鐘龍彪　張曉飛

[摘 要]黨規(guī)黨紀(jì)是黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律的簡(jiǎn)稱(chēng)，是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)和有力手段。黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問(wèn)題，是指有的黨規(guī)黨紀(jì)未被實(shí)際遵守、執(zhí)行和適用，有的黨組織和黨員實(shí)際上沒(méi)有按照黨規(guī)黨紀(jì)規(guī)定的行為模式去行為，使得黨紀(jì)黨規(guī)的約束力不強(qiáng)，管黨治黨效用不明顯，沒(méi)能完全實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)有的價(jià)值。

黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中存在著黨員干部規(guī)矩意識(shí)“虛無(wú)”、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督執(zhí)行問(wèn)責(zé)力度“虛弱”、黨組織落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任“虛轉(zhuǎn)”等問(wèn)題。導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施“虛化”問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要包括黨員干部個(gè)人、黨規(guī)黨紀(jì)本身、體制機(jī)制、實(shí)施環(huán)境等因素。治理黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問(wèn)題，使黨規(guī)黨紀(jì)真正成為黨員干部的行為準(zhǔn)繩、管黨治黨的有力手段，最根本的是要強(qiáng)化黨員干部對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的信仰。黨規(guī)黨紀(jì)必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。

[關(guān)鍵詞]黨規(guī)；黨紀(jì)；治理；“虛化”問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2016）02-0008-06

黨規(guī)黨紀(jì)是黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律的簡(jiǎn)稱(chēng)，是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)和有力手段。習(xí)近平指出：“在我們國(guó)家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格”[1]（P55）?！包h要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律” [2]（P36）。嚴(yán)明紀(jì)律，就是要求加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施，提高黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行力、約束力和震懾力。但是，十八大以來(lái)查辦的一系列違反八項(xiàng)規(guī)定的案件、腐敗案件以及巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題表明，黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中還存在不容忽視的“虛化”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為極少數(shù)黨員干部心中無(wú)紀(jì)，黨規(guī)黨紀(jì)觀念淡漠，不學(xué)黨規(guī)黨紀(jì)，不知黨規(guī)黨紀(jì)，不相信黨規(guī)黨紀(jì)，不崇敬黨規(guī)黨紀(jì)，不遵守黨規(guī)黨紀(jì)，不維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)，甚至有的黨員干部知紀(jì)違紀(jì)，執(zhí)紀(jì)違紀(jì)，使得黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)有的管黨治黨作用化為“虛無(wú)”。個(gè)中原因非常值得研究。

一、黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中“虛化”問(wèn)題的主要表現(xiàn)

黨規(guī)與黨紀(jì)是兩個(gè)聯(lián)系密切又有所區(qū)別的概念。兩者的區(qū)別在于，黨規(guī)的有些內(nèi)容屬于黨紀(jì)，有些內(nèi)容則不屬于黨紀(jì)，如黨章中關(guān)于入黨資格、黨員權(quán)利義務(wù)、黨的組織架構(gòu)等的規(guī)定。同時(shí)，也不是所有的黨紀(jì)都是黨規(guī)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定， 黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)，黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。而有的黨紀(jì)是由規(guī)范性文件或黨的機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)定的。兩者的聯(lián)系在于，它們都是黨組織和黨員的行為規(guī)范，兩者相輔相成，一方面，黨規(guī)的規(guī)范功能的實(shí)現(xiàn)需要依靠黨紀(jì)來(lái)細(xì)化、保障，另一方面，黨紀(jì)的制定和實(shí)施必須尊崇、服從黨規(guī)特別是黨章這一最根本的黨內(nèi)法規(guī)。

所謂黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施，是指黨規(guī)黨紀(jì)在黨內(nèi)生活中被各級(jí)黨組織和黨員實(shí)際施行。黨規(guī)黨紀(jì)是一種行為規(guī)范。黨規(guī)黨紀(jì)在被制定出來(lái)后實(shí)施前，只是一種文本上的規(guī)定，處在應(yīng)然狀態(tài)；黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施，就是使文本上的規(guī)定變成行動(dòng)中的規(guī)范，使它從抽象的行為模式變成各級(jí)黨組織和黨員的具體行為，從應(yīng)然狀態(tài)進(jìn)到實(shí)然狀態(tài)。黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施與黨規(guī)黨紀(jì)的制定相對(duì)。黨規(guī)黨紀(jì)體現(xiàn)了制定者規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的目的和追求。而要將黨規(guī)黨紀(jì)制定者的目的和追求化為現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)范作用，就必須切實(shí)實(shí)施。否則，黨規(guī)黨紀(jì)就會(huì)淪為一張廢紙，被視為“稻草人”。所以，黨規(guī)黨紀(jì)的生命在于實(shí)施。黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施方式可以分為三種：黨規(guī)黨紀(jì)的遵守、黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行、黨規(guī)黨紀(jì)的適用。黨規(guī)黨紀(jì)的遵守，指黨員以黨規(guī)黨紀(jì)為自己的行為準(zhǔn)則，依照黨規(guī)黨紀(jì)行使權(quán)利、履行義務(wù)的活動(dòng)。黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行，指各級(jí)黨組織依照黨規(guī)黨紀(jì)履行管黨治黨的主體責(zé)任、行使管理職責(zé)、實(shí)施黨規(guī)黨紀(jì)的活動(dòng)。黨規(guī)黨紀(jì)的適用，指黨的紀(jì)檢部門(mén)履行管黨治黨的監(jiān)督責(zé)任，根據(jù)黨章及其他黨規(guī)授予的職權(quán)和規(guī)定的程序，具體應(yīng)用黨規(guī)黨紀(jì)處理違紀(jì)案件的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。

所謂黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問(wèn)題，是指有的黨規(guī)黨紀(jì)未被實(shí)際遵守、嚴(yán)格執(zhí)行和適用，成了擺設(shè)，使黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性打了折扣。有的黨組織沒(méi)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來(lái)，未能自覺(jué)擔(dān)負(fù)起執(zhí)行和維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的責(zé)任，未能加強(qiáng)對(duì)黨員遵守黨規(guī)黨紀(jì)的教育，對(duì)背離黨性的言行態(tài)度不夠鮮明，發(fā)現(xiàn)違反黨規(guī)黨紀(jì)的問(wèn)題未及時(shí)提醒和糾正，對(duì)違反紀(jì)律的行為未能堅(jiān)決制止，存在有規(guī)不依、有紀(jì)不守、有違不查、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)等現(xiàn)象；有的黨員組織觀念、講紀(jì)律、守規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，心無(wú)所畏、言無(wú)所戒、行無(wú)所止，實(shí)際上沒(méi)有按照黨規(guī)黨紀(jì)規(guī)定的行為模式去行為，使得黨紀(jì)黨規(guī)的約束力不強(qiáng)，管黨治黨效用不明顯，沒(méi)能完全實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)有的價(jià)值。從實(shí)踐看主要有三個(gè)問(wèn)題。

一是有的黨員干部規(guī)矩意識(shí)“虛無(wú)”，不信不學(xué)不知不敬不畏黨規(guī)黨紀(jì)，導(dǎo)致有紀(jì)不守。中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)滿(mǎn)三年，黨員干部卻未能全都照做。據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站信息，截至2015年10月31日，全國(guó)已累計(jì)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題104934起，處理人數(shù)138867人，其中55289人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。從給予黨政紀(jì)處分人數(shù)看，2015年前10個(gè)月已超過(guò)2014年全年總數(shù)。與2014年相比，違規(guī)公款吃喝、公款出國(guó)出境旅游增幅分別達(dá)278%和221%。三年來(lái)，鄉(xiāng)科級(jí)處理人數(shù)達(dá)130793人，省部級(jí)處理人數(shù)共7人，另有678名地廳級(jí)干部和7389名縣處級(jí)干部受到處理。與2014年相比，截至2015年10月31日，查處縣處級(jí)以上干部問(wèn)題數(shù)和處理人數(shù)呈增加趨勢(shì)，特別是地廳級(jí)干部增幅明顯。2014年處理地廳級(jí)干部198人，2015年前10個(gè)月則為373人[3]。這充分暴露出在某些黨員干部眼中，黨的法規(guī)、紀(jì)律、規(guī)矩如何被視為無(wú)物。看看那些被查處的黨員干部自書(shū)的懺悔錄，就可以發(fā)現(xiàn)在其腦子里已經(jīng)根本沒(méi)有了法規(guī)、紀(jì)律和規(guī)矩這根弦。按照黨章的規(guī)定，身為黨員，就必須自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律。守紀(jì)的前提是要學(xué)習(xí)、了解黨規(guī)黨紀(jì)。但是，有的黨員平時(shí)不學(xué)習(xí)、不掌握黨規(guī)黨紀(jì)，不知道哪些行為不能做，直到違紀(jì)被處理后才認(rèn)識(shí)到學(xué)規(guī)知紀(jì)的重要性，但為時(shí)已晚。有的黨員不認(rèn)真學(xué)習(xí)了解黨規(guī)黨紀(jì)的根本原因是因?yàn)椴幌嘈劈h規(guī)黨紀(jì)對(duì)其是有約束力的，所以對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)缺乏敬畏心，這樣就必然會(huì)出現(xiàn)不信者不學(xué)、不學(xué)者無(wú)知，無(wú)知者無(wú)畏、不講紀(jì)律、不守規(guī)矩的問(wèn)題。有的即使學(xué)習(xí)了，也因?yàn)椴恍?，結(jié)果不是為了更好地遵守黨規(guī)黨紀(jì)，而是為了逃避紀(jì)律審查，于是處心積慮、想方設(shè)法，用自以為是、似是而非、貌似合規(guī)的形式來(lái)包裝、掩蓋實(shí)質(zhì)上的違紀(jì)行為。對(duì)有紀(jì)不守的問(wèn)題，習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話(huà)中曾列舉了“七個(gè)有之”：“一些人無(wú)視黨的紀(jì)律和政治規(guī)矩，為了自己的所謂仕途，為了自己的所謂影響力，搞任人唯親、排斥異己的有之，搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派的有之，搞匿名誣告、制造謠言的有之，搞收買(mǎi)人心、拉動(dòng)選票的有之，搞封官許愿、彈冠相慶的有之，搞自行其是、陽(yáng)奉陰違的有之，搞尾大不掉、妄議中央的也有之，如此等等。有的人已經(jīng)到了肆無(wú)忌憚、膽大妄為的地步！”[2]（P50）這些漠視紀(jì)律的行為可以說(shuō)是滋生不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的源頭。不守紀(jì)律不講規(guī)矩，如脫韁之馬，正是一些人最終在不正之風(fēng)和腐敗面前敗下陣來(lái)的重要原因。

二是有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上力度“虛弱”，太寬太軟太松，導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)的約束力不強(qiáng)。有的黨員干部之所以不信不學(xué)不知不敬不畏不守黨規(guī)黨紀(jì)，其中一個(gè)重要原因是有的地方和單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)有紀(jì)不執(zhí)、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)權(quán)威性、嚴(yán)肅性不強(qiáng)，被有些人視為可有可無(wú)，可守可不守。十八大以來(lái)，有的地方和單位之所以“四風(fēng)”問(wèn)題屢禁不絕、腐敗案件依然發(fā)生，與這些地方和單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)承擔(dān)的監(jiān)督職能發(fā)揮不足有很大關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)是專(zhuān)司監(jiān)督的機(jī)關(guān)，主要責(zé)任就是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的意識(shí)和能力亟待提高。有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)怕得罪人，對(duì)監(jiān)督畏首畏尾，不愿監(jiān)督，即使看到問(wèn)題也與沒(méi)有看到一樣，聽(tīng)到反映也與沒(méi)有聽(tīng)到一樣，得過(guò)且過(guò)，監(jiān)督缺位，甚至有的人執(zhí)紀(jì)違紀(jì)。例如，2015年12月，湖南省保靖縣委發(fā)布免職通知，免去該縣水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)管理局、房產(chǎn)局等縣直單位紀(jì)檢組共23名組長(zhǎng)的職務(wù)。這23人中，11人是因所在單位三年沒(méi)辦一件紀(jì)律審查或信訪件，4人因熱衷“副業(yè)”，2人因違反作風(fēng)建設(shè)規(guī)定，3人因不能適應(yīng)新常態(tài)下的工作節(jié)奏，3人因受到黨紀(jì)政紀(jì)處分[4]。有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在處理違紀(jì)行為時(shí)不敢從嚴(yán)，鞭子高高舉起，輕輕放下，大事化小、小事化了。久而久之，黨員干部就會(huì)把黨規(guī)黨紀(jì)視為只是嚇唬人的“稻草人”、沒(méi)有通上電的“高壓線”，以為可以隨意觸碰，產(chǎn)生了違法亂紀(jì)的僥幸心理、無(wú)所謂心態(tài)，最終在一些地方就容易出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”，產(chǎn)生法難責(zé)眾的問(wèn)題。

三是有的黨組織在落實(shí)依規(guī)依紀(jì)從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任方面“虛轉(zhuǎn)”，重視不足，內(nèi)容偏空，要求偏低，導(dǎo)致組織渙散、紀(jì)律松懈。有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)之所以在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上力度“虛弱”，太寬太軟太松，其中一個(gè)重要原因是其所屬的黨組織不重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，不支持執(zhí)紀(jì)部門(mén)的工作。黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任相互聯(lián)系、相互促進(jìn)。離開(kāi)黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力支持，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督作用就難以發(fā)揮。以遼寧省為例，2015年1月至10月，全省因主體責(zé)任落實(shí)不到位問(wèn)題追責(zé)黨委（黨組）59個(gè)、責(zé)任人668人，其中給予黨政紀(jì)處理302人，組織處理363人，移送司法機(jī)關(guān)13人[5]。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，有的黨組織對(duì)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不深、重視不夠，重經(jīng)濟(jì)輕黨建，重管理輕監(jiān)督，做不到兩手抓兩手硬。有的黨組織抓黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施偏空，只表態(tài)、不行動(dòng)，沒(méi)有認(rèn)真抓、具體抓，每年開(kāi)個(gè)會(huì)、講個(gè)話(huà)、發(fā)個(gè)文或簽個(gè)責(zé)任書(shū)就到此為止、萬(wàn)事大吉了，只掛帥，不出征，沒(méi)能對(duì)重要工作親自部署，對(duì)重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)，對(duì)重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)，對(duì)重要案件親自督辦。有的黨組織對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的要求偏低，在監(jiān)督干部上，只把防線設(shè)置在預(yù)防腐敗上，覺(jué)得只要黨員干部不出現(xiàn)腐敗這樣的大問(wèn)題，即使有違反黨規(guī)黨紀(jì)、法律、政策、道德的問(wèn)題也被視為可以忽略不計(jì)的小問(wèn)題，放任不管。還有的黨組織負(fù)責(zé)人出現(xiàn)問(wèn)題后自己置身其外，在處理上失之于寬、失之于松、失之于軟。

小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國(guó)家如此，治理一個(gè)政黨特別是中國(guó)共產(chǎn)黨這樣一個(gè)超大規(guī)模的執(zhí)政黨也是這樣。這就是說(shuō)，建立健全黨規(guī)黨紀(jì)很重要，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的前提和條件，但是，更重要的是執(zhí)行好黨規(guī)黨紀(jì)。如果有了黨規(guī)黨紀(jì)，卻不能得到切實(shí)遵守、嚴(yán)格的執(zhí)行、準(zhǔn)確的適用，久而久之，黨規(guī)黨紀(jì)就會(huì)變成只是寫(xiě)在紙上、掛在墻上、說(shuō)在嘴上的擺設(shè)，就會(huì)形成“破窗效應(yīng)”，就會(huì)使有的黨員干部根本不把嚴(yán)守黨規(guī)黨紀(jì)當(dāng)回事，對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)缺乏敬畏心，使黨規(guī)黨紀(jì)喪失嚴(yán)肅性和權(quán)威性。所以，要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的要求，就必須切實(shí)解決黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問(wèn)題。否則，黨規(guī)黨紀(jì)就不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中“虛化”問(wèn)題的成因分析

為什么有的黨員干部不遵守黨規(guī)黨紀(jì)？為什么有的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不能有效履行監(jiān)督責(zé)任？為什么有的黨組織不能有力履行依規(guī)依紀(jì)從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任？應(yīng)該說(shuō)，導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施“虛化”問(wèn)題產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，主要包括黨員干部個(gè)人、黨規(guī)黨紀(jì)本身、體制機(jī)制、實(shí)施環(huán)境等因素。

首先，從黨員干部個(gè)人因素看，其黨性修養(yǎng)、規(guī)矩意識(shí)等直接影響其能否自覺(jué)遵守、認(rèn)真執(zhí)行、嚴(yán)格維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)。當(dāng)黨員干部作為黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施的客體即遵守者時(shí)，其黨性修養(yǎng)水平、法規(guī)意識(shí)、紀(jì)律觀念直接決定了其是否能發(fā)自?xún)?nèi)心地崇敬黨規(guī)黨紀(jì)、學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)、遵守黨規(guī)黨紀(jì)。黨性修養(yǎng)水平、紀(jì)律觀念是里，講紀(jì)律、守規(guī)矩是表。透析那些被查處的腐敗分子可以發(fā)現(xiàn)，他們之所以視黨規(guī)黨紀(jì)為無(wú)物，不信仰、不學(xué)習(xí)、不遵守黨規(guī)黨紀(jì)，根本原因是其忽視黨性修養(yǎng)，黨的觀念淡漠，心中無(wú)黨、心中無(wú)民，這必然導(dǎo)致其心中無(wú)戒、心中無(wú)紀(jì)，任意踐踏法紀(jì)，把自己凌駕于法紀(jì)之上、超越于法紀(jì)之外。當(dāng)黨員干部作為黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施的主體即領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者時(shí)，同樣地，其理想信念宗旨意識(shí)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神、表率作用也直接決定了其是否能擔(dān)負(fù)起執(zhí)行和維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性的責(zé)任。有的地方之所以出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗，一個(gè)重要原因是其黨組織負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)黨、對(duì)干部負(fù)責(zé)的意識(shí)，沒(méi)有有效履行從嚴(yán)治黨的第一責(zé)任，對(duì)班子成員、干部沒(méi)有從嚴(yán)教育、管理和監(jiān)督，放任一些黨員干部走向腐敗深淵，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部還帶頭違紀(jì)，帶壞了隊(duì)伍，帶糟了風(fēng)氣。

其次，從黨規(guī)黨紀(jì)本身因素看，黨規(guī)黨紀(jì)制定質(zhì)量的高低會(huì)直接影響其實(shí)施效果的好壞。先有良法，后才有善治。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果制定的黨規(guī)黨紀(jì)的質(zhì)量不高，科學(xué)性、可行性、及時(shí)性、針對(duì)性等不強(qiáng)，就會(huì)讓各級(jí)黨組織和黨員難以執(zhí)行和遵守。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》）為例。該黨規(guī)于1997年試行，2010年修訂后頒布實(shí)施，曾經(jīng)對(duì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但隨著黨要管黨、從嚴(yán)治黨的不斷深入，已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。其存在的突出問(wèn)題是“內(nèi)容過(guò)繁，‘8個(gè)禁止、52個(gè)不準(zhǔn)’難以記住、也難以踐行；凝練正面倡導(dǎo)不足，禁止性條款過(guò)多，沒(méi)有體現(xiàn)自律的要求；禁止性條款又紀(jì)法不分，既與黨紀(jì)處分條例重復(fù)，又與刑法等法律規(guī)定重復(fù)；‘廉潔’主題不突出，不能針對(duì)當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，且適用對(duì)象窄，僅針對(duì)縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”[6]。針對(duì)這些問(wèn)題，新修訂的《準(zhǔn)則》緊扣廉潔自律主題，堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，變“不準(zhǔn)”為“自覺(jué)”， 既面向全體黨員，又突出“關(guān)鍵少數(shù)”， 僅281字，做到了要義明確、一目了然，科學(xué)性、針對(duì)性、可行性明顯提高。

再次，從體制機(jī)制因素看，實(shí)施黨規(guī)黨紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制是否科學(xué)設(shè)置、順暢運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)直接關(guān)系到執(zhí)紀(jì)效果。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，按照黨章規(guī)定，黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下進(jìn)行工作。從實(shí)踐情況看，這一領(lǐng)導(dǎo)體制存在一些問(wèn)題，特別是查辦腐敗案件時(shí)受到的牽制比較多。“有的地方擔(dān)心查辦案件會(huì)損害形象、影響發(fā)展，有時(shí)存在壓案不辦、瞞案不報(bào)的情況。大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。對(duì)地方紀(jì)委來(lái)說(shuō)，同級(jí)監(jiān)督忌諱也不少，這些年發(fā)生的一把手腐敗問(wèn)題，很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的。有的地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)甚至對(duì)反映同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題的同志說(shuō)：你不要講了，我什么也沒(méi)有聽(tīng)見(jiàn)。”[2]（P59）這種很不正常的現(xiàn)象，應(yīng)該說(shuō)與地方紀(jì)委監(jiān)督體制的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性不足有著密切關(guān)系。在工作機(jī)制方面，雖然早就建立了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，但是在不同的地方執(zhí)行效果不平衡，其中一個(gè)重要原因是責(zé)任追究機(jī)制在有的地方落實(shí)不到位，導(dǎo)致責(zé)任制不能完全落到實(shí)處。

最后，從環(huán)境因素看，一些歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)條件等制約著黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施效果的充分發(fā)揮。在歷史傳統(tǒng)方面，我國(guó)有著兩千多年的封建社會(huì)歷史，長(zhǎng)期實(shí)行專(zhuān)制獨(dú)裁政治，缺乏民主精神，講“人治”，不興“法治”，講特權(quán)、關(guān)系、人情，不重視講平等、原則、紀(jì)律。這些歷史糟粕不可避免地會(huì)影響到黨員干部的價(jià)值取向和行為選擇，使得有的黨員干部喜歡搞“關(guān)系學(xué)”、建“關(guān)系網(wǎng)”，相信“潛規(guī)則”，而不信仰黨紀(jì)國(guó)法；相信個(gè)人，而不相信黨組織；講人情、搞變通，而不講黨性、不堅(jiān)持原則。從現(xiàn)實(shí)因素看，我國(guó)的民主、法治建設(shè)還有待加強(qiáng)和改進(jìn)，部分社會(huì)成員尊法守法信法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些不利的環(huán)境因素都可能會(huì)干擾、妨礙黨規(guī)黨紀(jì)的順利實(shí)施。這個(gè)問(wèn)題，越到基層，影響越明顯。在基層，由于區(qū)域狹小，人際關(guān)系比較密切，人情特別復(fù)雜。在查辦違紀(jì)案件過(guò)程中有的涉案人員往往會(huì)利用“關(guān)系網(wǎng)”、“利益鏈”、“感情牌”等手段，上托領(lǐng)導(dǎo)干部施壓、中找熟人說(shuō)情、下搞串供堵口，干擾案件的正常辦理。在“擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)”、“不愿得罪人”等顧慮影響下，有的證人不愿出來(lái)作證，有的案件查辦人員怕查案子多了得罪人也多，影響個(gè)人及家人的人身安全、政治前途。結(jié)果導(dǎo)致有的地方盡管案件多發(fā)頻發(fā)，但是這些地方多年來(lái)很少查辦案件甚至于不查辦一個(gè)案件。

三、黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中“虛化”問(wèn)題的治理路徑

治理黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問(wèn)題，使黨規(guī)黨紀(jì)真正成為黨員干部的行為準(zhǔn)繩、管黨治黨的有力手段，最根本的是要強(qiáng)化黨員干部對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的信仰。無(wú)論是使黨員干部自覺(jué)學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)，遵守黨規(guī)黨紀(jì)，還是使各級(jí)黨組織認(rèn)真執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)，其實(shí)，更重要的還在于需要深究一個(gè)更為深層次的問(wèn)題：黨員干部們是否真的相信黨規(guī)黨紀(jì)？哈羅德·伯爾曼說(shuō)過(guò)，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”[7]（P28），這句話(huà)揭示的道理同樣適用于黨規(guī)黨紀(jì)。一些黨員干部之所以不守黨規(guī)黨紀(jì)，最根本的原因是其內(nèi)心深處不相信黨規(guī)黨紀(jì)，所以才會(huì)不敬畏黨規(guī)黨紀(jì)，甚至知紀(jì)違紀(jì)，執(zhí)紀(jì)犯紀(jì)。黨規(guī)黨紀(jì)信仰的實(shí)質(zhì)，是指黨員干部對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的要求發(fā)自?xún)?nèi)心深處的認(rèn)同和自覺(jué)自愿的依歸，是指黨員干部將黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定踐行于日常生活和工作中，積極主動(dòng)地投入到黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)中去，做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。那么，黨規(guī)黨紀(jì)如何才能成為黨員干部的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，做到不想違規(guī)亂紀(jì)、不敢違規(guī)亂紀(jì)？

首先，要固本培元，加強(qiáng)和改進(jìn)黨性教育、黨規(guī)黨紀(jì)教育，使得黨員干部不想違規(guī)亂紀(jì)。遵守、維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)本質(zhì)上是黨性問(wèn)題。一個(gè)黨員干部，黨性越強(qiáng)，遵守、執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)就越自覺(jué)；反之，黨性越弱，遵守、執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)就越不自覺(jué)。抓黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，要立根固本，提高黨員干部的黨性修養(yǎng)、道德水平、敬畏黨規(guī)黨紀(jì)的意識(shí)。黨員干部如果有了堅(jiān)定的理想信念、良好的道德素質(zhì)、較強(qiáng)的黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，就會(huì)自覺(jué)遵守黨規(guī)黨紀(jì)，不會(huì)想到去搞腐敗、違反黨紀(jì)國(guó)法。開(kāi)展黨規(guī)黨紀(jì)的宣傳教育，要把正面宣傳與反面警示結(jié)合起來(lái)，兩種教育同時(shí)開(kāi)展、同向發(fā)力，目的就是要強(qiáng)化黨員干部對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的敬畏意識(shí)。一方面，要堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，大力宣傳自覺(jué)遵守黨規(guī)黨紀(jì)的正面典型，特別是黨員身邊的好榜樣，為廣大黨員干部樹(shù)立起看得見(jiàn)、夠得著的標(biāo)桿，讓大家擇其善者而從之。另一方面，要開(kāi)展違規(guī)亂紀(jì)的反面典型警示教育，要特別重視運(yùn)用本地方近期發(fā)生的案例進(jìn)行教育，讓黨員干部在思想上受到警示，行為上劃清底線，牢固樹(shù)立黨規(guī)黨紀(jì)的紅線絕不可觸碰的清醒意識(shí)，做到發(fā)自?xún)?nèi)心地敬畏法紀(jì)、遵守法紀(jì)。

其次，要營(yíng)造環(huán)境，提升黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行力、約束力和震懾力，使得黨員干部不敢違規(guī)亂紀(jì)。對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的信仰不只是被灌輸出來(lái)的，被教導(dǎo)出來(lái)的，更重要的是通過(guò)良好的環(huán)境熏陶出來(lái)的。黨員干部是選擇遵規(guī)守紀(jì)，還是選擇違規(guī)亂紀(jì)，是通過(guò)其在黨內(nèi)生活的實(shí)踐中對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施狀況的真切感知來(lái)得出結(jié)論，并據(jù)此決定自己的行為取向。在實(shí)踐中，如果是否學(xué)習(xí)、掌握黨規(guī)黨紀(jì)知識(shí)，對(duì)于黨員干部能否評(píng)優(yōu)、評(píng)先、提升無(wú)關(guān)；是否存在不遵守、不執(zhí)行、變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)問(wèn)題，遵守、執(zhí)行的多與少、好與壞、對(duì)與錯(cuò)，對(duì)黨員干部的升遷進(jìn)退沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，就可能會(huì)誘發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)”——既然認(rèn)真學(xué)習(xí)、自覺(jué)遵守、嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)肅維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)得不償失、吃苦不討好，那就不會(huì)有遵紀(jì)守規(guī)的主動(dòng)性、自覺(jué)性和積極性。要避免這個(gè)問(wèn)題，就必須做到有規(guī)必守、有紀(jì)必執(zhí)、違規(guī)必懲、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，使得人人都不敢以身試紀(jì)，否則動(dòng)輒必究、究則必嚴(yán)。有了這樣的好環(huán)境、大氛圍，相信大多數(shù)人都會(huì)做出理性選擇，崇廉拒腐。

再次，要科學(xué)立規(guī)，使黨規(guī)黨紀(jì)好學(xué)、好守、好用。不是有了黨規(guī)黨紀(jì)就能治好黨，也不是什么樣的黨規(guī)黨紀(jì)都能治好黨。無(wú)論是遵守黨規(guī)黨紀(jì)，還是執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，前提是要有高質(zhì)量的黨規(guī)黨紀(jì)。高質(zhì)量的黨規(guī)黨紀(jì)有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是要好學(xué)。有的黨規(guī)黨紀(jì)文本篇幅太長(zhǎng)、內(nèi)容繁多、用語(yǔ)晦澀，難以卒讀，不好領(lǐng)會(huì)，不便記憶，使得學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)變成一件很專(zhuān)業(yè)很復(fù)雜的事情。這顯然不利于黨規(guī)黨紀(jì)的宣傳普及。解決這個(gè)問(wèn)題，就要求制定黨規(guī)黨紀(jì)時(shí)要堅(jiān)持于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，用語(yǔ)不要超出普通黨員干部的學(xué)習(xí)理解能力和認(rèn)知水平，內(nèi)容上要化繁為簡(jiǎn)。二是要好守。有些黨規(guī)黨紀(jì)之間存在規(guī)定沖突、交叉重復(fù)不協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)脫節(jié)不銜接等問(wèn)題，讓人左右為難、無(wú)所適從。這就需要統(tǒng)籌做好黨規(guī)黨紀(jì)的制定規(guī)劃，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的黨規(guī)黨紀(jì)體系。三是要好用。有的黨規(guī)黨紀(jì)屬于應(yīng)對(duì)特定時(shí)間、事件、問(wèn)題的急就章，缺乏認(rèn)真調(diào)研，反復(fù)推敲，閉門(mén)造車(chē)不接地氣，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，使得基層難以執(zhí)行。這就需要在制定黨規(guī)黨紀(jì)時(shí)要堅(jiān)持走群眾路線，提高制定黨規(guī)黨紀(jì)的技術(shù)水平，使得規(guī)定科學(xué)、準(zhǔn)確、管用。

最后，要內(nèi)外兼修，形成監(jiān)督黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施的合力。內(nèi)外兼修，就是抓好黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，既要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，也必須發(fā)揮黨外監(jiān)督的作用，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，最重要的是要明確責(zé)任、追究責(zé)任。各級(jí)黨組織對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨組織主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，紀(jì)委負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。無(wú)論是對(duì)黨委還是紀(jì)委，都要明確其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于不落實(shí)責(zé)任或落實(shí)責(zé)任不力的，必須做到有責(zé)必究。巡視監(jiān)督是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的重要手段，是黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合的重要形式，是全面從嚴(yán)治黨的“利器”。為此，要豐富巡視監(jiān)督內(nèi)容，把主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況和黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行情況納入監(jiān)督范圍，充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的震懾、治本作用，促使地方、基層黨組織提高責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，真正把責(zé)任扛起來(lái)，貫徹落實(shí)好各項(xiàng)黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定。

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