畢海嬌（蘭州財經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730101）

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土地財政的成因、影響及對策研究

畢海嬌
（蘭州財經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730101）

摘 要：自1994年分稅制改革以來，中央在集中財權(quán)的同時下放了事權(quán)，使得地方政府預(yù)算收入減少、支付壓力增大，導(dǎo)致其有尋找資金的需求，加之中國土地二元制度的特殊存在及中央出臺的有利政策，從而使以土地出讓金為主導(dǎo)的土地財政迅速在全國各地發(fā)展起來.而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地財政的規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大，在一些對土地財政依賴度較高的城市，土地出讓金的規(guī)模甚至已超過了該地稅收收入成為了地方財政收入中不可或缺的部分.本文主要從土地財政的基本成因及其對于我國經(jīng)濟(jì)社會的的主要影響角度進(jìn)行研究，并結(jié)合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對土地財政提出治理建議.

關(guān)鍵詞：分稅制改革；土地財政；土地出讓金；規(guī)?，F(xiàn)狀

1 土地財政的成因

土地財政作為一個專有名詞為學(xué)界廣泛研究的時間并不長，但是地方政府“以地生財”①的現(xiàn)象已經(jīng)歷經(jīng)20多年的發(fā)展.1987年9月9日一塊5320.8㎡的土地在深圳以協(xié)議方式有償出讓，標(biāo)志著我國土地使用制度改革的序幕已經(jīng)拉開.接著在1988年通過的《中華人民共和國憲法修正案》、《中華人民共和國土地管理法》中有明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓.至此，土地相關(guān)政策法規(guī)的出現(xiàn)與逐步完善為土地財政現(xiàn)象的產(chǎn)生做好了鋪墊，土地財政迅速發(fā)展起來，現(xiàn)在已經(jīng)成為地方財政收入當(dāng)中不可缺少的部分.

1.1 我國獨(dú)特的土地二元制度是土地財政的基石

我國的土地所有權(quán)是不可以轉(zhuǎn)讓的，只可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán).根據(jù)現(xiàn)行土地制度，“城市發(fā)展所需建設(shè)用地”一般是由政府先將農(nóng)村集體土地收為國有土地后再根據(jù)土地具體用途或出讓或劃撥給具體單位或個人進(jìn)行開發(fā)建設(shè).在這個過程中，地方政府作為國家的代理人向農(nóng)戶進(jìn)行征地，而農(nóng)村土地依法歸集體所有，農(nóng)民擁有的只是土地的使用權(quán)，由于這里所謂的的集體所有的所有者主體其實是虛置的2○，因此地方政府在此過程中可以以低成本取得土地使用權(quán)再高價出讓，從而獲得高額的土地出讓金收入，或者利用土地出讓的優(yōu)惠政策大力招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營城市，從而獲得進(jìn)一步的稅收收入，還有可能以土地儲備作為抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款從而獲得大量資金.

1.2 由分稅制體制改革不徹底造成的財政分權(quán)結(jié)構(gòu)不對稱

1994年分稅制改革是我國現(xiàn)代財政稅收體制發(fā)展的開端，分稅制改革高度集中了中央財權(quán)，一定程度上控制了財政風(fēng)險，但同時也直接削弱了地方財力.從分稅制改革對中央與地方財政帶來的直接影響來看，1993年地方財政收入占全國財政收入的比重接近八成，自1994年分稅制開始施行后這一比重驟降為44.3%，直至2012年也只是保持在52%左右.反觀財政支出，2012年地方財政支出占全國財政支出的比例為85%，事權(quán)和財權(quán)的不匹配使得地方政府的可支配收入不足，有強(qiáng)烈的拓展財源意愿.另外，分稅制改革本身只涉及到中央政府和省級地方政府之間的事權(quán)財權(quán)劃分，但是我國有五級政府，在剩余四級地方政府中上級政府完全有權(quán)決定與下一級政府之間的支出責(zé)任和相應(yīng)的財力劃分.這樣劃分的結(jié)果就是財權(quán)逐級上移而事權(quán)逐漸下放，位于最基層的政府就難免會出現(xiàn)可支配收入不足、支出困難的局面③.

1.3 地方政府行為趨于市場化

隨著我國現(xiàn)代化的建設(shè)和城市化進(jìn)程的穩(wěn)步發(fā)展，地方政府作為國家的代理人，對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起著導(dǎo)向性的作用.尤其是分稅制改革以來，地方政府不再是統(tǒng)收統(tǒng)支制度下上級政府的“附庸”，而轉(zhuǎn)化成為一個具有獨(dú)立事權(quán)財權(quán)的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu).有關(guān)地方官員的政績至上的考核機(jī)制更是地方政府行為市場化強(qiáng)有力地推動劑.20世紀(jì)90年代以來GDP和財政收入的增長日益成為政府業(yè)績考核的硬性指標(biāo)，與地方官員的晉升與發(fā)展直接掛鉤，地方政府官員被調(diào)動出了空前的積極性.因此不論是追求財政收入最大化還是追求GDP最大化，都導(dǎo)致地方政府內(nèi)部和地方政府之間都存在了競爭，各地方政府都力爭整合一切資源，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而自然而然的將重點(diǎn)投向了土地資源市場.

2 土地財政的影響

2.1 土地財政的正面影響

2.1.1 土地財政推動城市化發(fā)展

《2012中國新型城市化報告》中提到，1992年至今是我國城市化的快速發(fā)展期，與土地財政產(chǎn)生并獲得迅速發(fā)展的時間基本吻合，這并非一種偶然現(xiàn)象，而正是土地財政與城市化進(jìn)程之間互相促進(jìn)、互相發(fā)展的結(jié)果.土地作為重要的生產(chǎn)要素，具有相對固定性的特征④，而城市擴(kuò)張必然要求更多的非城市用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，此時適應(yīng)時局的土地制度改革催生了土地財政，而土地財政的出現(xiàn)不僅為城市化進(jìn)程發(fā)展對土地的要求提供了保障，地方政府通過土地財政收入在城市建設(shè)方面擴(kuò)大支出，也可以進(jìn)一步促進(jìn)城市化.在地方政府順應(yīng)著城市化的大趨勢“經(jīng)營城市”的過程中，經(jīng)濟(jì)社會也得到了飛速的發(fā)展，我國GDP增速也自上世紀(jì)90年代以來一直保持世界前列的較高增速，因此可以說在我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展過程中土地財政發(fā)揮了至關(guān)重要的作用.

2.1.2 土地財政促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長

如前文所述，在分稅制改革前后，地方政府在一系列的土地制度改革中成為了國有土地使用權(quán)交易過程中的實際掌權(quán)方，對土地財政帶來的收入具有相當(dāng)自由度的支配權(quán)，因此無論是作為預(yù)算外收入還是將其納入基金預(yù)算，土地財政都對地方政府可支配收入貢獻(xiàn)頗豐.除此之外，土地財政出讓的國有土地大都改變土地使用性質(zhì)，從原來的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地或者城市建設(shè)用地，在堅持耕地數(shù)量“紅線”的基礎(chǔ)上，加大非農(nóng)土地的投入無疑是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉.土地財政還有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下逐步降低第一產(chǎn)業(yè)比重，提高第二、第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度.駱祖春（2012）認(rèn)為土地財政增加的地方政府的可支配財力，它為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展高新科技及相對第三產(chǎn)業(yè)提供直接或間接的資金支持.尤為重要的是城市化的發(fā)展總體有利于人力資源素質(zhì)的提升，有利于帶動經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展.

2.1.3 土地財政助推房地產(chǎn)發(fā)展

房地產(chǎn)價格是包含房地產(chǎn)開發(fā)價格的，而開發(fā)商為了獲取土地而向政府繳納的土地出讓金就是房地產(chǎn)開發(fā)成本的重要組成部分，這意味著從一定程度上是政府“賣地”的價格越來越高從而對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生推動作用.1993年我國土地出讓成交價為405.29億元，2007年土地出讓金收入已至12216億元，到了2014年國有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)42605.9億元.因此，業(yè)界許多人認(rèn)為土地財政的這種急速膨脹直接推高了房價.土地財政的迅猛發(fā)展在很大程度上促進(jìn)了我國房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，但更令人擔(dān)憂的是近年來我國的商品房售價過快攀升.

2.2 土地財政的負(fù)面影響

2.2.1 地價與房價的不斷上揚(yáng)和人們對平價房的需求之間的矛盾

自2002年開始實行土地使用權(quán)出讓招、拍、掛制度以來，土地使用權(quán)出讓收入規(guī)模開啟了一個飛速增長的時期，雖然這種機(jī)制可通過公開競價決定出讓價格，切實增加地方政府的可支配收入，同時也有利于增加的政府行為的透明度，但是更大程度上這種機(jī)制在推高了地價的同時也會進(jìn)一步推動房價上揚(yáng).我國正處于城市化進(jìn)程的快速發(fā)展期，城市人口數(shù)量的增加意味著會有大量的住房需求，可以稱其為“剛需”，而高高在上的房地產(chǎn)價格卻讓人們難以望其項背.對于過高的房地產(chǎn)價格，國家和地方政府出臺的宏觀調(diào)控政策多是為了打壓過熱的投機(jī)需求.這些政策對冷卻過熱的房地產(chǎn)市場確實有顯著作用，但是我們最應(yīng)該做的不是讓蓬勃的市場冷卻，而是通過改革逐步建立一個規(guī)范化、法制化、市場化的和諧有序的房地產(chǎn)交易市場⑤.

2.2.2 征地補(bǔ)償與農(nóng)民利益之間的矛盾

《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定.近些年由于農(nóng)戶和地方政府關(guān)于征地補(bǔ)償數(shù)量協(xié)商的不一致導(dǎo)致的“釘子戶”和“強(qiáng)拆”事件不在少數(shù)，有一些極端案例甚至引發(fā)命案.這是由于對于開發(fā)商來說土地出讓金的高低是決定其房價和利潤多少的重要因素，對于地方政府來說征地補(bǔ)償支出和土地前期開發(fā)支出也是決定其最終收入多少的關(guān)鍵要素，征地補(bǔ)償即是最主要方面.這就使地方政府的行為跟開發(fā)商行為無異，為了最終的收益最大化而盡可能抬高售價.不能很好的控制保障性住房建設(shè)成本就不能保證民生工程進(jìn)一步推進(jìn)，而如果不能給被征地或拆遷農(nóng)戶使其滿意的合理的補(bǔ)償又會引發(fā)拆遷區(qū)域的不穩(wěn)定不和諧現(xiàn)象，地方政府在這樣的矛盾境遇中總是會顧此失彼.

2.2.3 土地財政引致的官員腐敗

地方政府作為國家的代理人行使土地所有者的權(quán)利，不論對于農(nóng)戶還是對于開發(fā)商來說，地方政府都具有絕對的主動權(quán).而且在土地的征收過程中涉及到的征地補(bǔ)償由出讓前土地產(chǎn)值確定，出讓過程中涉及到的土地出讓金由拍賣價格確定，其數(shù)額都是是不確定的.在土地收儲的過程中，法律規(guī)定“國家可以為了公共利益需要，依據(jù)法定程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)為國有，并給被征地的農(nóng)村集體和個人合理補(bǔ)償和妥善安置”.這當(dāng)中何為“合理”、何為“公平”本身就是一個政府與民眾乃至學(xué)界爭論不休的話題；并且在土地出讓過程中，地方政府對于出讓土地的規(guī)模、用途甚至價格都具有相當(dāng)?shù)脑捠聶?quán)，并沒有相關(guān)法律法規(guī)對地方政府行為進(jìn)行硬性約束.從近年來的案例也可以看出與土地相關(guān)的腐敗事件層出不窮，土地已與交通、醫(yī)療一起并稱為“腐敗重災(zāi)區(qū)”.

3 土地財政的應(yīng)對措施

3.1 進(jìn)一步深化以及合理化財稅體制改革

要減輕地方政府對土地財政的過度依賴、合理地控制土地財政的發(fā)展速度與規(guī)模，這就要求在今后的財稅體制改革中要更為合理地劃分中央與地方的收入權(quán)利與支出責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上將其法制化，迫使各級政府依法辦事.其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大地方政府的稅收權(quán)利包括一定的稅收立法權(quán)和稅收優(yōu)惠權(quán)，并建立能給地方政府帶來穩(wěn)定收入的地方稅體系.此外也可以借鑒國外開征物業(yè)稅的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況逐步將土地財政稅收化、法制化.最后，在現(xiàn)在地方政府財權(quán)較小的基礎(chǔ)上更重要的是科學(xué)規(guī)范地完善轉(zhuǎn)移支付制度，使其真正成為協(xié)調(diào)中央與地方財權(quán)與事權(quán)的平衡儀，同時也可以通過橫向轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)間差異.

3.2 加快政府職能轉(zhuǎn)變

現(xiàn)在的地方政府在充當(dāng)管理者的同時也是市場競爭者，儼然是以一個壟斷者的身份進(jìn)入市場，在土地征收、收儲階段地方政府處于買方壟斷，在土地使用權(quán)出讓階段又搖身一變成為了賣方壟斷，成為了絕對的利益主體.土地作為一種重要的資源和生產(chǎn)資料，其重要性不言而喻，但地方政府的介入會存在很強(qiáng)的“擠出效應(yīng)”，這不僅可能會損害到其他市場主體的利益，對于完善市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境也十分不利.因此地方政府的這種“市場化”行為雖然很大程度上緩解了財政支出的壓力，但從長遠(yuǎn)來看不論從市場機(jī)制的進(jìn)一步完善還是從穩(wěn)定地方政府財政收入方面來說都亟待改革.具體來說可以從以下幾個方面入手：一，放松政府對市場的過度干預(yù)，完成從建設(shè)型政府到服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變.⑥二，改革與完善現(xiàn)行的績效評估機(jī)制，將評估指標(biāo)從單純的關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長逐步轉(zhuǎn)移到全社會各方面的進(jìn)步上來.

3.3 加強(qiáng)對土地財政收入的管理

在土地出讓金收入還未被納入基金預(yù)算管理時，對于土地財政收入的監(jiān)管基本上是處于空白地帶，地方政府一味的追求政績大搞建設(shè)，直至導(dǎo)致了一些“面子工程”的出現(xiàn)，諸多原本規(guī)劃完好的工業(yè)園區(qū)現(xiàn)如今成了“鬼城”.當(dāng)下一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任，也不愿意接手上屆領(lǐng)導(dǎo)留下的“爛攤子”，而又會大興土木另辟一番天地.同時，在土地收入征收管理當(dāng)中也存在管理不到位的現(xiàn)象，一些地方政府利用少征、緩征等優(yōu)惠政策加大力度招商引資.2007年隨著土地出讓金收入被納入基金預(yù)算管理，收支分離為兩條線的管理制度使得土地出讓收入的使用在一定程度上較規(guī)范化，在使用范圍上也有了一定保障.但由于土地方面的收入支出常年以來“封閉化”運(yùn)作，地方政府基本上秉持上有政策下有對策的態(tài)度面對中央出臺的應(yīng)對土地財政的各項政策.要加強(qiáng)對土地財政收入的管理，不僅要求在管理體制上應(yīng)該更加完善，管理力度上更加強(qiáng)硬，在必要階段可以將相關(guān)規(guī)定法制化以加強(qiáng)其約束力；另一方面，還應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)土地財政相關(guān)信息公開化進(jìn)程，敦促政府真正把土地財政收入用到合適的地方.

注 釋：

1○董冉平.地方政府土地財政的現(xiàn)狀、成因和治理［J］.理論導(dǎo)刊，2008（12）：13-15.

2○黃國龍，蔡佳紅.“土地財政”的分稅制根源及其對策［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2013（6）：3-8.

3○蔣震，邢軍.地方政府“土地財政”是如何產(chǎn)生的［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011（1）：20-24.

4○駱祖春.中國土地財政問題研究［D］.南京大學(xué)，2012.

5○陳明.“生地財政”的多重風(fēng)險及其政治闡釋［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010（5）：25-29.

6○駱祖春.中國土地財政問題研究［D］.南京大學(xué)，2012.

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〔10〕鄧子基.關(guān)于土地財政的幾個問題［J］.學(xué)術(shù)評論，2012（1）：4-9.

中圖分類號：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-260X（2016）06-0124-03

收稿日期：2016-03-14