唐金倍　蘇志誠

中期財(cái)政規(guī)劃的難點(diǎn)問題研究

唐金倍蘇志誠

內(nèi)容提要：本文簡要評述中期財(cái)政規(guī)劃編制在我國的推動情況，結(jié)合福建省自身的探索經(jīng)歷和體會，借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，指出我國中期財(cái)政規(guī)劃編制面臨的主要難點(diǎn)問題，側(cè)重從制度的角度分析其原因，并提出若干對策建議。

財(cái)政規(guī)劃預(yù)算改革政府間財(cái)政關(guān)系制度預(yù)期

一、中期財(cái)政規(guī)劃的必要性

2015年正式實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定，要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中期財(cái)政規(guī)劃是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的組成部分，是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理的重要舉措。

（一）實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的意義

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，對提高預(yù)算資金的使用效率和實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。一是有利于發(fā)揮逆周期財(cái)政調(diào)節(jié)功能?？梢员３忠?guī)劃與財(cái)政政策的一致性，使財(cái)政預(yù)算管理與政府規(guī)劃相互銜接，從而提高公共資源配置效率。二是有利于增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的前瞻性?？梢越y(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)政資源，規(guī)范政府預(yù)算行為，有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而保證財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。三是有利于保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定?？梢泽w現(xiàn)動態(tài)預(yù)算的客觀要求，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平和國家治理能力。

（二）現(xiàn)行年度預(yù)算的主要問題

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行的年度預(yù)算缺陷更加突出，預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超收、年終突擊花錢、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較多、資金使用效率低下等問題日益嚴(yán)重。主要原因，一是預(yù)算控制方式不夠科學(xué)。以年度收支平衡為目標(biāo)的預(yù)算控制方式偏重收入，容易導(dǎo)致順周期調(diào)節(jié)。二是預(yù)算與政府規(guī)劃結(jié)合不夠緊密。編制按年定事，臨時(shí)性和隨意性較大，預(yù)算資金安排缺乏前瞻性和可持續(xù)性。三是預(yù)算決策與公共政策銜接不緊密?，F(xiàn)行的年度預(yù)算由于不能滿足宏觀經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的要求，各項(xiàng)財(cái)政政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性差，存在財(cái)政支出決策短期化現(xiàn)象①楊志勇：《我國中期財(cái)政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題》，中國財(cái)政，2014（11）.。四是預(yù)算管理不夠完善?，F(xiàn)行的年度預(yù)算編制時(shí)間較短，許多項(xiàng)目缺乏充分科學(xué)的論證，導(dǎo)致年初到位率偏低，執(zhí)行進(jìn)度不均衡，降低了財(cái)政資金使用效益。五是支出結(jié)構(gòu)不盡合理。部門對地方政府財(cái)政支出活動過多干預(yù)，重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致支出政策的碎片化，影響地方基本公共服務(wù)均等化。

目前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入從連續(xù)多年高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹械退僭鲩L，財(cái)政收支運(yùn)行矛盾加劇，赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）我國中期財(cái)政規(guī)劃的推動情況

我國中長期視角的財(cái)政預(yù)算編制工作，實(shí)際上在四十多年前就已開始進(jìn)行。1998年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的不利影響，加強(qiáng)財(cái)政管理工作的前瞻性，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部編制了“1998-2002年國家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃”和“2004-2007年國家財(cái)政滾動發(fā)展計(jì)劃”，并組織一些省市縣財(cái)政試點(diǎn)，編制三年滾動計(jì)劃。由于缺乏完整的中期財(cái)政規(guī)劃管理制度，預(yù)算調(diào)整頻繁、執(zhí)行進(jìn)度不平衡等現(xiàn)象依舊存在，仍然無法充分發(fā)揮預(yù)算管理對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可持續(xù)的推動作用。

2003年，按照財(cái)政部《關(guān)于編制2004-2006年財(cái)政發(fā)展?jié)L動計(jì)劃的通知》，福建省財(cái)政廳將“2004-2006年財(cái)政發(fā)展?jié)L動計(jì)劃”的編制工作，也與其他部分省市一樣進(jìn)行了“三年滾動計(jì)劃”的初步研究。在總結(jié)評價(jià)福建省“十五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃前兩年執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，客觀分析宏觀經(jīng)濟(jì)走勢對財(cái)政發(fā)展的影響，科學(xué)預(yù)測2004～2006年福建省財(cái)政收支主要指標(biāo)，重點(diǎn)是分析當(dāng)時(shí)財(cái)政收支中存在的政策問題，包括財(cái)政收入制度存在的問題、財(cái)政支出政策存在的問題。還選擇了經(jīng)常性支出和資本性支出兩個(gè)專題進(jìn)行研究，即“2004-2006年福建省財(cái)政社會保障支出趨勢分析”和“關(guān)于政府債務(wù)管理研究”兩個(gè)專題，詳細(xì)地分析了社會保障支出和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，以期在中長期視野下加以解決。那次的初步探索，雖然對改進(jìn)預(yù)算編制的實(shí)際影響十分有限，但也增加了感性認(rèn)識，特別是在收入預(yù)測方面所作的有益探索，為將來引入中期財(cái)政規(guī)劃及滾動預(yù)算，積累了若干經(jīng)驗(yàn)，奠定了部分基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)的收入預(yù)測，經(jīng)后期實(shí)踐驗(yàn)證，前三年是相對準(zhǔn)確的。在當(dāng)時(shí)財(cái)力規(guī)模水平的制約下，課題組通過模擬分析，試圖以壓縮人員支出、公用支出的方式，增加項(xiàng)目支出或經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，結(jié)果發(fā)現(xiàn)全省一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間很小。當(dāng)時(shí)設(shè)想結(jié)構(gòu)調(diào)整的辦法，如經(jīng)常性支出和發(fā)展性支出，只按不低于全國平均或者東部地區(qū)平均水平。但理論分析模擬和后期實(shí)際運(yùn)行結(jié)果是一致的，均不理想。福建省財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展問題，主要是中央對地方的政府間財(cái)政關(guān)系穩(wěn)定性不足引起的。近幾年，福建省財(cái)政支出水平偏低，省級財(cái)政調(diào)控能力低，縣級年度預(yù)算基本支出的困難面相對較大，按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算的人均財(cái)政支出，在全國倒數(shù)20個(gè)縣中，福建省就占了1/5。國內(nèi)有些專家學(xué)者將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大作為政府間縱向財(cái)力分配存在矛盾的主要問題來談。實(shí)際上，即使壓縮中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付后，某些邊緣地區(qū)財(cái)力緊張的狀況仍可能難以得到改善。福建省財(cái)政困難不純粹是地方的問題，主要原因還在于中央設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制存在盲區(qū)。深層的原因還在于中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)存在不匹配的問題。因此，以新一輪財(cái)政體制改革為契機(jī)，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理方式，啟動建立中期財(cái)政規(guī)劃，還要完善政府間財(cái)政關(guān)系，特別是健全中央轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制，并配套其他的制度。

（四）中期財(cái)政規(guī)劃編制的新動向

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財(cái)稅體制改革進(jìn)行了部署，提出預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2015年初，國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，標(biāo)志著中期財(cái)政規(guī)劃從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入實(shí)施階段，并且相關(guān)配套實(shí)施也陸續(xù)推出。按照國務(wù)院的《意見》，各地省政府也紛紛制定和出臺了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見》。福建省與其他地方一樣，將“啟動中期財(cái)政規(guī)劃管理”列為2015年深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，省級正式啟動“2016～2018年中期財(cái)政規(guī)劃”編制工作。

二、中期財(cái)政規(guī)劃編制的主要難點(diǎn)

中期財(cái)政規(guī)劃能否發(fā)揮預(yù)期的良好作用，技術(shù)性是關(guān)鍵，制度性是根本。目前，我國實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃編制還面臨多種障礙，包括認(rèn)識與理念、體制與機(jī)制、法律與法規(guī)、技術(shù)與措施等。尤其是制度性障礙，可能成為預(yù)算管理改革向縱深推進(jìn)的根本性掣肘。

（一）周期平衡的理念未形成

作為一種先進(jìn)的預(yù)算管理理念，中期視角配置財(cái)政資源的方法，已為130多個(gè)國家所采用。但各國實(shí)踐和認(rèn)識的多樣化，顯示了中期財(cái)政支出框架追求的目標(biāo)不盡相同。從發(fā)達(dá)國家在中期預(yù)算應(yīng)用目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)看，主要是強(qiáng)化政府財(cái)政的紀(jì)律性、防范未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維持財(cái)政政策可持續(xù)性、保證戰(zhàn)略的優(yōu)先性以及提升政府治理的透明度。從目前我國建立中期財(cái)政規(guī)劃的核心目的看，主要是提高財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性。我國中期財(cái)政規(guī)劃能否順利實(shí)施，還要注意到三個(gè)不一致周期的影響，政治周期、經(jīng)濟(jì)周期和規(guī)劃周期。一是政治周期是對預(yù)算周期影響最大的潛在因素。政治周期，是指地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任職一屆為五年。從我國首次將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃距今已有二十余年，然而在各方利益影響下，真正的可持續(xù)發(fā)展方式并未形成。不夠科學(xué)合理的政績考核指標(biāo)體系，往往導(dǎo)致地方政府注重經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長，為追求單一的經(jīng)濟(jì)績效而縱容了對資源的不合理使用。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)往往出現(xiàn)新官不理舊賬，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃的現(xiàn)象。二是西方國家以中期預(yù)算應(yīng)對金融周期尚未有成功經(jīng)驗(yàn)。從經(jīng)濟(jì)周期看，西方國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)際是由金融周期造成的。各國政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)候都按照凱恩斯理論，通過刺激經(jīng)濟(jì)的政策來對抗周期以減少沖擊避免“硬著陸”。中期財(cái)政規(guī)劃的主要思想雖然是從西方引進(jìn)的，但西方國家應(yīng)對金融周期至今都還沒有完全成功的經(jīng)驗(yàn)。三是我國各類規(guī)劃缺乏正確的預(yù)算管理理念與認(rèn)識。從規(guī)劃周期看，為配合政府五年經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，財(cái)政部門也制定相應(yīng)的財(cái)政五年發(fā)展規(guī)劃，但總量約束機(jī)制卻相對薄弱，如今編制三年滾動規(guī)劃正是為彌補(bǔ)這一缺陷。財(cái)政五年發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政三年滾動規(guī)劃，前者側(cè)重對政府經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的支持配合，后者側(cè)重對各類規(guī)劃的總量約束。我國財(cái)政三年與五年的兩個(gè)規(guī)劃，在目標(biāo)上如何更細(xì)更緊密地銜接，顯然還有值得進(jìn)一步研究的地方。我國各類規(guī)劃的目標(biāo)不盡統(tǒng)一，反映出一些類別的規(guī)劃缺乏正確的預(yù)算管理理念與認(rèn)識，在執(zhí)行過程中就有可能偏離預(yù)期，也給績效評價(jià)造成困難。

（二）轉(zhuǎn)移支付可預(yù)期性不足

我國分稅制以后，中央財(cái)政建立了以有限稅種考核地方財(cái)政收入能力的一系列指標(biāo)，配套按地理區(qū)位為主要依據(jù)的分檔補(bǔ)助辦法，逐步強(qiáng)化中央轉(zhuǎn)移支付的激勵相容機(jī)制，體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的增量調(diào)節(jié)上。但調(diào)整的辦法存在不夠科學(xué)和穩(wěn)定的因素，地方對中央轉(zhuǎn)移支付的增量調(diào)節(jié)難以預(yù)期，導(dǎo)致制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足，一定程度束縛了地方的發(fā)展能力。隨著中央調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，地方對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性較大，而中央的轉(zhuǎn)移支付又常以專項(xiàng)資金的形式撥付，增加了地方財(cái)政的壓力。由此地方出現(xiàn)異化了的兩個(gè)“依賴性”和“積極性”，即依賴中央補(bǔ)助和土地財(cái)政，積極“跑部錢進(jìn)”和體制外收支。1994年的分稅制改革，重點(diǎn)是財(cái)權(quán)劃分，支出責(zé)任劃分基本沿襲了改革前的格局。中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)二者不相匹配，中央財(cái)權(quán)大，地方支出責(zé)任多。2014年中央與地方兩級公共財(cái)政預(yù)算支出占全國財(cái)政支出比重，中央為15%左右，而地方為85%左右。中央財(cái)政體制的運(yùn)行效率不高，根本原因是，政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰。表現(xiàn)在，一是政府間事權(quán)劃分隨意性較大。中央與地方權(quán)責(zé)脫節(jié)，縱向分配財(cái)力法制化程度低，增加了各級政府間博弈機(jī)會與談判成本。二是轉(zhuǎn)移支付不確定因素多。上繳下?lián)艿念A(yù)算資金流過大，不利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排支出；轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，臨時(shí)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多；評價(jià)地方收入能力指標(biāo)體系內(nèi)在不合理因素存在自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的現(xiàn)象，以有限稅種評估地方稅收努力是以偏概全；加權(quán)的平均有效稅率偏高，缺乏代表性；平均有效稅率預(yù)期不確定，給地方優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)帶來難度；困難程度系數(shù)的主觀權(quán)重有失公允；分檔系數(shù)以地理區(qū)位為主要依據(jù)，壓縮了東部省份自主理財(cái)空間；由于分檔檔位太少，與各檔邊緣地區(qū)實(shí)際情況不對稱，抑制了各檔邊緣地區(qū)財(cái)政的發(fā)展能力，全國近1/3省份受此影響，而東部地區(qū)的分檔補(bǔ)助系數(shù)最小，處于東部末尾的省份受到的影響在全國最大。三是中央財(cái)政對地方政府債務(wù)限額管理機(jī)制不完善。在體制調(diào)節(jié)范圍內(nèi)，地方政府既無收入決定權(quán)，也無事項(xiàng)決定權(quán)，影響地方自主發(fā)展能力。由于地方財(cái)政收支不平衡，為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方政府不得不積極擴(kuò)大收支自主權(quán)，增加公共預(yù)算之外的收入，出現(xiàn)了大量的收費(fèi)財(cái)政、土地財(cái)政和融資平臺等現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府職能異化、財(cái)經(jīng)秩序紊亂和債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)。近年來，一些地方政府出售土地?fù)Q得當(dāng)期發(fā)展利益，融資平臺變相舉債花樣翻新，使許多地方政府債務(wù)游離于財(cái)政預(yù)算管理和人大的監(jiān)督范圍之外，財(cái)政卻有承擔(dān)兜底責(zé)任之虞。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》頒發(fā)后，發(fā)行債券成為地方政府的主要融資渠道，地方政府債券分為置換債券和新增債券。2015年12月21日，財(cái)政部《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》明確，對地方政府的存量和新增債務(wù)實(shí)行限額管理，采取向地方下達(dá)債券額度的方式。但每年下達(dá)債券額度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)目前尚不清晰，給地方債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排又增加了一個(gè)不確定性因素，增加了地方編制中期財(cái)政規(guī)劃的難度，不利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府部門利益相對固化

從2000年開始，部門預(yù)算已經(jīng)成為我國政府預(yù)算編制的主要模式，“先有預(yù)算，后有支出”的預(yù)算管理理念逐漸成為共識，但“重分配、輕管理”和“重資金、輕績效”的觀念與現(xiàn)象仍然存在，與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求還存在較大的差距。一是財(cái)政資源分配僵化。在至下而上的部門預(yù)算編制的程序中，部門預(yù)算存在慣性，傾向于以先前的配置格局為基礎(chǔ)制定預(yù)算。原因既有“基數(shù)+增長”的預(yù)算模式，也有法定和重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制等的影響。二是部分部門預(yù)算項(xiàng)目編制不實(shí)。部門與財(cái)政兩者在預(yù)算安排上所追求的目標(biāo)可能不一致。通常情況下，部門追求的是預(yù)算資金本部門最大化，財(cái)政追求的是預(yù)算資金使用效益的最大化。受利益最大化的驅(qū)動，許多部門為了多得到一些“財(cái)政蛋糕”，只有盡可能多編多報(bào)預(yù)算，產(chǎn)生政府全局與部門局部利益矛盾，而且收支矛盾向財(cái)政預(yù)算部門集中。部門具有專業(yè)和管理的優(yōu)勢，由于信息不對稱，部門的預(yù)算安排容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。而財(cái)政無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，很容易在客觀上造成以部門的意見為轉(zhuǎn)移的局面，產(chǎn)生有限財(cái)政資源與無限支出需求的矛盾。三是部分部門預(yù)算編制質(zhì)量不高。一些部門項(xiàng)目庫建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量差。表現(xiàn)為項(xiàng)目規(guī)劃不夠具體，對未來財(cái)政年度的目標(biāo)不夠清晰，年度間銜接不緊密。還有一些部門以外部環(huán)境不確定性強(qiáng)為理由，拖延預(yù)算編制改革。也有一些部門從自身利益出發(fā)，采取選擇性的行為，存在制度實(shí)用主義現(xiàn)象。財(cái)政預(yù)算編制和控制方式選擇不合理，又可能導(dǎo)致資金使用部門的積極性不高，被動應(yīng)付。

（四）基礎(chǔ)性配套制度不健全

中期財(cái)政規(guī)劃還缺乏配套的基礎(chǔ)性制度保障?；A(chǔ)性配套制度不健全，是影響我國中期財(cái)政規(guī)劃編制質(zhì)量的重要因素。

1.項(xiàng)目庫建設(shè)滯后。自2009年全面啟動標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以來，我國項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，在規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政資金分配效益等方面發(fā)揮了重要作用。但是，與改革新形勢相比，項(xiàng)目支出預(yù)算管理還存在一些不相適應(yīng)的地方。一是項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立健全。項(xiàng)目支出預(yù)算管理與部門職能銜接不夠，缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，存在交叉重疊現(xiàn)象，項(xiàng)目數(shù)量多但重點(diǎn)不突出。二是標(biāo)準(zhǔn)的支撐功能不強(qiáng)。建標(biāo)用標(biāo)的理念尚不深入；項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、大量項(xiàng)目還無標(biāo)準(zhǔn)可依，項(xiàng)目多標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾依然突出；標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作機(jī)制不順暢，預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)；標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算編制和管理尚未有機(jī)融合，影響項(xiàng)目滾動預(yù)算的分解落實(shí)。三是項(xiàng)目預(yù)算與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密。預(yù)算決策機(jī)制不完善，項(xiàng)目預(yù)算編制缺少前瞻性，重分輕管現(xiàn)象較為普遍；項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)定位不準(zhǔn)確，績效管理和預(yù)算評審不到位，預(yù)算透明度有待提高等。

2.會計(jì)核算基礎(chǔ)不完善。2015年10月10日財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》，明確財(cái)政總預(yù)算會計(jì)的核算一般采用收付實(shí)現(xiàn)制。我國現(xiàn)行政府財(cái)政報(bào)告主要實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，還不能科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。主要原因是，權(quán)責(zé)發(fā)生制尚未在政府預(yù)算會計(jì)中全面推行，導(dǎo)致財(cái)政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全、財(cái)務(wù)信息不透明。一是政府收支分類科目尚不健全。全口徑預(yù)算要求全面反映我國的財(cái)政收支狀況，但目前尚未完全反映四本預(yù)算的財(cái)政資金運(yùn)動的信息，以及與資金運(yùn)動相關(guān)的非財(cái)務(wù)信息，致使中期財(cái)政規(guī)劃面臨決策依據(jù)不完整。二是財(cái)政負(fù)債核算的范圍不全面。收付實(shí)現(xiàn)制只核算當(dāng)期顯性負(fù)債，大量的隱性負(fù)債游離于政府會計(jì)的核算之外，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是財(cái)政負(fù)債信息的披露不完整。收付實(shí)現(xiàn)制只是反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無法全面反映政府公共資源存量。對隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)和或有負(fù)債的狀況無法做出客觀評價(jià)，既不利于政府部門的長期決策，也給財(cái)政安全運(yùn)行造成負(fù)面影響。

三、若干思考和政策建議

我國深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。預(yù)算制度的改進(jìn)，是我國建立現(xiàn)代財(cái)政制度重要的一環(huán)，既不是為解一時(shí)之弊，也難以孤軍突進(jìn)，還需要有相關(guān)制度性配套條件。增強(qiáng)制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，調(diào)動地方和部門的積極性，對完善國家治理體系具有更為重要的意義。因此，要按照十八屆三中全會的要求，從建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提高國家治理現(xiàn)代化能力的高度上，改進(jìn)預(yù)算編制方式。以更加科學(xué)、合理和規(guī)范的方式，保護(hù)和增強(qiáng)地方財(cái)政發(fā)展能力，建立健全激發(fā)地方和部門內(nèi)在動力的體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（一）把握中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)質(zhì)

根據(jù)國務(wù)院的《意見》，中期財(cái)政規(guī)劃的定義，是在科學(xué)預(yù)判未來三年財(cái)政收支情況的基礎(chǔ)上，合理確定財(cái)政收支政策和重大項(xiàng)目資金安排，逐年滾動管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預(yù)算收支框架。中期財(cái)政規(guī)劃的目的，是加強(qiáng)政府對財(cái)政資源的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)好長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益，使預(yù)算編制真正體現(xiàn)客觀需要和全局利益。中期財(cái)政規(guī)劃的核心，是規(guī)劃期的支出限額，即通過對規(guī)劃期預(yù)算支出的安排實(shí)行總量約束，有效控制預(yù)算部門不斷增長的財(cái)政支出需求，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。中期財(cái)政規(guī)劃的作用，在于對規(guī)劃期的年度預(yù)算起指導(dǎo)和引導(dǎo)作用，整合由上而下的確定資源總量和由下而上的確定部門項(xiàng)目。中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算最大的區(qū)別，是預(yù)算平衡的時(shí)間跨度，由一個(gè)財(cái)政年度擴(kuò)展到多個(gè)財(cái)政年度。中期財(cái)政規(guī)劃的性質(zhì)，是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，而不是一個(gè)法律意義上的多年期預(yù)算撥款方案。中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，是預(yù)算管理理念的創(chuàng)新和預(yù)算管理方式的突破。表面上看是年度預(yù)算的延長，實(shí)際上是通過對項(xiàng)目庫滾動管理①民革上海市委：《上海市關(guān)于建立健全中期預(yù)算管理制度的建議》，2015-07-01，http：//shszx.eastday.com/node2/ node5368/node5376/node5388/u1ai94906.html。，以時(shí)間換空間和效率。也就是，政府年度預(yù)算平衡所遇到的縱向與橫向等諸多矛盾，要通過建立跨年度機(jī)制來化解。政府預(yù)算是由政府制定的、經(jīng)法定程序?qū)徍送ㄟ^并予以實(shí)施的政府收支計(jì)劃。預(yù)算編制是預(yù)算決策和控制功能發(fā)揮的重要載體，預(yù)算管理辦法的改變，必然會涉及政府間、部門間的一些權(quán)力責(zé)任及利益的調(diào)整。為減小改革可能會遇到各種主客觀的阻力，時(shí)序上的對接一般都需要采取過渡模式，出臺過渡辦法，包括實(shí)施方案、管理辦法、實(shí)施細(xì)則等。中期財(cái)政規(guī)劃要成為成熟的中期預(yù)算模式，既要結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相關(guān)配套制度的根本性變革和調(diào)整②白彥鋒、葉菲：《中期預(yù)算：中國模式與國際借鑒》，經(jīng)濟(jì)與管理評論，2013（1）。，還要充分考慮適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段的各種條件，采取過渡性措施逐步加以推進(jìn)。

（二）加快樹立中期預(yù)算平衡理念

任何時(shí)候財(cái)政資金都不可能滿足所有的項(xiàng)目支出需求，妥善解決收支矛盾是政府財(cái)政預(yù)算永恒的主題。在一個(gè)周期內(nèi)保持相對的動態(tài)平衡，才符合客觀實(shí)際的需要。推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，需要強(qiáng)化規(guī)劃期的總量約束理念，突破年度的局限，綜合考慮項(xiàng)目的跨年度因素。重大項(xiàng)目的實(shí)施要有連續(xù)性，要實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算平衡可控，就必須要有對中期重大事項(xiàng)的宏觀控制能力，也就是要對中長期的重大事項(xiàng)能進(jìn)行科學(xué)論證，得到宏觀的、相對準(zhǔn)確的預(yù)測數(shù)據(jù)。在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的引導(dǎo)下，以支出政策確定支出預(yù)算，追求中期的預(yù)算平衡，在預(yù)算收入大于支出預(yù)算時(shí)，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，或用于削減財(cái)政赤字、化解政府性債務(wù)；在預(yù)算出現(xiàn)赤字時(shí)，不強(qiáng)求全部體現(xiàn)為削減當(dāng)年支出，而是分年度對預(yù)算赤字進(jìn)行彌補(bǔ)。

（三）進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系

目前，中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的方案還主要是原則性的，可操作的改革目標(biāo)方案尚未明確。改革難度主要表現(xiàn)在具體方案設(shè)計(jì)及推進(jìn)時(shí)機(jī)的選擇上。調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性，讓財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)之間形成一種平衡，是處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要原則。完善中央財(cái)稅體制機(jī)制，特別是保護(hù)和激發(fā)地方改革和發(fā)展能力，增強(qiáng)制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，化解縱向政府間財(cái)力矛盾，應(yīng)從提高事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配度的角度進(jìn)行探索。一是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，緩解地方支出壓力。二是合理配置政府間的財(cái)權(quán)。在中央適度集中財(cái)力以維護(hù)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，給予地方政府適度的設(shè)稅權(quán)，使地方政府擁有一定的獨(dú)立財(cái)權(quán)，在支出分配方面具備更大的自由度，調(diào)動地方政府的積極性，使其能夠自主地提供本級公共物品和服務(wù)，降低對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴性。三是完善中央轉(zhuǎn)移支付的激勵相容機(jī)制。取消按經(jīng)濟(jì)區(qū)位為主的分檔補(bǔ)助政策，消除各檔邊緣地區(qū)財(cái)力與增量調(diào)節(jié)不對稱的現(xiàn)狀，清除中央轉(zhuǎn)移支付的盲區(qū)和死角，建立更加科學(xué)合理的地方財(cái)政收入能力評估辦法。四是完善地方政府債務(wù)限額管理機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范地方政府的存量和新增債務(wù)實(shí)行限額管理的具體辦法，明確每年下達(dá)債券額度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）構(gòu)建總量平衡限額機(jī)制

編制中期財(cái)政規(guī)劃和滾動預(yù)算方案，要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策和宏觀調(diào)控目標(biāo)，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性，建立健全基礎(chǔ)性配套制度，提高中期財(cái)政規(guī)劃和滾動預(yù)算編制的質(zhì)量，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

1.科學(xué)預(yù)測財(cái)政收支?？茖W(xué)估算規(guī)劃期內(nèi)財(cái)政收入和財(cái)政支出項(xiàng)目成本。一是科學(xué)預(yù)測中期財(cái)政收入。經(jīng)濟(jì)增長處于上升階段，財(cái)政收入增長的預(yù)測一般相對準(zhǔn)確。但在新常態(tài)下，轉(zhuǎn)型期的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長動力不足，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，長期積累的深層的結(jié)構(gòu)性矛盾開始顯露，各種不確定因素增加，地方財(cái)政收入的預(yù)測能力將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，要更加注重建立財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長相聯(lián)系的科學(xué)模型，同時(shí)做好動態(tài)調(diào)整和實(shí)時(shí)跟蹤，以取得可信的財(cái)政收入預(yù)測數(shù)據(jù)。地方還要提高財(cái)政收入質(zhì)量內(nèi)涵的針對性，努力實(shí)現(xiàn)有效稅收達(dá)標(biāo)。通過建立財(cái)政收入有效增長機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，使地方財(cái)政收入能力的一系列評價(jià)指標(biāo)所涉及的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠正確地反映中央轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制的要求，積極為地方爭取獲得更多的中央轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)造客觀有利的條件。二是科學(xué)預(yù)測實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政政策目標(biāo)所需要的財(cái)政支出規(guī)模。對個(gè)人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對公用經(jīng)費(fèi)，分類分檔按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算。包括：預(yù)測分析財(cái)政供養(yǎng)人員各年支出的變動幅度，建立人員支出滾動預(yù)算；預(yù)測分析機(jī)構(gòu)編制變動、公用支出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等變動幅度，建立正常公用支出滾動預(yù)算。由近及遠(yuǎn)、由粗到細(xì)逐年滾動編制支出預(yù)算，包括：繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策需要的支出和新的政策需要增加的支出。各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項(xiàng)的支出需求，實(shí)行徹底的零基預(yù)算。三是科學(xué)論證和合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算。要統(tǒng)籌當(dāng)前長遠(yuǎn)，建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政資金分配，確保重點(diǎn)支出需要。地方政府在未來幾年內(nèi)要做什么事情，必須充分考慮本級財(cái)力發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)規(guī)模。綜合考慮本級預(yù)算安排、中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金等收入，研究三年規(guī)劃期內(nèi)擬實(shí)施的支出項(xiàng)目，對各項(xiàng)支出，分類排隊(duì)，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目，實(shí)行滾動調(diào)整，提高財(cái)政支出的前瞻性、有效性和可持續(xù)性。

2.建立健全預(yù)算決策機(jī)制。加強(qiáng)制定政策與編制預(yù)算的協(xié)調(diào)銜接，改進(jìn)預(yù)算管理制度尤為重要。一是統(tǒng)一預(yù)算收支管理權(quán)。國務(wù)院《意見》明確：“強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行”。也就是，凡是涉及財(cái)政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。要統(tǒng)籌部門預(yù)算權(quán)力的劃分，在行政層面進(jìn)一步強(qiáng)化控制，使預(yù)算收支管理權(quán)集中統(tǒng)一于財(cái)政部門，徹底取消法定掛鉤機(jī)制以及部門二次分配權(quán)。二是健全政府預(yù)算體系。推進(jìn)以部門預(yù)算制度改革為中心的預(yù)算管理制度改革，完善政府采購、國庫集中收付制度、政府收支分類等改革。推進(jìn)“全口徑預(yù)算”的政府預(yù)算管理，將部門的各種財(cái)政性資金、各單位收支全部納入部門預(yù)算編制。三是加強(qiáng)預(yù)算分類管理。按照新預(yù)算法規(guī)定，建立各預(yù)算間資金往來渠道規(guī)范透明、所有政府收支有機(jī)銜接的復(fù)式預(yù)算體系。對納入統(tǒng)一預(yù)算框架中的所有政府收支合理分類，分別編制若干預(yù)算，并根據(jù)這些預(yù)算的不同特點(diǎn)與性質(zhì)，規(guī)定不同的預(yù)算管理制度。

3.增強(qiáng)部門預(yù)算編制的積極性。預(yù)算流程要充分體現(xiàn)責(zé)權(quán)對等、相互銜接、相互制衡的內(nèi)在控制要求，以提高部門的積極性，確保提高財(cái)政資金的使用效率。一是促進(jìn)部門提高預(yù)算編制質(zhì)量。加強(qiáng)政府部門的受托責(zé)任，部門自身需要加強(qiáng)預(yù)測分析能力，對部門預(yù)算進(jìn)行合理的動態(tài)平衡，提高預(yù)算編制尤其是項(xiàng)目預(yù)算編制的質(zhì)量。二是強(qiáng)化部門預(yù)算的執(zhí)行管理。預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策。擬出臺的增支事項(xiàng)必須與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策必須統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度，真正體現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算的約束作用。三是調(diào)動部門預(yù)算編制的積極性。中期財(cái)政規(guī)劃的總量控制，主要體現(xiàn)在“宏觀控制，微觀放開”。預(yù)算硬約束與部門自主性矛盾的解決，其中的關(guān)鍵就是規(guī)劃期的總體額度控制。應(yīng)充分考慮預(yù)算部門的實(shí)際情況和合理利益訴求，給予適當(dāng)自主權(quán)，化解“打醬油”與“打醋”等小額余缺資金調(diào)劑的矛盾。在不突破預(yù)算限額和使用方向的前提下，部門年度預(yù)算執(zhí)行可自行調(diào)節(jié)余缺，達(dá)到總體平衡，實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束與部門執(zhí)行自主性的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)提高財(cái)政資金的使用效率。四是建立財(cái)政存量資金定期清理和盤活機(jī)制。對結(jié)轉(zhuǎn)超過規(guī)定年限，或終止、取消的項(xiàng)目資金，一律收回同級財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排。

4.推進(jìn)部門職能業(yè)務(wù)活動標(biāo)準(zhǔn)化。以部門為核心，建立完善的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)范，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一是研制項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系。按照共性和特定的項(xiàng)目，建立通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專用定額標(biāo)準(zhǔn)，專用定額標(biāo)準(zhǔn)要與通用定額標(biāo)準(zhǔn)相銜接。二是推進(jìn)項(xiàng)目支出分類管理。充分發(fā)揮滾動項(xiàng)目庫在中期財(cái)政規(guī)劃管理中基礎(chǔ)性的支撐作用，按照項(xiàng)目的持續(xù)周期，將項(xiàng)目分為延續(xù)項(xiàng)目和非延續(xù)項(xiàng)目。為延續(xù)項(xiàng)目建立滾動項(xiàng)目庫，并分類管理。三是建設(shè)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)管理信息系統(tǒng)。要推進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)信息的資源共享，滿足預(yù)算編制、審核等管理的需要。

5.強(qiáng)化項(xiàng)目支出預(yù)算管理。要嚴(yán)格按照部門三年滾動規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算控制，充分發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能和政策工具作用。一是完善項(xiàng)目生成機(jī)制。部門、行業(yè)規(guī)劃確定的項(xiàng)目要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，加大項(xiàng)目論證、審核力度，將國家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目，入庫項(xiàng)目必須有充分的立項(xiàng)依據(jù)、明確的實(shí)施期限、合理的預(yù)算需求和績效目標(biāo)等，提高政策和規(guī)劃的可行性。二是做實(shí)項(xiàng)目庫。納入中期預(yù)算管理的項(xiàng)目類型一般為基本建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)施設(shè)備類項(xiàng)目、基本公共服務(wù)類項(xiàng)目和其他項(xiàng)目四種類型。申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，要全面反映項(xiàng)目執(zhí)行單位、歷年預(yù)算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績效評價(jià)結(jié)果、項(xiàng)目實(shí)施方案等情況。列入預(yù)算安排的項(xiàng)目必須從項(xiàng)目庫中選取。三是優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目支出預(yù)算要以國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控政策為導(dǎo)向，以相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點(diǎn)為依據(jù)，結(jié)合部門職能和事業(yè)發(fā)展需要合理安排。強(qiáng)化項(xiàng)目排序，對項(xiàng)目支出采取分類排隊(duì)、分項(xiàng)審核的辦法。

6.完善財(cái)政統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度。政府會計(jì)改革在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制時(shí)應(yīng)走漸進(jìn)式改革道路。從特定領(lǐng)域和地方試點(diǎn)試行，先易后難，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和改革的基礎(chǔ)上逐步推廣權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)的適用范圍。政府會計(jì)的改革試點(diǎn)，可以先引入修正的收付實(shí)現(xiàn)制，采用傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制系統(tǒng)和權(quán)責(zé)發(fā)生制并存的制度，以確保政府會計(jì)和預(yù)算系統(tǒng)正常運(yùn)行。從立法、人才培養(yǎng)、信息技術(shù)等多方面為優(yōu)化我國政府會計(jì)體系奠定基礎(chǔ)，逐步建立具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

7.完善監(jiān)督制衡機(jī)制。在明確規(guī)定部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，要求部門建立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，健全績效管理制度，并將績效評價(jià)結(jié)果作為完善政策和資金分配的重要依據(jù)。一是推進(jìn)政府預(yù)算透明度制度建設(shè)。推進(jìn)預(yù)算信息公開，公開的預(yù)算信息應(yīng)規(guī)范、清晰，詳細(xì)程度逐步提高，提升預(yù)算的參與度和可預(yù)見性。二是進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理制度。完善績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)機(jī)制，健全績效評價(jià)結(jié)果反饋、應(yīng)用、整改機(jī)制，促進(jìn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)融合。加強(qiáng)對重點(diǎn)支出項(xiàng)目開展評價(jià)，特別要選擇與經(jīng)濟(jì)社會密切相關(guān)的民生支出項(xiàng)目開展評價(jià)，并逐步加大選擇范圍。三是建立健全預(yù)算公開的問責(zé)機(jī)制。改變單一的經(jīng)濟(jì)總量考核辦法，將資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明、民生狀態(tài)等非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入政績考核中，建立綜合分類的考核評價(jià)指標(biāo)體系，將此與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人考核掛鉤，形成高效的監(jiān)督激勵模式。

作者單位：福建省財(cái)政科學(xué)研究所

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Research on Difficulties of M id-term Fiscal Planning

Tang Jinbei Su Zhicheng

This paper briefly reviews the current progress and major difficulties in promotingmid-term fiscal planning in China and the institutional cause of the difficulties.The research is mainly based on practical situation of Fujian Province and experience of China and foreign countries，and puts forward policy suggestions accordingly.

Financial Planning；BudgetReform；Intergovernmental FiscalRelations；Institutional Expected

*本研究報(bào)告為2015年全國預(yù)算與會計(jì)研究會“建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動預(yù)算制度難點(diǎn)問題研究——福建省分報(bào)告”的階段性研究成果。