方志權(quán)

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以制度創(chuàng)新推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革

方志權(quán)

上海市高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，自上世紀(jì)90年代起就開始探索推進(jìn)這項(xiàng)改革。目前全市鎮(zhèn)村組三級(jí)農(nóng)村集體總資產(chǎn)達(dá)4500億元，凈資產(chǎn)1400億元。至2015年底，全市已完成1458個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，占應(yīng)改革村總數(shù)的86%；全市已有90個(gè)鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定工作；全市參加鎮(zhèn)、村兩級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的股民（成員）達(dá)到110萬人。2014年完成改革的784個(gè)村中，有171個(gè)村進(jìn)行了分紅，年分紅總額12億元，惠及成員38.1萬人，人均分配3153元。

堅(jiān)持制度創(chuàng)新

上海市明確現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)是非資源性經(jīng)營性資產(chǎn)。通過改革，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又促進(jìn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加。在推進(jìn)改革中，上海市始終做到五個(gè)堅(jiān)持：

一是堅(jiān)持集體成員所有。在具體推進(jìn)過程中，明確城市化地區(qū)可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)，其他地區(qū)則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。在推進(jìn)改革過程中，始終堅(jiān)持兩個(gè)“防止”，既防止集體經(jīng)濟(jì)由內(nèi)部少數(shù)人侵占支配，又防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被外部資本吞并控制。集體經(jīng)濟(jì)組織要牢牢管住集體土地和不動(dòng)產(chǎn)等資源性資產(chǎn)，確保成員權(quán)益不受損害。

二是堅(jiān)持注重因地制宜。上海市郊區(qū)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，推進(jìn)改革的基礎(chǔ)工作也不相同。因此，在推進(jìn)過程中倡導(dǎo)改革形式多樣化，先后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社三種改革形式。在城市化地區(qū)，一般選擇有限責(zé)任公司和社區(qū)股份合作社。在農(nóng)村地區(qū)，主推農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社。經(jīng)濟(jì)合作社作為一種制度創(chuàng)新，由政府部門頒發(fā)證明書，并憑證明書領(lǐng)取組織機(jī)構(gòu)代碼證，到金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，建立會(huì)計(jì)制度，實(shí)行收益分配制度。同時(shí)明確撤制村的改制，原則上不再設(shè)立集體股；未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，應(yīng)設(shè)立一定比例的集體股，一般掌握在20%左右，主要用于本區(qū)域公益事業(yè)等開支。同時(shí)，明確不得設(shè)立干部股。為促進(jìn)改制后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明確村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織要形成以物業(yè)租賃為主的盈利模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織在自身發(fā)展的同時(shí)，可受托管理村級(jí)集體資金資產(chǎn)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股等形式參與經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展。對(duì)面廣量大的鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，則借鑒村一級(jí)的改制經(jīng)驗(yàn)和做法，通過以點(diǎn)帶面，逐步予以推進(jìn)。政府從綜合解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村矛盾糾紛和保護(hù)廣大農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的高度，依靠群眾找準(zhǔn)群眾利益平衡點(diǎn)與社會(huì)和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計(jì)值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進(jìn)行評(píng)估；在股種設(shè)置上，重在簡便易行，推動(dòng)權(quán)跟人走，在把握原則的基礎(chǔ)上允許多樣化、多元化設(shè)置；在股權(quán)配置上，重在公平公正，倡導(dǎo)“廣覆蓋、寬接受、走程序”，確?！皬?fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”，妥善處理特殊群體和歷史遺留問題，促進(jìn)改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。

三是堅(jiān)持農(nóng)齡為主要依據(jù)。農(nóng)村集體資產(chǎn)資金是其成員長期勞動(dòng)積累形成的成果。農(nóng)齡既涵蓋了現(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也包括已過世的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。為此，上海市始終堅(jiān)持新型集體經(jīng)濟(jì)組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)。在推進(jìn)過程中，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)齡為主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，支持區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮其他因素，確定股權(quán)的具體設(shè)置方法，力求涵蓋不同群體，實(shí)現(xiàn)人戶結(jié)合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個(gè)成員的股權(quán)（份額），為下一階段探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。

四是堅(jiān)持公開公平公正。農(nóng)村集體資產(chǎn)涉及千家萬戶的利益。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作全過程必須公開公平公正，接受群眾監(jiān)督。法律法規(guī)明確的，必須依法依規(guī)；已有政策的，要按政策認(rèn)真執(zhí)行；沒有政策依據(jù)的，通過召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)民主決定。堅(jiān)持程序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認(rèn)定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定。如上海市591.5萬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有1.26億年農(nóng)齡，所有的農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)都實(shí)行三榜公示，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股份（份額）、清產(chǎn)核資情況都納入上海市“三資”監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行公示，確保了集體經(jīng)濟(jì)組織成員改革的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將公開、公正、公平精神貫穿于改革的始終。改革至今，全市未發(fā)生過因改制而引發(fā)的群體性事件。

五是堅(jiān)持效益決定分配。強(qiáng)調(diào)集體資產(chǎn)收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立產(chǎn)權(quán)明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度（上海除負(fù)債村以外，要求全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革）。新型集體經(jīng)濟(jì)組織要建立成員的收益分配機(jī)制，年度收益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制，分配比例不得高于當(dāng)年經(jīng)營性凈收益的70%。無效益不分配，嚴(yán)禁舉債分配。

推進(jìn)改革必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

加快啟動(dòng)國家立法。目前國家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒有專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直有名無實(shí)，實(shí)踐中村民委員會(huì)往往代行了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和職能。要在國家層面抓緊開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或相關(guān)條例，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。

落實(shí)稅費(fèi)減免政策。在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，應(yīng)設(shè)定一定的稅收扶持過渡期（如3－5年，個(gè)人所得稅除外）。在過渡期內(nèi)，由農(nóng)業(yè)部門會(huì)同稅務(wù)等部門共同制定相關(guān)扶持政策，對(duì)完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織給予一定的稅收扶持。待過渡期滿后，新型集體經(jīng)濟(jì)組織則應(yīng)與其他市場主體一視同仁，承擔(dān)應(yīng)盡的納稅義務(wù)。在個(gè)人所得稅方面，建議對(duì)改制為有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照股份向成員進(jìn)行收益分配的，暫緩征收個(gè)人所得稅；或?qū)⒎旨t所得計(jì)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的工資薪金，對(duì)超過月均3500元的部分，再按規(guī)定征收個(gè)人所得稅。這項(xiàng)政策，可以在全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步向全國推開。

完善組織治理結(jié)構(gòu)。加快推進(jìn)改制后農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能的相互分離。村級(jí)黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持基層各種組織依法行使職權(quán)。村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好自治管理和公共服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和管理，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入。改革后組建的社區(qū)股份合作社、有限責(zé)任公司要建立成員代表會(huì)議、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu)；組建的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社要建立健全成員代表會(huì)議、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組織治理結(jié)構(gòu)，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。提倡村黨支部書記兼任經(jīng)濟(jì)合作社理事長。如村黨支部書記不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，村集體經(jīng)濟(jì)組織可依照章程，聘村黨支部書記為外部理事，通過選舉擔(dān)任理事長。不提倡村委會(huì)主任擔(dān)任村經(jīng)濟(jì)合作社理事長，避免任務(wù)過重難以履行村民自治事務(wù)和社會(huì)管理服務(wù)的職能。村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社所屬的實(shí)體企業(yè)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的實(shí)體企業(yè)可逐步走向市場化運(yùn)作，在加強(qiáng)監(jiān)督管理的前提下，可聘請(qǐng)專業(yè)人員或團(tuán)隊(duì)經(jīng)營企業(yè)。

逐步推進(jìn)政經(jīng)分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是公有制的組成部分，和一般的公司、企業(yè)的屬性是完全不同的。在現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別是未撤村改制的集體經(jīng)濟(jì)組織還要承擔(dān)一部分公共服務(wù)和公益事業(yè)的支出?？偟膩碚f，理順村經(jīng)關(guān)系、推進(jìn)政經(jīng)分離可以分兩種情況。一種是撤村改制的，原村委會(huì)承擔(dān)的基本公共事務(wù)職能應(yīng)轉(zhuǎn)交相應(yīng)的居委會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)費(fèi)用納入財(cái)政支出予以保障。另一種是不撤村改制的，總的要求是村委會(huì)和新型集體經(jīng)濟(jì)組織賬目要分設(shè)，并按相應(yīng)會(huì)計(jì)制度加強(qiáng)賬務(wù)管理。其中：對(duì)于有條件的，可依據(jù)村委會(huì)主要承擔(dān)基本公共事務(wù)職能的要求，相關(guān)費(fèi)用逐步由財(cái)政予以保障；對(duì)改制后受財(cái)力所限的，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)賬目管理，做到村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)組織賬目清晰，不搞混賬。新型集體經(jīng)濟(jì)組織可按章程提取相應(yīng)經(jīng)費(fèi)用于本村公益事業(yè)支出。

（作者單位：上海市委農(nóng)辦、上海市農(nóng)委）