●周 郁

關(guān)于構(gòu)建地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的思考和建議
——以江蘇省泰州市為例

●周 郁

隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與交叉融合不斷深化，建立健全地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制對維護區(qū)域金融穩(wěn)定的重要意義日益凸顯。本文通過分析建立地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的必要性和可行性，基于江蘇泰州的實踐，提出了泰州市金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建設(shè)想。

監(jiān)管協(xié)調(diào) 必要性 可行性

2014年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任的意見》（國發(fā) 〔2014〕30號），提出完善中央和地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的總體要求。但就從實踐來看，地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制仍處于探索階段，權(quán)責(zé)邊界不明晰、政策標準不統(tǒng)一、信息溝通渠道不暢、部門協(xié)作壁壘難消除等“頑疾”的存在讓建立地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制變得“遙不可及”。本文結(jié)合泰州地區(qū)實踐，就建立地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的必要性和可行性進行了探討。

一、建立地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的必要性

一是經(jīng)濟金融發(fā)展新形勢的客觀需求。隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與交叉融合不斷深化，新的金融業(yè)態(tài)和產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，新的監(jiān)管盲區(qū)也越來越多。由于金融屬于風(fēng)險敏感性行業(yè)，處于監(jiān)管盲區(qū)的新金融業(yè)態(tài)一旦形成風(fēng)險，很容易形成“蝴蝶效應(yīng)”，進而波及至傳統(tǒng)金融業(yè)，放大了區(qū)域性金融風(fēng)險暴露的可能性。近年來，除有相關(guān)部門進行不同程度監(jiān)管的小貸公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、農(nóng)民資金互助社外，泰州地區(qū)還出現(xiàn)了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺、投資咨詢公司、股權(quán)投資企業(yè)等等，這部分機構(gòu)沒有事前設(shè)立審批部門，也沒有業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，很容易演變?yōu)榉欠Y、洗錢等違法犯罪行為，進而蠶食公眾對傳統(tǒng)金融行業(yè)的信心，如射陽農(nóng)商行擠兌事件的深層次原因正是農(nóng)民資金互助社兌付風(fēng)險影響儲戶信心，最終波及傳統(tǒng)銀行業(yè)。建立金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制可在不改變現(xiàn)有監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上最大程度地彌補分業(yè)監(jiān)管縫隙，消除監(jiān)管空白。

二是地方政府主導(dǎo)地方金融管理的需要。地方政府是區(qū)域金融穩(wěn)定的最終責(zé)任人，也是地方金融管理的主要負責(zé)人。但在實踐中，地方政府在金融管理時往往面臨“有心無力”和“有力無心”的雙重難題。一方面，地方政府長期缺乏金融管理經(jīng)驗，金融監(jiān)管人才匱乏，金融管理職能很難有效發(fā)揮。自泰州市金融辦成立以來，核定專職編制9人，但到位的僅4人。經(jīng)信委、商務(wù)局等部門均只有1人兼職監(jiān)管融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行，僅能夠完成日常報表數(shù)據(jù)的收集匯總，無力開展常態(tài)化、制度化監(jiān)管。另一方面，地方政府手中掌握著大量的金融、司法、宣傳資源，在處置金融風(fēng)險時卻因為沒有相應(yīng)的制度流程協(xié)調(diào)統(tǒng)籌而“束手無策”，未能有效利用。泰州現(xiàn)行的防范和化解區(qū)域金融危機體制中明確了地方政府承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任，但沒有規(guī)定具體的履職范圍、處置原則、處置模式和相應(yīng)的處置程序，風(fēng)險處置隨意性強、責(zé)任界定不明晰，相互推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。建立金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制可實現(xiàn)對地方金融監(jiān)管資源的補強，亦可形成規(guī)范化的風(fēng)險處置制度，進一步調(diào)動地方政府主導(dǎo)地方金融管理的積極性。

三是金融監(jiān)管部門間監(jiān)管統(tǒng)籌的需要。較中央層面金融監(jiān)管體系，地方層面金融監(jiān)管體系更為復(fù)雜，既有中央監(jiān)管部門的派出機構(gòu)，又有地方政府自行設(shè)立的金融管理部門，各部門隸屬關(guān)系不同，監(jiān)管目標也不盡相同，監(jiān)管權(quán)力高度分散、部門間行政壁壘高企，抑制了監(jiān)管部門間的信息共享度，部分監(jiān)管部門在監(jiān)管信息交流時常常存在“只談概況，不談數(shù)據(jù)；只談成績，不談問題”的情形，交流內(nèi)容也僅僅是停留在淺層次工作信息，重要信息仍是相互保密，造成了監(jiān)管資源嚴重浪費和低效率，監(jiān)管有效性大打折扣。建立金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制可進一步統(tǒng)籌監(jiān)管部門間行動，避免監(jiān)管摩擦，搭建信息共享平臺，節(jié)約監(jiān)管資源，提升監(jiān)管的有效性。

四是國家金融政策貫徹落實的需要。由于地區(qū)利益的存在，貫徹落實國家金融方針政策過程中，易形成地方保護主義，拉長了國家金融政策落地的過程。如金融辦普遍集金融發(fā)展與金融監(jiān)管職能為一身，有的還承擔(dān)金融機構(gòu)出資人職責(zé)，存在政府與市場邊界不清、金融監(jiān)管目標與發(fā)展目標混淆等問題，不同程度地存在著借助行政手段參與金融活動，甚至直接干預(yù)金融機構(gòu)經(jīng)營的情況。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力下，部分基層地方政府對金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)量進行考核，對經(jīng)營困難的落后產(chǎn)能、資不抵債的僵尸企業(yè)，強制要求不抽貸、不壓貸，與國家金融政策背離。良好的金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制可以突出中央監(jiān)管部門派出機構(gòu)作為國家金融政策“代言人”的地位，起到“緩和劑”的作用，抑制過度重視地方利益而發(fā)生央地監(jiān)管沖突的可能性。

二、建立金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)的可行性分析

近年來，泰州各金融監(jiān)管部門間的合作不斷增強，積累了一定的實踐經(jīng)驗；其他地區(qū)的金融監(jiān)管改革經(jīng)驗也為建立泰州版的協(xié)調(diào)機制提供了案例范本，可供參考借鑒；泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制在保持當(dāng)前金融監(jiān)管格局不變的基礎(chǔ)上，對金融監(jiān)管資源進行了優(yōu)化，與泰州市政府金融管理目標一致，政府有動力推動該機制建設(shè)；泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制自身也具有較強的可操作性，易落實。綜合考慮以上因素，泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)具有極大的可行性。

（一）有實踐：前期開展監(jiān)管合作工作為金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)打下實踐基礎(chǔ)

泰州在建立金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制方面已經(jīng)做過一些探索，如不定期開展聯(lián)合專項行動，協(xié)同化解處置金融風(fēng)險；打擊非法集資，共同推進金融生態(tài)建創(chuàng)建工作；定期召開形勢分析會，加強數(shù)據(jù)信息共享等等。目前，各金融管理部門監(jiān)管協(xié)作內(nèi)容已包括金融生態(tài)縣創(chuàng)建、金融改革、信息共享、風(fēng)險處置等多個方面，彼此間人員業(yè)務(wù)的了解程度不斷加深，監(jiān)管協(xié)作意識和互信感也不斷增強，為金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)積累了實踐經(jīng)驗。

（二）有借鑒：溫州、山東等地金融監(jiān)管改革經(jīng)驗為金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)提供借鑒參考

溫州、山東等地在地方金融管理機制方面在全國范圍內(nèi)率先進行了改革探索，其改革取得了一定的經(jīng)驗成果。如溫州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制成立了20個部門組成的地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，要求各部門加強協(xié)作、密切配合，強化責(zé)任落實，切實開展情況排摸、日常監(jiān)管、清理整頓和風(fēng)險處置，共同維護金融穩(wěn)定，并建立了地方金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度和地方金融監(jiān)管信息通報制度。泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制在溫州、山東等地監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)的基礎(chǔ)上進行了優(yōu)化完善。

（三）有動力：金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制與地方政府金融管理目標相契合，符合地方政府維護金融穩(wěn)定、加快金融發(fā)展的根本利益

泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制目的是進一步優(yōu)化完善地區(qū)金融管理機制，推動地區(qū)金融改革創(chuàng)新和維護區(qū)域金融穩(wěn)定。上述目標與泰州市政府加快地區(qū)金融發(fā)展的根本利益是一致的。同時，泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制是在現(xiàn)有監(jiān)管體系的架構(gòu)上成立的協(xié)調(diào)性組織，能夠在不破壞現(xiàn)有金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，最大程度地聚集金融監(jiān)管資源，提升監(jiān)管的全面性和有效性，實現(xiàn)對現(xiàn)有監(jiān)管體系的 “帕累托改進”。其改革阻力不大，風(fēng)險因子較低，政府有較強的實施動力。

（四）有優(yōu)勢：泰州金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制自身具備較強的可操作性、靈活性

核心成員與基礎(chǔ)成員的組織層次劃分，可實現(xiàn)“大事大議、小事小議”，確保各成員間權(quán)責(zé)對等，提高成員單位參與協(xié)調(diào)機制的積極性；五個專職工作小組的設(shè)計落實了協(xié)調(diào)機制履職責(zé)任，不留死角，考慮到地方金融監(jiān)管力量較為薄弱，該協(xié)調(diào)機制下設(shè)的五個工作小組中僅有1個工作小組為金融辦牽頭，而其他四個則均是人民銀行和銀監(jiān)部門牽頭，確保了專業(yè)化水平；四位一體的工作規(guī)則設(shè)計確保了協(xié)調(diào)機制運作有管理、有制度、有平臺、有考核，具有較強的可操作性。

三、構(gòu)建泰州地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的對策建議

（一）目標與原則

泰州金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制的主要目標是：在泰州市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮各金融監(jiān)管部門的職能優(yōu)勢，以進一步加強跨系統(tǒng)金融信息共享和風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警，及時協(xié)調(diào)處置區(qū)域金融風(fēng)險，切實維護金融業(yè)安全穩(wěn)定，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。機制運行須遵循以下四項原則：一是政府主導(dǎo)原則。突出政府在化解金融風(fēng)險、協(xié)調(diào)金融監(jiān)管工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立以市政府為主導(dǎo)、各金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合、共同參與的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作體系。二是信息共享原則。加強各金融監(jiān)管部門經(jīng)濟金融信息的適時溝通和有效傳遞，以及發(fā)現(xiàn)并有效化解金融風(fēng)險。三是預(yù)防為主原則。以風(fēng)險預(yù)防為主，側(cè)重于金融風(fēng)險日?；狻０凑諏俚毓芾?、誰審批、誰監(jiān)管、誰負責(zé)原則，做好日常監(jiān)測和風(fēng)險處置工作。四是職責(zé)程序明確原則。明確各部門在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中的工作職責(zé)和協(xié)調(diào)機制的運作程序，確保協(xié)調(diào)機制高效有序運轉(zhuǎn)。

（二）泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)路徑

近年來，我國部分地區(qū)也先后開展了相應(yīng)的金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制探索工作，雖然取得了一些成效，但總體“溢出”效應(yīng)不明顯。究其原因，主要是組織架構(gòu)嚴密性不足、部門壁壘未完全打破、工作制度靈活性不足等因素制約了協(xié)調(diào)機制的順利運轉(zhuǎn)。泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制是常設(shè)性的金融管理組織，應(yīng)以機制運作的實用性為主要導(dǎo)向，突出組織架構(gòu)的嚴密性、責(zé)任落實的完整性及工作規(guī)則的有效性。

1、組織框架。泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制擬形成以“地方政府牽頭，核心成員單位為主體，基礎(chǔ)成員單位為補充”的組織框架。核心成員與基礎(chǔ)成員的劃分突出了協(xié)調(diào)機制組織架構(gòu)的層次性，核心成員單位是指有固定監(jiān)管對象，從事常態(tài)化金融監(jiān)管業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管部門，如人行、銀監(jiān)、金融辦、商務(wù)局等；基礎(chǔ)成員單位是指無固定監(jiān)管對象，但從事與金融監(jiān)管或風(fēng)險處置業(yè)務(wù)的相關(guān)部門，如發(fā)改委、財政局、法院、公安、宣傳部等等。核心成員與基礎(chǔ)成員在權(quán)利義務(wù)分配上也將有所區(qū)別，核心成員是協(xié)調(diào)機制的“常任理事”，日常性監(jiān)管協(xié)調(diào)事務(wù)可直接由核心成員會議商定；同時，核心成員在日常監(jiān)管、形勢分析、風(fēng)險處置中也將承擔(dān)主要責(zé)任，而基礎(chǔ)成員主要承擔(dān)的是協(xié)調(diào)、配合、參與工作。

表1 泰州市金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組構(gòu)成

2、責(zé)任劃分。為進一步打破部門壁壘，擬采取“另起爐灶”的方法。從協(xié)調(diào)機制的主要工作職責(zé)入手，在上述組織框架的基礎(chǔ)上下設(shè)五個專項工作小組，分別為分別為金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警小組、監(jiān)管政策信息溝通小組、金融風(fēng)險協(xié)同處置小組、打擊非法金融活動小組、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)小組，指定核心成員單位作為小組牽頭人。在機制建立初期，可僅僅明確各小組具體工作責(zé)任，不再規(guī)定各成員單位的具體職責(zé)，而由各小組成員單位自行商定，充分發(fā)揮各成員單位的主觀能動性，實施“黑匣子”式管理。待機制運行一段時間，各成員部門職責(zé)穩(wěn)定下來后，可再對各成員單位職責(zé)進行明確，以避免因制度不完善而導(dǎo)致部門間協(xié)作不暢現(xiàn)象的出現(xiàn)。

圖1 泰州市金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)機制組織框架

3、工作規(guī)則。工作規(guī)則是協(xié)調(diào)機制運行的根本保障，在協(xié)調(diào)機制運行初期，擬采取 “會議+報告+政策溝通+考核評價”四位一體的工作規(guī)則：會議規(guī)則既包括定期召開的聯(lián)席會議、專題會議，也包括不定期召開的臨時性會議，不同的會議參會成員單位也不盡相同；報告規(guī)則不僅包括定期共享的報表、報告，還包括突發(fā)事件時重大事項報告互相通報；政策溝通規(guī)則主要是指重要政策抄送、出臺政策提前告知等；考核評價規(guī)則是對成員單位執(zhí)行會議、報告、政策互通規(guī)則進行督查，對執(zhí)行不力或出現(xiàn)重大差錯的單位在成員范圍內(nèi)通報，并上報市政府。

表2 專項工作小組工作職責(zé)一覽

表3 工作規(guī)則一覽

（作者單位：中國人民銀行泰州中心支行）

1.安起雷、朱文濤.2010.我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建與完善［J］.甘肅金融，7。

2.龍芳.2006.建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的必要性和現(xiàn)實選擇［J］.財政監(jiān)督，3。

3.楊子強.2014.完善地方金融監(jiān)管體制［J］.中國金融，5。

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）