(guī)則。

因此，從已有的規(guī)章制度中可以看出我國高校的權(quán)力制約與監(jiān)督模式。不同權(quán)力主體的分立制衡避免了權(quán)力集中于某一個利益群體，而權(quán)力主體內(nèi)部的民主議事程序則通過權(quán)力的分散避免了權(quán)力集中于某一個人。

（二）法律法規(guī)制約與監(jiān)督模式

如果說以權(quán)力制約權(quán)力的模式重點在權(quán)力主體的分立以及權(quán)力職責(zé)的確定等結(jié)構(gòu)問題上，那么以法律法規(guī)制約權(quán)力的重點就轉(zhuǎn)向?qū)?quán)力行使過程的規(guī)范與約束上。法律法規(guī)制約權(quán)力模式主要通過三種機制發(fā)揮作用：規(guī)范機制、程序機制與責(zé)任機制。

1.規(guī)范機制

規(guī)范機制是指通過制定實體性的法律法規(guī)，為權(quán)力劃定邊界，在權(quán)力主體行使權(quán)力之前明確權(quán)力行使的范圍。這種實體性法律法規(guī)在國家層面主要體現(xiàn)為憲法，在高校內(nèi)部則主要體現(xiàn)為章程。

《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》作為規(guī)范教育事業(yè)的基本法明確規(guī)定了高校應(yīng)制定章程?！陡叩葘W(xué)校章程制訂暫行辦法》進一步明確了高等學(xué)校章程的起草、審議、修訂及核準(zhǔn)、備案等事項。自2012年起我國各高校都要依據(jù)《高等教育法》和《高校章程制定暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上制定本校的章程，并送交教育部和地方教育行政部門核準(zhǔn)，這對于我國高校規(guī)范辦學(xué)自主權(quán)和依法辦學(xué)有著極為重大的影響。高校章程的制定從權(quán)力運行的起點上為高校內(nèi)部權(quán)力劃定了邊界，明確了各權(quán)力主體的職權(quán)范圍，防止了權(quán)力的肆意擴張。

2.程序機制

實體法的規(guī)范機制盡管給權(quán)力劃定了邊界，但是這個邊界始終是靜態(tài)的，如何能夠確保靜態(tài)的權(quán)力邊界在動態(tài)的權(quán)力運行過程中不發(fā)生扭曲，這就需要程序來對權(quán)力的行使進行控制。程序的實質(zhì)是去人格化，程序里涉及的個體被角色化、符號化，個體所攜帶的人際關(guān)系、情緒感情、社會地位、財富名望等因素被排除在外，程序只需要針對事情本身，從而確保權(quán)力在行使過程中不受權(quán)力主體人格因素的干擾而出現(xiàn)偏差甚至扭曲。程序在法律中的重要性已成為西方法學(xué)界的共識，“程序是法律的中心”［2］73，正因為程序?qū)?quán)力的運行過程起到了關(guān)鍵性的控制作用，從而最大程度地減小了權(quán)力的肆意性，因此，“程序的完備程度可以視為法制現(xiàn)代化的一個根本性指標(biāo)”［3］18。

我國相關(guān)的規(guī)章制度從程序的層面規(guī)定了高校組織的工作方式、工作程序、人員構(gòu)成及任免等。如《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《校長辦公會議事規(guī)則》《學(xué)術(shù)委員會工作制度》《教職工代表大會實施細(xì)則》等。此外，高校的章程最能集中體現(xiàn)程序機制的存在?！陡叩葘W(xué)校章程制訂暫行辦法》較為詳細(xì)地規(guī)定了章程應(yīng)有的程序機制，包括黨委常委會、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會等權(quán)力組織的議事規(guī)則和決策程序。

3.責(zé)任機制

法律法規(guī)對權(quán)力的制約如果缺少責(zé)任追究的機制，那么即使前面兩種機制都具備，法律法規(guī)也不會對權(quán)力產(chǎn)生真正意義上的制約。當(dāng)行使權(quán)力者發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力承擔(dān)的風(fēng)險比獲得的收益要小得多時，那么就算再完備的制度約束也將無濟于事。

經(jīng)濟活動領(lǐng)域是權(quán)力腐敗的高發(fā)區(qū)，雖然高校不是營利性機構(gòu)，但是高校的基建、后勤、采購等活動都屬于經(jīng)濟活動，存在著大量的資金流動，是權(quán)力介入的密集區(qū)域。我國大學(xué)的內(nèi)部支配錢財物等資源的權(quán)力集中在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部手中，因此，針對高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟活動領(lǐng)域的權(quán)力行使，政府出臺了相關(guān)的法律法規(guī)對其濫用權(quán)力的后果進行了規(guī)定。2012年教育部頒布了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，要求大學(xué)、獨立設(shè)置的學(xué)院和規(guī)模較大的高等?？茖W(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨立的，與本部門、本單位財務(wù)機構(gòu)相同級別的內(nèi)部審計機構(gòu)，對本單位涉及經(jīng)濟責(zé)任等十一項事項進行審計。此外，各高校的章程中也都將領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計制列入其中，從制度上對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使后果進行責(zé)任約束。

（三）權(quán)利制約與監(jiān)督模式

一個社群中每個成員都有其個人權(quán)利，但是相較于強大的公共權(quán)力而言，個人的力量實在是滄海一粟，無力抵抗公權(quán)的入侵，但是，如果擁有相似權(quán)利訴求的個人集合起來形成集體，就可以成為制約公權(quán)的強大力量。權(quán)利對權(quán)力的制約，其邏輯起點是“保護弱者”，制約的方式是通過結(jié)社組成社團，表達權(quán)利主體的權(quán)利訴求。

在高校里，普通教師和學(xué)生是最主要的權(quán)利主體，他們分別通過組成教職工代表大會和學(xué)生代表大會的集體組織形式來表達他們的權(quán)利訴求，從而起到制約權(quán)力的效果?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》以及《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益。教育部還依據(jù)教育法、教師法、工會法等法律，制定頒布了《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，規(guī)定了教職工代表大會主要享有的審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)。［4］

此外，近年來學(xué)生群體作為高校內(nèi)部重要利益群體日益受到重視，有不少高校在章程中將學(xué)生代表大會和研究生代表大會作為學(xué)生參與學(xué)校民主管理的正式組織形式納入學(xué)校的管理體制和組織體系中，對組織的成員、職能進行了相應(yīng)的規(guī)定，給予了必要的重視。

二、我國高校權(quán)力制約與監(jiān)督模式運行中存在的問題

從已有的制度文本中總結(jié)出來的權(quán)力制約與監(jiān)督模式只是形式性的，模式是否能在實際運行過程中真正起到制約權(quán)力的效果才是實質(zhì)性的問題。近年來頻頻曝光的高校腐敗案件已經(jīng)向這些模式制約權(quán)力的效果提出了質(zhì)疑，不僅媒體通過深度報道廣泛關(guān)注這個問題，學(xué)者也就此問題紛紛撰文分析。在這些信息的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)出三種模式運行中存在的主要問題。

（一）權(quán)力制約與監(jiān)督模式失效

權(quán)力制約與監(jiān)督模式的失效意味著我國高校目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)只具有形式上的合理性，在實際運行過程中由于各種原因?qū)е曼h政權(quán)力過于集中且缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督。問題主要表現(xiàn)在兩個方面：黨政權(quán)力內(nèi)部難以形成有效的分權(quán)制約；外部缺乏對黨政權(quán)力的有效監(jiān)督。

分權(quán)制約的有效性取決于不同權(quán)力主體之間的邊界清晰，且具有相對的獨立性和對等性。首先，我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，從制度設(shè)計的角度來看，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出黨委和校長之間既有相互制約又有相互協(xié)調(diào)，但是在實際運行過程中，黨委和行政兩大權(quán)力主體往往邊界模糊。［5］有學(xué)者通過實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)學(xué)校，黨委會、校長辦公會的成員基本上是一致的，僅僅是主持人不一樣，如某地方高校8位校級領(lǐng)導(dǎo)就是8位黨委常委。［4］因此，理論上黨委與行政的辯證統(tǒng)一、既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系在實際運行中就容易變成兩者之間關(guān)系模糊不清的問題。這就使得高校內(nèi)部的權(quán)力運行過程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督很難分開，出現(xiàn)“議行合一”的現(xiàn)象，導(dǎo)致分權(quán)制約的效果難以實現(xiàn)。例如，2015年11月24日教育部黨組對中國傳媒大學(xué)黨委書記陳文申、校長蘇志武等8名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反中央八項規(guī)定精神問題進行通報，按照程序分別給予紀(jì)律處分和組織處理。教育部同時處理一所高校的8名領(lǐng)導(dǎo)干部，即使是在目前反腐高壓期間也極為罕見，但是這里隱藏的高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)問題卻并不鮮見。一所大學(xué)的黨委書記和校長同時遭到違紀(jì)處理，這本身就說明黨委和行政兩大權(quán)力主體之間缺乏有效的相互制約監(jiān)督機制。自2014年1月至2015年11月，僅從中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的信息來看，至少已有108名高校領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀(jì)違法被查處，其中多數(shù)都是既擔(dān)任校級行政領(lǐng)導(dǎo)，同時又是校級黨委常委。這種行政權(quán)力角色與黨委權(quán)力角色在監(jiān)督制約機制中角色模糊的狀況，容易造成兩種結(jié)果：要么如同中國傳媒大學(xué)案例中校長和書記同時違紀(jì)腐?。灰淳褪切ｉL或書記某一方腐敗，另一方無法對其進行有效監(jiān)督和制約，只能潔身自好或者明哲保身。因此，近來頻頻曝光的高校領(lǐng)導(dǎo)腐敗案件集中凸顯了我國高校內(nèi)部黨政權(quán)力難以形成有效的相互制約和監(jiān)督機制的嚴(yán)重問題。

其次，黨政權(quán)力過于集中，缺乏對黨政權(quán)力的有效監(jiān)督。我國多數(shù)高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)都表現(xiàn)為權(quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力則集中于黨委書記。因此，導(dǎo)致實際決策中往往變成黨委書記的一言堂。另一種情況則是校長擁有最終決策的權(quán)力，校長辦公會議往往成為校長的“一言堂”。作為監(jiān)督黨委的外部職能機構(gòu)是校內(nèi)的紀(jì)檢組織，但是長期以來，校內(nèi)紀(jì)檢機構(gòu)的監(jiān)督形式化一直飽受媒體和學(xué)者的詬病。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，高校紀(jì)律檢查委員會在同級黨委和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。高校內(nèi)部的紀(jì)檢組織其實是隸屬于校黨委的，這就導(dǎo)致紀(jì)檢組織難以對黨委形成有效的監(jiān)督。校內(nèi)的教職工代表大會和學(xué)生代表大會作為民主權(quán)力也可以對黨政權(quán)力進行監(jiān)督，但是這些組織都要在黨政的領(lǐng)導(dǎo)下工作，實際上也無法發(fā)揮監(jiān)督黨政權(quán)力的功能。

（二）法律法規(guī)制約與監(jiān)督模式不完善

法律法規(guī)制約權(quán)力模式的有效性取決于有法可依、有法必依、違法必究三個要素，分別從權(quán)力的起始、權(quán)力的運行和權(quán)力的結(jié)果三個方面保障對權(quán)力過程的全程制約與監(jiān)督。然而，在實際中，由于存在法律法規(guī)的缺位和非程序化運行的問題，法律法規(guī)制約權(quán)力的模式非常不完善，導(dǎo)致法律法規(guī)體系漏洞百出，無法遏制權(quán)力的肆意行使。

首先是法律法規(guī)的缺位問題非常嚴(yán)重，導(dǎo)致權(quán)力的運行沒有既定的法律法規(guī)與程序規(guī)范為依據(jù)。一項2011—2012年對全國64所高校與權(quán)力運行制約相關(guān)的規(guī)章制度建設(shè)完備情況的調(diào)查研究顯示，高校八項規(guī)章制度的建制完備情況不容樂觀［4］，許多高校對權(quán)力運行起重要制約作用的規(guī)章制度如大學(xué)章程以及自由裁量權(quán)實施辦法尚未制訂。并且，由于我國高校的章程制定很大程度上是政府意志行為［6］，教育部在2012年才出臺規(guī)定要求各高校制定章程，在這之前大多數(shù)高校沒有章程，而章程作為高校上位制度的缺位也使得其他下位的規(guī)章制度因缺乏合法性基礎(chǔ)而缺位，導(dǎo)致權(quán)力幾乎是在真空中運行，基本上不受制度的規(guī)約。

其次是法律法規(guī)的非程序化運行，導(dǎo)致法律法規(guī)不能被有效落實。我國高校校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，對權(quán)力違反程序的懲罰力度太小，導(dǎo)致權(quán)力可以無視程序，程序本身也成了形式化的東西。法律法規(guī)非程序化運行的另一個原因就是已有的規(guī)章制度對權(quán)力的制約和監(jiān)督低效甚至無效，黨政領(lǐng)導(dǎo)可以無視規(guī)章制度濫用權(quán)力。例如2015年受到法院處理的中國人民大學(xué)招生處處長2000多萬巨額貪污案件備受關(guān)注。人大作為教育部直屬重點高校，已經(jīng)制定了詳細(xì)的大學(xué)章程，規(guī)定了權(quán)力運行的程序，但是仍然出現(xiàn)巨額貪腐案件，這說明章程等規(guī)章制度對權(quán)力的約束和震懾作用太小，黨政領(lǐng)導(dǎo)依然可以依慣例非程序化地行使權(quán)力。

（三）權(quán)利制約與監(jiān)督模式形式化

權(quán)利制約與監(jiān)督模式主要是依靠校內(nèi)兩大群體—教職工和學(xué)生，通過兩種組織教職工代表大會和學(xué)生代表大會，表達各自的利益訴求來發(fā)揮功能。然而，由于實際中存在的政務(wù)不公開、權(quán)力運行透明度低以及權(quán)利組織的組織結(jié)構(gòu)和運行方式不合理、權(quán)利主體參與表達意見的通道不暢通等問題，教職工代表大會和學(xué)生代表大會兩大權(quán)利組織對權(quán)力的制約與監(jiān)督功能趨于形式化。

由于傳統(tǒng)的慣性，我國高校內(nèi)部重大校務(wù)的決策都是局限于校領(lǐng)導(dǎo)的圈子里，其他人很難知情，高層權(quán)力的運作是一個黑箱，外人無法窺其一斑。由于知情權(quán)得不到保障，教職工代表大會和學(xué)生代表大會的監(jiān)督職能也就只能流于形式?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》明確規(guī)定高校教職工代表大會在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，這種權(quán)力關(guān)系下教職工代表大會很難實施對校領(lǐng)導(dǎo)的有效監(jiān)督。此外，該規(guī)定中雖然規(guī)定了教代會的八項職權(quán)，但是其中只有一條“按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部”是直接針對校領(lǐng)導(dǎo)的，并且評議的程序和保障機制也并未具體說明。八項職權(quán)中并無選舉校領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)，高校的校領(lǐng)導(dǎo)既然不由教代會選舉產(chǎn)生，就不用對教代會負(fù)責(zé)，教代會對校領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督作用也就有名無實了。因此，在教代會的實際運行中，其主要職能還是針對教職工的福利問題以及聘任、考核、獎懲事項進行討論，在校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運行的監(jiān)督方面并無實質(zhì)性的職權(quán)，其監(jiān)督功能只能流于形式。

目前《教育法》與《高等教育法》等法律都沒有明確的關(guān)于學(xué)生參與學(xué)校管理的條款，只有《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中提到“鼓勵學(xué)生對學(xué)校工作提出批評和建議，支持學(xué)生參與學(xué)校的民主管理”，但對于參與管理的范圍、方式、條件等都未涉及。此外，近年來不少高校都將學(xué)生代表大會制度列入學(xué)校章程，但是章程中關(guān)于學(xué)生代表大會的職權(quán)規(guī)定中，對校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進行監(jiān)督的表達較為微弱。因此，鑒于合法性依據(jù)不足，加之知情權(quán)得不到保障，學(xué)生通過參與高校的民主管理來制約權(quán)力并不會取得實質(zhì)性的效果。

（四）文化制約與監(jiān)督模式的缺失

文化制約權(quán)力模式發(fā)揮功能的實質(zhì)是通過培育某種傾向性的文化氛圍，使得權(quán)力行使者從思想、信念、精神和價值觀上認(rèn)同這種傾向性的文化價值內(nèi)核，以濫用權(quán)力、權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租為恥，以用權(quán)力服務(wù)于公共利益、尋求公共利益最大化為榮，從而自覺抵制濫用權(quán)力和權(quán)力腐敗尋租的不良意識，自然地達到制約的目的。這樣來看的話，目前我國高校在文化制約與監(jiān)督模式方面存在很大的問題。

首先，我國高校內(nèi)部的文化態(tài)勢是權(quán)力文化盛行，學(xué)術(shù)文化式微，這幾乎是便利權(quán)力濫用，滋生權(quán)力腐敗的最佳文化土壤。作為學(xué)術(shù)組織，高校內(nèi)部應(yīng)當(dāng)遵循學(xué)術(shù)的邏輯，崇尚學(xué)術(shù)價值，以學(xué)術(shù)為核心，建構(gòu)內(nèi)部組織體系和運行規(guī)范，為實現(xiàn)學(xué)術(shù)使命、履行學(xué)術(shù)責(zé)任營造良好的學(xué)術(shù)文化。但是，我國高校內(nèi)部不但移植了外部黨政組織的建制，建立了體系完備、規(guī)模龐大、分工明細(xì)的黨政職能機構(gòu)，而且沿襲了外部黨政組織的領(lǐng)導(dǎo)與管理制度［7］116-121，高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)幾乎壟斷了高校的主要權(quán)力，包括管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，形成一種居高臨下、牢不可破、等級性鮮明的權(quán)力文化。這種權(quán)力文化導(dǎo)致行政權(quán)力價值主導(dǎo)高校辦學(xué)，高校的學(xué)術(shù)價值不彰，師生員工價值扭曲或異化，學(xué)術(shù)被邊緣化，學(xué)術(shù)得不到應(yīng)有的尊重，學(xué)術(shù)文化極度式微。在這樣的文化態(tài)勢下，行政權(quán)力不是為了學(xué)術(shù)的存在而存在，其目的不是服務(wù)于學(xué)術(shù)的發(fā)展，而是為了其自身的目的，學(xué)術(shù)的價值只有貼上權(quán)力的標(biāo)簽才能顯示其意義。應(yīng)該說，就高校的文化制約機制而言，只有學(xué)術(shù)文化才能從根本上消除權(quán)力腐敗的文化土壤，在學(xué)術(shù)文化中，行政權(quán)力的行使是為學(xué)術(shù)的價值和學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展服務(wù)的，而不是為權(quán)力行使者個人謀取私利。但是，在目前我國這種權(quán)力文化盛行、學(xué)術(shù)文化式微的文化態(tài)勢下，學(xué)術(shù)文化是被權(quán)力文化完全壓制的，根本談不上制約權(quán)力的作用。

其次，我國高校缺失文化的制約與監(jiān)督模式。頻發(fā)的高校職務(wù)腐敗案件清楚地說明我國高校缺失制約權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的文化土壤，整個高校的文化氛圍傾向于“為權(quán)力濫用和腐敗開綠燈”。目前我國高校內(nèi)部影響校內(nèi)師生員工思想、價值觀和行為的文化主要有兩種：權(quán)力文化和功利文化。前者的文化傾向性表現(xiàn)為追求個人權(quán)力的最大化，后者的文化傾向性表現(xiàn)為追求個人利益的最大化。在這種文化氛圍里，個人行為的最終目的指向權(quán)力和利益，其他的一切都可以是用來達成最終目的的工具。由于權(quán)力和利益通常緊密結(jié)合在一起，因此這兩種文化相互結(jié)合成一種異常牢固的權(quán)力—功利文化霧霾，將高校全體師生員工籠罩其中。在這種文化氛圍下，高校的人員熱衷于追逐行政官職的級別，掌握權(quán)力的行政官員熱衷于通過自己的權(quán)力使自己的私利最大化，而教學(xué)和做研究只是用來換取官職和利益的物品，并且在高校師生員工的思想觀念里，這么做是合情合理的，將學(xué)術(shù)作為換取官職和利益的工具這種做法是得到廣泛認(rèn)同的。因此，目前我國高校的這種權(quán)力—功利文化的文化傾向性是認(rèn)同甚至鼓勵權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的，在這種文化氛圍下制約權(quán)力的文化基本上沒有生存的空間。

最后，目前我國高校對于文化制約權(quán)力的理解還停留在行政機關(guān)文化的層面上，沒有從高校組織特殊性的層面來理解文化制約。從已有的有關(guān)高校文化制約權(quán)力的文獻論述以及教育部發(fā)布的關(guān)于懲治和預(yù)防高校腐敗的相關(guān)政策文件來看，對文化制約權(quán)力機制的理解集中在通過營造道德文化和服務(wù)文化，使行政管理人員提高自己的道德水平和服務(wù)意識，從而制約權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。這其實是仿效高校外部行政機關(guān)對待行政官員行使公共權(quán)力時運用的“廉政文化”，“廉政文化”只針對權(quán)力行使者本身，主要是政府行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人。套用在高校就是集中對高校領(lǐng)導(dǎo)干部進行“廉政文化”的教育，提高高校領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的道德水平和服務(wù)意識，從而達到文化制約的效果。這也說明我國高校較為鮮明的政府行政機構(gòu)附屬的組織性質(zhì)，高校在許多機制和制度的運行方面也都和政府行政機關(guān)類似。應(yīng)該說，通過“廉政文化”對高校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力進行制約不是沒有效果，但是這種文化制約機制更多地依賴教育、訓(xùn)誡、談心、榜樣示范等教育性方式，并且范圍只限于高校黨政干部和領(lǐng)導(dǎo)，因此并不是完全意義上的“文化”制約，真正意義上的“文化”制約應(yīng)當(dāng)是高校黨政干部和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力在一種全校師生員工共同認(rèn)同的文化氛圍中得到有效的制約，在這種文化中高校領(lǐng)導(dǎo)自覺轉(zhuǎn)變權(quán)力行使的思維、意識和行為，而不是通過教育性手段實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

三、完善我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式的路徑

通過對我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式進行描述和分析，總體上可以發(fā)現(xiàn)我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式存在著較為嚴(yán)重的形式化問題，因而在制約與監(jiān)督權(quán)力方面趨于低效甚至失效。三種權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式出現(xiàn)的問題首先是權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題，最根本的是不同權(quán)力角色之間的關(guān)系問題，其次是解釋并規(guī)定這些關(guān)系的制度問題，最后是營造大學(xué)學(xué)術(shù)氛圍的文化問題。因此，要解決我國高?，F(xiàn)有的權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式存在的問題，健全并完善我國高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式，應(yīng)當(dāng)從這三個方面著手。

（一）理順權(quán)力角色之間的關(guān)系

高校內(nèi)部主要的權(quán)力角色可依群體分為政治（黨委）權(quán)力角色、行政（校長）權(quán)力角色、學(xué)術(shù)（教師）權(quán)力角色、民主（教職工和學(xué)生）權(quán)力角色。目前來看我國高校的權(quán)力角色關(guān)系存在著兩大問題：一是權(quán)力關(guān)系的等級性太強，黨政權(quán)力角色對學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力角色多是上對下的命令和強制；二是權(quán)力角色之間錯位嚴(yán)重，黨委權(quán)力角色和行政權(quán)力角色的界限模糊不清，黨政權(quán)力角色常常扮演學(xué)術(shù)權(quán)力角色和民主權(quán)力角色。針對這些問題，在實踐過程中，應(yīng)該重點依據(jù)治理的理念和實踐經(jīng)驗，在堅持黨的正確政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的前提下，構(gòu)建具有一定開放性和多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和相互協(xié)調(diào)、互動暢通、共同參與、共同分享的權(quán)力角色關(guān)系。

1.構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)合理、權(quán)力主體權(quán)責(zé)范圍明確、各權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制約模式

黨委代表的政治權(quán)力和校長代表的行政權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)著重在權(quán)力運行中根據(jù)各校的具體情況，明確兩者的權(quán)力邊界，防止權(quán)力的交叉。明確規(guī)定黨委會決策的事項，處理好黨政之間的關(guān)系，克服黨政不分、以黨代政、黨委包攬一切的現(xiàn)象。［8］我國高校較為普遍的行政過度干預(yù)學(xué)術(shù)現(xiàn)象也是權(quán)力劃分不合理的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)明確學(xué)術(shù)權(quán)力對于學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)、審議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，徹底改變學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)組織僅僅只是執(zhí)行行政決議的現(xiàn)狀，規(guī)定行政權(quán)力不得任意介入學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域的決策。［9］此外，要明確教代會和學(xué)代會在哪些關(guān)切教職工以及學(xué)生切身利益的事務(wù)上擁有討論決定權(quán)、審議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過對權(quán)力的合理劃分，明確各自權(quán)力的邊界，理順各種權(quán)力之間的關(guān)系，才能發(fā)揮權(quán)力制約與監(jiān)督模式的最大效果。

2.有序推進校務(wù)公開，健全師生參與校務(wù)決策與監(jiān)督的合法渠道

校務(wù)公開、權(quán)力運行透明是前提和基礎(chǔ)，權(quán)力運行不透明，基層群眾與校領(lǐng)導(dǎo)之間信息不對稱，那么權(quán)利制約權(quán)力就如同水月鏡花。應(yīng)在校務(wù)公開、權(quán)力運行透明的基礎(chǔ)上積極探索如何在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮教代會和學(xué)代會等基層權(quán)利組織對黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督職能。要正確認(rèn)識基層權(quán)利組織的監(jiān)督職能，教代會和學(xué)代會等基層權(quán)利組織的主要功能是參政議政，而非執(zhí)政代政，對學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)的工作是監(jiān)督制約，而非干預(yù)作對，是幫助黨政領(lǐng)導(dǎo)做好管理工作，而非和黨政對立，相互掣肘，制造摩擦。因此，黨委和行政要充分尊重教代會和學(xué)代會的意見，積極支持教代會和學(xué)代會的工作，正確發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)其充分發(fā)揮積極性和主動性。關(guān)系學(xué)校改革、建設(shè)發(fā)展的重大決策，要經(jīng)過教代會審議，在充分聽取意見后再做出決策。［10］關(guān)系教職工和學(xué)生切身利益的重大決策，要經(jīng)過教代會和學(xué)代會討論通過，并認(rèn)真按照通過的決議執(zhí)行。學(xué)校行政要定期向教代會報告工作，公開校務(wù)，自覺接受民主監(jiān)督和民主評議。［11］

（二）建立完善規(guī)范的制度體系

以法律法規(guī)為主的制度體系跳出了權(quán)力主體的限制，主要是作為工具和手段對權(quán)力運行過程進行制約，但是由于我國權(quán)力腐敗問題的特殊性，應(yīng)特別注重高校的各種規(guī)章制度對校領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力的制約。傳統(tǒng)上我國高校的規(guī)章制度多是向下的約束，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的規(guī)章制度體系中增補權(quán)力制約的內(nèi)容。探索健全大學(xué)章程、規(guī)范權(quán)力運行程序、使權(quán)力運行規(guī)范透明的法律法規(guī)制約模式。

首先是健全章程，這是構(gòu)建科學(xué)法律法規(guī)制約模式的前提，章程要將經(jīng)過合理劃分后的權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出來，使得各權(quán)力主體都能在明確的范圍內(nèi)行使權(quán)力，使得權(quán)力主體只能在章程規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，從而便于民主監(jiān)督。

其次是規(guī)范權(quán)力的運行程序，必須對權(quán)力運行過程的各個環(huán)節(jié)予以明確，明晰行權(quán)者行使權(quán)力的方式和步驟，使得權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)能夠在程序上體現(xiàn)出來，并且程序應(yīng)當(dāng)公開。從解決高校權(quán)力腐敗問題的實際來看，重點是要制定并落實“三重一大”決策制度。教育部已于2011年4月發(fā)出《關(guān)于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》的通知，對重大決策事項、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金使用事項的主要范圍，做出了明確規(guī)定。同時，明確了“三重一大”決策的基本程序和保障機制。此外，也不能忽視細(xì)節(jié)。“千里之堤毀于蟻穴”，細(xì)節(jié)也是底線，任何一次大的職務(wù)腐敗案例都不是偶然的、一次性的行為，都是積少成多、從違紀(jì)到腐敗的長期過程，因此，對待行政干部的違紀(jì)問題也要放到和腐敗問題同等高度來重視，以求防微杜漸。

最后是在人財物資源流動頻繁的活動領(lǐng)域，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟中關(guān)于經(jīng)濟活動運行的程序和規(guī)范，在人員聘任與晉升、招生、采購、基建招標(biāo)、校辦產(chǎn)業(yè)、財務(wù)管理等方面加強程序的規(guī)范與建設(shè)。北京市海淀區(qū)檢察院對2005—2012年高校與科研院所職務(wù)犯罪的統(tǒng)計顯示，職務(wù)犯罪集中在財務(wù)部、餐飲部、裝備處、教材科等資源集中的部室。這些部門往往存在著巨額的資金流動，這些活動都屬于商業(yè)性質(zhì)的交易活動，因而必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)代市場經(jīng)濟中關(guān)于經(jīng)濟活動運行的基本程序和規(guī)范，使得權(quán)力在這些領(lǐng)域中的運行能夠公開和透明，壓縮暗箱操作和權(quán)力尋租的生存空間。

（三）營造濃厚的學(xué)術(shù)文化氛圍

高校不同于政府機構(gòu)、企業(yè)等科層式社會組織，它有其自身的組織特性，因此營造高校的文化制約權(quán)力模式不能簡單地套用應(yīng)用于政府行政機關(guān)的“廉政文化”制約模式。高校本質(zhì)上是一種學(xué)術(shù)組織，高校的組織結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為基于各門學(xué)科的院系組織的松散結(jié)合，學(xué)術(shù)活動是高校最基礎(chǔ)也是最根本的功能性活動，高校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)本質(zhì)上是高校組織的學(xué)術(shù)性功能，學(xué)術(shù)價值是高校所有師生員工都認(rèn)同的根本價值，學(xué)術(shù)使命是高校最終的組織使命。因此，適合于高校的文化制約模式應(yīng)是一種以“學(xué)術(shù)文化”為根基的文化制約模式，學(xué)術(shù)文化應(yīng)是高校所有師生員工包括領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)同的文化，“以追求真理為目的、促進學(xué)術(shù)利益的最大化”應(yīng)是高校學(xué)術(shù)文化的文化傾向性，在學(xué)術(shù)文化的氛圍下，高校干部和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行使都是共同指向服務(wù)于學(xué)術(shù)的目的，而不是謀取個人的私利。

我國高校權(quán)力集中、權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的問題，其根本可以歸結(jié)為高校學(xué)術(shù)文化不彰、“官本位”文化盛行的文化根子問題。我國高校內(nèi)部雖然存在著多元文化的形式，但是多元文化之間的地位是不對等的，突出的表現(xiàn)是“官本位”的行政文化過于強勢，消解并同化其他文化。［12］我國高校內(nèi)部盛行的是一種“官本位”的權(quán)力文化，這種文化并不是學(xué)術(shù)組織內(nèi)在生發(fā)的，而是高校外部政府機關(guān)權(quán)力文化的延伸。在這種文化中，高校行政人員、教師和學(xué)生的行為方式、思維習(xí)慣、信念體系和精神狀態(tài)都會慢慢朝向熱衷追逐權(quán)力、官職、金錢以及利益發(fā)展，忽視了對于學(xué)術(shù)、知識和真理的追求。事實上，在高校這樣的學(xué)術(shù)組織中，越是學(xué)術(shù)水平高、學(xué)術(shù)素養(yǎng)好的人越是集中精力在學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展和學(xué)術(shù)質(zhì)量的提升上，他的信念、價值、精神、思維和行為都是指向?qū)W術(shù)的，自然就沒有太多的精力和熱情去謀求學(xué)術(shù)以外的東西。如果高校大多數(shù)人都是這樣的人，那么就會自然而然地形成一種“學(xué)術(shù)文化”，學(xué)術(shù)發(fā)展是全校人員集體追求的最高目標(biāo)，這樣，權(quán)力文化的生存空間就會逐漸被壓縮最后消散。

權(quán)力結(jié)構(gòu)以及制度建設(shè)可以視為是應(yīng)對當(dāng)前我國高校權(quán)力腐敗問題嚴(yán)重的必要策略，但是，高校的權(quán)力制約與監(jiān)督的目的不能止步于此，高校的權(quán)力制約模式建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為為高校學(xué)術(shù)使命服務(wù)、促進高校學(xué)術(shù)事業(yè)發(fā)展的必要途徑。從長遠來看，無論是針對目前嚴(yán)重的高校權(quán)力腐敗問題，還是中長期的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，提高大學(xué)學(xué)術(shù)水平、繁榮學(xué)術(shù)活動、營造學(xué)術(shù)文化的意義是最為重大的。要想根除或者最大限度地解決我國高校嚴(yán)重的職務(wù)腐敗問題，最好的途徑就是通過良好的學(xué)術(shù)文化逐漸凈化權(quán)力文化的生存環(huán)境，促使大學(xué)的組織性質(zhì)從目前的政府行政機構(gòu)附屬轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髯灾蔚膶W(xué)術(shù)組織，使全校師生員工的工作、精力和信念都集中到學(xué)術(shù)事業(yè)的發(fā)展和繁榮上來。

［1］別敦榮.現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革［J］.高校教育管理，2011，（11）.

［2］諾內(nèi)特，塞爾茨尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法［M］.張志銘，等譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

［3］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

［4］劉獻君，張曉東，劉皓.高校權(quán)力運行制約機制：模式、評價與建議［J］.中國高教研究，2013，（6）.

［5］別敦榮.我國大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)或能夠解決問題的理性透視［J］.中國高教研究，2014，（3）.

［6］別敦榮.制定大學(xué)章程的策略探析［J］.現(xiàn)代大學(xué)教育，2014，（2）.

［7］別敦榮.中美大學(xué)學(xué)術(shù)管理［M］.武漢：華中理工大學(xué)出版社，2000.

［8］張德祥.高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與內(nèi)部運行機制的調(diào)適［J］.高等教育研究，1998，（5）.

［9］別敦榮.關(guān)于高校學(xué)術(shù)委員會建設(shè)的思考［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2015，（3）.

［10］張德祥.關(guān)于高校決策模式改革與教學(xué)科研組織創(chuàng)新問題的幾點思考［J］.大連大學(xué)學(xué)報，2002，（10）.

［11］劉獻君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機制［J］.高等教育研究，2012，（3）.

［12］別敦榮.治理之于我國大學(xué)管理的意義［J］.江蘇高教，2007，（6）.

［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

A Study of the Mode of Restriction and Supervision over the Internal Power of Chinese Institutions of higher learning

TANG Jun-ya
( Graduate School of Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China )

The mode of power restriction and supervision in Chinese institutions of higher learning point to a series of problems with the internal power operation whose core is corruptions caused by power overcentralization. Internal power restriction and supervision as the solution include the power model, the law model and the right model. However, these models have problems such as the failure of power model, the incompleteness of the law model, the non-essentiality of the right model, and the absence of the culture model. Targeting these problems we pose three pieces of advice: straightening out power roles, establishing a full-functioning law system and cultivating rich academic culture.

internal power of institutions of higher learning; power restriction and supervision; power operation

湯俊雅（1987—），男，湖北安陸人，廈門大學(xué)教育研究院博士研究生，主要從事高等教育管理研究。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“高校內(nèi)部權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系研究”（項目編號：14JZD051）的階段性研究成果。

G647

A

2095-7068(2016)03-0023-08

2016-07-21