齊 明 明

（成都理工大學　馬克思主義學院，四川　成都　610051）

多學科視域下的高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督

齊 明 明

（成都理工大學馬克思主義學院，四川成都610051）

高校內(nèi)部權力運行的制約與監(jiān)督是對權力正常運行的支持與保障，對權力偏離軌道的防范與糾正。從多學科的研究視角出發(fā)，可以更為深刻地認識高校權力屬性和權力內(nèi)在制約原理，為高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督模式的構建提供理論支持。倫理學對人類本性的研究，經(jīng)濟學、政治學、法學對權力特質的研究，為高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督的必要性和可行性提供了邏輯論證基礎。政治學、法學、社會學、公共管理學從本學科研究視域出發(fā)，所提出的權力運行制約與監(jiān)督的一般制約模式，為高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督機制的構建提供了實踐借鑒意義。

高校內(nèi)部權力運行；多學科視域；制約模式

高校內(nèi)部權力制約與監(jiān)督既具有權力制約與監(jiān)督的普遍性，又受高校組織屬性的限制具有自身的特殊性。一方面，高校內(nèi)部權力結構具有權力的共同屬性，如工具性、強制性、排他性、擴張性、侵犯性、腐蝕性等，當權力的負面特性與高校權力主體作為人的不完善性相結合時，高校權力腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生；另一方面，高校以黨委權力、行政權力、學術權力為核心的多元權力結構，使得高校內(nèi)部權力運行面臨著更為復雜的挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督的必要性

權力是一把雙刃劍，權力一方面具有積極的正效應，同時又具有消極的負效應。從消極方面來看，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”［1］342。公共權力具有普遍的被非公共運用的傾向，即使是在探求真理、傳授知識的高校也無法回避權力腐敗問題，這是由權力潛在的負面特性和人性的不完善所決定的。政治學、社會學、經(jīng)濟學對權力特性的研究和倫理學對人類本性的研究構成了為權力制約與監(jiān)督必要性及可行性的理論基礎。正是人與權力二者之間的互動催生了各種腐敗問題，而對權力制約與監(jiān)督的必要性也要以對二者的深刻認識為根本出發(fā)點。

（一）權力的工具性與私人主體屬性相結合滋生權力腐敗

權力具有工具性，它可以調(diào)動社會資源為一定的目的服務，權力的背后代表的或公開或隱蔽的利益。社會資源的分配一方面涉及組織需求和組織利益，另一方面又與權力行使者的個人利益相聯(lián)系。當組織利益和個人利益訴求不一致時，很可能引發(fā)利益沖突。由于組織自身不能運用組織的權力，組織權力的運行和使用需要一定的私人載體，權力的私人主體屬性需要有具體的個人來承擔，因此權力運行過程必然受到掌權者個人意志的影響和作用。當掌權者將個人的意志和愿望摻雜到權力運行過程中，并為追求個人私利而背離組織的利益甚至危害組織利益的時候，權力就變成了其進行資本交換和謀取私利的工具。“公共權力的非公共運用”致使權力腐敗的發(fā)生。權力的工具性是權力腐敗的前提，權力行使的私人主體屬性為權力腐敗留下了可操作的空間。

（二）權力的有償轉讓致使“權力尋租”現(xiàn)象發(fā)生

權力的工具性致使權力具有潛在的可交易性，這種可交易性主要表現(xiàn)為權力的“有償轉讓”，也就是經(jīng)濟學中的“權力尋租行為”。當政府因不當干預和管制經(jīng)濟時，就有可能導致公共權力進入市場流通領域，一旦權力進入市場，極易破壞公平競爭、自主發(fā)展的市場經(jīng)濟，帶來經(jīng)濟發(fā)展的“差價”。布坎南把各種生產(chǎn)要素的供求差價及優(yōu)惠條件，稱為“租金”。租金的存在，為尋租活動創(chuàng)造了機會。租金越高，尋租刺激越大，引起的權力腐敗現(xiàn)象越嚴重。尋租活動的本質是尋租權力或權力尋租活動，也就是說“尋租者以錢尋租，腐敗者以權分利”。具體表現(xiàn)為社會活動參與者為尋求租金，通過各種或明或暗的“尋租活動”行賄掌權者，掌權者借助手中的公共權力進行權與權、權與物、權與色的交易。

政府對經(jīng)濟生活的過度干預和官員的自裁量權太大是造成尋租活動普遍化的重要原因。在高校領域主要表現(xiàn)為政治權力和行政權力掌控著高校各項事務的發(fā)展，如對院系資源配置、科研項目申報和審批、職稱評審等學術事務的干預過大、力量過強，使得高校各項事務特別是學術事務發(fā)展中尋租的空間很大，導致高校尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)和活躍。那些掌握高校權力的黨政機關、行政機關管理人員，利用手中的權力直接進行以權謀私的活動，實現(xiàn)“創(chuàng)租”和“抽租”，以謀取更多更大的社會資本、金錢物質利益。縱觀近來年頻發(fā)的高校貪腐案件，絕大多數(shù)犯罪行為都與犯罪主體所承擔的管理職務密切相關，特別是“基礎設施建設、科研經(jīng)費管理、招生錄取等環(huán)節(jié)更是貪腐高發(fā)區(qū)，成為三大‘腐敗病灶’”［2］。此外，在高校學術生態(tài)已遭破壞的情況下，普通教職員工為追求自身利益，不惜通過非法手段如賄賂、拉關系、走后門等進行“權學交易”。高校的權力尋租活動使高校發(fā)展陷入惡性循環(huán)階段，嚴重影響了高校各項事務的發(fā)展。

（三）權力的擴張性導致權利主體的權力膨脹

權力一方面具有規(guī)范性和指導性，社會運行需要權力發(fā)揮維持秩序和緩和沖突的功能，但另一方面權力還具有強制性和擴張性等特質。強制性是權力的天然屬性，“命令—服從”是權力的一般運行軌跡。在權力關系中，權利主體（掌權者）和權力客體（受權者）的關系是單向度的，雙方的地位是不平等的，權利主體占據(jù)支配性的地位，權力客體處于受支配的被動地位。權力關系中權力主體與權力客體地位的不平等性，決定了權力具有自我擴張的本能，由此權力的擴張性是伴隨著權力的強制性而出現(xiàn)的。權力的擴張性導致權力的異化，在空間結構上表現(xiàn)為破壞權力正常運行的邊界和范圍；在時間結構上表現(xiàn)為排除異己以擴張自己的權力，權力的排他性極易導致專制和獨斷的產(chǎn)生。權力的強制性和擴張性一旦與掌權者的私人欲望相結合，便會致使權力在沒有任何約束的情況下具有無限擴張的傾向，導致越權、強權與特權的出現(xiàn)。學術權力弱化，黨政權力過分集中是我國高校權力配置中存在的嚴重弊病，黨政集權勢必形成絕對的權力，從而造成權力難以監(jiān)督、無法制約的局面，這也是我國高校權力腐敗多發(fā)于黨政系統(tǒng)的深刻原因。阿克頓也指出：“現(xiàn)代世界的法則，即權力趨于無限擴張，并超越任何國際國內(nèi)的約束現(xiàn)象，直到遇上更神圣的原則，更強大的力量的阻撓，才會停止下來?！保?］231權力的強制性和擴張性，從根本上需要為權力行使設置邊界，防止權力的濫用和異化。

（四）人性的弱點與權力的腐蝕性需要他律的限制

權力具有極強的誘惑性和腐蝕性，為保證組織權力的公共性和權力運行過程中不越軌、不異化，防止權力腐敗和權力尋租活動的發(fā)生，客觀上要求權力主體自身擁有高尚的道德和強大的自律。但權力的腐蝕性對任何人都是均等的，單純依靠道德難以起到有效的約束作用。從倫理學中人性惡的假定來說，人生來就是個人主義和利己主義者，人具有貪婪的本性，爭權奪利是人的自然傾向。人性的不完善，使得人一旦掌握權力，而對這種權力又不加以制約時，人往往就會表現(xiàn)出對這一權力濫用的天然傾向。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。”［3］154經(jīng)濟學中“經(jīng)濟人”的假定認為，在資源稀缺的條件下，每個個體都會優(yōu)先追求自身利益的滿足。這一假定適用于經(jīng)濟領域、社會領域和政治領域。為抑制權力濫用的天然傾向，就必須要對權力的運行進行限制和約束。此外，對權力運行的制約與監(jiān)督，不但意味著對權力濫用者的懲處，同時也意味著對權力的正常運行設定邊界線，以防好人犯錯。通過來自外部的他律機制，對人性進行適時的警戒、引導、糾錯和矯正，以規(guī)范權力的正常運行。

二、高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督的可行性

雖然人性具有不完善性和權力具有消極屬性，但這并不是說權力無法遏制。從權力自身來說，權力在具有工具性、強制性、擴張性、誘惑性和腐蝕性的同時，自身也含有讓渡性、可控性和有限性。權力運行過程中可以通過法律制度約束、程序控制和權力制衡等多種方式對其進行制約和約束。

（一）權力的讓渡性使權力制約與監(jiān)督成為可能

人民主權思想認為國家權力來源于人們，社會契約理論認為任何權力都是人民權利讓渡而來。人民是國家的權力主體和國家權力的最終擁有者。我國憲法也明確規(guī)定“中華人民共和國一切權力屬于人民”。但讓所有人親自參加公共事務是不可能的，人們不便直接行使民主權利，而自愿讓渡部分權利而形成公共權力，并通過間接方式實現(xiàn)民主權利。權力的讓渡和間接行使，實現(xiàn)了權力所有者與權力行使者的分離，并在權力所有者與權力使用者之間產(chǎn)生了“委托責任關系”。

代議制在我國主要表現(xiàn)為人民代表大會制，在高校組織中主要表現(xiàn)為各種委員會和代表大會，如黨委會、校務委員會、校長辦公會、教職工代表大會、學術委員會、各院系的教授委員會、院務委員會等。高校內(nèi)外部利益相關者作為高校內(nèi)部權力的主人，把自己的各項權力委托給高校各組織機構以及各級委員會和代表大會來行使，各組織機構、委員會和代表大會作為權力的受托者有責任和義務向高校各利益相關者負責。權力讓渡中權力的主體并沒有發(fā)生變更，權力主體并不會因權力的委托和讓渡而導致權力的喪失。高校各利益相關者依然是權力最終的主人，他們掌握著權力的所有權和監(jiān)督權，這也是他們能夠行使權力制約與監(jiān)督的權力基礎。

（二）權力運行的有限性是權力制約與監(jiān)督的基礎

權力運行的有限性表現(xiàn)為“任何權力關系中都包含著某種最低限度的自愿服從”［4］362。權力必須在權力主體和權力客體共同肯定的范圍內(nèi)進行，沒有服從就無所謂權力。一旦權力行使權限超過了權利客體的承受程度，就會導致權力客體對權力主體的抗拒、不服從，甚至引發(fā)沖突，在沖突狀態(tài)中權力就無法運行。掌權者為維護自身權力，必須顧及受權者的承受范圍，這在一定程度上遏制了權力的無限擴張。權力運行的有限性還表現(xiàn)為權力運行的邊界范圍是可控的。不同的權力主體分享不同的權力，通過有效的分權制衡，使得權力制約成為可能。在高校領域主要表現(xiàn)為黨委權力、行政權力、學術權力為核心的多元權力結構，他們分屬于不同的權力主體，在應然狀態(tài)下這些不同權力的行使界限是明晰的。權力行使空間范圍的有限性和可控性，使得對不同權力行使內(nèi)容和范圍的劃分成為可能。

（三）權力運行的可控性保證了權力制約和監(jiān)督的有效性

權力運行的可控性表現(xiàn)為權力運行要以一定的合法性為基礎。這種合法性包括實體合法性和程序合法性。首先，實體合法要求權力行使主體合法、行為主體的職權合法、權利主體的權力行為和行為依據(jù)合法。在法定職權范圍內(nèi)，嚴格依照法定方式和程序行使權力，保證權力行使的正當性和正義性。高校的權力行使不僅應遵循國家憲法、法律的要求，還要遵循高校內(nèi)部制定的章程、規(guī)章制度、管理辦法等制度條款。其次，程序合法中的程序是有效防控、減少權力行使過程中的權力異化和權力腐敗現(xiàn)象的重要保障。程序的重要性表現(xiàn)為：明確規(guī)定權力主體的權力界限和權力運作的條件、范圍及運作方式，設定權力運行過程中各個環(huán)節(jié)的操作性規(guī)則，增強權力運行的規(guī)范化和透明化，減少權力運行的隨意性和偶然性。再次，權責對等也是對權力的一種約束。組織成員將權力委托給掌權者，與此同時也要求掌權者對權力運用的行為和后果承擔相應的責任。權力與責任是一體兩面，與權力相對應的是一定的職責，權責對等本身就是對權力主體授權后的一種約束。

三、多學科視域下的權力制約模式

政治學、法學、社會學等不同的學科領域，基于不同的研究視角，分別提出了“以權力制約權力，以法律制約權力，以民主制約權力”的制約模式。不同的制約模式間互為補充、相互依存，共同構成了完整的權力制約體系。下面基于不同學科視角分別探究各制約模式的內(nèi)涵特征及制約原理，為高校內(nèi)部權力制約與監(jiān)督模式的建構提供理論支持。

（一）政治學視野下的權力制約權力模式

政治學主要關注權力間的關系，深入權力運行內(nèi)部，對不同權力體系或同一權力體系內(nèi)部不同權力間的制約關系進行了研究，具體提出“以權力制約權力”的制約模式。

1.以權力制約權力的理論基礎

以權力制約權力是指把公共權力分解為若干不同的權力結構，并配置給不同權力主體，各權力主體間既相互獨立又彼此牽制，形成一種均衡態(tài)勢，表現(xiàn)為一種剛性力量受到另一種剛性力量的制約。以權力制約權力，實質上是公共權力的結構配置問題，它的核心要素在于分權與制衡，具體表現(xiàn)在“分”與“制”兩個方面。

首先是分權，“分權”的理論邏輯就是科學合理地配置公共權力，將公共權力分割成不同方面和不同的層次，并授予不同的權力主體分別行使，以減弱權力過分集中的破壞力，從而構成一個合理的權力結構。權力的有效制約是建立在真正的權力分立基礎之上的，先有不同類型的權力結構，才能出現(xiàn)一種權力對另一種權力的制約，分權是權力相互制約的前提和基礎。分權雖然達到了弱化權力的目的，但還未形成相互制約的關系。為達到權力間的制約關系，分權后各權力間必須形成對各自的相互牽制。其次是分權后不同權力間的制衡關系，“制”主要表現(xiàn)為不同權力間的限制和約束關系。權力制約權力包括兩種情形：一種是高級權力對低級權力的監(jiān)督，另一種是平行權力層級之間的相互監(jiān)督與制約。不同權力結構間只有形成一種制約與被制約或相互制約的關系才能有效實現(xiàn)權力的制衡，制衡是權力相互制約的關鍵和保障。

2.以權力制約權力的實現(xiàn)路徑

權力分立是權力制約的前提和基礎，我國高校內(nèi)部的黨委權力、行政權力與學術權力，及其各權力主體間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權本應適當分離與相對獨立，為分權制約創(chuàng)造前提條件，但我國高校內(nèi)部權力配置中存在的一元化權力結構問題，嚴重限制了以權力制約權力這一模式效用的發(fā)揮。首先是“作為黨內(nèi)監(jiān)督機構的紀檢部門，因為在黨委的領導之下，無法對黨委形成有效的監(jiān)督”［5］。其次，在行政管理系統(tǒng)中，校長與其他行政負責人是上下級單線的權力機構，校長及校行政系統(tǒng)作為行政權力主體，又要對政治權力主體負責。政治權力和行政權力的交織和混合運作，又增加了權力監(jiān)督與制約的復雜性。學術權力由于力量疲軟，不僅無法實現(xiàn)對政治權力和行政權力的有效制約，在強大的行政化管制下，更是受到政治權力和行政權力的長期壓制。再次，我國大學內(nèi)部呈現(xiàn)“倒金字塔式”的權力結構，基層權力式微，嚴重影響了來自基層教職員工的民主監(jiān)督機制作用的發(fā)揮。我國高校內(nèi)部的黨委權力、行政權力和學術權力，三種權力現(xiàn)處于權力邊界模糊、權力關系紊亂、權力結構不均衡的階段，由于權力尚未實現(xiàn)真正分立，使得我國高校內(nèi)部尚未形成有效的權力制約機制。

“盡管我國大學的權力結構是一元化的，但客觀上存在多元的權力和權力主體”。［6］其中政黨組織機構和黨務工作人員、行政組織系統(tǒng)和行政工作人員、大學教師集體和個人分別享有黨委權力、行政權力和學術權力。我國高校以權力制約權力模式建構的核心，在于打破行政化管理體制下一元化權力控制問題。首先，改革大學內(nèi)部的權力結構，調(diào)整大學權力關系，構建多元權力主體共享大學治理權力的管理模式，實現(xiàn)黨委權力、行政權力、學術權力的適當分離；明確各權力主體的權力邊界、職責權限、責任義務、行使程序，避免權力運作的混雜不清。第二，在縱向權力配置上，構建校、院、系三級管理體制，在不同權力層次間適當分權，實現(xiàn)治理權力重心的下移，改變權力過于集中頂層的局面，對校、院、系不同層級的職責權限明確定位，合理配置校、院、系三級治理權力。其次，在分權后的制衡上，針對高校的學術組織特性和學術運行要求，要特別注重培育高校學術權力，樹立學術權力主體的權威地位，讓那些本應由學術權力主體決策和評議的學術事務歸還學術權力主體，學術權力主體全面享有決策、評定、審議等職權。通過分權制衡實現(xiàn)權力分解、職能分置、機構分設、人員分離，達到各權力主體各司其職、各負其責同時又相互牽制的效果，避免權力的僭越和濫用。

（二）法學視野下的法律制約權力模式

在法治社會，法治是權力控制的最根本方式和手段。法學主要從法律與權力的關系視角，提出以法律化的規(guī)則和程序制約權力，即“以法律制約權力”的制約模式。

1.以法律制約權力的理論基礎

以法律制約權力具體指權力的設置、授予、運行、監(jiān)督等都由憲法和法律來規(guī)范和調(diào)整，以實現(xiàn)權力的法律化和制度化。以法律制約權力包括兩層含義，一是在靜態(tài)的權力設置和授予上，法律要明確規(guī)定權力行使的主體，并對權力行使主體的權力進行明確授予；二是在動態(tài)的權力運行中，法律要明確權力運行的方式、方法和程序。通過法律的手段，防止權力運行過程中的越軌和異化。用法律對權力進行全方面的制約，以實現(xiàn)“在事前的權力授予上，做到授予有據(jù)；在事中的權力行使上，做到行使有規(guī)；在事后的權力監(jiān)督上，做到監(jiān)督有效”［7］27。

法律對權力的制約作用建立在法律至上的原則之上。在法律和權力的關系上，法高于權，法律支配權力，法律為約束和限制權力而產(chǎn)生。法律在本質上就是對權力行使的一種限制，“法律對于權力來講是一種穩(wěn)定器，而對于失控的權力來講則是一種抑制器”［8］317。法律至上意味著一切權力都要經(jīng)由法定方式授予，一切權力都要在法律規(guī)定或允許的范圍內(nèi)作為，一切權力行為主體都要對其權力行使后果負責。以法律制約權力確立了權力運行的制度安排、理性規(guī)則、程序標準和公正秩序。法律所具有的理性、穩(wěn)定性和強制性，為權力運行提供了合法性基礎和有效的秩序保障，法律所具有的懲罰機制和震懾力量，有效保障了權力的正常運行。

2.以法律制約權力的實現(xiàn)路徑

為發(fā)揮法律的控制作用，保證權力始終沿著法定軌道正常運行，客觀上要求制定權力運行規(guī)則。首先，明確權力行為主體行使權力的法律依據(jù)。通過法律的形式對權力運行的標準、程序、職權等問題加以明確規(guī)定，一切權力都必須符合法律的授權，越權無效。其次，明晰權力運行的邊界。嚴格按照法定的權力邊界和職權范圍運作權力，實現(xiàn)權力運行的法律化和制度化。再次，設定權力運行程序。程序是法律的生命形式，程序不僅是實現(xiàn)實體法的基本保障，也是控制權力運行的有效手段。

高校人治的色彩、法律制度的不完善、各項規(guī)章制度的執(zhí)行效力低等原因致使法律制約權力在高校實踐層面效果不佳。為規(guī)范高校權力運行，客觀上要求制定權力運行規(guī)則并遵照執(zhí)行。首先，明確高校內(nèi)部各項權力行使的法律依據(jù)。國家層面要加大立法并根據(jù)高校實際修訂完善各項法律法規(guī)；高校內(nèi)部要科學編制大學章程、各委員會章程、各項議事規(guī)則、各項工作制度和各項規(guī)定并切實發(fā)揮其制度約束效力。其次，明晰高校各項權力運行的邊界。通過法律的形式對高校內(nèi)部權力運行的標準、程序、職權等問題加以明確規(guī)定。再次，設定高校內(nèi)部各項權力運行的程序，增強權力運行過程的可控性。

（三）社會學視野下的民主制約權力模式

社會學從公民個人和社會團體的視角出發(fā)，提出“以民主制約權力”模式。民主制約的實質在于以權利制約權力。

1.以民主制約權力的理論基礎

以民主制約權力模式認為民主具有限制和約束權力的功能，這種功能的發(fā)揮主要表現(xiàn)為公民享有的一些權利能夠制約那些被委托出去的權力。這一模式具有消極制約和積極制約兩重含義。消極制約指的是權力抑制型，公民所享有的法定權利起到屏障與保護的作用，為保障個人的自由權力，公共權力的行使不能逾越法定的界限而侵入公民的權利領域。當“權利”的領域成為“權力”的邊界時，公民權利對公共權力的濫用發(fā)揮阻礙與制約作用。積極制約指的是權力行使型，公民雖不直接掌握權力，卻擁有法律賦予的權利，如選舉權、檢舉權、言論自由權、參與權、結社權、知情權、監(jiān)督權、行政訴訟權等，當掌權者權力行使不當時，公民可以利用這些法定權利做出積極的反抗，或對權力行使過程實施監(jiān)督，以規(guī)范掌權者的權力行為。

代議制學說、人民主權論和多元主義民主是以民主制約權力這一制約范式的重要的理論基礎。根據(jù)人民主權原則和代議制學說，公共權力的合法性來自于人民的授權。代議制下的民主制約主要體現(xiàn)在權力來源于權利、受托于權利，因此權力必須以權利為界限、由權利來制約。個人在公共權力面前是渺小和獨立的，但個人可以作為組織或利益集團中的一員來參與社會治理。多元主義民主認為，社會中存在多種社會組織和利益集團，這些多元參與者主體共同分享著有限的且相對自主的專有權，其中沒有任何一個決策主體能夠行使終極壟斷權，不同主體的權力是受到限制與約束的，這種多中心的權力分配和制衡格局，對國家權力形成強有力的制約。

2.以民主制約權力的實現(xiàn)路徑

高校治理中公共權力的合法性從根本上來源于人民授權，為發(fā)揮基層民主的制約作用，從根本上需要保障并發(fā)揮具有積極制約作用的公民權利。這些公民權利主要表現(xiàn)在：（1）教職員工通過行使選舉權和罷免權，直接發(fā)揮權利對權力的制約作用。教職員工享有選舉權，他們可以選舉那些他們認為合格的人代表其行使權力，也可以運用自己的罷免權力剝奪那些濫用權力之人的公共權力。（2）教職員工可以在法定范圍內(nèi)，行使言論自由權，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，以對權力濫用行為構成輿論壓力。（3）高校教職員工通過行使知情權和參與權，可以增強高校權力的透明化運作，對權力運行中的暗箱操作起到一定的抑制作用。（4）高校教職員工可以通過結成團體以增強權利制約的效果。他們可以通過借助集體的力量來保障和維護其合法權益。（5）高校教職員工可以對權力濫用行為直接行使舉報、檢舉、控告權等，通過申訴、申請行政復議和提起行政訴訟等方式獲得自身的救濟權利。

（四）公共管理學視野下的有限權力運行模式

公共管理的基本目的是，運用公共權力，實現(xiàn)社會公共意志，維護社會公共利益。公共管理學從權力的公共性出發(fā)，具體關注公共權力的有限運行問題。

1.公共管理視野下的有限權力運行問題

公共管理是對公共事務的管理，公共管理視野中的權力，是代表了公共機構和替代社會公共意志行使的公共力量，公共性和服務性是公共權力運行的核心。“公共權力的特征是其公共性。它是社會公共領域中由公眾所賦予和認同的，能給公眾提供公共物品和服務的集體性權力?！保?］現(xiàn)代社會由于公共事務涉及內(nèi)容和對象的復雜性和多樣化，以及管理技術要求的專業(yè)化和技術化，每一個社會成員都親自參加公共事務管理是不可能的，社會成員只能委托部分人代為其履行公共管理的職責。作為公共管理最大提供者的政府正是這樣的代理者，政府通過履行代理人職責，執(zhí)行公共意愿，滿足公民即委托人的利益并為他們服務。政府與公民間的關系實質上是權力所有者與權力使用者之間的“委托—責任關系”?！坝邢拚?、“服務型政府”的提出體現(xiàn)了我國公共服務領域政府角色和職能的全面變革。

2.公共管理視野下的有限權力運行模式

各利益相關者的權力委托是高校內(nèi)部治理中公共權力的直接來源。高校內(nèi)外部利益相關者作為權力的主人，把自己的各項權力委托給高校各組織機構、各級委員會和代表大會來行使，如學校黨委會、校長辦公會、校務委員會、學術委員會、教職工代表大會及各院系的教授委員會、院務委員會等，這些代理組織與高校各利益相關者之間形成了一種“權力委托”關系，代理組織作為權力的受托者有責任和義務向高校各利益相關者負責，并代為行使高校各項公共事務的管理職責。在具體的管理過程中，首先要樹立“有限行政”和“服務”的觀念，打破行政權力一攬獨大的局面。使那些本應由學術權力主體決策和評議的學術事務交由學術權力和學術委員會治理，以改變學術依附行政的局面，行政組織主要發(fā)揮咨詢、服務的職能。其次，學院作為教學、科研和行政組織的基本運作單位，學院要承擔一定的學術管理及行政管理職責，學院作為學術組織的特性決定了其必須要享有充分的學術權力，在學術事務的管理和決策中有一定的自主地位。學校要積極構建以二級學院為主體的管理模式，如基層學科的建設、專業(yè)設置、課程改革、實驗室建設、科研事務管理等管理權限要下放到學院，實現(xiàn)學院的實體化運作。再次，民主監(jiān)督的核心在于教職員工的參與，教職員工要積極參與與自己切身利益相關的高校事務管理，積極發(fā)揮各級委員會和代表大會的作用，維護自身合法權益。

四、多學科研究成果對高校內(nèi)部權力制約模式構建的啟示

多學科視域下的權力運行制約與監(jiān)督研究，從多個視角闡述了權力制約與監(jiān)督的必要性、可行性與制約模式。不同的權力制約模式之間并不是彼此對立和相互隔絕的，并且也沒有嚴格的學科劃分，他們互為依存，相互補益，共同構成了多元化的權力制約模式。多學科視域的研究成果對我國高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督模式的構建具有重要的啟示意義。

（一）構建多元化的權力制約模式，形成權力制約與監(jiān)督的合力

不同學科視域下的制約模式有其不同的理論基礎、價值預設和適用條件要求，每一種權力制約模式都有其具體的適用范圍和作用條件。

首先，從控權機制來看，以權力制約權力是從權力自身視角來探究如何控權的機制，它是對權力運行的“內(nèi)部控制”；以民主制約權力是從權力主體（權力歸屬主體和權力行使主體）的視角來考察由誰來制約的問題，它是對權力運行的“外部控制”；以法律制約權力是從控權方式和手段的視角，來考察如何制約權力的問題。它是以民主制約和以權力制約兩種模式的具體實現(xiàn)路徑，是對權力的“硬控制”。

其次，從控權主旨來看，分權制約的必要前提是民主，因為分權機制只有在民主的基礎上才能正常運作；民主制約模式的本質是，國家權力和公民個人權力以及集體權力之間的平衡問題；法律制約的本質是為防止公共權力濫用，保障公民個人權利不受權力的非法侵害。

再次，從各自的適用局限來看，每一種權力制約模式都有其適用范圍和作用條件。權力制約模式是發(fā)軔于西方的制約模式，我國社會主義政體的性質就決定了不能完全照搬。以權力制約權力的剛性特征導致其彈性不足，這種制約機制僅局限于權力運行內(nèi)部的制約，而忽視了社會組織和公民個人的制約力量；以民主制約權力的根本前提，在于國家權力是否能夠保障公民權力和集體權利的合理分配與行使，權利在一定程度上也要受到國家權力的牽制；以法律制約權力在于立法主體是否能夠堅持人民主權的原則，以及在具體執(zhí)行過程中能否發(fā)揮其權威性和威懾力。只有構建多元化的權力制約模式，才能發(fā)揮不同制約模式的優(yōu)勢，形成權力制約與監(jiān)督的合力，保障權力的規(guī)范運行。

（二）立足高校的組織屬性，構建“三位一體”的權力體系

高校內(nèi)部權力結構的復雜性和權利主體的多元性，構成了高校內(nèi)部權力運行制約與監(jiān)督的組織基礎，多元權力主體的多樣化利益訴求使得高校內(nèi)部權力制約與監(jiān)督機制的構建顯得更為復雜；高校內(nèi)部黨委權力、行政權力、學術權力三者力量的不均衡性和各自職責權限的模糊性增加了權力制約與監(jiān)督的困難性；高校內(nèi)部存在大量“雙肩挑”的兼職人員，這些人員所代表的權力主體身份的復雜性和多重性影響了權力制約與監(jiān)督模式構建的針對性和有效性。高校權力制約與監(jiān)督模式的構建，必須立足權力制約與監(jiān)督的一般共性，同時針對高校內(nèi)部權力運行的特殊性，有針對性地分析和設計。

構建多元利益主體共享高校治理權力的權力格局。在黨委體系、行政體系、學術體系三者的基礎上，構建以“黨委領導、校長治校、教授治學”三位一體的權力體系，并通過法律和制度約束的方式明確三種權力的行使范圍、職責權限和運行程序，形成三種權力之間彼此牽制的制衡格局。

首先，從黨委權力來看，我國高校實行的是“黨委領導下的校長負責制”，在外部權力制約上，高校黨委是在高校黨的代表大會選舉的基礎上，由上級黨委任命的，因此它要對高校的黨員代表大會和上級黨委負責，接受黨員代表大會的監(jiān)督與上級黨委的領導。在內(nèi)部權力制約上，高校內(nèi)部各級黨組織作為下級組織“要向上級組織請示和報告工作”，黨委權力制約表現(xiàn)為自上而下權力線中的忠誠與附庸的關系。發(fā)揮黨委權力的宏觀指導作用，從宏觀管理的角度保證黨的方針政策在高校的落實。

其次，從行政權力來看，行政權力是來源于職位的法定權力，我國高?！包h委領導下的校長負責制”中的校長負責制是一種“首長制”，校長作為學校的法定代表人，是學校行政管理工作的最高負責人，全面負責本校的教學、科學研究和其他行政管理工作。在首長制內(nèi)部，校長與其他行政負責人是上下級關系，后者接受校長的統(tǒng)一領導，對校長負責，這種首長制內(nèi)部也是單線的權力結構，因此對首長制的權力制約，主要來自外部的權力制約，這種外部權力制約主要指校長及校行政系統(tǒng)作為行政權力主體，要對政治權力主體負責。作為決策領導層的行政權力，要把握學校的辦學方向，負責學校的整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評估全局性工作。學校各職能部門行使參謀協(xié)調(diào)、服務保障、檢查評估等職責權限。

再次，從學術權力來看，學術權力是以專業(yè)知識為基礎的軟性權力，大學是一個以學科和專業(yè)為基礎的“底部沉重”的學術組織，大學組織的學術性本質決定了學術權力的行使是建立在以院系為核心的基層學術組織之上的自下而上的權力運行系統(tǒng)。院系作為大學獨立的學科專業(yè)建制組織，本應享有對學術事務的管理和決策權，但在行政化管理模式下，我國高校行政權力的重心集中在學校頂部，這種以行政權力為核心的校級集權模式侵占了院系的學術管理權限。我國大學內(nèi)部權力結構呈現(xiàn)出上端行政權力膨脹，基層學術權力式微，形成“倒金字塔式”的權力結構。這種處于邊緣化和弱勢地位的學術權力，不僅無法實現(xiàn)對政治權力和行政權力的制約，更是受到政治權力和行政權力的壓制。針對高校的學術組織特性和學術運行要求，要特別注重培育高校學術權力，樹立學術管理主體的權威地位。權力運行的制約與監(jiān)督問題，不僅是一個理論問題，更是一個重要的實踐問題。理論設計的精密最終需要實踐領域中的推行和堅守。

［1］阿克頓.自由與權力［M］.侯健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001.

［2］法制晚報.高校職務犯罪特點呈“三高”［EB/OL］.（2010-04-02）［2016-01-15］. http://www.fawan.com/Article/ fzfk/fzzt/2010/04/02/10020066083.html.

［3］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1963.

［4］馬克思·韋伯.經(jīng)濟與社會［M］.閻克文，譯.北京：商務印書館，1998.

［5］劉獻君，張曉冬，劉皓.權力運行—高校權力運行制約機制：模式、評價與建議［J］.中國高教研究，2013，（6）.

［6］別敦榮，馮昭昭.論大學權力結構改革—關于“去行政化”的思考［J］.清華大學教育研究，2011，（6）.

［7］申國勇.行政權力的法律制約研究［D］.南京：南京航空航天大學，2005.

［8］博登海默.法理學—法律哲學與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004.

［9］黃健榮，余敏江.論公共管理與憲政［J］.江蘇社會科學，2004，（2）.

［責任編輯：羅雯瑤］

The Theoretical Basis for Power Restriction and Supervision in Institutions of Higher Learning： A Multidisciplinary Perspective

Qi Ming-ming
( College of Marxism, Chengdu University of Technology, Chengdu, Sichuan610051, China )

The purpose of power restriction and supervision is to protect the normal operation of power, and to prevent and correct power abuse. Multidisciplinary perspectives can deepen our understanding of the power restriction mechanism in institutions of higher learning in China and can provide theoretical support for internal power restriction and supervision mode construction. From perspectives of ethics in the study of human nature, economics, politics and law research on power characteristics, the study provides a logical argument based on these disciplines. Politics, law, sociology and public administration each provide a separate restriction model that has practical significance to institutions of higher learning.

power of institutions of higher learning; multidisciplinary perspectives; restriction and supervision mode

齊明明（1987—），女，河南長垣人，博士，成都理工大學馬克思主義學院講師，主要從事高等教育管理、高等教育政策、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“高校內(nèi)部權力運行制約和監(jiān)督體系研究”（項目編號：14JZD051）的階段性研究成果。

G647

A

2095-7068(2016)03-0015-08

2016-07-21