●閆聚陳

淺議縣級財政部門如何行使好財政監(jiān)督權

●閆聚陳

法治政府要求“法無授權不可為，法定職責必須為”。財政監(jiān)督是法律賦予財政部門的法定職責，是必須行使并且要依法依規(guī)行使的權力。作為基層的縣級財政部門必須依法盡責地行使好財政監(jiān)督權。本文通過分析現(xiàn)行法律對縣級財政監(jiān)督權的主要規(guī)定和縣級財政監(jiān)督工作面臨的特殊性，提出縣級財政部門依法盡責地行使好財政監(jiān)督權要做到：處理好業(yè)務管理股室日常監(jiān)督與財政專職監(jiān)督的關系；要特別重視監(jiān)督檢查程序的合法合規(guī)；要處理好財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的關系；要合理界定財政資金管理與財政資金監(jiān)督的邊界；要提高縣級財政監(jiān)督管理人員的法制素養(yǎng)和業(yè)務水平。

縣級財政 依法盡責 財政監(jiān)督權

“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文獲獎稿件

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國、依法行政、建設法治政府的重大任務。法治政府要求“法無授權不可為，法定職責必須為”。財政監(jiān)督是法律賦予財政部門的法定職責，是必須行使并且要依法依規(guī)行使的權力。依法監(jiān)督就是依法行政、依法理財工作的具體體現(xiàn)。作為基層的縣級財政部門必須依法盡責地行使好財政監(jiān)督權。

所謂依法盡責地行使好財政監(jiān)督權，就是財政監(jiān)督活動要于法有據(jù)，并恪盡職守地嚴格履行法定職責。首先，要對哪些法律規(guī)定了財政部門的監(jiān)督權弄清楚，將每項財政監(jiān)督權授予哪一級財政搞明白，只有懂法才能依法監(jiān)督；其次，要根據(jù)本單位實際制定落實財政監(jiān)督權的具體措施，做到統(tǒng)籌整合縣級財政監(jiān)督力量，有的放矢，提高財政監(jiān)督效果。

一、現(xiàn)行法律對縣級財政監(jiān)督權的主要規(guī)定

新修訂的《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國會計法》都賦予了縣級財政一定的監(jiān)督權。

《中華人民共和國預算法》第八十八條規(guī)定“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況”。限定了縣級財政部門預算監(jiān)督權的范圍。

《中華人民共和國政府采購法》第十三條規(guī)定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”；第五十九條規(guī)定“政府采購監(jiān)督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監(jiān)督檢查”，并對監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容進行了規(guī)定；第六十五條規(guī)定“政府采購監(jiān)督管理部門應當對政府采購項目的采購活動進行檢查，政府采購當事人應當如實反映情況，提供有關材料”。法律限定了縣級財政部門在政府采購監(jiān)督管理領域的監(jiān)督范圍。

《中華人民共和國會計法》第七條規(guī)定“國務院財政部門主管全國的會計工作。縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作”。雖然《中華人民共和國注冊會計師法》將注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協(xié)會的監(jiān)督權授予省級以上財政部門，但《中華人民共和國會計法》第三十一條第三款規(guī)定“財政部門有權對會計師事務所出具審計報告的程序和內(nèi)容進行監(jiān)督”；第三十二條和第三十三條還對財政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和方式進行了原則性規(guī)定。會計監(jiān)督是縣級財政監(jiān)督的法定職責，對會計師事務所出具的涉及縣財政資金方面的審計報告進行監(jiān)督，也屬于法律授權的范疇?？h級財政部門做好會計執(zhí)法監(jiān)督檢查更是規(guī)范區(qū)域市場經(jīng)濟秩序的重要手段。

監(jiān)督檢查離不開處罰與處分，《財政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定“縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”?！敦斦`法行為處罰處分條例》是財政監(jiān)督檢查結果處理的法律依據(jù)。

二、縣級財政監(jiān)督工作面臨的特殊性

縣級財政監(jiān)督在我國財政監(jiān)督體系中處于一個比較特殊的位置。既要接受市、省和財政部駐省專員辦的監(jiān)督指導和延伸檢查，還要依法履行對本級部門、單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財政監(jiān)督職責，位卑而責重。

（一）工作量與人員編制不成比例

縣級財政部門由于受機構編制的限制，人員不足是普遍存在的問題。即使將系統(tǒng)內(nèi)的行政、事業(yè)編制人員統(tǒng)籌使用，一般業(yè)務股室也就兩到三人。但隨著經(jīng)濟社會改革的深入，縣級財政部門的工作量卻與日俱增，頻繁的加班加點正成為縣級財政工作的新常態(tài)，使履行財政監(jiān)督職責時重資金管理、輕專門監(jiān)督成為不可避免的現(xiàn)實。

（二）專職監(jiān)督機構疲于應對外部監(jiān)督，自主監(jiān)督不足

縣級財政的專職監(jiān)督機構與預算支出類業(yè)務股室相比，人員不足現(xiàn)象更加突出。隨著各級審計和財政監(jiān)督檢查力度的增強，縣級財政專職機構經(jīng)常性地要配合、輔助上級的財政審計和財政專項資金檢查，縣級財政自主組織監(jiān)督檢查的精力嚴重不足。

（三）財政監(jiān)督人員素質(zhì)難以保證

縣級財政部門工作人員職務提拔少、流動性差，優(yōu)勢是人員業(yè)務資歷長、經(jīng)驗豐富，劣勢是人員老齡化嚴重，習慣憑經(jīng)驗辦事，接受新知識、新技術的能力差。在法律法規(guī)不斷修改完善，財政規(guī)章和會計制度不斷修訂，財政信息化技術普遍應用的時代，學習培訓跟不上就不能適應建設現(xiàn)代財政的工作要求。

三、縣級財政怎樣履行好財政監(jiān)督的法定職責

財政監(jiān)督作為縣級財政工作的重要組成部分，要切實履行好法律賦予的法定職能，發(fā)揮好維護財經(jīng)紀律、提高財政管理水平、促進縣域經(jīng)濟社會健康發(fā)展的職能作用。

（一）處理好業(yè)務管理股室日常監(jiān)督與財政專職監(jiān)督的關系

預算管理股室的日常監(jiān)督要在源頭防范上下工夫，認真貫徹落實《中華人民共和國預算法》和財政部門內(nèi)部控制制度，加強股室內(nèi)部控制和對預算、執(zhí)行管理權的監(jiān)督制衡，做到全過程預算監(jiān)督，將財政監(jiān)督寓于內(nèi)部控制機制之中；專職監(jiān)督應定位于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的視角對日常監(jiān)督進行再監(jiān)督，重點監(jiān)督預算編制、執(zhí)行的節(jié)點控制環(huán)節(jié)。在內(nèi)部監(jiān)督層面，縣級財政部門的預算管理股室，同樣是財政監(jiān)督的監(jiān)督對象，財政監(jiān)督對內(nèi)的監(jiān)督就是要盡責，關鍵環(huán)節(jié)、關鍵崗位全覆蓋，不留死角。財政部門依法對預算部門的資金管理使用進行監(jiān)督，對公私單位進行會計執(zhí)法檢查，對部門單位的政府采購活動及集中采購機構進行監(jiān)督檢查。縣級財政部門對外行使監(jiān)督檢查權，要統(tǒng)籌監(jiān)督檢查規(guī)劃，整合監(jiān)督檢查力量，專職監(jiān)督機構與業(yè)務股室混合編組，發(fā)揮各自優(yōu)勢，將日常監(jiān)督與專門監(jiān)督結合起來，在人員配備、檢查方式、檢查精度等方面形成合力。

（二）縣級財政監(jiān)督要特別重視監(jiān)督檢查程序的合法合規(guī)

在預算、會計、政府采購領域，《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國會計法》等法律都賦予了財政監(jiān)督檢查的權力?？h級財政部門要遵守法律法規(guī)的具體規(guī)定，嚴格按法定的程序和方式行使職權。程序合規(guī)是做好財政監(jiān)督的基本保證。

《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條第二款規(guī)定“財政部門、審計機關、監(jiān)察機關在依法進行調(diào)查或者檢查時，執(zhí)法人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示證件；查詢存款時，還應當持有縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監(jiān)察機關簽發(fā)的查詢存款通知書，并負有保密義務”。

目前，縣級財政部門的監(jiān)督檢查機構工作人員普遍較少，多數(shù)財政監(jiān)督股室只有二三人，有些人還沒有取得行政執(zhí)法資格，做不到全員持證上崗、持證執(zhí)法。在監(jiān)督檢查主要面對縣內(nèi)預算部門和單位的熟人環(huán)境中，往往無需出示執(zhí)法證件，即使在監(jiān)督檢查程序上存在瑕疵，對方也會理解并擔待。在建設法治政府、依法理財、依法監(jiān)督理念正為全社會所認同的今天，則必須嚴格按法定程序進行監(jiān)督檢查。否則，就會面臨程序違法的風險?？h級財政部門要在現(xiàn)有條件下達到法律規(guī)定的程序要求，做到依法依規(guī)進行監(jiān)督檢查，一是要強化法制培訓，力爭使縣級所有財政管理和執(zhí)法人員都能取得行政執(zhí)法資格；二是整合財政監(jiān)督檢查力量，有證人員和無證人員混合編組，監(jiān)督股室與業(yè)務股室聯(lián)合檢查；三是縣級財政檢查應盡量采取調(diào)賬檢查的方式，以緩解人手不足的窘境，滿足程序合規(guī)要求。

（三）處理好財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的關系

從財政管理的范疇看，財政監(jiān)督是財政管理的組成部分，是加強內(nèi)部控制、嚴肅財經(jīng)紀律、提高財政管理水平的控制環(huán)節(jié)，屬于財政內(nèi)部監(jiān)督。人大、審計、社會對財政部門的監(jiān)督為外部監(jiān)督，屬于監(jiān)督財政的范疇。財政部門及其專職監(jiān)督機構對于預算管理部門和法定被監(jiān)督單位來說，是監(jiān)督者。對負有預決算監(jiān)督職責的縣級人民代表大會及其常務委員會和審計部門來說，則是被監(jiān)督者。財政部門在依法監(jiān)督好包括縣人大機關、審計機關在內(nèi)的預算管理部門財務的同時，包括財政監(jiān)督機構在內(nèi)的財政管理活動都要自覺接受人大和審計部門的監(jiān)督。

《中華人民共和國預算法》第八十三條第二款規(guī)定了縣級人民代表大會及其常務委員會對財政部門預算管理的監(jiān)督權。即“縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級預算、決算進行監(jiān)督”。

《中華人民共和國預算法》第七十七條第二款和第八十九條規(guī)定了審計部門對財政部門預算管理的監(jiān)督權。即“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”，“縣級以上政府審計部門依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督”。

《中華人民共和國政府采購法》第六十八條規(guī)定 “審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監(jiān)督”。

《中華人民共和國審計法》第十六條規(guī)定“審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督”。

按照法律授權，審計監(jiān)督是獨立于財政管理之外的專門監(jiān)督財政經(jīng)濟秩序的監(jiān)督部門?？h級財政監(jiān)督機構要服從并配合審計監(jiān)督。

（四）合理界定財政資金管理與財政資金監(jiān)督的邊界

監(jiān)督雖然從根本上說也是一種形式的管理，但在社會分工日益細化的今天，尤其是財政監(jiān)督已經(jīng)專業(yè)化、法制化的時代，對財政管理邊界和監(jiān)督邊界進行合理界定十分必要?？h級財政部門只有明確管理責任，不參與部門預算項目資金和部門專項轉移支付資金的具體管理，財政監(jiān)督才能更加超脫?！吨腥A人民共和國預算法》第五十三條第二款規(guī)定“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主體，負責本部門、本單位的預算執(zhí)行，并對執(zhí)行結果負責”。即法律授權財政部門的資金管理權邊界止于預算部門。譬如，部門財政投資項目的立項論證、項目驗收等管理事務均應由部門負責?？h級財政部門只有不越權，才能減少自身的法律風險。法律授予財政部門對財政資金的監(jiān)督權范圍大于管理權范圍?！吨腥A人民共和國預算法》第八十八條規(guī)定“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況”，縣級財政部門要嚴格按照法律授權范圍行使管理權和監(jiān)督權。對部門項目驗收、資金給付等預算部門管理權限內(nèi)的具體事務不介入、少介入。對法律授權的監(jiān)督事項要監(jiān)督全、監(jiān)督細、監(jiān)督好。

（五）注重財政項目資金的績效監(jiān)督

講求績效既是 《中華人民共和國預算法》規(guī)定的預算編制原則，也是其要求人大財政經(jīng)濟委員會預算審查的內(nèi)容，有關支出績效評價結果還是其規(guī)定的年度預算草案編制依據(jù)之一。合規(guī)性監(jiān)督一直是財政監(jiān)督的本職所在，也是財政部門的監(jiān)督權力，永遠不能失職?？冃ПO(jiān)督則是財政部門新的監(jiān)督職責?！吨腥A人民共和國預算法》第五十七條第三款規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。應該說，對預算支出情況開展績效評價是法律賦予所有管理、使用財政預算資金的部門、單位的共同責任。而對部門、單位績效評價過程、方法、指標體系和評價結果進行監(jiān)督檢查應是財政監(jiān)督的職責所在。

注重績效監(jiān)督，對于縣級財政部門來說，一要創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，以績效監(jiān)督為抓手，從績效缺失項目入手，倒查資金管理方面的違規(guī)違紀原因；二是對重點監(jiān)督項目可通過政府購買服務形式，委托社會中介機構對部門績效評價結果進行再評價監(jiān)督，既可以緩解財政監(jiān)督管理力量不足的難題，又有利于提高績效監(jiān)督的公信力和社會影響力；三要注重績效評價監(jiān)督結果的應用，對嚴重偏離預算績效目標的項目要進行追責，對弄虛作假、虛構績效的單位和部門要減少下年度的部門預算支出。

（六）提高縣級財政監(jiān)督管理人員的法制素養(yǎng)和業(yè)務水平

依法監(jiān)督的前提是監(jiān)督者具有法治理念，善于運用法制思維，知法、懂法，嚴格按照法律授權進行監(jiān)督。依法監(jiān)督的必要條件是財政監(jiān)督人員業(yè)務精、能力強，能夠抓住問題要害，監(jiān)督檢查到位、依法定性精準、依法處理到位。當前，縣級財政部門工作人員在法制思維、法律素養(yǎng)、業(yè)務素質(zhì)方面還不能適應依法理財、依法監(jiān)督的工作需要。

為提高縣級財政監(jiān)督管理人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務水平，一要加強法制教育和培訓，提高財政人員的法律素養(yǎng)。在財政管理和監(jiān)督工作中，要依法律、按規(guī)矩、講規(guī)則、走程序。二要教育財政執(zhí)法人員善于運用法治思維分析和解決財政監(jiān)督問題。在行使財政監(jiān)督權時應始終關注權限是否合法、手段是否合法、程序是否合法。三要加強財政業(yè)務和會計制度方面的培訓力度。目前，縣級財政部門自身分散地組織財政業(yè)務和分行業(yè)的會計制度培訓，無論是師資，還是成本、時間、精力等方面都存在實際的困難。建議省市級財政部門應承擔起縣級財政工作人員業(yè)務培訓的責任。通過按處室分口培訓縣級對口業(yè)務股室的工作人員，以提高財政業(yè)務培訓的精準性、時效性和專業(yè)性。

（作者單位：河北省邢臺縣財政局）

1.全國人民代表大會常務委員會.全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定[Z].2014-08-31。

2.全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國會計法[Z].1999-10-31。

（本欄目責任編輯：王光俊）