王 昶,王三秀

（1.復(fù)旦大學(xué),上海200433;2.華中科技大學(xué),湖北 武漢430074）

1　問題的提出

隨著《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等文件精神的貫徹落實(shí),精準(zhǔn)扶貧和脫貧已成為我國未來幾年扶貧工作的基本方略。在此過程中,老年精準(zhǔn)扶貧具有特殊而重要的意義,一方面是因?yàn)槟壳拔覈呀?jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì),2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,60歲以上老年人有2.22億,占總?cè)丝诘?6.1%,而且將以每年3%以上的速度增長。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)預(yù)測,2050年我國65歲以上老年人比重將達(dá)到23.3%,總量將達(dá)到3.3億[1]。同大多數(shù)發(fā)展中國家一樣,我國也出現(xiàn)了“未富先老”的情況,農(nóng)村老年人貧困問題十分突出。有學(xué)者采用“1天1美元”和“農(nóng)村貧困線”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),測得農(nóng)村老年貧困人口規(guī)模在1 400萬以上;采用城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和“1天2美元”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),測得城鎮(zhèn)老年貧困人口規(guī)模在300萬左右。這樣,中國老年貧困人口總規(guī)模近1 800萬,老年貧困發(fā)生率超過10%[2]。比較而言,農(nóng)村老人的貧困問題則更為嚴(yán)重。雖然部分老人也可以領(lǐng)取養(yǎng)老金,但金額很低,不到城市退休金的5%[3]88。如果按照普遍認(rèn)同的多維貧困觀念①21世紀(jì)以來,已基本達(dá)成的共識(shí)是,要客觀地評估個(gè)體的貧困及動(dòng)態(tài)變化趨勢,僅僅采用單一的收入或支出來測度貧困顯得有些單薄,而多維貧困測度被證明能更好地反映貧困的狀況及其動(dòng)態(tài)演變,其中能力、知識(shí)、健康、賦權(quán)是較常采用的多維貧困測量維度。,將老人能力、養(yǎng)老服務(wù)、精神、知識(shí)及權(quán)利等方面的貧困也考慮在內(nèi),老年貧困規(guī)模就更大、程度更深,脫貧難度也更大,可謂是扶貧開發(fā)的難中之難。另一方面,作為一個(gè)特殊群體,老年貧困及其扶貧需求在客觀上存在著一定的特殊性,如收入貧困與健康貧困通常被認(rèn)為是老年貧困的典型表現(xiàn),而能力、知識(shí)、權(quán)利則是更為深層次的貧困問題,存在著交互影響的關(guān)系,所以,無論從理論還是實(shí)踐上看,老年精準(zhǔn)扶貧與脫貧都不可避免地成為我國扶貧開發(fā)及老齡問題的新議題和實(shí)踐難題。

目前我國學(xué)者關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的專門研究已取得了一定成果,有學(xué)者從宏觀的認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)與重心精準(zhǔn)、中觀的措施精準(zhǔn)與管理精準(zhǔn)及微觀的識(shí)別精準(zhǔn)和幫扶精準(zhǔn)等三個(gè)層面進(jìn)行了解讀[4]。也有學(xué)者探討了精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)及更深層次的理論基礎(chǔ),并提出了精準(zhǔn)扶貧在現(xiàn)實(shí)中仍然面臨源于自身、文化與社會(huì)等方面的諸多挑戰(zhàn)[5]。但對于如何應(yīng)對上述挑戰(zhàn),目前研究還十分不足,而關(guān)于老年人群體的精準(zhǔn)扶貧困境及應(yīng)對措施的研究更是十分缺乏。老年人精準(zhǔn)扶貧既是整體精準(zhǔn)扶貧、脫貧政策的重要內(nèi)容,也是有效應(yīng)對各種老年問題的基礎(chǔ)性措施,不容忽視。

面對日益嚴(yán)重的人口老齡化及隨之而來的老年貧困在內(nèi)的各種老年問題,20世紀(jì)90年代世界衛(wèi)生組織提出了“積極老齡化”的概念和策略,2002年在聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會(huì)上提交了《積極老齡化的政策框架》報(bào)告,大會(huì)通過的《老齡化馬德里政治宣言》和《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步為積極老齡化賦予了具體的政策涵義。世界衛(wèi)生組織健康發(fā)展中心2014年出版的《積極老齡化:從論證到行動(dòng)》對此進(jìn)行了較充分的闡釋,其中“健康”“參與”“保障”被視作積極老齡化的三大支柱,健康和社會(huì)服務(wù)、個(gè)人行為指標(biāo)、個(gè)人身心、生存物理環(huán)境、社會(huì)支持及就業(yè)與社會(huì)保障則構(gòu)成了六個(gè)方面的測量指標(biāo)[6]?！皡⑴c”及相關(guān)保障是積極老齡化的政策核心,在歐盟積極老齡化指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)中,“就業(yè)”占35%,“社會(huì)參與”占35%,“獨(dú)立健康和安全生活”占10%,“能力和環(huán)境”占20%[7]。而“就業(yè)”與“社會(huì)參與”本質(zhì)上都是參與問題,兩者合計(jì)占到了指標(biāo)權(quán)重的70%。

國際積極老齡化政策理念與目前我國積極應(yīng)對老齡化政策具有一致性,并已得到認(rèn)可,但“由于政策工具中對術(shù)語一致性的保持,‘積極老齡化’一詞并沒有特別頻繁地出現(xiàn)。這并不影響積極老齡化在實(shí)踐中的應(yīng)用”[3]47?？梢钥闯?與我國積極應(yīng)對老齡化的政策精神相比,國際積極老齡化政策理念在理論發(fā)展、指標(biāo)設(shè)計(jì)及政策思路等方面都更加具體和成熟,在不少國家和地區(qū)的老年貧困治理中發(fā)揮了積極而有效的作用,并有較為成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這為研究我國目前的老年精準(zhǔn)脫貧問題提供了頗具價(jià)值的新視野和新思路。

2　老年精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境分析

按照通常意義的理解,我國目前的扶貧開發(fā)及社會(huì)救助等反貧困政策中已包含了老年扶貧和脫貧的內(nèi)容,但從實(shí)踐看,老年精準(zhǔn)脫貧還存在以下現(xiàn)實(shí)困境,從而制約了老年扶貧預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),主要體現(xiàn)在:

2.1　現(xiàn)有扶貧方式與老年精準(zhǔn)扶貧方式需求存在脫節(jié)

一是收入支持與擺脫多維脫貧需求的脫節(jié)。精準(zhǔn)脫貧意味著通過某種針對性措施消除一種特定貧困。如低保是為了消除收入貧困,教育培訓(xùn)是為了消除能力貧困等。一般而言,老年貧困不僅僅體現(xiàn)在收入方面,還呈現(xiàn)多維性特點(diǎn)。甘肅一項(xiàng)調(diào)查顯示,農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)貧困率為54.5%,健康貧困率為42.1%,心理貧困率為12.9%[8]。要完全擺脫以上各類貧困需要一種綜合性和專業(yè)化的服務(wù),而不是單一的經(jīng)濟(jì)支持。正如貴州山區(qū)一位老年貧困農(nóng)民回答記者“為何村里有茶樹,卻不大規(guī)模地種植去實(shí)現(xiàn)脫貧致富”問題時(shí)所說,一是茶葉的規(guī)模化種植需要技術(shù)和管理;二是缺乏市場信息,這里的農(nóng)民對外面市場行情怎么樣一點(diǎn)兒也不清楚,就是種植出來也賣不掉[9]。但長期以來由于我國對貧困內(nèi)涵的理解局限于收入方面而缺乏對其他維度貧困的認(rèn)知,所以扶貧方式也主要集中于資金幫助或收入支持方面,自我國《扶持較少人口民族發(fā)展規(guī)劃（2005—2010年）》實(shí)施以來,各項(xiàng)扶貧資金45.26億元,其中基礎(chǔ)設(shè)施占83.32%,群眾增收投入只占16.8%[10]29。由于資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),能夠?qū)先送度氲馁Y金十分有限。更為窘迫的是,“能力”“健康”等非收入貧困的消除往往需要專業(yè)社會(huì)工作者運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技能進(jìn)行專業(yè)化服務(wù)[11]303,但政府行政部門普遍缺乏專業(yè)化治理貧困的管理人才,專門知識(shí)培訓(xùn)也很少進(jìn)行,知識(shí)構(gòu)成難以適應(yīng)專業(yè)化扶貧的需要,從而往往陷入扶貧困境。盡管《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》增加了老人服務(wù)內(nèi)容,旨在消除老人社會(huì)服務(wù)的缺失和貧困問題,但仍缺乏具體的政策思路和制度保障。二是政府扶貧參與部門的分割與協(xié)助扶貧需求的脫節(jié)。老年精準(zhǔn)脫貧需要多部門參與和協(xié)同運(yùn)作,以實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效整合?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》也要求創(chuàng)新體制機(jī)制,創(chuàng)新扶貧資源使用方式,由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變。我國新頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》也明確規(guī)定了縣級以上地方人民政府民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等部門,按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作,建立由民政部門牽頭、有關(guān)部門配合和社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制。但在實(shí)踐中扶貧或救助項(xiàng)目通常分屬不同的部門管理,仍然呈現(xiàn)管理“分割”與“碎片化”狀態(tài),難以取得整體性的管理效果。三是“運(yùn)動(dòng)型治理”與持續(xù)扶貧需求的脫節(jié)。老年精準(zhǔn)脫貧往往需要持續(xù)性精準(zhǔn)扶貧,以健康扶貧為例,慢性疾病成為老年人的主要病癥,其中包括身體及心理等疾病。廣東一項(xiàng)關(guān)于“65歲以上老人免費(fèi)體檢”的數(shù)據(jù)顯示,老年人慢性病問題十分突出,其中檢查出“血壓偏高或高血壓病”的老人占總?cè)藬?shù)的49.8%,“血脂升高”占47.5%,“血尿酸升高”占24.5%,“冠心病及其他心臟相關(guān)疾病”占25.3%,“血糖升高或糖尿病”占10.1%[12]。老年心理精神疾病也較為常見,如抑郁、恐懼、焦慮、自卑等,一項(xiàng)對農(nóng)村老人心理狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn),抑郁人數(shù)達(dá)到了被調(diào)查人數(shù)的50.5%[13]15。有學(xué)者調(diào)查顯示,中國老年人自殺比例是其他群體的3倍,農(nóng)村老人自殺率持續(xù)升高多是因?yàn)榍楦腥笔14],進(jìn)而形成心理疾病。這就更需要一種持續(xù)化扶貧,實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略從“運(yùn)動(dòng)式治理”向“制度性治理”的轉(zhuǎn)變[15]。滿足持續(xù)扶貧需求通常需要依賴社會(huì)組織的有效參與,但這種參與從目前來看程度還十分有限。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》雖然具有一定的政策意義,但因?yàn)橹皇侵笇?dǎo)性意見,在內(nèi)容、程序及責(zé)任等方面都缺乏具體規(guī)定,還不是正式的立法制度,不少地方未能有效落實(shí)。

2.2　扶貧主體性取向與老年精準(zhǔn)扶貧中對老人地位的需求存在偏離

長期以來,我國農(nóng)村扶貧多強(qiáng)調(diào)為青壯年貧困農(nóng)民提供扶持,對農(nóng)村貧困老人的主體性參與不夠重視,對貧困老年人的幫助主要是提供基本生存保障,發(fā)展性資金投入十分有限,對有針對性的老年服務(wù)以激發(fā)其內(nèi)在潛能和促進(jìn)其發(fā)展更是重視不足,不少扶貧培訓(xùn)項(xiàng)目有明確的年齡限制。如湖北荊州市科協(xié)聯(lián)合各相關(guān)部門每年培訓(xùn)農(nóng)村青壯年10萬人次,5年內(nèi)使90%的農(nóng)村黨員基層干部至少掌握2項(xiàng)以上實(shí)用技術(shù)[16],但這一培訓(xùn)項(xiàng)目并未將老年人群體包含在內(nèi)。在老人健康貧困問題上,我國主要應(yīng)對措施是疾病治療,較少注重老人自身的參與作用。比較而言,國外政府如日本在2002年的《健康促進(jìn)法》和《健康21世紀(jì)計(jì)劃》中提出將公民的主體性健康參與作為每個(gè)公民的義務(wù),發(fā)揮其疾病預(yù)防和形成良好生活方式的主體性作用,其中也包括老年人群體。這樣的做法在當(dāng)前我國的制度設(shè)計(jì)中較為缺乏。

2.3　老年精準(zhǔn)脫貧具體政策存在缺失

精準(zhǔn)脫貧的實(shí)質(zhì)是要確保扶貧措施及成效落實(shí)到具體的扶貧對象身上。為達(dá)到這樣的目標(biāo),制定針對特定人群的專門政策是必要的。目前我國已有針對殘疾人扶貧的專門政策,如《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作的實(shí)施意見》,其目的就是瞄準(zhǔn)殘疾人扶貧對象,做好建檔立卡精準(zhǔn)幫扶,加大殘疾人扶貧工作的資金扶持,落實(shí)好各項(xiàng)政策措施,建立殘疾人扶貧專項(xiàng)資金管理機(jī)制等,但對同為貧困人群的老年人的社會(huì)救助尚缺乏專門的扶貧政策。我國《社會(huì)救助暫行辦法》第42條規(guī)定:國家對最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員,通過貸款貼息、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法,給予就業(yè)救助。對于低保家庭中尚能勞動(dòng)就業(yè)的貧困老人而言,他們的低保救助金通常僅能維持基本生活。

表1　武漢市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求值的對比（單位:元）

以武漢市的低保標(biāo)準(zhǔn)與支出情況為例（表1）,可以看出,就武漢低保情況看,與2014年以前低保標(biāo)準(zhǔn)和生活開支相比,現(xiàn)在相對較為寬裕,但多出額十分有限,以2014年標(biāo)準(zhǔn)來看則補(bǔ)助金額尚不足以維持基本生活。不管在哪種情況下,對老人的專門補(bǔ)貼或相關(guān)勞動(dòng)幫扶都較少。盡管我國要求將低保與扶貧開發(fā)相銜接,但在實(shí)踐中還存在不少問題,特別是由于部門職能分割原因,對低保老人勞動(dòng)補(bǔ)貼與幫扶也很難落實(shí)到位。目前一些地方民政部門在具體管理中也力圖創(chuàng)新,使救助更加精準(zhǔn)化,如湖北省在《2014年全省民政工作要點(diǎn)的通知》中就強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新民政工作方式方法,強(qiáng)化民政事務(wù)精細(xì)化管理,但如何針對貧困老人進(jìn)行精細(xì)化分類和管理依然缺乏具體思路和相關(guān)制度。2015年我國已明確將留守老人關(guān)愛服務(wù)體系納入脫貧攻堅(jiān)的范疇,但如何付諸實(shí)踐仍是一個(gè)新的議題。此外,我國2013年修改的《老年人權(quán)益保障法》第1條指出:制定該法是為了保障老年人合法權(quán)益,發(fā)展老齡事業(yè),弘揚(yáng)中華民族敬老、養(yǎng)老、助老的美德。但該法的主要目標(biāo)主要是權(quán)益保障,總體上側(cè)重于老年人社會(huì)保障和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù),對老人社會(huì)參與性的提升重視不足。

3　老年精準(zhǔn)扶貧的困境應(yīng)對:基于積極老齡化理念

根據(jù)目前我國老人扶貧、脫貧的現(xiàn)實(shí)需求,基于積極老齡化政策理念,本文提出以積極老齡化理念應(yīng)對老年精準(zhǔn)脫貧困境。

3.1　精細(xì)識(shí)別與分層應(yīng)對:老年精準(zhǔn)扶貧之策略框架

總體看,我國農(nóng)村老人貧困具有綜合性和多維性特點(diǎn)。其中較為典型的包括收入貧困、健康貧困、能力貧困、知識(shí)貧困及權(quán)利貧困等,其中又存在著相互影響的邏輯關(guān)系,可分為表面、中層、深層等三個(gè)層面,即收入貧困和健康貧困為表面貧困;能力貧困為中層貧困,是影響表面貧困的直接原因;知識(shí)貧困及權(quán)利貧困是更深層次的貧困,也是表面貧困和中層貧困的最根本原因。

積極老齡化政策理念為上述三個(gè)層次貧困的精準(zhǔn)治理提供了有益思路。依據(jù)其“健康”“參與”“保障”三個(gè)支柱性政策框架及具體政策建議,在對老人生存狀況和現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行細(xì)化分類的前提下,可以通過以下途徑制定老年人精準(zhǔn)扶貧的具體行動(dòng)策略:首先,通過終身教育、老人參與保障及其老年服務(wù)法制化,實(shí)現(xiàn)對老人知識(shí)貧困及權(quán)利貧困的精準(zhǔn)扶貧,以解決老年貧困的深層次問題,正如《積極老齡化的政策框架》對“保障”的定義為:“在政策和計(jì)劃保障老年人社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人身安全以及權(quán)利的同時(shí),保證在老年人生活不能自理或者缺乏自我保護(hù)能力時(shí),家庭和社區(qū)將努力為老年人提供所需要的支持?！盵6]這其中涵蓋了多重權(quán)利保障內(nèi)容,包括生存保障、健康、社會(huì)參與及個(gè)人發(fā)展等。對生活不能自理或者缺乏自我保護(hù)能力的老年人主要提供基本服務(wù)權(quán)利,其中包括疾病預(yù)防、衛(wèi)生服務(wù)、長期護(hù)理、心理衛(wèi)生保健等,充分體現(xiàn)了不同老人的不同權(quán)利需求。如參與權(quán)主要是針對具有社會(huì)參與能力的老人,照料服務(wù)保障主要針對無法自理的老人。同時(shí),應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障內(nèi)容的整體性,改善老年人參與社會(huì)的自身?xiàng)l件,包括對參與環(huán)境的有效保障,通過有效的制度措施消除年齡歧視,通過社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)對老人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等。其次,通過以上立法政策以及專門配套政策措施的有效實(shí)施,使老人廣泛參與的能力及社會(huì)服務(wù)能力獲得提升,能力貧困得以緩解與消除,因?yàn)檎吡⒎爸R(shí)缺失是個(gè)人能力貧困的主要原因。這種立法政策主要通過兩種途徑發(fā)揮能力提升作用:一是老人自身脫貧素質(zhì)的提升;二是相關(guān)機(jī)會(huì)的提供。能力是“人的綜合素質(zhì)在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中表現(xiàn)出來的實(shí)際本領(lǐng)和能量,具有一定素質(zhì)的‘主體人’和客觀的‘人的活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)展開’,是影響人的能力發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)重要因素”[17]。能力的改善與提升因老人具體情況不同而存在差異,包括勞動(dòng)參與能力、家庭與社會(huì)能力、心理情緒調(diào)節(jié)能力、自我照料與健康保障能力、管理能力及某種資源獲得能力等。最后,通過以上扶貧方式,知識(shí)、權(quán)利和能力貧困得以緩解和消除,從而使貧困老人最基本也是最表層的收入、健康貧困得以有效治理。能力貧困是老人健康和收入貧困的直接原因,加強(qiáng)對老人能力扶貧與脫貧具有更為直接的意義,正如印度著名學(xué)者阿馬蒂亞·森所提出的,“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動(dòng)機(jī)……根本的問題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來理解貧困和剝奪”[18]89。

3.2　促進(jìn)老人主體性參與:老年精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵路徑

最大限度地促進(jìn)老人主體性參與是積極老齡化的核心政策理念,基本依據(jù)為:老人是存在較大差別的群體,他們除了年齡差別外,更多表現(xiàn)為社會(huì)性差別,包括性別、健康情況及受教育程度、生計(jì)能力、資產(chǎn)、物質(zhì)資源、社會(huì)資源及自理能力差別等,這些差別都可能影響到老人生存方式及潛能發(fā)揮,所以需要進(jìn)行精細(xì)劃分以達(dá)到促進(jìn)老人主體性參與的目的?！稓W盟2012積極老齡化指數(shù)報(bào)告》就業(yè)指標(biāo)構(gòu)成中就將老人劃分得十分具體、精細(xì),以老人就業(yè)情況為例,其中包含了55～59歲、60～64歲、65～69歲以及70～74歲等各個(gè)細(xì)分年齡階段的就業(yè)率[7]。這表明,積極老齡化參與理念的實(shí)質(zhì)是最大限度而有所區(qū)別地發(fā)揮老年人的價(jià)值,轉(zhuǎn)變對待老年人的思維觀念,即不再僅僅將老人看作是被保護(hù)的對象,因?yàn)椤袄淆g化不是一個(gè)簡單的生理變化現(xiàn)象,而是一個(gè)被社會(huì)和歷史環(huán)境所建構(gòu)的概念”[19]。老人參與理念最初只是生產(chǎn)性參與,羅伯特的“生產(chǎn)性老齡化”理論認(rèn)為,將老齡化和生產(chǎn)率對立起來是不適宜的,老年人缺乏生產(chǎn)率是一種理論虛構(gòu)[20]63。而在積極老齡化視野中,老人的社會(huì)參與是一個(gè)十分廣泛的領(lǐng)域,包括勞動(dòng)就業(yè)、志愿服務(wù)、家庭照顧及自身生活改善等各個(gè)方面,從而將老年人自身作為實(shí)現(xiàn)積極老齡化的有效資源,并強(qiáng)調(diào)其參與的主體性作用。這種作用對于消除老年人的多種貧困具有重要意義。第一,有利于消除老年人的收入貧困。就業(yè)或農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的積極參與都可以帶來收入增加。一些地方發(fā)展了專門針對留守老人的致富項(xiàng)目,獲得了較好的效果。第二,有利于保障老人脫貧服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)性。服務(wù)的精準(zhǔn)性意味著社會(huì)服務(wù)供給真正符合被服務(wù)者的需求,從服務(wù)的選擇到具體提供都需要服務(wù)需求者的真正參與。傳統(tǒng)參與只是將公民參與作為增強(qiáng)政府政策執(zhí)行能力的手段之一,積極老齡化理念下的老人參與更強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性參與,包括對服務(wù)選擇、過程、績效評估的介入,這有利于滿足老人脫貧的實(shí)際需求。第三,能直接改善老人自身的特定貧困狀況。養(yǎng)成良好、積極的生活習(xí)慣和行為方式,包括注重鍛煉、科學(xué)飲食、主動(dòng)學(xué)習(xí)保健知識(shí)、不過量飲酒、合理安全用藥、生活樂觀等,有助于應(yīng)對老人的生理健康貧困。自我積極心理調(diào)節(jié)對消除心理健康貧困的作用就更為顯著,“有效地應(yīng)對生活挑戰(zhàn),能運(yùn)用適應(yīng)性防御機(jī)制去處理內(nèi)在心理沖突,這是主體自我。當(dāng)我們運(yùn)用合理的應(yīng)對策略去面對生活挑戰(zhàn),運(yùn)用恰當(dāng)?shù)姆烙鶛C(jī)制看待由性、攻擊和社會(huì)沖突引起的焦慮時(shí),我們可以生活得更美好”[21]184。

3.3　相關(guān)法制的完善:老年精準(zhǔn)扶貧的根本保障

在積極老齡化理念中,促進(jìn)老年參與及保障有效服務(wù)提供的法制建設(shè)被作為根本性策略。目前我國雖然有一些與老人相關(guān)的法律制度,但難以適應(yīng)推進(jìn)老人精準(zhǔn)扶貧與脫貧的需要,在以積極老齡化理念實(shí)現(xiàn)老人精準(zhǔn)扶貧和脫貧過程中,應(yīng)注重以下制度的完善。

第一,老年教育制度的完善。目前我國老年教育主要是休閑教育,在促進(jìn)老人潛能發(fā)揮和社會(huì)參與方面作用較小。積極老齡化引入積極心理學(xué)理念,使政策取向由消極治理轉(zhuǎn)為潛能開發(fā),認(rèn)為老年人蘊(yùn)藏著自身發(fā)展的特定潛能,對老年人接受持續(xù)性教育和培訓(xùn)權(quán)利的保障被視作是維持他們積極生活的必要預(yù)防性途徑。此外,還需要通過有效的制度建設(shè)提升老人的參與能力,老年教育制度就是其中的重要內(nèi)容。在國外積極老齡化實(shí)踐中,為落實(shí)《馬德里行動(dòng)計(jì)劃》,國際勞工組織2003年修改了《人力資源開發(fā)建議》,增加為老年員工提供教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)的內(nèi)容;2004年通過了《人力資源開發(fā):教育、培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)》的建議,強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)的重要性及政府、企業(yè)和個(gè)人在其中所承擔(dān)的責(zé)任,包括教育和就業(yè)前培訓(xùn)、在職和失業(yè)工人的能力開發(fā)、技能認(rèn)證、為體面勞動(dòng)和社會(huì)融入而培訓(xùn)、相關(guān)研究和培訓(xùn)支助服務(wù)等,并建議各國加緊相關(guān)法制建設(shè),以消除老人知識(shí)和能力上的貧困。這些都值得我國借鑒。政府應(yīng)加快制定《老年教育法》或《終身教育法》,在教育內(nèi)容設(shè)計(jì)上要緊密結(jié)合老人擺脫知識(shí)貧困的需要,形成系統(tǒng)的知識(shí)教育體系,包括基礎(chǔ)文化、實(shí)用技術(shù)、身心健康、政策法規(guī)等知識(shí)。同時(shí),老年教育制度應(yīng)精細(xì)區(qū)分老人不同情況,提供精準(zhǔn)化教育服務(wù),對低齡健康老人主要提供專門技能知識(shí),提升其勞動(dòng)就業(yè)參與能力;對患有疾病、高齡老人主要提供健康生活方式、身體恢復(fù)與自我健康管理、日常保健等知識(shí),使對老人專項(xiàng)教育扶貧更加有效。

第二,老年人權(quán)益法的完善。積極老齡化理念下,結(jié)合老人精準(zhǔn)扶貧需求制定,老年人權(quán)益法的完善可以在具體內(nèi)容上體現(xiàn)以下創(chuàng)新。其一,進(jìn)一步完善《老年人權(quán)益保障法》,加強(qiáng)老人在就業(yè)、社會(huì)參與和環(huán)境等方面的保障。注重老人經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)、精神免受侵害的同時(shí),加強(qiáng)老人在參與機(jī)會(huì)、年齡、勞動(dòng)收入報(bào)酬等方面的保障。歐盟在推進(jìn)積極老齡化實(shí)踐中積累了有效經(jīng)驗(yàn),如《歐盟就業(yè)平等法》重視老人就業(yè)平等,努力消除年齡歧視,收集成員國影響較大的相關(guān)判例,并推動(dòng)成員國制定消除年齡歧視的政策,這種做法值得我們借鑒。加大《老年人權(quán)益保障法》對老人勞動(dòng)就業(yè)及其他社會(huì)參與權(quán)益保障的力度,為老人主體性參與提供更有效的制度環(huán)境。其二,制定符合我國國情的《老人福利法》或?qū)ｍ?xiàng)扶貧政策,并注重福利權(quán)責(zé)關(guān)系的制度轉(zhuǎn)變。在積極老齡化的語境中,社會(huì)保護(hù)、教育培訓(xùn)等各類福利都具有權(quán)利享有和義務(wù)承擔(dān)的統(tǒng)一性[22]。老人不僅是福利的享有者,也是一定義務(wù)或責(zé)任的承擔(dān)者。積極福利主義者吉登斯認(rèn)為,福利供給適當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一,“無責(zé)任則無權(quán)利”,其目的既要促進(jìn)社會(huì)公平,也要開發(fā)人的潛能,“對人類潛能的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在最大程度上取代‘事后’的再分配”[23]107。將老人福利享有與適度責(zé)任承擔(dān)有機(jī)結(jié)合是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?日本1963年推出的《老人福利法》第3條就明確規(guī)定:“老人應(yīng)認(rèn)識(shí)到隨著身心變化,經(jīng)常保持身心健康,并且利用其知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),努力參加社會(huì)活動(dòng)?！痹谥贫纫?guī)定中應(yīng)使老人承擔(dān)合理可行的責(zé)任或義務(wù),包括積極奉獻(xiàn)社會(huì)、遵守法律法規(guī)等。同時(shí)要對老人承擔(dān)責(zé)任的能力進(jìn)行具體分類,并以倡導(dǎo)性責(zé)任為主,以保障制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)公平與效率有機(jī)結(jié)合。其三,我國還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村老人權(quán)益保障,完善我國的法律援助和司法救助制度,增強(qiáng)老人維權(quán)意識(shí),解決維權(quán)困難問題。

第三,政府能力的提升。對政府而言,以積極老齡化理念推進(jìn)老年精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)新的實(shí)踐問題,需要轉(zhuǎn)變觀念和提升能力,并將這種能力建設(shè)規(guī)范化。一方面,政府通過完善財(cái)政支付制度提升老人精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政支付能力。我國《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》規(guī)定,針對老人需要進(jìn)行資金安排,加大科技知識(shí)和專業(yè)技術(shù)對老年扶貧的投入,對從事種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)的留守老人給予更多的技術(shù)和資金投入,以充分發(fā)揮老年人在勞動(dòng)致富中的積極參與作用。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署也強(qiáng)調(diào),為有效反貧困,不僅需要充分利用已有知識(shí)經(jīng)驗(yàn),還需要不斷開拓和利用新的知識(shí)[24]。政府應(yīng)加大對老年型的知識(shí)扶貧投入,提升老人勞動(dòng)參與能力。另一方面,政府通過完善相關(guān)制度提升政府服務(wù)能力,特別是為老人服務(wù)的能力,包括老年各種疾病的預(yù)防、治療及康復(fù)等。完善政府購買服務(wù)制度是提升政府服務(wù)能力的有效途徑。2012年民政部、財(cái)政部公布了《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》,2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,規(guī)定了教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域,都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。2014年新修訂的《社會(huì)救助暫行辦法》第55條規(guī)定了心理疏導(dǎo)等服務(wù)內(nèi)容,這些規(guī)定都有利于促進(jìn)老人精準(zhǔn)扶貧中政府服務(wù)能力的提升。應(yīng)針對老年服務(wù)制定更具體的措施或?qū)ｉT制度,與推進(jìn)城鄉(xiāng)老人服務(wù)一體化相結(jié)合,通過委托、承包、采購及項(xiàng)目援助等多種途徑,城市服務(wù)資源按照對象精準(zhǔn)和措施“到戶到人”的要求,對農(nóng)村貧困老人安排和實(shí)施有針對性的服務(wù)。

需要說明的是,上述制度措施并不是完全孤立的,政策的組合和聯(lián)動(dòng)效果非常重要。英國的殘疾就業(yè)反貧困項(xiàng)目就包含了殘疾人身體、精神健康、疾病康復(fù)及就業(yè)幫扶聯(lián)動(dòng)的“組合型福利”服務(wù)政策項(xiàng)目,使殘障男士和殘障女士的就業(yè)率分別上升了32%和23%,遠(yuǎn)超同期非殘障人士上升3%和4%的就業(yè)率[25]149。這一做法值得我國在進(jìn)行老年精準(zhǔn)扶貧過程中借鑒。不少老人面臨著精神、疾病和就業(yè)等方面的多種問題,情況的復(fù)雜需要政府做好部門協(xié)作與政策銜接。

4　結(jié)語

積極老齡化已成為國際社會(huì)應(yīng)對21世紀(jì)老齡化問題的基本政策和發(fā)展戰(zhàn)略,體現(xiàn)在聯(lián)合國扶貧計(jì)劃、人口統(tǒng)計(jì)、就業(yè)保障和人權(quán)保護(hù)等多個(gè)方面。當(dāng)今不少國家已有較為豐富的實(shí)踐。雖然也有學(xué)者提出我國積極應(yīng)對人口老齡化體現(xiàn)了“積極老齡化”的“中國化”和“本土化”,是對“積極老齡化”的理論創(chuàng)新和中國化升級版[26]。但相比之下,我國積極老齡化研究及實(shí)踐應(yīng)用都十分不足,在理論、政策和實(shí)踐中有不少新的問題亟待解決。“加強(qiáng)與國際組織的聯(lián)合,推進(jìn)積極老齡化的‘中國化’成為中國的必然選擇,因?yàn)樽鳛槔淆g人口最多的發(fā)展中國家,‘未富先老,未備先老’是中國和其他發(fā)展中國家在老齡化中面臨的共同問題?！盵19]從積極老齡化政策角度對老年精準(zhǔn)扶貧、脫貧困境的研究,是一個(gè)新的領(lǐng)域,也是一個(gè)具有綜合性、現(xiàn)實(shí)性和前瞻性的問題,值得進(jìn)一步關(guān)注和探討。

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