劉華偉　許航敏　劉繼東　王邦屏

廣東省欠發(fā)達地區(qū)財政支持政策的成效、問題與建議

劉華偉許航敏劉繼東王邦屏

內(nèi)容提要：2013年7月，廣東省委、省政府決定，以交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴能增效、中心城區(qū)擴容提質(zhì)為抓手（以下簡稱“三大抓手”），實施重點突破，推動省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)（粵東西北地區(qū)，共12個地級市）加快發(fā)展。為總結(jié)“三大抓手”財政支持政策實施情況，本文對各地落實“三大抓手”財政支持政策的主要做法、取得成效及存在問題進行調(diào)研分析，并提出了提升“三大抓手”財政支持政策效果的相關政策建議。

粵東西北地區(qū)財政政策問題與建議

2013年7月，廣東省委、省政府決定，以交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴能增效、中心城區(qū)擴容提質(zhì)為抓手（以下簡稱“三大抓手”），實施重點突破，推動粵東西北地區(qū)加快發(fā)展。為此，2013-2017年省財政將通過整合資金存量、新增財政預算、增加融資渠道等手段統(tǒng)籌安排資金6720億元，大力支持粵東西北地區(qū)振興發(fā)展。為及時跟進了解“三大抓手”財政支持政策實施情況，我們組織調(diào)研組赴省內(nèi)部分地市進行了實地調(diào)研，在此基礎上提出了相關政策建議。

一、廣東欠發(fā)達地區(qū)落實“三大抓手”財政支持政策的主要做法

（一）積極籌措資金，為“三大抓手”實施提供財力保障

粵東西北各市在積極爭取省級財力支持的同時，通過創(chuàng)新融資方式撬動社會資本投入，不斷加大“三大抓手”建設的資金投入。如茂名市通過市級財政注入資本金等方式，支持高新區(qū)向銀行融資3.8億元、茂名港集團發(fā)行中票5億元和市交投集團發(fā)行企業(yè)債券10億元，爭取銀行融資貸款17.5億元和信托股權(quán)融資5億元，支持加快重點項目建設。

（二）成立項目公司，積極利用粵東西北地區(qū)振興發(fā)展基金

省財政分期出資40億元，設立了促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展基金，重點支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)的基礎設施建設。各地市都成立項目公司，作為承接粵東西北振興發(fā)展股權(quán)式基金的實施載體。如湛江市以10.5億元土地資產(chǎn)注入湛江新投開發(fā)有限公司，以落實粵東西北振興發(fā)展股權(quán)基金放款條件，對接基金落地。陽江市成立專門項目公司，作為承接粵東西北振興發(fā)展股權(quán)式基金的項目公司。

（三）理順財政體制，落實稅收增量返還政策，推動新區(qū)加快發(fā)展

2013年省財政出臺政策，對省政府批準設立的新區(qū)，從設立第二年起5年內(nèi)產(chǎn)生的省級“四稅”收入增量部分，專項用于新區(qū)基礎設施建設；新區(qū)上繳的新增建設用地有償使用費和海域使用金省級部分按50%的比例安排省級專項補助，對汕頭、湛江等四市新區(qū)上繳的新增建設用地有償使用費和海域使用金省級部分按60%的比例返還，支持新區(qū)建設發(fā)展。粵東西北各市積極落實新區(qū)稅收增量返還政策，并加快調(diào)整市縣、新區(qū)財政體制，加大支持力度，調(diào)動區(qū)縣加快新區(qū)建設的積極性。如陽江市出臺濱海新區(qū)財政管理體制實施方案，落實新區(qū)稅收增量返還政策，理順市對新區(qū)財政體制。茂名市出臺投資項目稅費分成辦法，專門調(diào)整濱海新區(qū)、高新區(qū)和水東灣新城財政管理體制，明確新區(qū)收入分成、轉(zhuǎn)移支付補助、扶持激勵等措施，理順原財政體制中存在的稅收征收區(qū)域重疊等歷史問題，加快新區(qū)建設發(fā)展。

（四）規(guī)范財政經(jīng)營性資金股權(quán)投資管理，促進資金合理高效使用

粵東西北有關地市制定了財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理辦法，對實施股權(quán)投資管理扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金進行規(guī)范，通過財政資金循環(huán)使用，提升資金使用效益。如云浮市制定財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理意見，委托受托管理公司對財政資金股權(quán)投資進行專項管理。韶關市制定促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴能增效工作方案與產(chǎn)業(yè)擴能增效專項資金股權(quán)投資實施方案，擴大財政資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導效應。

（五）調(diào)整對口幫扶機制，提升幫扶資金使用效益

在新一輪結(jié)對幫扶中，為用好財政幫扶資金，粵東西北地區(qū)被幫扶市利用珠三角6市的對口幫扶資金成立投資基金，實行基金化運作或設立投資開發(fā)公司，實現(xiàn)專業(yè)化運作，不斷提高幫扶資金使用效益。如清遠市成立廣清產(chǎn)業(yè)園投資開發(fā)公司，設立20億元廣清投資基金，由廣州市財政安排貼息資金1.6億元，吸引更多資金投資清遠。梅州市與廣州市聯(lián)合設立梅州文化旅游基金，通過金融幫扶促進梅州文化旅游事業(yè)和下轄區(qū)縣社會經(jīng)濟加快發(fā)展。

二、“三大抓手”財政支持政策實施成效

（一）經(jīng)濟發(fā)展指標持續(xù)向好，經(jīng)濟發(fā)展動力顯著增強

“三大抓手”實施以來，粵東西北地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展，2014年主要經(jīng)濟指標增速保持快速增長，發(fā)展質(zhì)量效益不斷提升。一是投資保持快速增長?；洊|西北12市（以下簡稱12市）共完成固定資產(chǎn)投資8386億元，增長29.6%，高出全省13.7個百分點。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。12市第二、三產(chǎn)業(yè)占比分別提高0.3、0.2個百分點。三是經(jīng)濟財政實力進一步增強。12市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1.54萬億元，同比增長9.4%，高出全省1.6個百分點。地方公共財政預算收入949億元，增長12.7%。

（二）省財政創(chuàng)新資金安排方式，引導激勵效果明顯

省財政采取競爭性分配、以獎代補、貸款貼息、股權(quán)投資等創(chuàng)新性資金安排方式，努力放大財政資金使用的乘數(shù)效應。同時，省財政還聯(lián)合省有關部門通過加強載體建設、推進合作共建等方式落實扶持政策，推動粵東西北地區(qū)以發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園為重點促進工業(yè)做大做強。2014年省財政推動設立了121億元粵東西北振興發(fā)展股權(quán)式基金，帶動社會投資約1200億元投入到“三大抓手”項目建設。

（三）重點交通基礎設施建設成效顯著，快速交通運輸體系加快形成

高速公路建設創(chuàng)歷史新高。2014年新增通車里程577公里，全省高速公路通車里程達到6280公里，躍居全國第一。鐵路建設快速推進，全省新增鐵路運營里程545公里、總里程超過4000公里。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚集約發(fā)展效應逐步顯現(xiàn)，已成為帶動粵東西北地區(qū)工業(yè)發(fā)展的重要引擎

在省財政產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持資金支持引導下，各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設投入力度不斷加大，基礎設施建設不斷完善，逐步形成園區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應開始顯現(xiàn)。2014年，全省40個省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園共完成工業(yè)項目固定資產(chǎn)投資1087.57億元，實現(xiàn)規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值1449.96億元，實現(xiàn)稅收223.05億元，同比增長26.4%。

（五）新區(qū)建設進程加快，中心城區(qū)承載力、競爭力和輻射帶動力持續(xù)增強

粵東西北各市大力推進中心城區(qū)擴容提質(zhì)，都編制了新區(qū)建設規(guī)劃并加快新區(qū)建設步伐，中心城區(qū)資源集聚度和輻射帶動作用不斷增強，新區(qū)已成為帶動粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的重要載體。一是新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力不斷增強。2014年，新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2413.3億元，占粵東西北地區(qū)生產(chǎn)總值約四分之一，過半以上新區(qū)GDP增速超過10%。二是粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快。2014年，粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化率達48.8%，同比增長0.8個百分點。

（六）多樣化的財政支持政策對粵東西北各市更新發(fā)展理念產(chǎn)生積極推動作用

一是通過財政支持政策的引導激勵，提升粵東西北地區(qū)加快發(fā)展的積極性與主動性。創(chuàng)新財政支持方式，通過采用競爭性分配、股權(quán)投資等方式，極大地調(diào)動了欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的積極性。各市積極學習領會省有關政策精神，改變“等靠要”思想，通過編制規(guī)劃、做好項目前期準備、明確資金股權(quán)投資措施等，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園和新區(qū)建設為載體打造新的經(jīng)濟增長點，加快發(fā)展步伐。二是進一步強化了發(fā)展才是硬道理的理念。省財政支持政策與地市財稅收入、經(jīng)濟發(fā)展和園區(qū)運轉(zhuǎn)收益掛鉤，引導和推動粵東西北各市更加積極主動地引入社會資金參與“三大抓手”建設，從而加快粵東西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進程。

三、“三大抓手”財政支持政策實施中存在的問題

（一）財政支持政策力度雖大，但社會資本投資意愿有待激發(fā)

省及各市財政部門積極落實既定財政支持政策，促進粵東西北地區(qū)加快發(fā)展，但目前各市建設資金不足問題依然突出，主要是社會資本投資意愿明顯不足。尤其是中央加強地方政府性債務管理和清理融資平臺后，粵東西北地區(qū)推進“三大抓手”建設資金緊張問題更加明顯。部分地市反映，部分開發(fā)園區(qū)受用地指標等因素影響，貸款抵押手續(xù)難以完善，自主融資渠道單一，融資難度大，園區(qū)建設主要依靠財政投入，建設資金嚴重不足。民營資本因交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)擴容改造等基礎設施建設投資規(guī)模大、回收期長、盈利空間不清晰和市場預期不明確等影響，對“三大抓手”項目投入持觀望態(tài)度，PPP模式現(xiàn)階段難以大規(guī)模推廣。

（二）省級支持資金到位快，但地市對資金的使用、監(jiān)管與考核細則尚須配套

省財政按照省委、省政府決策部署，支持資金到位快，但地市層面對資金使用的績效考核與監(jiān)管制度建設相對滯后，配套措施未及時跟上，難以實時掌握資金使用情況。未建立全過程績效考核機制，對前期投入資金的使用方向和使用效果缺乏評價與約束，一定程度上還存在“重支出、輕管理”的現(xiàn)象，影響了省級財政資金的整體使用效果。

（三）項目上馬較快，但建設重點不夠突出，部分重點項目見效慢于預期

部分地市按照自身定位和發(fā)展目標謀劃重點項目和特色產(chǎn)業(yè)的意識不強，建設規(guī)劃大而全，重點不夠突出，影響建設成效。部分地市甚至出現(xiàn)不計成本上項目的投資沖動，項目建設超出財力承受可能，在土地指標、環(huán)保措施審批趨緊的情況下，一些已開工的重點項目建設進度受到影響，難以按照預期建成投產(chǎn)，影響“三大抓手”整體實施效果。

（四）股權(quán)式基金引導撬動效應受制約，運作機制有待進一步理順

從已經(jīng)落地的粵東西北振興發(fā)展股權(quán)式基金使用情況看：一是地市對股權(quán)式基金的認識不到位。部分地市對股權(quán)式基金使用相關政策沒有研究透徹，對股權(quán)式基金投資指引等有關規(guī)程尚未消化，對如何有效利用股權(quán)式基金缺乏相應的實施細則和辦法措施。二是基金項目后續(xù)貸款抵押物不足，影響股權(quán)式基金落地使用。部分地市反映，粵東西北振興發(fā)展股權(quán)投資基金需要足額有效的資產(chǎn)或抵質(zhì)押物，基金落地后，如需放大使用，銀行項目貸款操作中亦存在抵押物要求，現(xiàn)能用作抵押的有效資產(chǎn)根本無法滿足融資要求，后期建設資金無法保障。三是股權(quán)式基金使用方向受限制較多，偏向于建設運營周期短、資金回收快、效益回報明顯的項目，使得地市難以利用基金推進當前亟需完善但實際建設運營周期長、資金回收慢、效益回報低的交通、城建類等基礎設施建設項目。

（五）地市政府部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，影響項目有效推進

“三大抓手”項目建設涉及資金支持、土地規(guī)劃、項目立項、環(huán)境評價等多個政府部門，部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作是否有力，直接影響項目建設成效。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項目建設涉及的地市政府部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，制約了建設項目的有效推進，影響了政策落實效果。部分地市反映，目前地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理缺乏頂層設計，多數(shù)由當?shù)卣疇款^相關職能部門或直接設立管委會進行開發(fā)建設管理，有些管理權(quán)、審批權(quán)無法完全下放或委托到地方，園區(qū)在規(guī)劃、立項、環(huán)評、用地等方面申報時間長、費用高、手續(xù)繁瑣、涉及部門多，直接影響園區(qū)建設和企業(yè)進駐。

四、政策建議

（一）加強財政支持手段的杠桿和撬動作用，激發(fā)社會資本投資意愿，放大財政投入效應

“三大抓手”是粵東西北地區(qū)加快發(fā)展的“牛鼻子”，需要大量的資金投入，既要政府發(fā)揮主導作用、提供有力的財政支持，也要充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動更多社會資本投入，緩解“三大抓手”建設資金不足問題。一是充分運用財政手段促進融資擔保，引導金融資本投入，提升企業(yè)融資能力。財政通過運用財政獎補機制和貸款貼息、定向費用補助等方式，支持信用擔保、融資增信，降低企業(yè)融資成本，提升企業(yè)融資能力，推動金融機構(gòu)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)擴大貸款和授信額度，擴大建設資金來源，緩解部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)企業(yè)因貸款抵押物不足、融資渠道單一造成的融資難問題。二是充分運用股權(quán)投資、PPP模式等為主的財政投入機制，撬動社會資本投入重大基礎設施建設。對財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金，采取股權(quán)投資方式，變直接投入為間接引導，通過財政資金投入吸引社會資本共同發(fā)起設立專項子基金，以市場化運作方式開展股權(quán)投資，投入到交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)擴容改造等規(guī)模大、回收期長的基礎設施建設投資領域。在公共基礎設施建設領域，大力推廣應用PPP模式，明確社會資本的盈利空間和市場預期，推動吸引社會資本進入“三大抓手”項目建設，并借助社會資本的高效管理，提升基礎設施營運效率。

（二）開展“三大抓手”財政支持資金績效評價，強化資金使用的跟蹤問效

一方面，省級層面應加強對支持資金的績效考核，強化資金監(jiān)督管理。省財政可按照財政專項資金績效考核相關制度，圍繞省委、省政府確定的各市“三大抓手”發(fā)展總體目標和年度發(fā)展目標，分類進行資金使用管理績效考評，全面準確反映省級財政資金和地市配套資金使用的效果、存在問題等，為“三大抓手”戰(zhàn)略的有效落實提供及時的信息反饋。另一方面，地市層面也應建立績效考評機制，設置具體、量化的“三大抓手”項目年度績效目標，對“三大抓手”項目實施開展績效評價，強化資金監(jiān)管。重點考核“三大抓手”建設項目資金使用效果，并根據(jù)考核中發(fā)現(xiàn)的問題，反饋地市有關職能部門并采取相應的解決措施，提升地市政府“三大抓手”資金投入的效果。

（三）各市應優(yōu)化資金布局，確保重點項目投入，提升項目建設成效

一是各市應按發(fā)展目標制定項目建設計劃，根據(jù)輕重緩急合理調(diào)配與安排資金?；洊|西北振興發(fā)展目標明確，任務艱巨，如不明確建設重點導致投資項目范圍過寬，在地市現(xiàn)有財力狀況下，即使再多財政投入也是“杯水車薪”。地市政府應按照量入為出、統(tǒng)籌兼顧、突出重點的原則，科學編制建設執(zhí)行計劃，高效使用省級財政支持資金，合理統(tǒng)籌調(diào)配本地財力，將有限的資金安排到最急需的重點領域和主導產(chǎn)業(yè)，做到集中財力辦大事。二是各市應盤活財政存量資金，統(tǒng)籌使用資金支持項目建設?；洊|西北各市應抓好重點項目的預算執(zhí)行管理，建立預算執(zhí)行進度信息化管理機制，實現(xiàn)對預算支出進度的實時掌握、及時反饋和有效督導，采取措施盤活財政存量資金，支持“三大抓手”重點項目建設。對重點項目資金，提前研究制訂實施方案，確保資金及時下達、及時使用。需政府采購的項目，提前論證，盡早開展前期工作，確保資金下達后及時履行政府采購計劃等相關工作，使資金得到及時使用，確保項目按計劃建成投產(chǎn)并盡早產(chǎn)生收益。

（四）理順股權(quán)式基金投資運作機制，提升基金引導撬動效應

一是省有關職能部門應加大對粵東西北各市開展股權(quán)式基金投資方式的培訓力度。幫助粵東西北各地消化理解股權(quán)式基金使用的相關政策及投資指引等有關規(guī)程，指導其制定出臺高效利用基金的實施細則和辦法，提高有效運用基金的意識和能力。二是調(diào)整股權(quán)式基金投資方式，撬動社會資本促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。增加股權(quán)式基金投資支持范圍，在現(xiàn)有支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)的基礎設施建設基礎上，運用股權(quán)式基金撬動社會資本投入到成長周期長、競爭力強的項目，支持科技含量高、自主創(chuàng)新能力強的企業(yè)發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)培育形成支柱產(chǎn)業(yè)和一批在本行業(yè)具備較強競爭力的企業(yè)。股權(quán)式基金投資方式的調(diào)整，將緩解基金退出壓力，通過其撬動作用的發(fā)揮，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)和新區(qū)項目的效益，充分顯現(xiàn)“三大抓手”在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展中的集聚功能和帶動能力。

（五）建立健全地市層面的部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，形成政策合力

一是建立地市層面落實“三大抓手”的工作協(xié)調(diào)機制，明確各部門工作職責。建立由市政府牽頭，財政、發(fā)改、環(huán)保、經(jīng)信等相關部門參與的工作協(xié)調(diào)機制，明確各部門落實“三大抓手”的職責、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)規(guī)則、責任落實和檢查追究等內(nèi)容，為“三大抓手”各項政策的執(zhí)行與管理奠定基礎。二是按照職責分工協(xié)調(diào)解決具體問題。在“三大抓手”政策落實與項目實施中，由市政府牽頭，組織相關部門定期或不定期就“三大抓手”政策落實中的具體問題進行會商協(xié)調(diào)，明確問題解決的牽頭責任單位，相關責任單位應按照協(xié)調(diào)意見限時辦結(jié)，通過有效的部門協(xié)調(diào)形成政策合力，確?！叭笞ナ帧闭呗鋵嵟c項目實施順利推進。

作者單位：廣東省財政科學研究所

（責任編輯：邢荷生）