[美]馬特·安德魯斯,[加拿大]羅杰·哈伊,[英]杰利特·邁爾斯著;吉磊編譯

（1.哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院,劍橋;2.政府研究院,倫敦;3.牛津政策研究院,牛津;4.華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院,上海200042）

1　前言

公共部門治理測(cè)量的批評(píng)者認(rèn)為,大多數(shù)常見的治理測(cè)量都是非理論的,而且包含偏見,只能描繪一國的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。世界治理指數(shù)（WGIs）此類的治理測(cè)量把有關(guān)各領(lǐng)域的結(jié)果、過程和政策選擇等方面的信息聚合起來,最終廣泛地反映出一國的政治、經(jīng)濟(jì)和行政情況。如果把治理看作是權(quán)力的一般運(yùn)作,這種測(cè)量是很有用的。但它只是一種診斷性的指標(biāo),往往只是重復(fù)了比較發(fā)展數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)。例如,公共醫(yī)療的測(cè)量都只能說明:經(jīng)濟(jì)情況較好的國家具有較好的一般醫(yī)療治理。指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是關(guān)于特定事務(wù)的可靠的指針或信號(hào),而綜合測(cè)量可以說做不到這點(diǎn)。

要設(shè)計(jì)出確實(shí)能起到指針作用,并且能指導(dǎo)治理診斷的指標(biāo),就必須在理論的引領(lǐng)下進(jìn)行一定的調(diào)整,思考到底為什么權(quán)力在公共領(lǐng)域得以運(yùn)作,它代表了誰。這些問題促使我們聚焦在特定領(lǐng)域的治理觀念上,審視一套具體組織當(dāng)中的權(quán)力運(yùn)作,這些組織聚合而成了以地理或功能分界的制度生活的一個(gè)領(lǐng)域。例如兒童醫(yī)療或教育等。即使在同一個(gè)國家之中,不同領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)作常常也是有差異的,因此,同時(shí)跨越多個(gè)領(lǐng)域?qū)χ卫磉M(jìn)行評(píng)估在理論上和實(shí)踐上都很成問題。本文考察了兒童醫(yī)療領(lǐng)域的治理,發(fā)展出了一套測(cè)量指標(biāo),說明了治理反映在特定領(lǐng)域所取得的結(jié)果當(dāng)中。

不同國家中,兒童醫(yī)療在行為體和背景等方面都各有不同。有些國家由捐贈(zèng)者導(dǎo)向的衛(wèi)生項(xiàng)目主導(dǎo),另一些國家以早期兒童疫苗的市場(chǎng)供給為中心。即使有著相似的結(jié)果,各國的程序和政策也是有差異的。本文僅僅觀察這些行為體的互動(dòng)結(jié)果——5歲以下兒童存活率等福利測(cè)量,或者為了保證這些互動(dòng)順利開展,權(quán)力是如何運(yùn)作的。結(jié)果指標(biāo)有助于辨別出國家的治理結(jié)構(gòu)對(duì)于本國背景而言是不是適當(dāng)?shù)?之后才能進(jìn)一步討論不同的環(huán)境最適合什么樣的程序和政策路徑。評(píng)估國家在特定領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)作的有效程度時(shí),本文的研究路徑把功能置于形式之前。

不過在建構(gòu)治理指數(shù)時(shí)要對(duì)背景的某些方面進(jìn)行控制。可以預(yù)測(cè)不同類別的國家在一般醫(yī)療和患病率方面是不同的。國家間存活率的差異很大程度上可以用人均收入來解釋。低收入國家的5歲以下兒童存活率與中等收入國家存在顯著差異,中等收入國家的5歲以下兒童存活率也確實(shí)和高收入國家有差異。研究者思考一國（治理）權(quán)力運(yùn)作的好壞時(shí),這種可靠的差異就是干擾項(xiàng)。因此,治理指標(biāo)應(yīng)當(dāng)表明如何比較同等收入水平的國家。

本文呈現(xiàn)了一種思考治理指標(biāo)的新路徑,希望促進(jìn)對(duì)具體領(lǐng)域的背景依賴型的結(jié)果測(cè)量進(jìn)行探索。在結(jié)論部分,我們還提出了展開進(jìn)一步研究的需要——對(duì)本文觀點(diǎn)的理論研究和對(duì)具體指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)分析等。

2　關(guān)于治理測(cè)量的立場(chǎng)

“治理”最基本的解釋為“權(quán)力的一般運(yùn)作”[1]9,或者如世界治理指數(shù)的創(chuàng)立者所定義的“一國權(quán)力運(yùn)作的傳統(tǒng)和制度”[2]1。世界治理指數(shù)被認(rèn)為是最具影響力的治理測(cè)量[3]。考夫曼把各種獨(dú)立的數(shù)據(jù)源聚合成“法治”“政府效能”等六項(xiàng)世界治理指標(biāo),結(jié)合了結(jié)果（例如“有效的醫(yī)療數(shù)據(jù)”）、過程和結(jié)構(gòu)（例如任用精英和分權(quán)程度）以及政策選擇（例如政府的規(guī)模、政府表現(xiàn)出親商業(yè)取向的程度）。綜合各種要素聚合而成的指數(shù)反映了一國權(quán)力運(yùn)作（即治理）是否良好。圖1是181個(gè)國家在“政府效能”方面的得分。水平軸的左端表示不良治理（負(fù)數(shù)）。

此類指數(shù)可以用于以一國為基準(zhǔn)與其他國家進(jìn)行比較,區(qū)分出較好的治理和較差的治理,并為治理較差的國家找出改革的選項(xiàng)。然而,批評(píng)者認(rèn)為這類指數(shù)并沒有那么有用,特別是在指導(dǎo)國家改善治理方面作用有限[4-6]。批評(píng)者質(zhì)疑指數(shù)實(shí)際上測(cè)量的是什么,其維度評(píng)分中聚合了如此多的要素,而對(duì)于不同國家這些要素也是不同的。各國運(yùn)用的數(shù)據(jù)源種類不同,卻可能得出相似的評(píng)分,這就把指標(biāo)的解釋和運(yùn)用復(fù)雜化了。例如,一國可能教育系統(tǒng)治理良好,醫(yī)療系統(tǒng)治理不良,但兩者在“政府效能”測(cè)量上得分相似。這就難以解釋圖1中為什么新加坡比美國得分高,為什么基里巴斯得分高于馬紹爾群島或塞拉利昂,塞拉利昂和安哥拉又為何得分相似。

即使在同一領(lǐng)域具有相似的評(píng)分,在程序輸入、分配與規(guī)定權(quán)力的過程方面,不同國家通常也是有差異的。例如,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）中國家的醫(yī)療領(lǐng)域都很強(qiáng)健,但他們的制度各有不同,有的國家（美國）較其他國家（瑞典）私營部門有更大權(quán)力。治理指標(biāo)規(guī)定一些過程要優(yōu)于另一些（這些較優(yōu)的過程通常是改革建議的來源）[6]。但所有這些治理形式都同等有效嗎?它們?cè)诓煌墓δ茴I(lǐng)域和各國當(dāng)中都表現(xiàn)“良好”嗎?“較優(yōu)的”實(shí)踐是否真的更好?那些看起來治理得更好的國家是否做法相同呢?

此外,治理指數(shù)采用的數(shù)據(jù)通常來自于以認(rèn)知為基礎(chǔ)的調(diào)查,這就帶來了數(shù)據(jù)的偏見、有效性和可靠性等問題。數(shù)據(jù)真的只反映了被調(diào)查的小群體有偏見的觀點(diǎn)嗎?使用者相信指數(shù)可以代表一國的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。正如圖1的數(shù)據(jù)所顯示,圖上從左向右表示政府效能的評(píng)分由低到高,也正好是從低收入國家到中低收入國家,到中高收入國家,再到高收入國家。這也很清楚地體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)當(dāng)中,“政府效能”等世界治理指數(shù)維度評(píng)分與人均國民收入之間有著很強(qiáng)的正相關(guān)性（181個(gè)國家的數(shù)據(jù)顯示其相關(guān)性為0.76,顯著性為0.00）,一個(gè)國家發(fā)展程度越高,其治理水平也越高。

圖1　181個(gè)國家世界治理指數(shù)政府效能評(píng)分，2007

這種治理指數(shù)就像一般健康狀況評(píng)測(cè)一樣,存在很多的問題:它們對(duì)某些群體存在偏差（例如年輕人通常比老年人的一般健康狀況要好,即使這些年老者在同年齡段中擁有較好的一般健康狀況）;它們會(huì)遮蔽（需要運(yùn)用更詳細(xì)診斷方法的）具體問題;它們也很少有助于對(duì)疾病進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹委煟ㄒ话憬】禒顩r差并不會(huì)得出問題在哪以及該怎么辦的建議）。

考夫曼回應(yīng)了這些批評(píng),認(rèn)為現(xiàn)有的治理指數(shù)是目前可以得到的最佳測(cè)量方法[7]。其中一些辯護(hù)意見是中肯的,世界治理指數(shù)等治理測(cè)量有助于將治理寫入發(fā)展議程。但我們也認(rèn)為,可以開發(fā)出更好的發(fā)展指標(biāo),真正能起到比較基準(zhǔn)的作用,區(qū)分治理得較好和較差的國家（背景差異會(huì)導(dǎo)致對(duì)“較好”與“較差”的預(yù)期不同）,并能以此為起點(diǎn)尋找提升治理質(zhì)量的方向。要做到這點(diǎn),首先要厘清這里涉及的理論問題,而這正是現(xiàn)有的治理指數(shù)所缺乏的。

3　治理的理論化

缺乏理論框架是導(dǎo)致治理指數(shù)模糊而不準(zhǔn)確的原因之一[4-5]。理論可以幫助理解某個(gè)現(xiàn)象為什么重要[6],并去測(cè)量它。除了權(quán)力運(yùn)作這一治理的一般含義,還需要進(jìn)一步思考誰行使權(quán)力,代表誰以及為什么?回答了這些問題,有助于對(duì)這個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏y(cè)量。

上市公司的研究文獻(xiàn)對(duì)公司治理的界定回答了以上問題,它在公司理論中探索了公司治理。泰洛把公司治理定義為“進(jìn)行制度設(shè)計(jì)以誘導(dǎo)或迫使管理層內(nèi)化股東的福利”[8]4。該定義包含了治理的基本要素:（1）它關(guān)注機(jī)制（制度）如何起調(diào)控作用;（2）一系列代理人（管理者）行使權(quán)力的方法;（3）廣大委托人群體（股東）的代表者;（4）將委托人（股東）的福利最大化的目標(biāo)?？偠灾?當(dāng)特定的代理人行使特定的委托人授予的權(quán)力,委托人享有的福利不斷增加的時(shí)候,即可稱為善治。

在政治學(xué)和公共管理的文獻(xiàn)中也有相似的定義。庫伊曼把治理描述為“旨在解決社會(huì)問題和創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)的,由政府和民間行為體參加的互動(dòng)的總和”[9]4。希爾和林恩從管理的視角描繪了公共部門的治理:“法律、規(guī)則、司法裁決以及管理實(shí)踐等機(jī)制通過與公共及私人領(lǐng)域的代理人聯(lián)合,約束、規(guī)定并提供公眾需要的產(chǎn)品及服務(wù)?！盵10]4

這些定義都體現(xiàn)了授權(quán)的理念,關(guān)注的焦點(diǎn)是授權(quán)的目的——結(jié)果。在公共部門的語境下,政府是獲得公民（委托人）授權(quán)的代理人,授權(quán)的明確目的是使各種社會(huì)福利最大化（結(jié)果）。政府可以在眾多方面行使被授予的權(quán)力:獲取和分配資源;塑造能力（人力的和物質(zhì)的）;通過法律或武力管理等。我們認(rèn)為,當(dāng)政府行使權(quán)力使得社會(huì)福利最大化時(shí),治理是較好的;相反,社會(huì)福利未能最大化時(shí),治理是較差的。以上定義都不是從過程、機(jī)制或者權(quán)力具體是如何行使的這些方面評(píng)估治理的。盡管我們認(rèn)同泰洛、希爾和林恩的一些觀點(diǎn),但他們不認(rèn)為,某種制度形式較之其他形式在所有情況下都必然指向或體現(xiàn)更好的治理。某種特定類型的過程和機(jī)制也并不必表明治理是否良好。我們主張,由于合法性、背景等原因,分配和塑造權(quán)力的治理制度、過程、機(jī)制等在不同的國家和領(lǐng)域中可能各不相同,最顯而易見的是各國政府扮演的角色不同。一些政府角色、互動(dòng)和機(jī)制可能能夠更加有效地促進(jìn)較好的治理結(jié)果。但首先要做的是:審視具體的組織領(lǐng)域（教育、醫(yī)療等）,測(cè)量這些領(lǐng)域中互動(dòng)的結(jié)果,并思考國家之間的背景差異。

4　聚焦組織領(lǐng)域

我們認(rèn)為,必須在具體領(lǐng)域的背景中對(duì)治理進(jìn)行評(píng)估。組織理論把這些具體領(lǐng)域定義為一套特定的組織,它們“作為一個(gè)整體,構(gòu)成制度生活的一個(gè)公認(rèn)的領(lǐng)域”[11]148。該領(lǐng)域包括了“供給者、資源和產(chǎn)品的消費(fèi)者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他組織”,它們讓特定的功能領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)起來[11]148。對(duì)于治理研究來說,這樣一個(gè)包含了多種行為體的系統(tǒng)是適宜的分析單位,特別是委托人和代理人不斷地進(jìn)行權(quán)力的分配、獲取和管理,以完成某些具體的事情,并期望獲得特定的功能性結(jié)果。整個(gè)領(lǐng)域多大程度上產(chǎn)生了預(yù)期的結(jié)果,可以反映出治理的質(zhì)量。

組織領(lǐng)域具有一些重要的特征[12]122-125。它們?cè)谝?guī)模、關(guān)系結(jié)構(gòu)（通常受資源獲取的影響,使得一個(gè)領(lǐng)域或溫和平靜,或混亂動(dòng)蕩,或隨機(jī)化,或是反應(yīng)式的,或是聚合的[13]）、權(quán)力類型（包括社會(huì)選擇、聯(lián)盟的、聯(lián)邦制的和單一制的[14]）等方面各有差異。它們?cè)诘乩砩嫌袝r(shí)集中有時(shí)分散。這些差異體現(xiàn)在不同的關(guān)系和規(guī)范治理結(jié)構(gòu)中,構(gòu)成了背景,并對(duì)組成該領(lǐng)域的組織具有很強(qiáng)的影響[12]123。

在不同的組織領(lǐng)域中,政府的角色不同,變化的速度有差異,對(duì)控制和塑造行為的需求也不總是一致[11-15]。這些差異很重要,因?yàn)楣膊块T的治理是作為代理人的政府代表作為委托人的公民行使權(quán)力,使委托人的福利最大化。領(lǐng)域不同,這些要素也就不同。有些領(lǐng)域中公民將權(quán)力授予政府去管理,而在另一些領(lǐng)域中他們直接提供服務(wù)。

鑒于以上這些差異,我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體領(lǐng)域去界定治理指數(shù)。在這些領(lǐng)域中,產(chǎn)生治理的結(jié)果,識(shí)別重要的行為體,確定權(quán)力結(jié)構(gòu)。這樣做,治理指數(shù)才能是有針對(duì)性的,區(qū)別于一般健康評(píng)測(cè)。世界治理指數(shù)等重要的治理指數(shù)都間接尊重這一點(diǎn),它把“政府效能”和“法治”區(qū)別開來。但它們只是利益上的區(qū)別,而不是權(quán)力在其中運(yùn)作的限定區(qū)域——后者是治理定義的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)。這導(dǎo)致此類測(cè)量很難去解釋。聚焦特定領(lǐng)域具體結(jié)果的指數(shù)能夠產(chǎn)生直接的意義,作為行事的依據(jù),可以更好地服務(wù)于實(shí)際工作者、決策者和研究人員。本文考察了兒童醫(yī)療領(lǐng)域。它是多種行為體在特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)下提供不同的輸入而構(gòu)成的復(fù)合產(chǎn)物,這些行為體在不同背景中的影響也是不同的。

5　重點(diǎn)關(guān)注結(jié)果

嚴(yán)苛的成本或合作與協(xié)調(diào)的復(fù)雜性促使公民將權(quán)力委托給公共部門,尋求結(jié)果作為權(quán)力授予的回報(bào)。公共部門的治理質(zhì)量反映在這樣的事實(shí)中:行使權(quán)力的公共組織能否促進(jìn)結(jié)果和價(jià)值生產(chǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)管理、醫(yī)療等大量的領(lǐng)域都是如此。

跨國的公共部門治理指數(shù)應(yīng)當(dāng)關(guān)注這些領(lǐng)域:大多數(shù)人同意公民授予權(quán)力給政府以影響結(jié)果[6,16],其中既包括狹義的公共產(chǎn)品（如國防）,也包括廣義的公共產(chǎn)品（如千年發(fā)展目標(biāo)）。對(duì)結(jié)果的測(cè)量應(yīng)當(dāng)反映有效性（生產(chǎn)的是什么水平的服務(wù)）、平等性（多少公民可以獲得服務(wù)）以及支出（公民必須為此付出多少）。最后一點(diǎn)尤其重要,因?yàn)橐粋€(gè)產(chǎn)品的高效生產(chǎn)能使公民有資源去消費(fèi)其他的產(chǎn)品（進(jìn)一步提升福利）。一個(gè)組織領(lǐng)域的低效將影響其他領(lǐng)域的效能。

以包括在千年發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中的5歲以下兒童死亡率為例。正如巴克利所指出的,嬰幼兒死亡率是“最能夠揭示一個(gè)社會(huì)多大程度上滿足了人民需求的測(cè)量之一”[17]。指數(shù)既能反映服務(wù)供給的水平,也能反映供給的平等性。較平等的國家,其5歲以下兒童死亡率數(shù)據(jù)也常常表現(xiàn)較好（假設(shè)其他條件都相同）[18]。治理也被視為對(duì)5歲以下兒童死亡率的影響[19-20]。這一指數(shù)所體現(xiàn)的治理是建立在這個(gè)理論基礎(chǔ)上的——公民授予公共組織權(quán)力以確保它們通過任何適宜的方式達(dá)成兒童醫(yī)療服務(wù)的最佳供給,這體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)高效地實(shí)現(xiàn)所有5歲以下兒童的最大可能的存活率。當(dāng)公共組織以相對(duì)低的平均支出保證了相對(duì)高的存活率時(shí),治理系統(tǒng)就是“良好的”。

圖2　181個(gè)國家5歲以下兒童死亡率評(píng)估治理

圖2反映了2005年181個(gè)國家5歲以下兒童的存活率。橫軸表示這些國家5歲以下兒童的存活率（1減去1 000名死亡的比例）,得分越高則公民的福利越高。縱軸代表生產(chǎn)這些服務(wù)的平均支出,根據(jù)2005年各國在醫(yī)療方面的支出情況按平均國內(nèi)生產(chǎn)總值用于醫(yī)療的比例計(jì)算出的,表明了確保5歲以下兒童的完全存活所需要的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比。但這個(gè)計(jì)算方法顯然存在問題,因?yàn)榛镜膬和t(yī)療的一些支出根本沒有計(jì)算在內(nèi),而計(jì)算進(jìn)去的一些支出不是用于該領(lǐng)域的。人均醫(yī)療支出中實(shí)際專用于兒童的部分各國可能也不盡相同——較富裕國家比例較低,老齡人口抬升了醫(yī)療成本。我們認(rèn)識(shí)到了這些問題和改進(jìn)計(jì)算方法的必要性。但他們認(rèn)為基本觀點(diǎn)是正確的:相對(duì)較低的支出表明公民有較高的福利,國家可以把更多的錢投入其他領(lǐng)域的福利建設(shè)。

印度尼西亞、塞浦路斯和新加坡等處于圖2右下象限的國家,存活率高于全球平均水平（94.7%）,支出低于全球平均水平（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.7%）。這個(gè)區(qū)域中的國家在兒童醫(yī)療領(lǐng)域的治理水平是比較高的。權(quán)力行使貫穿于服務(wù)提供的過程以及各種關(guān)系之中,以相對(duì)低的支出生產(chǎn)了強(qiáng)有力的結(jié)果。塞拉利昂、南非等處于左上象限的國家,兒童存活率低于平均值,而支出卻高于平均值。我們認(rèn)為,這一區(qū)域的國家在治理方面相對(duì)較差,權(quán)力行使未能根據(jù)本國情況保證較高的兒童存活率。

我們認(rèn)為,這樣一個(gè)用二維圖表表達(dá)的結(jié)果是可信的治理指數(shù)。它僅說明了在給定國家的特定領(lǐng)域中,權(quán)力行使是否為其公民生產(chǎn)價(jià)值相關(guān)性（經(jīng)濟(jì)有效的兒童醫(yī)療產(chǎn)品）。它并不會(huì)規(guī)定或評(píng)估互動(dòng)如何進(jìn)行,或哪些管理控制促進(jìn)了特定類型的價(jià)值創(chuàng)造,甚至不會(huì)在絕對(duì)意義上測(cè)量治理是好是壞。但是,它能夠作為次級(jí)參照系去質(zhì)疑治理的一些重要方面:為什么美國的兒童醫(yī)療要比新加坡貴得多?為什么巴基斯坦的治理看起來比南非和東帝汶好?要回答這些問題就要回到數(shù)據(jù)本身（特別是支出計(jì)算的缺陷）,或者它們指出了背景的差異,抑或過程的不同。

6　關(guān)于過程

傳統(tǒng)建構(gòu)治理指數(shù)的方法把結(jié)果、過程和政策等要素聚合成單一的測(cè)量。這種方法存在很多問題。不同的過程、輸入組合、管理權(quán)力運(yùn)作的結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)都可能產(chǎn)生類似的結(jié)果。主要原因是不同的行為體在不同背景下?lián)碛械臋?quán)力不同,因此,政府對(duì)權(quán)力的行使也有很大差異。本文的方法區(qū)別于從前的一個(gè)重要方面就是聚焦于結(jié)果。林恩等其他一些學(xué)者的研究也強(qiáng)調(diào)作為治理指數(shù)的結(jié)果,把其他要素作為可以變化調(diào)整的變量。

各國醫(yī)療領(lǐng)域的差異很大。我們認(rèn)為,關(guān)鍵在于在本國背景中,政府的權(quán)力行使生產(chǎn)了結(jié)果,而不是政府是否以特定的方式行使權(quán)力,或是否采取了看似最佳的組織方式。形式應(yīng)當(dāng)遵循功能,而不是相反。甚至在思考生產(chǎn)結(jié)果需要怎樣的輸入的問題時(shí)也應(yīng)該堅(jiān)持這個(gè)思路。有人可能認(rèn)為,為了實(shí)現(xiàn)善治,政府應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力加強(qiáng)醫(yī)生和護(hù)士隊(duì)伍建設(shè)。但在這兩方面,南非排名非洲國家的第3和第4,嬰幼兒死亡率卻只位列第7[21]。科摩羅雖然在醫(yī)生和護(hù)士使用的測(cè)量方面在非洲48國中排名第18和第20位,嬰幼兒死亡率卻在第6位[21]。在南非和科摩羅,有效的醫(yī)療服務(wù)投送可能并不是關(guān)鍵,權(quán)力結(jié)構(gòu)的其他優(yōu)缺點(diǎn)更加重要。南非較高的嬰幼兒死亡率更多反映的是,兒童醫(yī)療領(lǐng)域行使權(quán)力的行為體未能有效地解決艾滋病毒和艾滋病的問題。科摩羅相對(duì)較好的表現(xiàn)可能體現(xiàn)的是該領(lǐng)域中對(duì)財(cái)政、法律和政治權(quán)力的運(yùn)用較明智和充裕（費(fèi)伊等人認(rèn)為供水和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的提高對(duì)此有極其重要的影響[22]）。另外,這些類型國家的優(yōu)良表現(xiàn)可能反映了高度依賴捐贈(zèng)者的治理結(jié)構(gòu),其可持續(xù)性是一個(gè)有價(jià)值的問題。

我們認(rèn)為,在指數(shù)中加入過程、參與或管理等要素會(huì)使得所謂“最佳實(shí)踐”獲得沒有根據(jù)的合法性,而淡化對(duì)阻礙結(jié)果改善的背景問題的討論,從而誤導(dǎo)在不同背景中提升治理的對(duì)策。通過外部伙伴為國家贏得合法性的過程和機(jī)制（新制度主義者稱之為同構(gòu)模仿,即復(fù)制外部合法化的方案的過程）可能無法提高本國的治理,它并不能改善本國背景下的權(quán)力運(yùn)作以保證公民福利最大化[6]。

我們主張治理的結(jié)果指數(shù)應(yīng)當(dāng)作為次級(jí)參照系,促進(jìn)對(duì)過程、參與和管理等要素的討論。從圖2看出,美國以較高的支出（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%）獲得了相對(duì)高的5歲以下兒童存活率。而新加坡以不足其四分之一的人均支出（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.27%）獲得了更高的存活率。第一個(gè)啟示在于背景本身:小島國家可能更容易提供經(jīng)濟(jì)有效的醫(yī)療服務(wù)。第二個(gè)啟示在于參與的行為體（政府和民間行為體、地方性和全國性行為體的分配）以及政府扮演的具體角色。東帝汶和津巴布韋也可以從巴基斯坦學(xué)習(xí)成本控制的經(jīng)驗(yàn)。次級(jí)問題可以幫助研究者檢查治理的機(jī)制,不同的行為體組合和制度工具是否能夠促進(jìn)各國實(shí)現(xiàn)更好的權(quán)力形式以及更好的治理結(jié)果。要再次強(qiáng)調(diào)的是,答案也許是這些國家的背景有著極大的差異（例如規(guī)模差別）。

7　控制背景變量

一些背景因素可靠地影響著結(jié)果,從而攪亂了治理研究。例如,收入水平對(duì)死亡率數(shù)據(jù)有著重要的影響[18,23]。因此,巴基斯坦5歲以下兒童存活率比新加坡低可能更多的是發(fā)展水平而非治理質(zhì)量的問題。在圖2的右下方表示“善治”的象限里,64國中只有3國是低收入國家（越南、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦）。左上象限（劣質(zhì)治理）中24國有15國是低收入國家,收入水平最高的來自中高收入組（南非）。高收入國家的發(fā)展水平也有不利之處,人均醫(yī)療支出要高得多。右上象限57國中有32國是高收入國家。這可能意味著這些國家醫(yī)療的高成本,也可能是它們對(duì)5歲以下兒童提供的醫(yī)療產(chǎn)品比僅確保存活要好得多。

對(duì)于評(píng)估和改進(jìn)治理而言,思考這些可靠的背景變化都很重要。相似物比較是治理指數(shù)中進(jìn)行背景控制的一個(gè)方法。本文的方法是,首先觀察哪些變量對(duì)正在討論的結(jié)果有可靠的影響。在兒童醫(yī)療的案例中是國家的收入水平[18]。圖3展示了幾十年中,四個(gè)“收入聯(lián)盟”——低收入、中低收入、中高收入、高收入（參考聯(lián)合國的分類）——存活率的平均分發(fā)生的變化。

圖3　1960—2005年不同“收入聯(lián)盟”平均存活率

圖4　1960—2005年不同“收入聯(lián)盟”存活率的標(biāo)準(zhǔn)差

2005年低收入國家5歲以下兒童平均存活率低于高收入國家1960年的水平。圖4表明各收入聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)差也是不同的,低收入國家的數(shù)據(jù)較高。高收入組和中高收入組的高存活率有著更大的趨同。由數(shù)據(jù)可知,低收入國家存活率難以企及高收入國家的評(píng)分。而不論較富裕國家治理是好是壞,很可能人均醫(yī)療支出比窮國更高。

我們根據(jù)這些觀察,運(yùn)用聯(lián)合國的分類方法,對(duì)治理結(jié)果測(cè)量進(jìn)行了收入聯(lián)盟方面的控制。其基本觀點(diǎn)是,當(dāng)相同收入水平國家之間進(jìn)行比較時(shí),兒童醫(yī)療領(lǐng)域的治理可以通過其結(jié)果得到最好的評(píng)估。比較在收入組之內(nèi)而不是所有國家之間進(jìn)行,因此需要考察每個(gè)國家的存活率和支出評(píng)分與本組平均值之間的差距,用標(biāo)準(zhǔn)差測(cè)量實(shí)現(xiàn)所有國家間的比較。計(jì)算所有國家的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)（z-Scores）,對(duì)各國的生存率和支出運(yùn)用該分?jǐn)?shù),對(duì)有關(guān)國家集合（低收入、中低收入、中高收入以及高收入國家）的生存率和支出使用平均值與標(biāo)準(zhǔn)差進(jìn)行測(cè)量。

圖5是統(tǒng)計(jì)的結(jié)果。美國和高收入國家組平均生存率的標(biāo)準(zhǔn)差是0.13,該組平均支出的標(biāo)準(zhǔn)差是2.64。南非和中高收入組的平均生存率的標(biāo)準(zhǔn)差是-2.65,與本組平均支出的標(biāo)準(zhǔn)差是1.12。圖5體現(xiàn)了各國兒童醫(yī)療供給的質(zhì)量和收入組平均水平的關(guān)系。圖2右下象限包括的國家高于本組的平均水平,其存活率比本組平均值高,支出比本組平均值低。但進(jìn)行背景控制后,有些國家的位置改變了。

·巴基斯坦從圖2的左下象限移至圖5的右下象限。它的治理表現(xiàn)低于世界平均水平,但高于本組的平均水平。

·美國的存活率和本組平均水平基本相當(dāng),但支出低于本組平均水平。我們認(rèn)為,美國在兒童醫(yī)療領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)作未能最大化國民福利。

·南非的情況更差。它的存活率低于本組平均水平,而支出高出組平均水平。

圖5測(cè)量治理的方法有助于發(fā)現(xiàn)所有收入組中那些最具競爭力或治理得較好的國家。右下象限有:

圖5　對(duì)兒童醫(yī)療結(jié)果進(jìn)行收入組的控制

·16個(gè)低收入國家:巴基斯坦、科摩羅、毛里塔尼亞、孟加拉國、厄立特里亞、馬達(dá)加斯加、巴布亞新幾內(nèi)亞、老撾、烏茲別克斯坦、肯尼亞、也門、塔吉克斯坦、尼泊爾、坦桑尼亞、越南和岡比亞。

·24個(gè)中低收入國家:印度尼西亞、菲律賓、泰國、阿爾及利亞、瓦努阿圖、敘利亞、斯里蘭卡、阿塞拜疆、秘魯、佛得角、蒙古、薩摩亞、中國、湯加、厄瓜多爾、摩洛哥、亞美尼亞、突尼斯、哥倫比亞、危地馬拉、阿爾巴尼亞、多米尼加、埃及和洪都拉斯。

·15個(gè)中高收入國家:利比亞、馬來西亞、斐濟(jì)、毛里求斯、委內(nèi)瑞拉、羅馬尼亞、俄羅斯、圣基茨和尼維斯、智利、圣盧西亞、立陶宛、拉脫維亞、圣文森特和格林納丁斯、波蘭和塞舌爾。

·10個(gè)高收入國家:文萊、科威特、阿聯(lián)酋、新加坡、巴林、愛沙尼亞、塞浦路斯、韓國、斯洛伐克和捷克。

有幾個(gè)因素可以直觀地解釋為什么不同的國家被納入了這些不同的“治理象限”中。其中好幾個(gè)和治理過程無關(guān),而和治理背景有關(guān)。

·國家的規(guī)模似乎影響治理結(jié)果。是否小國的醫(yī)療領(lǐng)域比大國更容易實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效的治理呢?

·新的富裕國家似乎比其他高收入國家能以低得多的支出實(shí)現(xiàn)高存活率。前者是否可以依靠最新技術(shù)和傳統(tǒng)富裕國家經(jīng)驗(yàn)建設(shè)治理能力和關(guān)系機(jī)制,從而獲得跨越式發(fā)展?后者則受困于比較過時(shí)的體制?

·基尼系數(shù)較高的國家相對(duì)于它們的收入組其表現(xiàn)似乎有所差異,可能反映了治理不平等國家的復(fù)雜性。美國是本組中基尼系數(shù)最高的國家,醫(yī)療服務(wù)的支出也高得多。

·當(dāng)高收入國家擁有更多的公共部門直接支出時(shí)似乎治理得更好,這可能證明了治理市場(chǎng)導(dǎo)向體系的復(fù)雜性。美國私營部門導(dǎo)向體制帶來的高成本與政府導(dǎo)向的其他OECD國家的低成本形成了鮮明對(duì)比,體現(xiàn)了這些體制不同的成本動(dòng)因和控制成本的能力。

以上這些第二階段的觀察提供了重要途徑,去進(jìn)一步研究為什么各國的治理結(jié)果不同,并有助于把研究聚焦在真正的治理和政府影響上。

8　一維的測(cè)量

本文介紹的方法也可用于設(shè)計(jì)一維的治理指數(shù)。把存活率和支出兩個(gè)要素結(jié)合起來,去考察每個(gè)國家距離本組平均值有多遠(yuǎn)。圖6顯示了合二為一的離均差分?jǐn)?shù),各國存活率的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)減去了支出的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)。美國的計(jì)算結(jié)果是0.13-2.64=-2.51。它處于垂直線左邊的區(qū)域,表明其治理結(jié)果更弱,公民福利更低,因此,治理質(zhì)量更差。

圖6和圖1的縱軸相同,表明它們不像大多數(shù)治理指數(shù)那樣因?yàn)槭杖虢M而引起偏差。對(duì)收入組進(jìn)行控制后,181個(gè)樣本國家中有3個(gè)低收入國家擁有（相對(duì)）最好的治理（科摩羅、巴基斯坦和孟加拉國）。治理表現(xiàn)最差的10個(gè)國家來自四個(gè)收入組:高收入（赤道幾內(nèi)亞和美國）、中高收入（南非和加蓬）、中低收入（基里巴斯、東帝汶和吉布提）、低收入（塞拉利昂、盧旺達(dá)和布基納法索）。

圖6　兒童醫(yī)療領(lǐng)域治理質(zhì)量的一個(gè)單一指標(biāo)

如果考慮到國家的不同背景,那么巴基斯坦和科摩羅的兒童醫(yī)療領(lǐng)域的治理確實(shí)比美國要好。相對(duì)于本組而言,他們的存活率高,相應(yīng)的支出較低。而美國在本組中存活率處于平均水平,支出卻非常高。高支出導(dǎo)致美國在圖6的綜合測(cè)量中評(píng)分大大低于本組平均水平。觀察者可能認(rèn)為這里采用的方法對(duì)富國存在偏見。這些國家都接近兒童存活率的上限（100%）,而支出沒有這樣的上限,富國的醫(yī)療支出很可能比其他國家高。圖6中結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)差分?jǐn)?shù)得到較高的正數(shù)的富國較少,大量的富國（主要是OECD國家）處于負(fù)標(biāo)準(zhǔn)差區(qū)域。

然而高收入組內(nèi)也存在差異。一些國家（如新加坡）的存活率和支出的數(shù)據(jù)都比較好。我們認(rèn)為,支出可能在實(shí)踐中也有一個(gè)非正式的上限。86%的高收入國家的支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%,可以作為參考的比較極限。

美國是唯一一個(gè)結(jié)合指數(shù)與同組相比標(biāo)準(zhǔn)差低了2以上的高收入國家。我們認(rèn)為,它可以從其他高收入國家的兒童醫(yī)療治理中得到啟示。這并不意味著治理結(jié)構(gòu)在文化和政治等方面有可轉(zhuǎn)移性,但它們提供了較好實(shí)踐的范例。

9　結(jié)論

本文提出的指數(shù)測(cè)量方法有助于國家間進(jìn)行比較,識(shí)別出就其背景而言治理得較好和較差的國家,指導(dǎo)后者找到改進(jìn)治理的選項(xiàng)。我們認(rèn)為,好的指數(shù)應(yīng)當(dāng)做到:指出表現(xiàn)得較好和較差的國家,對(duì)于它們?yōu)槭裁幢憩F(xiàn)得較好或較差可以進(jìn)行有資料根據(jù)的研究。

該方法的有效之處首先在于它僅專注于一個(gè)結(jié)果和一個(gè)領(lǐng)域（或部門）。這導(dǎo)致這種測(cè)量與其他方法產(chǎn)生了分歧（比較圖6和圖1可見）,包括:我們認(rèn)為科摩羅、孟加拉國、厄立特里亞和利比亞位列兒童醫(yī)療領(lǐng)域治理的前10名,但在世界治理指數(shù)政府效能指數(shù)中它們都處于15個(gè)百分位之下;我們得出的前10名中只有文萊一國處于世界治理指數(shù)前四分之一位次之中;我們認(rèn)為表現(xiàn)最差的國家中有兩個(gè)（南非和美國）位于世界治理指數(shù)政府效能的前四分之一位次;博茨瓦納、納米比亞、瑞士、法國和德國等國在我們的測(cè)量中也表現(xiàn)得比在世界治理指數(shù)中差。

世界治理指數(shù)等重要的指數(shù)可以改進(jìn)以更好地測(cè)量治理。本文提出的方法和指數(shù)及給出的示例就是努力的開始,其基本觀點(diǎn)是治理指數(shù)應(yīng)當(dāng)有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),根據(jù)背景進(jìn)行調(diào)整,且一次限于一個(gè)領(lǐng)域。盡管指數(shù)也存在問題,特別是支出測(cè)量的方面,但它體現(xiàn)出了在關(guān)注的領(lǐng)域運(yùn)用透明的指數(shù)的價(jià)值。指數(shù)應(yīng)當(dāng)反映委托權(quán)力（公民委托給政府）在具體領(lǐng)域創(chuàng)造福利方面的結(jié)果。然后可以進(jìn)行第二步的討論:為什么創(chuàng)造出的福利是這樣的,它體現(xiàn)了怎樣的治理,未來改進(jìn)治理可以做什么?我們希望將來的研究可以繼續(xù)深化本文的嘗試。

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