浙江省磐安縣財(cái)政局課題組

關(guān)于建立部門(mén)預(yù)算經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)的幾點(diǎn)思考
——以浙江省磐安縣為例

浙江省磐安縣財(cái)政局課題組

經(jīng)過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐與發(fā)展，部門(mén)預(yù)算工作逐步完善，基本支出預(yù)算形成了較為科學(xué)規(guī)范的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系、費(fèi)用支出體系，但對(duì)于占財(cái)政支出相當(dāng)大比重的項(xiàng)目資金的預(yù)算管理卻一直存在著沒(méi)有量化審核指標(biāo)、審批管理人為影響較大、項(xiàng)目設(shè)立隨意性強(qiáng)等方面的問(wèn)題，直接影響了財(cái)政預(yù)算的約束力和執(zhí)行力。因此，為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政項(xiàng)目資金管理、提高財(cái)政資金使用效益，有必要建立一個(gè)管理科學(xué)化、規(guī)范化的部門(mén)預(yù)算經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)。

一、目前財(cái)政項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

（一）項(xiàng)目支出無(wú)法做到專(zhuān)款專(zhuān)用

從近年來(lái)部門(mén)預(yù)算監(jiān)督情況看，各地財(cái)政普遍反映出一個(gè)問(wèn)題：項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒(méi)有按部門(mén)預(yù)算執(zhí)行，而是混用于基本支出、項(xiàng)目支出。在決算填報(bào)中，部分單位沒(méi)有任何項(xiàng)目支出，統(tǒng)一歸并到基本支出當(dāng)中。以浙江省磐安縣為例，究其原因主要有三點(diǎn)：一是基本支出安排不足，需要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)。年度預(yù)算的人員經(jīng)費(fèi)按正式在編在崗人員上一年度10月份應(yīng)發(fā)數(shù)換算成年安排，一次性發(fā)放部分按定額安排，公用經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛經(jīng)費(fèi)按定額，除按實(shí)安排的人員經(jīng)費(fèi)沒(méi)有考慮正常增長(zhǎng)因素外，定額部分由于近年嚴(yán)格控制一般性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，其定額標(biāo)準(zhǔn)一直沒(méi)有變化甚至有所壓縮，加上沒(méi)有安排合同制人員經(jīng)費(fèi)、部分給政策不給預(yù)算經(jīng)費(fèi)，基本支出已不能滿(mǎn)足單位的實(shí)際支出需要，確實(shí)需要在業(yè)務(wù)類(lèi)項(xiàng)目支出中彌補(bǔ)。二是部門(mén)對(duì)項(xiàng)目概念的認(rèn)識(shí)不足。在預(yù)算申報(bào)時(shí)將會(huì)議、房租、培訓(xùn)等作為項(xiàng)目來(lái)申報(bào)，但在實(shí)際支出中又作為基本經(jīng)費(fèi)支出，僅將需要單位再分配的支出或基本建設(shè)支出理解為是項(xiàng)目。三是項(xiàng)目管理還存在不足。在目前財(cái)政相關(guān)軟件多變、操作難度較大的情況下，部門(mén)財(cái)會(huì)人員傾向于能簡(jiǎn)便即簡(jiǎn)便的思想，項(xiàng)目預(yù)算編制較粗，加上財(cái)政管理人員本身能力和時(shí)間有限，無(wú)法細(xì)化到項(xiàng)目支出的管理中。

（二）項(xiàng)目資金預(yù)算審核難度大

磐安縣從2010年開(kāi)始即制訂部門(mén)預(yù)算費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，每年逐步完善。2011年，出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)縣級(jí)部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理暫行辦法的通知》（磐政辦〔2011〕12號(hào)）。但是在預(yù)算審核中由于編制不細(xì)化、項(xiàng)目名稱(chēng)多變、內(nèi)容不具體、費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)不全面等原因仍然難以一一對(duì)照審核。部門(mén)單位財(cái)會(huì)人員無(wú)法正確預(yù)計(jì)項(xiàng)目資金，只能從往年支出情況來(lái)估計(jì)。部分單位會(huì)虛增項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，立足“不怕用不掉，就怕錢(qián)不夠”的思想，虛報(bào)項(xiàng)目預(yù)算資金。財(cái)政部門(mén)由于不了解情況，審核就很難把握。

（三）預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量與資金只增不減

一次性項(xiàng)目、階段性項(xiàng)目存在預(yù)算中已能做到按實(shí)安排，完工后即不再安排。但預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量與資金只增不減的問(wèn)題仍然存在。主要表現(xiàn)為：一是單位職能已調(diào)整或業(yè)務(wù)已減少，項(xiàng)目卻一直保留在預(yù)算當(dāng)中；二是部分單位相互之間職能交叉，工作經(jīng)費(fèi)重復(fù)安排的問(wèn)題；三是職能部門(mén)管事、財(cái)政部門(mén)管錢(qián)的模式，導(dǎo)致主管部門(mén)忙著加項(xiàng)目、加補(bǔ)助，做好人；財(cái)政部門(mén)忙著項(xiàng)目驗(yàn)收，忙著壓縮資金，做惡人。

二、建設(shè)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)面臨的主要難題

根據(jù)磐安縣項(xiàng)目預(yù)算管理的實(shí)際情況，要建立財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)首先要解決以下方面的問(wèn)題。一是項(xiàng)目設(shè)立依據(jù)的問(wèn)題。受限于上級(jí)部門(mén)各種逐年增長(zhǎng)的考核要求等原因，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排仍習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年因素”的老辦法，這種老辦法對(duì)于基數(shù)低的單位與基數(shù)高的單位就存在一定的不公平性。參考海南省在財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的做法，部門(mén)職責(zé)是其主要參考因素。但筆者認(rèn)為，部門(mén)有職責(zé)更有權(quán)力，要根據(jù)職責(zé)與權(quán)力兩個(gè)方向分別設(shè)置項(xiàng)目。二是規(guī)范化名稱(chēng)的問(wèn)題。項(xiàng)目名稱(chēng)不規(guī)范容易導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)，年度之間、單位之間無(wú)法相互比對(duì)，所以項(xiàng)目名稱(chēng)的設(shè)立就需要統(tǒng)一的口徑。三是軟件支撐的問(wèn)題。目前在部門(mén)預(yù)算管理方面，磐安縣已實(shí)行部門(mén)預(yù)算編制軟件，但未包含帶有項(xiàng)目庫(kù)在內(nèi)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫(kù)。浙江省財(cái)政廳近年來(lái)推進(jìn)信息化管理系統(tǒng)，旨在建立可動(dòng)態(tài)查詢(xún)到最后使用人的項(xiàng)目資金管理系統(tǒng)，但目前仍未建立體系，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金清單僅針對(duì)社會(huì)項(xiàng)目，無(wú)法全面覆蓋，所以需要討論建立怎樣的項(xiàng)目庫(kù)問(wèn)題。

三、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的目標(biāo)與路徑

（一）總體目標(biāo)

建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，并配套建立數(shù)量化支出指標(biāo)體系及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一方面確保項(xiàng)目不隨意變更，不隨意增加，確保職責(zé)能履行到位的同時(shí)，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性；另一方面按照績(jī)效評(píng)價(jià)體系的要求進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)的結(jié)果按照分值由高到低進(jìn)行排序，并依次提供資金安排意見(jiàn)，以利于提高財(cái)政資金使用的透明度，優(yōu)化財(cái)政資金的使用效率，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和外部有效監(jiān)督提供重要的參考依據(jù)。各單位申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助的所有專(zhuān)項(xiàng)資金，不分資金來(lái)源，均納入項(xiàng)目庫(kù)管理，項(xiàng)目庫(kù)本身具備項(xiàng)目維護(hù)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、項(xiàng)目排序、財(cái)力控制、審批流程管理等多項(xiàng)功能，并與行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編制軟件相結(jié)合，將專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算納入整個(gè)部門(mén)預(yù)算。

（二）建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)的實(shí)施路徑

1.分類(lèi)管理，分步建設(shè)。將所有項(xiàng)目按使用對(duì)象分成兩類(lèi)：業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)類(lèi)、社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)。一是立足職責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)類(lèi)經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)。提高基本支出保障水平，全面保障人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)，維護(hù)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，梳理單位業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以部門(mén)職責(zé)為依據(jù)，參考?xì)v年預(yù)算編制情況，再分類(lèi)規(guī)范項(xiàng)目名稱(chēng)。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)細(xì)分為大型會(huì)議、培訓(xùn)、重大宣傳活動(dòng)、重大調(diào)研課題調(diào)研規(guī)劃、信息化運(yùn)行維護(hù)、執(zhí)法辦案、大宗印刷、房租、物業(yè)管理等等，按項(xiàng)目類(lèi)別，將名稱(chēng)規(guī)范為具體會(huì)議、培訓(xùn)等。大型修繕、信息網(wǎng)絡(luò)購(gòu)建、本部門(mén)基礎(chǔ)設(shè)施等一次性建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目不列入經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)，但可作為特殊情況登記在項(xiàng)目庫(kù)當(dāng)中。二是執(zhí)行權(quán)力，規(guī)范社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)。社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)包括行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配三個(gè)方面內(nèi)容，行政獎(jiǎng)勵(lì)是指行政主體依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)的行政相對(duì)人，給予物質(zhì)或精神的獎(jiǎng)勵(lì)。如授予“勞動(dòng)模范”稱(chēng)號(hào)、授予科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)、記功表彰等。行政給付是指行政主體依法對(duì)特定的相對(duì)人提供物質(zhì)利益或賦予與物質(zhì)利益有關(guān)權(quán)益的行為。如給付撫恤金、生活補(bǔ)助費(fèi)、安置費(fèi)、救濟(jì)款、嚴(yán)重精神障礙患者基本公共衛(wèi)生服務(wù)免費(fèi)提供等。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配是指行政主體對(duì)財(cái)政預(yù)算安排的用于支持一定行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金的分配及其使用的監(jiān)督管理。如專(zhuān)利專(zhuān)項(xiàng)資金分配、節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)資金分配、中小企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金分配等。項(xiàng)目名稱(chēng)按項(xiàng)目資金管理辦法進(jìn)行規(guī)范，該項(xiàng)目庫(kù)建立后向社會(huì)公開(kāi)，名稱(chēng)確定后原則上不再更改，如更改要確定附注原項(xiàng)目名稱(chēng)。

2.零基預(yù)算，項(xiàng)目細(xì)化。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排的基本原則是量力而行，合理排序；嚴(yán)格管理，追蹤問(wèn)效；盤(pán)活存量，統(tǒng)籌考慮。項(xiàng)目安排的順序一是優(yōu)先安排科教農(nóng)等重點(diǎn)支出；二是兌現(xiàn)地方政府已出臺(tái)的各項(xiàng)政策（包括政府投資、政策兌現(xiàn)等項(xiàng)目）；三是各單位必需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)要按照剔除彌補(bǔ)基本支出不足后的實(shí)際支出需要進(jìn)行預(yù)算，瀝干原來(lái)預(yù)算中的“水分”，確保部門(mén)經(jīng)費(fèi)同比總量不變。社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)在保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)后的支出余額應(yīng)進(jìn)行綜合安排，并確保圍繞地方政府的決策部署來(lái)安排。比如2014年磐安縣委縣政府的一項(xiàng)重大決策是“五水共治”，預(yù)算安排時(shí)就要向“五水共治”方向傾斜，一些與五水共治無(wú)關(guān)，也不十分緊急就可能不安排或少安排。安排方式參考浙江省財(cái)政廳做法，實(shí)行“專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”——“大包干”形式，部門(mén)“一上”報(bào)送申報(bào)計(jì)劃，財(cái)政“一下”根據(jù)財(cái)力可能與部門(mén)實(shí)際支出需要下達(dá)項(xiàng)目“控制數(shù)”，部門(mén)“二上”時(shí)在控制數(shù)內(nèi)編制子計(jì)劃，確定子計(jì)劃、明確支出用途與具體分配。所有項(xiàng)目預(yù)算一旦確定以后年中不再追加經(jīng)費(fèi)。如需追加經(jīng)費(fèi)先提請(qǐng)審計(jì)部門(mén)或財(cái)政監(jiān)督局對(duì)歷年項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，查看以前年度單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況是否合理合規(guī)，再作決定。項(xiàng)目支出內(nèi)容經(jīng)濟(jì)科目到項(xiàng)級(jí)，如大宗印刷要具體到印刷數(shù)量、印刷單價(jià)等等，便于按費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)審核項(xiàng)目預(yù)算。

3.細(xì)化指標(biāo)，規(guī)范管理。要逐步建立兩套指標(biāo)體系，一套是用于部門(mén)預(yù)算、財(cái)政審核的支出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。內(nèi)容要包括會(huì)議經(jīng)費(fèi)支出、差旅費(fèi)支出、工會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出、勞務(wù)費(fèi)支出、設(shè)備購(gòu)置支出、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出、宣傳活動(dòng)支出等各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)不同的項(xiàng)目類(lèi)別細(xì)化指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。另一套是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，主要用于從各角度全方位地評(píng)價(jià)每一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目。評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目取舍和資金撥付的決策參考意見(jiàn)。該體系可根據(jù)各地實(shí)施的實(shí)際逐步建立指標(biāo)體系，一步一個(gè)腳印，逐步豐富完善。在專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目分類(lèi)的基礎(chǔ)上，可將項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)分為兩大類(lèi)分別對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)：所有項(xiàng)目均要進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)，即項(xiàng)目基本評(píng)價(jià)指標(biāo)，按不同分類(lèi)設(shè)立，能體現(xiàn)國(guó)家政策，提高財(cái)政資金使用效率的指標(biāo)，即項(xiàng)目分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“分類(lèi)指標(biāo)”）。基本評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的基本情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目主要功能、項(xiàng)目替代成本、資金配套率、項(xiàng)目受益范圍和受益時(shí)間等，每項(xiàng)指標(biāo)有一個(gè)基本分，另有具體可能情況的相應(yīng)系數(shù)，二者乘積即為本項(xiàng)的得分。分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)按不同分類(lèi)設(shè)立，能體現(xiàn)國(guó)家政策，提高財(cái)政資金使用效率的指標(biāo)，這些指標(biāo)的設(shè)立，既要符合項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，又要有利于量化測(cè)算，比如建設(shè)性項(xiàng)目可以設(shè)立項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目時(shí)間限制、資金使用計(jì)劃等分類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算?？傊?，各類(lèi)項(xiàng)目要根據(jù)實(shí)際情況和評(píng)價(jià)目的細(xì)化后的測(cè)算指標(biāo)，計(jì)算分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分。

4.全員管理，動(dòng)態(tài)監(jiān)控。鑒于浙江省財(cái)政廳已在建設(shè)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，磐安縣在浙江省財(cái)政廳未實(shí)施之前可先行建立電子文檔方式的經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)，不再另行搭建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)的建立采用部門(mén)申報(bào)、業(yè)務(wù)科室審核、預(yù)算編制中心確定的流程，具體參考部門(mén)預(yù)算編制“二上二下”的流程，確保部門(mén)與財(cái)政之間充分溝通，相互支持。項(xiàng)目庫(kù)的內(nèi)容要包括管理部門(mén)、項(xiàng)目名稱(chēng)、設(shè)立依據(jù)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、子項(xiàng)目、年度預(yù)算資金等。項(xiàng)目管理推行靜態(tài)、動(dòng)態(tài)相結(jié)合的管理方式。主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目名稱(chēng)、設(shè)立依據(jù)不可隨意變更，設(shè)立依據(jù)應(yīng)當(dāng)作為附件內(nèi)容，便于隨時(shí)考證；項(xiàng)目分年度管理，子項(xiàng)目等根據(jù)實(shí)際情況按年度調(diào)整，預(yù)算資金按零基預(yù)算安排，與政府決策相關(guān)。另外，一次性項(xiàng)目作為特殊項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，不可將一次性項(xiàng)目作經(jīng)常性項(xiàng)目常年安排，階段性項(xiàng)目在全面完工后要及時(shí)清零，不可重復(fù)安排。比如清償債務(wù)項(xiàng)目，分五年償還，第六年切不可再列入項(xiàng)目庫(kù)當(dāng)中。項(xiàng)目庫(kù)建立后，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)與審計(jì)部門(mén)可隨機(jī)抽取某一些項(xiàng)目或某一類(lèi)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督管理，可以對(duì)同一類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行橫向比對(duì)，也可對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其他監(jiān)督管理的結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果不高的可根據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)壓縮社會(huì)專(zhuān)項(xiàng)總盤(pán)子及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，或?qū)挝患跋嚓P(guān)責(zé)任者進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，不符合法律法規(guī)的相應(yīng)追究法律責(zé)任。

課題組成員：呂賢德林永平胡愛(ài)萍（執(zhí)筆）

（責(zé)任編輯：邢荷生）