●李 濤 任懷艷 劉長(zhǎng)江

我國(guó)地方政府預(yù)算管理中的問(wèn)題探討

●李 濤 任懷艷 劉長(zhǎng)江

政府預(yù)算，即政府財(cái)政收支預(yù)算，它是政府財(cái)政部門按照法律規(guī)定的程序編制的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府組織收入和安排支出的重要依據(jù)，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的有效工具。我國(guó)的預(yù)算管理在不斷地摸索和創(chuàng)新中，已初步形成了一套包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和決算的完整體系。但在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府預(yù)算管理還存在一些問(wèn)題，需要對(duì)其進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以便更好地管理和使用財(cái)政資金。

預(yù)算管理 制度改革預(yù)算公開

一、引言

政府預(yù)算是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃，政府預(yù)算管理是政府財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，對(duì)政府的各項(xiàng)決策有著十分重要的指導(dǎo)作用。從1995年我國(guó)施行《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政制度取得了明顯的進(jìn)步，已初步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政制度體系，預(yù)算管理制度作為財(cái)政制度的基石也在不斷地完善，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

當(dāng)前，我國(guó)迎來(lái)“十三五”規(guī)劃，這是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段。但我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理制度暴露出了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題已成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的“絆腳石”，其主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制機(jī)制有待完善，預(yù)算體系不完整，政府債務(wù)管理混亂，預(yù)算約束力較低，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)單一，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，財(cái)政公開程度不夠等。因此黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確要求。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，深化預(yù)算管理制度改革，施行規(guī)范、透明的預(yù)算制度，這是建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度的必要條件，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

二、政府預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制、審批等機(jī)制不夠合理

目前我國(guó)地方政府大多都是在每年的四季度才開始編制下一年度的預(yù)算，從開始編制到最終定稿，只有短短兩三個(gè)月的時(shí)間，用這么短的時(shí)間編制出來(lái)的預(yù)算很難做到科學(xué)、細(xì)致。另外，預(yù)算審批程序也是走過(guò)場(chǎng)，很多地方的政府預(yù)算根本沒(méi)有提交人大審議，即使提交了人大，人大的審查也僅僅停留在形式審查的階段，沒(méi)有起到對(duì)預(yù)算的約束監(jiān)督作用。由于編制時(shí)間很短，很多資料無(wú)法收集完整，很多基礎(chǔ)性工作也無(wú)法全面展開，一些政策性、技術(shù)性的工作很難做到細(xì)致周密，再加之人大的審查、監(jiān)督不力，導(dǎo)致我國(guó)地方政府的預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中報(bào)告過(guò)多、追加不斷，影響了預(yù)算的正常執(zhí)行，降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

相比之下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制就更加科學(xué)，也更加嚴(yán)格。以美國(guó)為例，在每個(gè)財(cái)政年度開始前18個(gè)月就開始著手編制預(yù)算，這樣就充分保證了有足夠的時(shí)間收集基礎(chǔ)資料、進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，也就提高了預(yù)算的客觀性、科學(xué)性及可行性，同時(shí)也能有效減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整。美國(guó)政府預(yù)算的審批機(jī)關(guān)是國(guó)會(huì)，它對(duì)政府預(yù)算的審批過(guò)程也是相當(dāng)嚴(yán)格的，審批時(shí)限為9個(gè)月，如此長(zhǎng)的審批時(shí)間保證了審批的細(xì)致周密，國(guó)會(huì)審批后要經(jīng)總統(tǒng)簽署才能生效。如果國(guó)會(huì)通過(guò)的預(yù)算草案被總統(tǒng)否決，那么該草案需要國(guó)會(huì)再次審議，如以2/3的多數(shù)票再次通過(guò)，則立即產(chǎn)生法律效力，總統(tǒng)無(wú)權(quán)再否決該草案。如國(guó)會(huì)不能以2/3的多數(shù)票再次通過(guò)，就需要對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修訂，然后提交總統(tǒng)簽署，其審批程序之嚴(yán)密可見一斑。

（二）政府預(yù)算信息透明度太低

財(cái)政預(yù)算信息的公開，既是保障公眾對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式，也是促進(jìn)基層政府預(yù)算管理法制、民主、科學(xué)的有效工具，還是有效預(yù)防腐敗滋生的“防腐劑”。我國(guó)政府早已將預(yù)算公開寫進(jìn)了《預(yù)算法》里，明確規(guī)定各級(jí)政府及部門的預(yù)算必須向公眾公開，但是，不規(guī)范的公開程序，不健全的公開機(jī)制，不嚴(yán)格的公開監(jiān)督等等，都導(dǎo)致了預(yù)算信息不能得到充分的披露。目前我國(guó)地方政府在預(yù)算信息公開方面主要存在以下幾種問(wèn)題：

1、公開的內(nèi)容不詳細(xì)?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算公開應(yīng)將收入預(yù)算與支出預(yù)算同時(shí)進(jìn)行公開，而且公開應(yīng)細(xì)化到當(dāng)年《政府收支分類科目》“類款項(xiàng)”中的“項(xiàng)”級(jí)。但多數(shù)政府沒(méi)有對(duì)需要公開的預(yù)算信息進(jìn)行足夠地細(xì)化，有的甚至只公開幾個(gè)總體的數(shù)字，或者只有收入預(yù)算，沒(méi)有支出預(yù)算。

2、公開的時(shí)間不及時(shí)?！额A(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算等報(bào)告或報(bào)表，經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的部門預(yù)算，都應(yīng)當(dāng)于批準(zhǔn)后二十日之內(nèi)向社會(huì)公開”，但多數(shù)地方政府并沒(méi)有做到公開的及時(shí)性，有的甚至在年度快結(jié)束時(shí)都沒(méi)有公開。

3、公開的渠道不暢通。預(yù)算信息一般都是公開在政府或財(cái)政部門的門戶網(wǎng)站，但很多政府或部門的網(wǎng)站都疏于管理維護(hù)，經(jīng)常出現(xiàn)打不開網(wǎng)站或網(wǎng)站更新太慢，無(wú)法使公眾順利地獲取政府預(yù)算信息。

以上這些問(wèn)題都使得廣大群眾無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致了政府預(yù)算缺少來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督，既造成政府公信力的降低，不利于建立陽(yáng)光政府，也不利于財(cái)政資金和社會(huì)資源的合理分配及有效使用。

（三）預(yù)算內(nèi)容不夠完整

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)包含政府的全部收入和支出，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，各預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立、完整。只有按照《預(yù)算法》的規(guī)定將政府各方面的全部收支都納入到預(yù)算體系中來(lái)，才能通過(guò)預(yù)算來(lái)全面反映政府的收支狀況、結(jié)構(gòu)及管理活動(dòng)，才能更好地合理分配使用財(cái)政資金。但多數(shù)地方政府只編制了一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，并沒(méi)有編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，有的地方還專門有預(yù)算外資金的說(shuō)法，使大量的財(cái)政資金游離于人大及社會(huì)公眾的監(jiān)督之外，沒(méi)有在陽(yáng)光下運(yùn)行，這與預(yù)算完整性原則不符，造成了資金使用不合理、不規(guī)范，也容易滋生腐敗。

（四）資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，資金使用績(jī)效低

在地方政府的預(yù)算中，可以發(fā)現(xiàn)不少內(nèi)容相似或者相近的項(xiàng)目。例如，不少部門都安排有與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目，如鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、農(nóng)村體育設(shè)施、鄉(xiāng)村書屋、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技興農(nóng)、農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目等等，這些項(xiàng)目都是新農(nóng)村建設(shè)的一部分，但資金卻掌握在多個(gè)不同的政府部門手中，資金分散，而且還有重復(fù)安排的現(xiàn)象，這樣自然難以有較高的資金使用績(jī)效。

在項(xiàng)目支出中安排的培訓(xùn)、會(huì)議、調(diào)研以及出國(guó)考察等費(fèi)用過(guò)多造成了資金的浪費(fèi)。其實(shí)，在本地區(qū)的調(diào)研不需要多少額外的費(fèi)用，并且車輛運(yùn)行費(fèi)用已經(jīng)包括在了部門的基本支出里；研討會(huì)、座談會(huì)并沒(méi)有真正召開，而且多數(shù)會(huì)議本可以在單位會(huì)議室召開，不需額外的經(jīng)費(fèi)；多數(shù)出國(guó)考察更是一種領(lǐng)導(dǎo)待遇，并不是確有必要。

另外，有的建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)之初沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)地論證，對(duì)于“到底有沒(méi)有必要建，建成多大規(guī)模，需要有什么使用功能”等問(wèn)題都沒(méi)有搞清楚，等建好之后，發(fā)現(xiàn)不合適就又拆了重來(lái)，致使出現(xiàn)了許多短命建筑。這是財(cái)政資金被浪費(fèi)的主要原因。

（五）“量入為出、收支平衡”成空談

我國(guó)《預(yù)算法》將“量入為出、收支平衡”作為地方各級(jí)政府預(yù)算編制的基本原則?！傲咳霝槌觥本褪歉鶕?jù)收入能力來(lái)安排支出，即“有多少錢辦多少事”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直把“量入為出”作為財(cái)政收支安排的基本原則，這種緊縮性的財(cái)政政策有利于控制財(cái)政赤字的增長(zhǎng)，適合我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。而很多地方政府卻在執(zhí)行“量出為入”的預(yù)算政策，這是與《預(yù)算法》背道而馳的。“量出為入”即根據(jù)支出來(lái)組織收入，“要辦多少事，去找多少錢”，當(dāng)然，“量出為入”并不是錯(cuò)誤的，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期它也是一種正確的預(yù)算編制原則。但“量出為入”并不是要滿足全部的支出需求，關(guān)鍵是要合理地確定支出范圍，安排支出應(yīng)從本地的經(jīng)濟(jì)水平和人民負(fù)擔(dān)能力等方面綜合考慮?？芍档藐P(guān)注的是，當(dāng)前的一些地方政府在執(zhí)行“量出為入”政策時(shí)出現(xiàn)了問(wèn)題，特別是在一些貧困地區(qū)，本來(lái)資金就已經(jīng)十分緊張，卻還在搞政績(jī)工程，大拆大建，以至于把地方財(cái)政弄得入不敷出。在這種狀況下，有的地方政府沒(méi)有資金就大搞舉債，搞BT項(xiàng)目，搞融資等等，讓政府背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，相當(dāng)于將以后幾年甚至幾十年的資金都挪到現(xiàn)在來(lái)使用，其危害不言而喻。

三、改進(jìn)政府預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）建立健全預(yù)算編制、審批制度

科學(xué)、合理、可行的政府預(yù)算不是短時(shí)間之內(nèi)能完成的，應(yīng)當(dāng)合理延長(zhǎng)預(yù)算的編制和審批時(shí)間。首先，要提前編制預(yù)算草案，建議每一年度開始的時(shí)候就可以著手下一年度預(yù)算的編制，以保證有足夠的時(shí)間收集和整理數(shù)據(jù)資料。其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)人大審議預(yù)算的時(shí)間。各級(jí)政府最好能在同級(jí)人大召開的前三四個(gè)月向人大常委會(huì)提交細(xì)化的預(yù)算草案并匯報(bào)預(yù)算編制情況，讓人大代表們有充足的時(shí)間去細(xì)致閱讀預(yù)算草案，以保證政府預(yù)算得到細(xì)致深入的審查。

（二）實(shí)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，大力推進(jìn)三年滾動(dòng)預(yù)算

目前，我國(guó)政府預(yù)算的一個(gè)重大缺點(diǎn)就是沒(méi)有重視預(yù)算執(zhí)行的前瞻性。雖然我國(guó)也編制了中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃，但只是一個(gè)綱要式的參考文件，沒(méi)有必要的分析和計(jì)算，其明細(xì)程度和結(jié)構(gòu)與年度預(yù)算差距較大，指導(dǎo)意義不強(qiáng)，不是真正意義上的多年預(yù)算。因此，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，以對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)為依據(jù)，由財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)各業(yè)務(wù)部門編制三年期滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年的財(cái)政收支情況進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，針對(duì)規(guī)劃期內(nèi)可能發(fā)生的一些重大改革、項(xiàng)目和重要政策，研究相應(yīng)的政策、機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。往后每一年的年度財(cái)政預(yù)算都要與三年期的滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接，這樣就可以提高年度財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、可行性。

（三）加大政府預(yù)算信息公開力度

要切實(shí)做好預(yù)算信息的公開，使財(cái)政預(yù)算真正做到透明，則政府首先要轉(zhuǎn)變思想。要認(rèn)識(shí)到政府的每一分錢都是來(lái)自于人民群眾，政府的公共權(quán)力是人民賦予的，因此政府必須要接受廣大群眾的監(jiān)督，這就需要很高的財(cái)政透明度。要建立健全法律體系來(lái)保證預(yù)算的透明度，沒(méi)有法制，也就無(wú)所謂透明度。另外，在財(cái)政公開的內(nèi)容上，除涉密信息外，政府預(yù)算支出應(yīng)全部細(xì)化到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)等敏感的支出，更要全部公開，接受公眾監(jiān)督。還有一些財(cái)政政策也應(yīng)及時(shí)讓公眾知曉，以便公眾能更好地理解政府的決策，更好地行使監(jiān)督職能。

（四）健全預(yù)算監(jiān)督制度

預(yù)算監(jiān)督就是對(duì)預(yù)算從編制、審批到執(zhí)行等全過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)督，包括多種監(jiān)督方式，例如人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，健全的監(jiān)督機(jī)制可以使政府預(yù)算更加科學(xué)、合理，運(yùn)行更加順暢。首先應(yīng)該完善預(yù)算監(jiān)督法律制度，從法律高度來(lái)規(guī)范預(yù)算監(jiān)督的各個(gè)方面。其次要明確各個(gè)監(jiān)督主體的職權(quán)，讓監(jiān)督主體清楚知道該怎么去監(jiān)督，監(jiān)督哪些方面，在監(jiān)督過(guò)程中，各主體之間還應(yīng)做到信息交換，合理協(xié)調(diào)任務(wù)，真正做到切實(shí)有效的監(jiān)督。再次要加強(qiáng)公眾監(jiān)督，形成有效的公眾監(jiān)督機(jī)制，使公眾有表達(dá)意愿、參與決策的機(jī)會(huì)，防止權(quán)力的濫用，這也是提高財(cái)政透明度的要求之一。

（五）全面實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門或預(yù)算單位根據(jù)預(yù)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)辦法，對(duì)財(cái)政支出的效益性、經(jīng)濟(jì)性等進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)是監(jiān)督財(cái)政資金使用、提高資金使用效率的有效工具，但目前我國(guó)很多地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)還未開展，因此積極推行績(jī)效評(píng)價(jià)刻不容緩。首先要盡可能地將財(cái)政支出都納入到評(píng)價(jià)范圍中來(lái)，保證每一筆資金都能做到“物盡其用”；其次，要培訓(xùn)一批專業(yè)的、可靠的業(yè)務(wù)骨干，專門負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性；最后，要及時(shí)整理并合理利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

（六）規(guī)范地方債務(wù)管理，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)政府預(yù)算管理，必須要控制財(cái)政赤字。雖然《預(yù)算法》規(guī)定不準(zhǔn)列赤字，但地方政府的財(cái)政赤字還是逐年上升，這與我國(guó)地方政府債務(wù)管理不夠規(guī)范有很大關(guān)系，各地政府基本都背上了沉重的債務(wù)包袱，好多縣（區(qū)）一級(jí)政府的債務(wù)都達(dá)到了上百億，而他們一年的財(cái)政收入?yún)s只有區(qū)區(qū)十幾億，如此大的負(fù)債率也增大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須規(guī)范地方政府性債務(wù)管理以化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先應(yīng)該嚴(yán)格控制舉債程序和資金用途，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額并需報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。其次要將政府與企業(yè)分開，政府舉債必須由政府以自己的名義舉借，不能通過(guò)企事業(yè)單位代為舉借，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。最后還要建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，建立對(duì)違法違規(guī)融資和使用政府性債務(wù)的懲罰機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：西華師范大學(xué)管理學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）