邵長玲

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縣域內(nèi)義務教育師資均衡配置問題及對策研究

邵長玲

摘要:現(xiàn)階段我國義務教育階段教師配置中存在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間師資配置不均衡，教學質(zhì)量教學水平不均衡、教師發(fā)展不均衡?，F(xiàn)階段義務教育階段教師配置失衡的原因主要包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；缺乏配套性政策的支撐和完善的法律體系保障；政府義務教育投入體制不完善和分稅制的財政問題并加政府調(diào)節(jié)力度不夠，責任機制未建立，績效考核機制不完善等。推進縣域內(nèi)義務教育教師均衡配置的政策性建議包括完善農(nóng)村及薄弱學校教師隊伍建設的宏觀制度保障；積極推進城鄉(xiāng)及校際間教師合理有序流動和引導教師轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的價值觀和教育信念等。

關鍵詞:義務教育；師資；均衡配置

一、我國義務教育階段教師均衡配置政策分析

(一)國家鼓勵并大力支持義務教育階段教師的均衡配置

推進義務教育均衡發(fā)展，尤其是促進城鄉(xiāng)教師均衡配置已上升到政策和法律層面?！读x務教育法》規(guī)定國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校辦學條件。國務院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務教育工作?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》把促進公平作為國家基本教育政策，其中重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出推動義務教育均衡發(fā)展。加強教師隊伍特別是鄉(xiāng)村教師隊伍建設，推進城鄉(xiāng)教師交流?？梢姡瑖覐姆珊驼邔用嫱苿恿x務教育均衡發(fā)展，而義務教育階段教師的均衡配置更是重要的內(nèi)容。

(二)義務教育均衡發(fā)展需要教師資源均衡配置

城鄉(xiāng)教師的均衡配置是義務教育均衡發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是必要手段和保障措施。教師資源作為學校第一資源，它對學校的教學質(zhì)量和辦學水平存在決定性影響。目前，在多數(shù)地方還普遍存在區(qū)域義務教育教師資源分布不均衡情況，優(yōu)秀教師向部分優(yōu)質(zhì)城區(qū)學校流動，而薄弱或偏遠鄉(xiāng)村學校優(yōu)秀教師不斷流失，這已成為制約義務教育均衡發(fā)展的主要障礙。因此義務教育均衡發(fā)展的關鍵是均衡師資配置。只有教師的均衡合理配置，才能使不同區(qū)域間，學校間的學生群體享有均等的機會，才能實現(xiàn)教育的公平。

二、縣域內(nèi)義務教育階段教師配置中存在的問題

(一)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間師資配置不均衡

每年教師招考時，一些重點名校、教育部直屬師范大學畢業(yè)生往往去向多選擇大中城市學校。而小城市，及縣市區(qū)學校往往多是普通高校畢業(yè)生報考，而偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校招聘，往往是門前冷落，缺乏競爭力，即便考上了，也多有放棄的。由于農(nóng)村地區(qū)教師生活環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，嚴重影響農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定與工作積極性，造成農(nóng)村優(yōu)秀教師大量減少和流失，而流失的主要是骨干教師和青年教師。教師年齡老化現(xiàn)象嚴重，一些村小和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學還存在民師轉(zhuǎn)正的教師，這部分教師年齡老化，知識老化，不能適應現(xiàn)代教學模式。英、音、體、美、信息化等小學科教師嚴重不足。主城區(qū)的一些名校往往集中了較多優(yōu)質(zhì)教師資源，吸引了周邊學生就學，而城鄉(xiāng)結(jié)合部往往由于生源流失嚴重，導致教師過剩，流動性較弱。所以在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師無論從數(shù)量、質(zhì)量還是結(jié)構(gòu)上都存在差異。

(二)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教學質(zhì)量教學水平不均衡

義務教育是基礎教育的重要組成部分，在一個人一生的教育中承擔著基礎性作用，對一個人的一生影響深遠。由于師資的不均衡，而直接導致教學質(zhì)量，教學效果的差異，教育的不均衡發(fā)展，破壞了教育公平原則。

(三)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師發(fā)展不均衡

教師發(fā)展是達到教師均衡配置的一種有效方式。但是，一直以來由于種種原因，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師個人發(fā)展上存在嚴重不均衡。社會上，家長、教師均對此項政策有不深入的認識。由于認識不深入及政策不配套完善導致大眾對教師交流政策不關心，不認可，持懷疑態(tài)度，教師本身積極性不高。

三、縣域內(nèi)義務教育階段教師配置失衡的原因分析

(一)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”價值取向：國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益?，F(xiàn)今，這種價值取向顯然已極不適應當下的發(fā)展。但是長期形成的慣性思維潛存于各種決策之中，尤其是在教育政策的制定及改革的推行中忽視了城鄉(xiāng)的差別與平衡。在師資配置上，早期，我國的農(nóng)村義務教育師資主要由中等師范學校定向培養(yǎng)，而城市的義務教育師資則主要來源師范大學或綜合性大學的?？埔陨袭厴I(yè)生。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于師資不足存在不同程度的代課教師，以及原民師轉(zhuǎn)正的一批教師。在2001年實行農(nóng)村義務教育管理體制改革之前，農(nóng)村教師待遇不能得到充分保證，師資配置不均衡現(xiàn)象更為嚴峻。雖然目前城鄉(xiāng)教師已實行了相同的工資待遇，但長期以來城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展留下的欠帳及城鄉(xiāng)在基礎設施，發(fā)展環(huán)境等各方面存在的差距仍是不爭的事實。這反映在教師的流動上呈現(xiàn)出“單向性”。

目前，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量農(nóng)村人口和學齡兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城市的生源不斷膨脹，班級規(guī)模隨之擴大，同時農(nóng)村人口和學齡兒童不斷減少，生源快速萎縮，一些農(nóng)村學校無奈面臨撤并的結(jié)局。在編制及財力有限的現(xiàn)狀下，地方政府通常優(yōu)先滿足城區(qū)學校擴張的需求，將有限的教師資源向縣城傾斜。而農(nóng)村學校教師配置上往往出現(xiàn)數(shù)字超編而實際缺編的狀況，教師不流動，老的退不掉，新的進不來。

(二)缺乏配套性政策的支撐和完善的法律體系保障

近年來，出臺了一些促進義務教育均衡發(fā)展的政策性文件，但真正從法律層面上立法的較少。已有的法律只是從國家層面對義務教育均衡發(fā)展和教師均衡配置作一些原則性規(guī)定，還缺少相應的配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他有關教育的規(guī)范性文件，尚未形成一個完整統(tǒng)一的法律體系。離“依法治教”還相距甚遠。正是由于缺少配套性文件的支撐不僅使一些法律及政策的原則性規(guī)定不能落到實處，還使得一些相關改革因阻力較大而推進困難。如 《義務教育法》規(guī)定國務院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務教育工作。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》要求建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制，在財政拔款、學校建設、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。這些規(guī)定過于原則，至于如何鼓勵、支持和傾斜并無具體規(guī)定，亦無相關追續(xù)?，F(xiàn)在安徽省和滁州市都在推行教師校籍管理改革，即由縣級教育行政主管部門在編制內(nèi)統(tǒng)籌管理，由學校根據(jù)需要按期聘用，動態(tài)調(diào)整，合理流動，促進教師資源均衡配置。但是由于《安徽省事業(yè)單位機構(gòu)設置和編制管理規(guī)定》及《事業(yè)單位人員管理條例》等法規(guī)，目前全省各地執(zhí)行的是逐校核定編制、教師定編到校和專業(yè)技術人員崗位設置到校的管理辦法。由于政策不配套，在基層無法全面開展“無校籍管理”改革。

(三)政府義務教育投入體制不完善和分稅制的財政問題

我國義務教育階段，財政制度實行的是一種地方負責、分級管理的體制，越是高一級政府，所承擔的教育投資責任反而越小。同時現(xiàn)行的中央財政教育轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，補助規(guī)模有限，且多為一次性或臨時性項目，缺乏強有力的長效機制。由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟雖不斷發(fā)展，但支出規(guī)模也在不斷增長，因此，縣級財政仍十分脆弱，縣級財政短期內(nèi)還難以改變“吃飯財政”的現(xiàn)狀，長期以來，財政只能保障教育的基本支出，建設性資金匱乏，同時市區(qū)一體發(fā)展格局，賴以支撐教育建設資金的教育附加和土地出讓金及稅收均部分由市統(tǒng)籌安排，財權與事權的不匹配，導致區(qū)級財政對教育支出資金壓力巨大，對于城區(qū)內(nèi)不斷擴張的學校建設和教師經(jīng)費保障面臨艱難困境，更不用說另外支出的補償教師流動的相關費用。所以出現(xiàn)由縣級財政的“小馬”拉義務教育“大車”的局面。

(四)政府調(diào)節(jié)力度不夠，責任機制未建立，績效考核機制不完善

推進義務教育均衡發(fā)展，合理配置教育資源，實現(xiàn)教育公平是政府的基本職責。所以各級政府有責任和義務落實相關法律和政策的規(guī)定，制定相應的制度，采取有效的措施加以引導和調(diào)節(jié)，調(diào)動教師的積極性，將義務教育相關目標任務落到實處。這就要從制度層面建立健全責任機制，實行科學的績效考核，增強制度的剛性。而目前，這一方面工作還很欠缺，缺少剛性的監(jiān)督和科學統(tǒng)一的績效評估機制?，F(xiàn)實社會中，家長，學校把升學率排在首位，以此作為衡量一切的標準，極大挫傷教師的工作積極性，社會尊師重教的氛圍不濃厚，缺乏對教師的人文關懷。教育部門平時工作中對一些政策宣傳力度不夠，部分教師對教師交流政策的精神實質(zhì)把握不透。這些因素導致教師交流的精神動力水平較低，直接影響交流政策效果的實現(xiàn)。

四、推進縣域內(nèi)義務教育教師均衡配置的政策性建議

在提高教師職業(yè)吸引力的同時，促進義務教育教師均衡配置相關政策的跟進和完善。要采取有力的措施提高教師的政治地位、社會地位和生活待遇，改善教師的工作和生活條件，吸引社會最優(yōu)秀的人才來當教師。同時在均衡師資配置時充分運用包括激勵、保障、評價、監(jiān)督等手段。

(一)完善農(nóng)村及薄弱學校教師隊伍建設的宏觀制度保障

首先要建立嚴格的教師準入、補充及退出機制。義務教育教師要實現(xiàn)均衡配置，教師合理有序地交流是一種有效手段，這需要改變“一崗定終身”的傳統(tǒng)觀念，樹立動態(tài)的教師發(fā)展觀。一是要把好入口關，嚴格準入。在招錄時提高門檻，嚴格考核標準。多引進高素質(zhì)的專業(yè)人才。其次在補充時，提前做到充分征求學校意見，優(yōu)先招錄緊缺專業(yè)的，如音、體、美、信息化等小學科教師。二是完善中小學教師資格認定制度、定期注冊制度，嚴格準入，加強考核管理。大量不合格的教師潛存于農(nóng)村教師隊伍中，不合格的教師沒有合理的“退出路徑”，造成及時補充新教師工作的滯后，直接影響了教師的均衡配置。所以政府應制定切實可行、科學合理的合格教師標準，實行強有力的農(nóng)村義務教育教師退出和補充政策。經(jīng)考核不合格的，堅決予以退出教師隊伍。而隨著機關事業(yè)單位建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度等政策的實施，為教師退出機制的建立提供了政策上的配套和支持。

其次要完善相關配套制度，加大人事制度改革。要去除一些制度的障礙和壁壘。如改革事業(yè)單位機構(gòu)設置和編制管理，建立動態(tài)的教師管理體系，實行更加寬松的教職工編制標準，每年動態(tài)調(diào)整編制或區(qū)域內(nèi)總編管理，按需設崗，優(yōu)化組合，科學管理，師資共享。對新進教師一律實行合同聘任制，其養(yǎng)老保險等“五險一金”由聘用部門統(tǒng)一辦理，所需資金由財政單列，納入預算，使教師的交流具有合理性、合法性和便利性。對教師的管理真正地做到“縣管校用”，“無校籍管理”，使教師作為一個“系統(tǒng)人”，而不是單純的“學校人”。

再次，通過立法規(guī)定各級政府教育經(jīng)費的投入，建立合理的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)費的保障對均衡師資的配置也是至關重要的。眾多國家通過立法來規(guī)定和約束各級政府的義務教育投入責任。規(guī)范義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不平衡問題的主要手段。法國中央財政承擔了70%以上的義務教育經(jīng)費。德國義務教育經(jīng)費主要由州政府承擔，它將教師工資直接劃撥到教師個人賬戶，約占義務教育經(jīng)費的大約75%。同時很多國家都建立起一套比較完備的經(jīng)費績效責任制度和監(jiān)督機制，以便社會對各個支出主體進行監(jiān)督和績效考核，這點我國完全可以借鑒。

另外，要完善對政府落實義務教育均衡發(fā)展的考核制度，明確在推進義務教育均衡發(fā)展中各級政府的責任，主要是縣級政府。尤其是加大對師資均衡配置的分值或占比度，加強考核的剛性和結(jié)果的應用。對考核的主體，內(nèi)容、形式、結(jié)果應用應明確具體，對社會公示。考核要提高民眾的參與度，或采用第三方評估考核方式。

(二)積極推進城鄉(xiāng)及校際間教師合理有序流動

均衡義務教育師資配置的一個有效措施是促進教師合理流動。教師的合理流動促進了學校發(fā)展的相對均衡，還減少了學生的流動。那么，如何規(guī)范教師的合理流動呢？

一要建立促進教師流動的激勵和補償制度。教師的流動勢必會對其家庭、學習、生活及社交等方面造成影響。由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，所以采取對流動教師進行環(huán)境差異補償?shù)日咂胶馐侄喂膭顑?yōu)質(zhì)師資流動來彌補農(nóng)村及薄弱學校的師資等條件的差異，這對于促進教育公平十分必要。目前我國中小學實行崗位績效工資，包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分。具體對艱苦邊遠地區(qū)，可以通過設立農(nóng)村教師艱苦邊遠補貼制度，根據(jù)艱苦邊遠程度，補貼設為若干檔，形成合理梯度。在崗則有，離崗則無。為防止出工不出力現(xiàn)象，還可擴大艱苦邊遠地區(qū)學校的績效工資額度，或?qū)⑦呥h補貼與績效掛鉤，如績效考核合格以上發(fā)邊遠補貼，如不合格，則只發(fā)60%。目前，筆者所在區(qū)根據(jù)遠近實行了每月100至300元不等的邊補，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼每月200至500元不等，最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師每月可比城區(qū)教師多拿800元。由于縣級財力薄弱，為了能保證按時足額發(fā)放，建議中央和省級財政按一定比例分擔所需經(jīng)費。在政治待遇等政策上亦要向農(nóng)村教師傾斜，如在職稱的評定，評優(yōu)的確定，職務的升遷，進修的機會等方面給予優(yōu)先照顧。如在晉升中高級職稱或初任校長職務必須有一定年限的農(nóng)村學校工作經(jīng)歷并考核在合格以上。二是要制定科學合理的交流制度和程序。要合理劃定流動區(qū)域，可以由近及遠，劃定片區(qū)，首先在本片區(qū)范圍內(nèi)交流，在此基礎上，根據(jù)需求和教師意愿進行更大范圍內(nèi)的流動。要確定流動期限，可確定為3-6年，一般3年一個教育階段，在每一個教育階段內(nèi)學生不宜頻繁更換教師。三是要建立流動教師的績效考評制度。只有對交流對象進行考評才能有效地保持流動教師的工作緊迫感，如果不對流動教師進行合理的績效考評，容易造成松懈，影響交流的質(zhì)量和效果。四是要創(chuàng)新機制，首先對校長和名師進行交流。一個好校長就是一個好學校，同樣名師的帶動和示范作用也是巨大的，可以安排名校分管教育教學的副校長到農(nóng)村薄弱學校掛職副校長或當校長，農(nóng)村學?；虮∪鯇W校的校長也可到城里名校掛職副校長一段時間。成立名師工作室，明確名師待遇，在其評為名師后，必須到農(nóng)村或薄弱校交流一段時間，并定期到薄弱校上一定時間的公開課?；蚪M織農(nóng)村學校教師來聽課，進行學術業(yè)務交流，名師還要編寫優(yōu)質(zhì)課件或校本，在區(qū)域內(nèi)學校廣泛交流，以充分發(fā)揮名師的效用。

(三)引導教師轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的價值觀和教育信念

要加強師德師風建設，引導廣大教師樹立“以生為本”的服務觀念，增強社會責任感和崗位責任意識，摒棄一己之私。教育部門要加大宣傳，改變教師“一崗定終生”的傳統(tǒng)觀念，樹立動態(tài)的教師發(fā)展觀念，大力宣傳教師均衡配置及交流政策的目的和意義，提高教師和社會大眾對政策的認識水平，充分營造良好的社會氛圍，獲得輿論的支持，使教師自覺自愿配合交流政策的執(zhí)行。鼓勵教師參加交流培訓學習，了解城鄉(xiāng)教育發(fā)展現(xiàn)狀，激發(fā)教師的工作熱情，積極投入到城鄉(xiāng)教師交流的大潮中。對交流教師要給予精神方面的支持和人文關懷，構(gòu)建學習交流平臺，開展多元活動，豐富精神文化生活。

百年大計，教育為本，教育大計，教師為本。義務教育的均衡發(fā)展關系我國義務教育的總體質(zhì)量，關系教育公平這一最大的公平能否得以實現(xiàn)。義務教育發(fā)展以縣級政府為主體，而義務教育均衡發(fā)展首推的是縣域內(nèi)的均衡，均衡發(fā)展重點在縣(市、區(qū))，難點也在縣(市、區(qū))，所以縣域內(nèi)的教師的均衡配置對促進義務教育均衡發(fā)展有巨大的推動作用。教師的均衡配置不是簡單的填平補齊，削高補低，而是帶動農(nóng)村學校薄弱學校師資水平的提高，從而根本上提高教師隊伍的整體素質(zhì)，進而促進整體教育質(zhì)量提升，最大限度地促進學生的發(fā)展，辦人民滿意的教育。

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責任編輯：劉海濤

收稿日期：2015-11-03

作者簡介：邵長玲，北京大學政府管理學院碩士研究生(北京 100871),滁州市南譙區(qū)政府 (安徽 滁州 239000 )。

中圖分類號：G635.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1794(2016)01-0112-04