鄭家昊

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院,陜西西安710119;美國伊利諾伊大學(xué),斯普林菲爾德62703）

1　規(guī)劃的源與流

隨著人類的出現(xiàn)、生存和繁衍,在自然界中又產(chǎn)生了一個新的世界,那就是人類社會。在這個新的世界之中,為了追求和實現(xiàn)美好的生活愿景,人類必須同時應(yīng)對來自于自然的威脅和來自社會治理等方面的多重問題。在某種意義上,人類的生存和發(fā)展史就是一部人類認識自然、征服自然以及認識自身、治理社會的歷史。千百年來,東西方文化的先哲們都曾對“如何征服自然”和“如何治理社會”進行過深刻的思考和審慎的抉擇。直至今日,那些有志于實現(xiàn)好的社會治理的學(xué)者和實踐者依然延續(xù)了先哲們的探索精神,不斷地優(yōu)化既有的社會治理方案或創(chuàng)造性地制定新的社會治理方案。作為眾多治理方案中的一種,“規(guī)劃”（或“計劃”）已經(jīng)成為管理活動的重要要素并且在人類的個體化生活和組織化生活中發(fā)揮著重要的作用。

在中文語境中,“規(guī)劃”和“計劃”經(jīng)常被混同使用。其實,就概念的意涵而言,“規(guī)劃”和“計劃”是略有差異的。《辭?！穼Α耙?guī)劃”給出的釋義:“規(guī)劃”就是“謀劃;籌劃……后亦指較全面或長遠的計劃”[1]785?！掇o?！穼Α坝媱潯苯o出的釋義:“計劃”指的是“人們?yōu)榱诉_到一定目的,對未來時期的活動所作的部署和安排?？煞譃楦鞣N類別,如經(jīng)濟計劃、軍事計劃、社會發(fā)展計劃等。經(jīng)濟計劃按制定的范圍分,有國家計劃、各部門計劃、地方計劃和企業(yè)計劃;按內(nèi)容分,有工業(yè)計劃、農(nóng)業(yè)計劃、基本建設(shè)計劃等;按時間分,有長期計劃、五年左右的中期計劃和一年以內(nèi)的短期計劃;按執(zhí)行要求分,有指令性計劃和指導(dǎo)性計劃等。在市場經(jīng)濟條件下,國家計劃注重市場對資源配置的基礎(chǔ)作用。突出宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性”[1]1028?？梢?中文語境中的“規(guī)劃”和“計劃”既可以被用作動詞,主要指規(guī)劃或計劃的活動或過程,也可以被用作名詞,主要指工作或行動之前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟。然而,無論以什么詞性使用,相較于“計劃”而言,“規(guī)劃”更具有長遠性和戰(zhàn)略性的基本特征。在英語詞匯中,“規(guī)劃”和“計劃”有著相同的直接翻譯,即“PLAN”或“PLANNING”。其中,“PLAN”側(cè)重于指規(guī)劃或計劃的文案（如規(guī)劃書、計劃書等）,“PLANNING”則是規(guī)劃或計劃的實踐活動。需要說明的是,就語義而言,本文所使用的“規(guī)劃”一詞不局限于文案層面的解釋,更應(yīng)當包括規(guī)劃活動的意涵,除了特別強調(diào)長遠性和戰(zhàn)略性之外,在社會治理意義上將“規(guī)劃”與“計劃”等同使用①中文語境中,人們習慣于將“規(guī)劃”與“計劃”混同使用,尤其是在一些政府文件當中,“規(guī)劃”和“計劃”一般是不加以區(qū)分的。但是,唯獨有一點是區(qū)分開的,以2006年為分界,在此之前,中國政府習慣于使用“五年計劃”的表述,2006年之后開始使用“五年規(guī)劃”。由“計劃”到“規(guī)劃”,展現(xiàn)和凸顯了中國各級政府對戰(zhàn)略性思維的重視和運用。。

如果硬要探究“規(guī)劃”和“計劃”這兩個詞的起源的話,那就需要首先解答以下問題:是先出現(xiàn)“規(guī)劃”還是先出現(xiàn)“計劃”?它們分別是什么含義?在歷史上到底哪個詞語使用的頻次較高呢?毫無疑問,這是一項非常值得研究的課題。然而,可能是因為這項任務(wù)的工程量浩大,截至目前,尚未發(fā)現(xiàn)對這些問題做出系統(tǒng)化研究。不過,可以確認的是,作為活動的“規(guī)劃”或“計劃”出現(xiàn)的時期要遠遠早于作為概念的“規(guī)劃”或“計劃”。因為,在人類尚未意識到規(guī)劃行為,或者說不自覺地去運用規(guī)劃行為的時候,規(guī)劃活動就已經(jīng)產(chǎn)生了。對于規(guī)劃行為活動的自覺認知,是以人的智識增長和對規(guī)劃活動的自覺反思為前提的。

縱覽人類社會治理發(fā)展史,可以清晰地發(fā)現(xiàn):在農(nóng)業(yè)社會早期階段,人類最初的規(guī)劃活動,是一種“自然”的規(guī)劃行為,是一種人的主觀能動性在客觀現(xiàn)實中的不自覺運用,主要服務(wù)于為人類生存和生活謀得較低層級的、卻是極為必要的安全環(huán)境和生活條件。那時,具有獨立意識的個人在遭遇野獸、洪水、地質(zhì)災(zāi)害等自然界的各種威脅時,會采取一些自發(fā)的應(yīng)急反應(yīng),這些應(yīng)急反應(yīng)經(jīng)過多次強化,會演變成最原始的自發(fā)型規(guī)劃行為,以達到征服自然的目的。毫無疑問,征服自然和謀得生存對早期的人類而言是一項極其艱巨的任務(wù)。然而,正是憑借著這種自發(fā)的規(guī)劃行為,人們彼此團結(jié)、有謀劃性地開展活動,進而大大地降低了來自自然環(huán)境的種種外在不確定性。

當獲得相對確定的生存和生活環(huán)境之后,作為個體的個人會將絕大部分注意力轉(zhuǎn)移到應(yīng)對一個嶄新的問題,即如何處理好與他人的關(guān)系問題,如何營造一種持續(xù)的互助救濟、共同發(fā)展的社會共同體?？梢哉f,隨著人類不斷推進認識自然、征服自然的征程,社會共同體的治理問題凸顯為一項更為重要的課題。尤其是進入到工業(yè)社會階段,啟蒙運動、工業(yè)革命和市場經(jīng)濟分別從不同的領(lǐng)域、在不同的程度上,革新了人類關(guān)于生存和生活的原有認知與規(guī)劃。首先,18世紀的“啟蒙運動”,被公認的一項最偉大的貢獻就是讓人類認識到“權(quán)利”的存在。啟蒙運動的思想家們通過對權(quán)利的確認掀起了一場“法的精神”的啟蒙,最終使“法的精神”深入人心,成為社會治理規(guī)則制定的基準。也正是由于啟蒙運動對人的理念和意識的洗禮,人們開始自覺地去規(guī)劃與自然、與他人之間的各種活動。從此,“規(guī)劃”揚棄了在人類社會早期的自然自發(fā)的屬性,開始獲得了“自覺”的意識,成為現(xiàn)代管理活動中的重要要素或?qū)嵺`構(gòu)成,進而在社會治理意義的范疇上被廣泛運用。而且,隨著規(guī)劃活動的重要性不斷增強,有些規(guī)劃逐漸地被納入法律范疇,從而被賦予了法律的意義（如近代工業(yè)社會早期的經(jīng)濟規(guī)劃、城市規(guī)劃等）。

技術(shù)的革新尤其是電力資源、機器的推廣應(yīng)用,使人類經(jīng)歷了一場具有深遠意義的工業(yè)革命。可以說,工業(yè)革命不僅為人類社會帶來了高的生產(chǎn)效率,而且徹底改變了人類的生活和生存狀態(tài)和條件。一個簡單的例子就是工業(yè)革命與城市化的同構(gòu)。技術(shù)的革新解放了生產(chǎn)力,也改變著人的社會身份和角色,使得原來固封在土地上的農(nóng)民開始進入城市成為工人,由此產(chǎn)生了城市化的問題?！俺鞘腥绾伟l(fā)展”是需要審慎地進行規(guī)劃的。也正是由于人們對于“城市規(guī)劃”的積極探索,使得“城市規(guī)劃”成為現(xiàn)代意義上的規(guī)劃行為的典型代表。也正是在推進城市規(guī)劃的實踐活動中,人類對規(guī)劃作為要素或者作為活動的基本內(nèi)容更加了解,并且開始系統(tǒng)化地設(shè)計和實施規(guī)劃。

市場經(jīng)濟作為人類社會的又一偉大發(fā)現(xiàn),已經(jīng)成為人類實現(xiàn)資源配置的重要利器。進入近代,經(jīng)濟水平成為衡量一個國家綜合國力的重要標尺,因此,民族國家一般都會在其國家內(nèi)部注重經(jīng)濟發(fā)展,信仰“經(jīng)濟決定論”,推崇市場經(jīng)濟?！笆袌鼋?jīng)濟”作為人類生活和生存的重要“環(huán)境因素”和“工具因素”逐漸發(fā)揮其決定性的作用。也正是在環(huán)境決定論和經(jīng)濟決定論的作用之下,“規(guī)劃”被納入經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域,經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃獲得了高于其他社會發(fā)展規(guī)劃的地位。

一言以蔽之,從農(nóng)業(yè)社會早期到工業(yè)社會發(fā)展階段,人類規(guī)劃行為的屬性開始實現(xiàn)從自然到自覺的轉(zhuǎn)變。隨著人類認知哲學(xué)的發(fā)展,“規(guī)劃”被納入法律的范疇,進而獲得了法的意涵;隨著工業(yè)革命和城市化進程,“規(guī)劃”被視作一種重要的手段,廣泛應(yīng)用于城市發(fā)展和工業(yè)化實踐;隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和經(jīng)濟決定論的蔓延,“規(guī)劃”在經(jīng)濟發(fā)展中的應(yīng)用和地位開始高于其他領(lǐng)域。這就是“規(guī)劃”在人類社會治理中的基本演進邏輯。認識到這一邏輯,是我們進一步解答和認知“規(guī)劃到底是什么”的基本前提。

規(guī)劃是什么?自人類開始不自覺地使用規(guī)劃以來,規(guī)劃的內(nèi)在構(gòu)成要素究竟發(fā)生了哪些變化?筆者認為,解答這些問題已經(jīng)不能局限于從一般詞義解釋的層面出發(fā),而是應(yīng)當在社會治理的意義上去全面地進行省察,將“規(guī)劃”看成是人類治理社會的一種重要工具和手段。按照主體、內(nèi)容、價值等要素對“規(guī)劃”進行界定?！耙?guī)劃”應(yīng)當是個人或組織在社會治理中所采用的遠瞻性謀劃,旨在實現(xiàn)好的治理。（1）就主體而言,規(guī)劃的主體既可以是作為個體的個人也可以是組織。近代以來的組織化運動,使得規(guī)劃的主體出現(xiàn)了一個從“個人”向“組織”演變的過程,而且在這場演變中,“組織的規(guī)劃”成為高于“個人規(guī)劃”的上位概念,甚至決定著個人的發(fā)展規(guī)劃。也就是說,組織中的個人在規(guī)劃職業(yè)發(fā)展以及生活生存的時候,必須首先服從于他/她所在（從屬）的組織的戰(zhàn)略規(guī)劃的具體要求。（2）就內(nèi)容而言,人類社會早期對規(guī)劃的使用被擴展到“社會”的方方面面,當時的“社會”特指沒有出現(xiàn)實質(zhì)社會領(lǐng)域分化的總體性的社會。到了近代,伴隨著社會領(lǐng)域的分化,社會發(fā)展規(guī)劃活動被細分為經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、文化發(fā)展規(guī)劃、教育發(fā)展規(guī)劃等。（3）就價值而言,“規(guī)劃”始終劍指好的治理（Good Governance）,尤其是這種對于好的治理的追求不僅包括對社會秩序的追求,更包括對社會生活質(zhì)量的追求。人類社會早期在實現(xiàn)這種追求的時候特別注重人與人之間的精誠團結(jié),這種傳統(tǒng)被納入當今社會并逐漸演變?yōu)閰f(xié)作活動甚至是合作行為。社會發(fā)展要求“規(guī)劃”發(fā)揮作用,而“規(guī)劃”確實在人類追求好的治理的過程中扮演了推進人類合作治理的規(guī)則約束和價值導(dǎo)向的角色。

2　政府規(guī)劃:現(xiàn)代規(guī)劃運用的典范

在社會治理意義上來理解的“規(guī)劃”,是一種實現(xiàn)好的社會治理的重要工具。規(guī)劃的制定和實施是依賴于社會治理主體（個人及由個人組成的社會組織）本身的,在民族國家的范疇體系中,政府一直被稱之為“看得見的手”,是社會治理中的核心治理主體,“代表”國家來行使社會治理權(quán)。尤其是在經(jīng)歷了20世紀二三十年代的“大蕭條”（The Great Depression）之后,“市場失靈”逐漸被公眾認識,政府作為行使國家權(quán)力的代表者的地位得以進一步提升,突出地表現(xiàn)在政府已經(jīng)從置身于“市場”之外來為市場運行提供安全和秩序的“守夜人”和“保護者”轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑袌鲋邪l(fā)揮積極干預(yù)職能的“干預(yù)者”。政府作為國家權(quán)力代表者的角色轉(zhuǎn)變,實質(zhì)上反映出政府所代表行使的國家權(quán)力在內(nèi)涵和外延上的豐富化,政府似乎擁有了更多的社會治理權(quán)力,而且政府規(guī)模擴張和政府職能分化及模式化也愈演愈烈。尤其是在以凱恩斯主義為內(nèi)核的國家干預(yù)主義的指導(dǎo)下,以及在美國羅斯?？偨y(tǒng)為代表的新自由派（New Liberalism）的推動下,政府逐漸成為壟斷社會治理權(quán)的治理主體。

作為一種消弭各種不確定性的工具或手段,“規(guī)劃”逐漸被政府廣泛地應(yīng)用于各項社會治理領(lǐng)域。在今天看來,“政府規(guī)劃”已經(jīng)是政府履行職能的重要方式,或者是政府工具箱中的核心部件。因此,對“政府規(guī)劃”進行研究,將有利于剖開“規(guī)劃”的當代價值和現(xiàn)實意義。尤其是,當國家處于初建、復(fù)蘇或轉(zhuǎn)型時期的時候,“規(guī)劃”通常被視作政府職能履行方式的必要選項,即使偶爾有些國家因為種種原因沒能立即開展對“規(guī)劃”的大規(guī)模應(yīng)用或者僅僅將“規(guī)劃”作為一種理念而有待落實（例如詹姆斯·米奇利曾經(jīng)指出:“凡勃倫與凱恩斯和霍布豪斯與沃德之類的社會學(xué)家主張通過規(guī)劃實施干預(yù)。然而,其思想在第二次世界大戰(zhàn)之前并沒有在西方工業(yè)化國家得到大規(guī)模實施。”[2]53-54）,然而,發(fā)展的事實是,這些國家最后都會將“規(guī)劃”作為治理工具的必要項,而且,“規(guī)劃”也確實在各個民族國家初創(chuàng)和轉(zhuǎn)型的過程中發(fā)揮著重要的作用。

二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀末這一段時期,曾經(jīng)出現(xiàn)了一場民族國家化的浪潮,一些既有的民族國家因為戰(zhàn)爭而陷入百廢待興的困局,一些新的民族國家在經(jīng)歷戰(zhàn)爭洗禮之后得以創(chuàng)立。可以說,這一個時期,幾乎所有的民族國家在思考如何復(fù)興、發(fā)展的時候不約而同地選擇了制定國家戰(zhàn)略層面的“規(guī)劃”,無論是持自由主義的傳統(tǒng)觀念還是秉承干預(yù)主義的理念,都走向了一條通過“政府規(guī)劃”來引導(dǎo)社會發(fā)展的道路。據(jù)詹姆斯·米奇利研究,規(guī)劃的概念由來已久,它得到烏托邦人士的推廣,尤其是19世紀的烏托邦社會主義者;作為馬克思主義經(jīng)濟政策的中心內(nèi)容,首先在（前）蘇聯(lián)被大規(guī)模采納[2]56。（前）蘇聯(lián)在經(jīng)濟和社會方面的規(guī)劃式發(fā)展,對于二戰(zhàn)后的新興國家而言無疑具有重要的示范意義。這種示范意義已經(jīng)超越了所謂的“意識形態(tài)”區(qū)隔,不僅僅局限于所謂社會主義陣營的國家。雖然西方工業(yè)國家對（前）蘇聯(lián)的規(guī)劃式發(fā)展的批評之聲不斷,但是,這種批評的聲浪并沒有湮沒“政府規(guī)劃”的治理價值,反而使得人們對“政府規(guī)劃”的認知和運用具有了批判的視野。二戰(zhàn)之后,作為指導(dǎo)性規(guī)劃的實踐者之一,法國政府共制定了11個五年計劃,其中前6個五年計劃使得法國順利搭上西方國家“經(jīng)濟發(fā)展的黃金時代”的列車,實現(xiàn)了法國在經(jīng)濟方面的實質(zhì)性增長。幾乎在同一時期,日本作為當時亞洲工業(yè)化國家的代表,每一屆內(nèi)閣都非常注重中長期計劃的設(shè)計、制定和實施。據(jù)不完全統(tǒng)計,日本政府在這一時期制定的中長期計劃達到14個,而且這些計劃并沒有因為內(nèi)閣的更替而出現(xiàn)斷裂或斷層,無論在時間、內(nèi)容還是在具體的執(zhí)行過程中都保持著相互聯(lián)系性,這保證了日本經(jīng)濟的快速崛起并且最終使日本在短時期內(nèi)躥升為經(jīng)濟總量位居世界前列的經(jīng)濟強國。

除了以法國、日本為代表的先發(fā)工業(yè)化國家之外,一些亞洲新興的國家和地區(qū)也在經(jīng)濟和社會發(fā)展中推崇對“規(guī)劃”的制定和實施。即使這些國家和地區(qū)的發(fā)展一度被人輕視,乃至這些國家和地區(qū)使用規(guī)劃來推進經(jīng)濟和社會發(fā)展的經(jīng)驗被人忽視,但是,20世紀70年代末,正當西方工業(yè)化國家遭遇經(jīng)濟發(fā)展危機的時候,“亞洲四小龍”卻保持了良好的經(jīng)濟增長態(tài)勢?！皝喼匏男↓垺钡膹娏Πl(fā)展與西方先發(fā)工業(yè)化國家的危機形成鮮明的對照,使得人們不得不采用全新的眼光來審視后發(fā)國家或地區(qū)的發(fā)展,并積極地研究這些國家或地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗。這些國家或地區(qū)快速發(fā)展的一條重要經(jīng)驗就是:不僅重視規(guī)劃活動,并且注重合理有效地運用規(guī)劃。以中國臺灣地區(qū)和韓國為例。長期以來,人們認為臺灣地區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展采取放任自由化政策。其實不然,臺灣地區(qū)在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭械氖且环N“有計劃的自由經(jīng)濟”——通過制定合理的戰(zhàn)略并配合以各種措施來積極地引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。臺灣地區(qū)的計劃調(diào)節(jié)具有協(xié)商性、指導(dǎo)性、靈活性、階段性和連續(xù)性、配套性等特征[3]402。從1953年至20世紀90年代末,臺灣地區(qū)先后制定了6個四年計劃、2個六年計劃和1個十年計劃。其中,第一、二個四年計劃（1953—1956,1957—1960）主要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)業(yè);第三、四、五個四年計劃（1961—1964,1965—1968,1969—1972）的重點是大力發(fā)展加工出口產(chǎn)品的輕工業(yè);第六個四年計劃（1973—1976）和第一個六年計劃（1976—1981）的重點是發(fā)展重化工業(yè);十年經(jīng)濟計劃（1980—1989）和第二個六年計劃（1991—1996）的主要目標是全力發(fā)展技術(shù)密集型和知識密集型的高科技產(chǎn)業(yè)[4]142-143。樸正熙是韓國“漢江奇跡”的主要締造者,在他執(zhí)政時期,韓國政府制定了四個五年計劃,韓國經(jīng)濟增長均超過預(yù)測的水平。“瓊斯與司空一認為,韓國的每個五年計劃都是‘對經(jīng)濟狀況的概況調(diào)查’,用來幫助私人企業(yè)做出具體計劃,同時還教育和影響相關(guān)的經(jīng)濟官員。最初兩個五年計劃,尤其是第二個五年計劃（1967—1971）,都是為了讓韓國經(jīng)濟可以朝著勞動力密集產(chǎn)品出口的方向自由發(fā)展。相反,第三、四個五年計劃則將注意力轉(zhuǎn)向了重工業(yè),更多的在引導(dǎo)進口替代的發(fā)展方向?！盵5]10120世紀70年代,韓國政府負責經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟政策制定的部門是總統(tǒng)辦公室的經(jīng)濟秘書處,經(jīng)濟秘書處在制定規(guī)劃時非常注重調(diào)研和傾聽各方的意見,尤其是為經(jīng)濟官員和一些代表性的商人提供聚會的機會,以對當前的經(jīng)濟狀況作出及時的評估和預(yù)測,“大多數(shù)觀察家都認為這種決策過程還是十分有效的,它積極地促進了政商之間的合作關(guān)系,帶來了經(jīng)濟的快速增長”[5]101-102。

綜上所述,二戰(zhàn)之后無論是先發(fā)工業(yè)化國家,還是后發(fā)國家（或地區(qū)）,它們的政府在從既有工具箱中選擇治理工具的時候,不約而同地挑選了規(guī)劃（或計劃）。這種不約而同的選擇,其社會治理價值是非常重大的,但同時也最容易被忽視。很多人可能會看到這種選擇具有超越“意識形態(tài)”的屬性,這對于緩和當時資本主義陣營和社會主義陣營的對立而言具有不言而喻的作用;另外,“政府規(guī)劃”在國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面充分展現(xiàn)出治理價值。因而,“政府規(guī)劃”也被看作是“規(guī)劃”在現(xiàn)代社會運用的典范。然而,嚴格來說,無論是超越意識形態(tài)還是推進經(jīng)濟發(fā)展,僅僅屬于“政府規(guī)劃”所帶來的必然結(jié)果而已。事實上,“政府規(guī)劃”在現(xiàn)代社會大規(guī)模運用的價值和必要性是由社會的復(fù)雜性決定的,政府規(guī)劃的最大價值體現(xiàn)在應(yīng)對復(fù)雜性條件下社會治理方面。

長期以來,人類一直在試圖通過化簡的原則來處理其與自然、與他人之間的關(guān)系,最初的“規(guī)劃”活動就從屬于這樣的設(shè)計初衷。人們總是希望通過規(guī)劃或計劃能夠獲得一個相對穩(wěn)定和簡單化的生存和生活環(huán)境。但吊詭的是,人類越是努力地尋求確定性和簡單化,擺在人類面前的自然和社會環(huán)境卻變得愈加復(fù)雜。對此,英國著名學(xué)者安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）創(chuàng)制了一個新詞即“人制造出來的風險”或簡稱“人造風險”（manufactured risk）來形容人類一直在試圖用化簡的做法來尋求確定性和簡單化卻最終導(dǎo)致社會治理的高度復(fù)雜化的這種現(xiàn)實局面?？梢哉f,拋離了對社會屬性的客觀分析及其對社會治理提出的新要求,而以一種“自我吹噓”的理性去制定規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃的做法是有待商榷的。因而,“規(guī)劃”作為政府履行職能的方式,在現(xiàn)代社會的發(fā)展中更好地發(fā)揮其作用的前提就是:首先必須正視社會的復(fù)雜性狀況以及社會治理的復(fù)雜性問題。根據(jù)張康之教授的研究,如果將人類社會劃分為農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個階段的話,農(nóng)業(yè)社會是一個簡單的和確定的社會,工業(yè)社會是一個低度復(fù)雜和低度不確定的社會,后工業(yè)社會是一個高度復(fù)雜和高度不確定的社會①參見張康之教授的《合作的社會及其治理》（2014）、《公共行政的行動主義》（2014）、《論倫理精神》（2010）、《行政倫理的觀念與視野》（2008）、《公共管理倫理學(xué)》（2003）等著作。。目前,人類社會已經(jīng)進入一個新的時代,開啟了后工業(yè)化進程,有些國家還同時面臨著工業(yè)化的任務(wù)。在多重發(fā)展任務(wù)的交織之下,原有的社會治理方案以及政府社會治理的活動必須進行創(chuàng)新。因而,政府社會治理不應(yīng)當僅僅局限于運用“化簡”等簡單化思維去使用規(guī)劃,而是應(yīng)當在一種“以變應(yīng)變”的復(fù)雜性思維導(dǎo)向下去靈活、科學(xué)地制定和使用規(guī)劃。也只有這樣才能最大化地彰顯“規(guī)劃”的當代價值——在復(fù)雜性思維指導(dǎo)下的“政府規(guī)劃”活動,將在應(yīng)對復(fù)雜性驟增的社會治理局面和救治社會治理失靈方面發(fā)揮得更加出色。提到這一點,我們有必要回顧20世紀70年代末以來全球性的社會治理情況。在這一時期,西方工業(yè)化國家包括東方一些工業(yè)化程度較好的國家都出現(xiàn)了治理危機的局面,這場危機最主要的體現(xiàn)就是政府失靈。為了應(yīng)對政府低效,20世紀70年代末80年代初在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一場政府改革運動。直到今天,如果去對這場改革運動進行客觀評價的話,西方工業(yè)化國家的“私有化”和“最小化政府”運動并沒有真正地實現(xiàn)政府運轉(zhuǎn)效率的實質(zhì)性提高,不僅如此,類似的市場化導(dǎo)向的改革對市場運作的過度賦權(quán)和依賴,最終導(dǎo)致了2008年的全球性金融危機。相較于這些國家或地區(qū)而言,中國政府很好地避免或應(yīng)對了類似在上述國家和地區(qū)出現(xiàn)的社會治理失靈問題,并且隨著改革開放的推進,實現(xiàn)了30多年的GDP年平均增速9.8%的高水準。原因是什么呢?其中的一條重要原因就是:當已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家或地區(qū)紛紛放棄指導(dǎo)性規(guī)劃的時候,中國政府卻在科學(xué)地評估社會的復(fù)雜性程度并且準確地評估經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上,科學(xué)有效地運用了“政府規(guī)劃”這一重要的政府履行職能方式。

3　中國政府規(guī)劃活動的引導(dǎo)價值——以“五年規(guī)劃（或計劃）”為例

如上文所述,二戰(zhàn)之后幾乎所有的國家（或地區(qū)）的政府在推進社會治理中,均將“規(guī)劃”視作政府治理工具的必要選擇,唯一的區(qū)別就是這些國家（或地區(qū)）對“規(guī)劃”的認識程度和使用態(tài)度的不同。在這些國家（或地區(qū)）中,中國政府對規(guī)劃（或計劃）可謂情有獨鐘,尤其是在制定和執(zhí)行國家發(fā)展層面的五年計劃（或規(guī)劃）上表現(xiàn)出了主動性、戰(zhàn)略性和連續(xù)性的特質(zhì),構(gòu)成了“中國經(jīng)驗”的重要方面。中國道路或中國經(jīng)驗的研究在2004年前后開始逐漸受到國外學(xué)者重視,因為中國快速崛起的事實已經(jīng)容不得國外學(xué)者尤其是那些自詡為研究發(fā)達國家問題的專家所忽視。自此,經(jīng)濟視角下的中國道路研究實現(xiàn)了從“區(qū)域性”向“主體性”的轉(zhuǎn)變[4]4。張維為教授發(fā)現(xiàn),有一篇題為“美國向中國學(xué)習”的文章,開宗明義地指出“擁有五千年歷史的古老中國在經(jīng)濟危機中仍然保持活力,而‘年輕’的美國卻顯得年邁虛弱,經(jīng)濟陷入不景氣的泥淖中”,并提到了今天的中國有五個方面值得美國學(xué)習,其中一個方面就是:明確大的發(fā)展目標,以舉國之力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]86。的確,中國經(jīng)濟發(fā)展能夠取得巨大成就得益于中央和各級政府對具有總體性發(fā)展思維的五年規(guī)劃（計劃）的制定和實施（見表1①此表根據(jù)中國政府門戶網(wǎng)站（http://www.gov.cn/test/2006-03/20/content_231421.htm）和求是理論網(wǎng)（http://www.qstheory.cn/tbzt/wzqh/wnjh）的相關(guān)資料以及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》整理而成。）。

表1　中華人民共和國歷屆中央五年計劃（規(guī)劃）一覽

“五年規(guī)劃（計劃）是理解中國發(fā)展奇跡的一把鑰匙,也是成為中國發(fā)展奇跡的重要手段,發(fā)揮著提供公共服務(wù)、調(diào)控發(fā)展模式、促進經(jīng)濟增長、減少經(jīng)濟波動的重要職能?！盵7]中國的五年規(guī)劃（計劃）不同于一般意義上宏觀調(diào)控,是一種中長期的、宏觀層面的總量管理,規(guī)劃可以發(fā)揮類似于法律,但更為靈活的‘第二準則’作用。就中國的發(fā)展實踐而言,“五年規(guī)劃”來源于“五年計劃”,規(guī)劃繼承了過去十個五年計劃的經(jīng)驗教訓(xùn),是過去十個五年計劃合乎邏輯的發(fā)展,五年規(guī)劃的歷史起點也是“一五”計劃[8]。

新中國成立初期,中國政府開始著手建立計劃經(jīng)濟體制,在當時起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第三十三條明確規(guī)定:“中央人民政府應(yīng)爭取早日制定恢復(fù)和發(fā)展全國公私經(jīng)濟各主要部門的總計劃,規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設(shè)上分工合作的范圍,統(tǒng)一調(diào)劑中央各經(jīng)濟部門和地方各經(jīng)濟部門的相互聯(lián)系。中央各經(jīng)濟部門和地方各經(jīng)濟部門在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下各自發(fā)揮其創(chuàng)造性和積極性。”也正是在這一種國家發(fā)展現(xiàn)實下,第一個五年計劃歷時四年,五易其稿,于1955年7月30日制定完成,并由此開創(chuàng)了我國通過制定和執(zhí)行五年計劃（或規(guī)劃）來建設(shè)社會主義的歷史?！耙晃濉庇媱澩瓿珊蠼?0年來,中國政府已經(jīng)相繼制定和實施完成了9個“五年計劃”、2個“五年規(guī)劃”;當前,中國政府已經(jīng)制定、發(fā)布并且正在積極組織實施新的“五年規(guī)劃”,即《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》①在中國的治理語境中,人們習慣于用“五年計劃”或“五年規(guī)劃”的簡化式稱謂來指稱某五年內(nèi)中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方案。實際上,從全部稱謂和發(fā)布形式來看,這些“五年計劃（或規(guī)劃）”之間存在著很大差異。而且,新中國成立以來在制定“五年計劃”的歷程中曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次“十年規(guī)劃”活動,但是,這些“十年規(guī)劃”最終在落實上還是以“五年計劃”的形式展開的。歷年“五年計劃（或規(guī)劃）”的全稱和形式如下:《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃》（“一五”計劃）、《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第二個五年計劃的建議》（“二五”計劃）、《第三個五年計劃（1966-1970年）的初步設(shè)想（匯報提綱）》和《關(guān)于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》（“三五”期間最重要的兩個計劃文件）、《1970年計劃和第四個五年計劃綱要（草案）》（“四五”計劃以草案形式發(fā)布）、《1976-1985年發(fā)展國民經(jīng)濟十年規(guī)劃綱要》（“五五”計劃與“六五”計劃一起編制,其中“五五”計劃沒有獨立文本）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》（“六五”計劃）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》（“七五”計劃）,《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》（“八五”計劃）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和二〇一〇年遠景目標綱要》（“九五”計劃）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》（“十五”計劃）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（“十一五”規(guī)劃）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（“十二五”規(guī)劃）以及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（“十三五”規(guī)劃）?！拔迥暧媱潱ɑ蛞?guī)劃）”在名稱和形式上出現(xiàn)一些差異,主要是由當時發(fā)展所面臨的特殊環(huán)境決定的,而且這種發(fā)展的特殊性也影響到具體的計劃或規(guī)劃的執(zhí)行效果。但是,從總體上來看,中國的“五年計劃”已經(jīng)實現(xiàn)向“五年規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變,在名稱上逐漸統(tǒng)一化,而且在執(zhí)行方面也在按照具體的“行動計劃”展開,越來越規(guī)范,越來越有效率。。

在改革開放之前,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年計劃曾經(jīng)引領(lǐng)中國實現(xiàn)了發(fā)展、為日后的崛起奠定了基礎(chǔ),但是這一時期的計劃大體上還是屬于計劃經(jīng)濟的范疇——將計劃和市場看作是對立的存在,因而很難有效地處理如何實現(xiàn)計劃與市場協(xié)同發(fā)展的問題,容易挫傷國民經(jīng)濟發(fā)展的積極性。從第六個五年計劃的制定和實施開始,計劃經(jīng)濟逐漸在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,計劃和市場開始逐漸地成為資源配置的兩種方式被廣泛運用在社會和經(jīng)濟發(fā)展實踐活動中。從2006年開始,“十一五”規(guī)劃的制定和實施展現(xiàn)了中央政府對市場經(jīng)濟中“計劃和市場合作”共同促進市場發(fā)展的認識,政府開始將政府干預(yù)和市場經(jīng)濟作為兩個共同作用的資源配置方式一起看待,極大地促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展[4]165-167。

中國的五年計劃（或規(guī)劃）的制定和執(zhí)行與其他國家的最大不同之處在于中央和地方的一致性,這也是中國政府能夠通過規(guī)劃活動來高效率地推進經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要保障。隨著中央政府五年計劃（或規(guī)劃）的出臺,地方上都會與中央保持高度一致,根據(jù)中央的精神來制定符合本省、市、縣、鎮(zhèn)的發(fā)展實際的發(fā)展規(guī)劃和行動計劃;而且,每年中央和地方的政府工作報告都會對五年計劃（或規(guī)劃）的各項指標的完成情況進行考核和總結(jié)。這樣一種做法從根本上保證了計劃（或規(guī)劃）的實施效果?？偠灾?“政府規(guī)劃”是中國政府引導(dǎo)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項重要手段,政府對規(guī)劃的制定和實施充分體現(xiàn)了中國政府對區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況的整體性把握,體現(xiàn)了一種總體性的發(fā)展思維?！爸袊⒌囊惶紫鄬Ψ€(wěn)定的體制成功經(jīng)受住了世界性經(jīng)濟危機的考驗。迄今為止,中國領(lǐng)導(dǎo)人始終可以做到制定長遠規(guī)劃,營造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境,這一切令人為之嘆服。中國不僅全面而有效地防范了全球化風險,而且還利用了全球化的機遇。”[9]220

當前,在中國社會治理的宏偉藍圖中,中央和地方的規(guī)劃縱橫交織,各個領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃和行動規(guī)劃更加具有針對性,呈現(xiàn)為規(guī)劃報告、專項規(guī)劃、規(guī)劃表等多元化形式。正是這些來自不同政府層級的、不同領(lǐng)域的以及不同形式的規(guī)劃共同構(gòu)成了中國政府通過規(guī)劃來引導(dǎo)經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性格局,進而作用于中國政府職能實現(xiàn)方式本身,推動中國政府實現(xiàn)了從“指令性管理”到“引導(dǎo)型治理”的履職方式轉(zhuǎn)變。在改革開放之后,中央政府制定的“五年計劃”或“五年規(guī)劃”,逐漸淡化了指令的色彩,凸顯了引導(dǎo)的價值。關(guān)于這一點,從“五年計劃（規(guī)劃）綱要”中對“引導(dǎo)”一詞的使用頻次上就可以窺見一斑:第八個五年計劃綱要,12次;第九個五年計劃綱要,33次;第十個五年計劃綱要,23次;第十一個五年規(guī)劃綱要,39次;第十二個五年規(guī)劃綱要,34次;第十三個五年規(guī)劃綱要,43次。

中國政府在社會治理中注重對戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施,在某種程度上,也折射出公共管理理論與實踐的發(fā)展趨勢:規(guī)劃引導(dǎo)已經(jīng)被納入公共政策范疇,強化對規(guī)劃的設(shè)計、制定和實施已經(jīng)成為一種重要的政府職能履行方式。需要說明的是,制定規(guī)劃僅僅是規(guī)劃引導(dǎo)的內(nèi)容要件,最好的規(guī)劃最終只有落到實處才能真正地發(fā)揮作用。面對復(fù)雜的社會治理形勢,中國政府既在國家戰(zhàn)略的層面上制定五年發(fā)展規(guī)劃,也在不同的發(fā)展領(lǐng)域制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃,這些規(guī)劃幾乎覆蓋了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要領(lǐng)域。但是,中國政府更加重視“如何實施規(guī)劃”的問題。2015年以來,為了保證國家級規(guī)劃的有效實施,中央政府開始制定針對不同領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃實施的配套“行動計劃”,將規(guī)劃的目標細分為具體的行動計劃,為總目標的實施提供了重要的步驟參照。毫無疑問,這是中國政府履行引導(dǎo)型職能的重要試驗,也是中國政府的行動主動性和戰(zhàn)略規(guī)劃性的重要體現(xiàn),更是中國政府在復(fù)雜性條件下推進社會治理的成功經(jīng)驗。

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