●曾康華 陳雪蓮 王春鷹

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財政對策

●曾康華 陳雪蓮 王春鷹

為了保證“十三五”時期經(jīng)濟穩(wěn)定增長，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀調(diào)控設(shè)想。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國過去長期實行的側(cè)重需求側(cè)管理的思路已經(jīng)不能有效緩解當前經(jīng)濟下行的壓力。財政政策是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的重要手段，積極的財政政策可以從促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，激勵創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)的發(fā)展，引導企業(yè)節(jié)約資源、環(huán)境保護等方面來助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 積極財政政策 需求管理

李克強總理在2016年 《政府工作報告》中，部署了今年的八項重點工作，其中三項涉及宏觀調(diào)控。包括穩(wěn)定和完善宏觀經(jīng)濟政策、加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深挖國內(nèi)需求潛力等三個方面，這就要求把需求側(cè)調(diào)控和供給側(cè)改革有機結(jié)合起來，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控思路和方式的創(chuàng)新。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和支柱，一方面財政政策可以作為需求管理的重要手段，配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的有機平衡；另一方面可以通過創(chuàng)新財稅政策組合，來促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，全面促進我國供給側(cè)產(chǎn)品質(zhì)量的提升。

一、雙側(cè)調(diào)控體系推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長的原理

2015年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”這表明在今后很長一段時期內(nèi)，我國的國民經(jīng)濟管理更傾向于供給管理，但這并不意味著需求管理完全沒有必要。近年來，我國的經(jīng)濟增長率出現(xiàn)持續(xù)走低，從應(yīng)對亞洲金融危機和國際金融危機的實踐來看，在以反周期總量調(diào)控為主的需求管理上，繼續(xù)可用的調(diào)控手段和作用空間已經(jīng)很有限了，現(xiàn)行寬松的宏觀經(jīng)濟政策所帶來的對需求側(cè)的微刺激已經(jīng)不能緩解經(jīng)濟下行的壓力。制約目前及今后一段時期經(jīng)濟健康發(fā)展的因素很多，有如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級問題的長期因素，也有政府強力的經(jīng)濟刺激下導致的嚴重的供過于求矛盾的短期因素。所以，當前我國經(jīng)濟運行已經(jīng)不能僅依靠需求管理來解決經(jīng)濟下滑的問題，而應(yīng)從長期持續(xù)健康的視角出發(fā)，從供給側(cè)進行改革挖掘增長潛力。供給側(cè)改革意味著既要創(chuàng)造新的供給，又要提供有效的供給；既支撐短期經(jīng)濟運行企穩(wěn)回升，又為保持未來中國經(jīng)濟長期持續(xù)增長提供重要動力。所以，需求管理和供給管理并不是截然分開的，二者應(yīng)該協(xié)同實施。

研究宏觀經(jīng)濟增長規(guī)律不難發(fā)現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟的波動是存在周期性和趨勢性的，相應(yīng)地，對周期性和趨勢性的調(diào)節(jié)所選擇的政策也是不同的。供給側(cè)管理主要是以長期潛在產(chǎn)出為導向，在一定程度上具有治本的作用，具有前瞻性、主動性，在產(chǎn)能過剩時期尤其如此。而需求管理屬于短期調(diào)控政策，政策效果反應(yīng)快，具有被動性、滯后性和補充性等特點。我國現(xiàn)階段存在的問題不是周期性的經(jīng)濟失調(diào)，而是有效供給不足，特別是創(chuàng)新、高端生產(chǎn)能力不足，這不僅僅是經(jīng)濟周期性問題，更是潛在增長動力不足的問題。當前經(jīng)濟運行的變化決定了供給側(cè)調(diào)控應(yīng)擔任調(diào)控的重要任務(wù)，同時以需求側(cè)調(diào)控來控制經(jīng)濟增長速度，為短期經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供基本支撐。

在經(jīng)濟運行過程中，需求與供給之間是相互依存、互為內(nèi)生的關(guān)系。采取何種方式進行調(diào)控取決于當前經(jīng)濟運行狀況。就當前我國經(jīng)濟狀況而言，一方面，以需求側(cè)為主的調(diào)控存在政策效果減弱、有效需求不足等問題，加上有世界經(jīng)濟與我國經(jīng)濟周期交織在一起等多因素的沖擊，需求側(cè)調(diào)控的瓶頸影響了供給的有效性。另一方面，我國過去一直實行的粗放式經(jīng)濟增長模式帶來了嚴重的結(jié)構(gòu)性問題?，F(xiàn)階段經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡而且不能有效矯正已成為我國經(jīng)濟持續(xù)下行的主要原因。所以，目前我國需要以供給側(cè)調(diào)控為主來緩解當前經(jīng)濟下行的壓力，但是結(jié)構(gòu)性管理可能會抑制投資與生產(chǎn)，給短期經(jīng)濟運行造成較大的壓力，這就需要適度的需求管理來緩解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革過程中的陣痛。

當然，經(jīng)濟運行中的供給和需求相互影響，表現(xiàn)出動態(tài)轉(zhuǎn)化過程。短期內(nèi)，繁榮與蕭條的更替源于總需求圍繞總供給波動所引起的經(jīng)濟景氣度的周期性變換；但長期內(nèi)，經(jīng)濟增長的恒久動力源于有效供給對有效需求的響應(yīng)與引導。從需求側(cè)調(diào)控來看，其針對的是周期性的潛在缺口，如果未能正確預估缺口，貿(mào)然采取需求調(diào)控，將會產(chǎn)生損害資本、破壞環(huán)境等問題。從供給側(cè)調(diào)控來看，如果短期內(nèi)經(jīng)濟不能穩(wěn)定發(fā)展，需求不足就會產(chǎn)生無效供給，進而導致產(chǎn)能過剩。所以，供給側(cè)和需求側(cè)管理的動態(tài)轉(zhuǎn)化要求雙側(cè)調(diào)控雙管齊下，以促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

二、供給側(cè)改革需要積極的財政政策配合

因為供給管理和需求管理是經(jīng)濟運行中不同側(cè)重點的調(diào)控方式，對需求管理和供給管理的選擇不應(yīng)該是非此即彼的，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟運行形勢作出適當調(diào)整，有所側(cè)重，協(xié)同實施。目前我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)了明顯的下降趨勢，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。過度、重復投資轉(zhuǎn)化為過剩的產(chǎn)能，產(chǎn)品層次多位于價值鏈的低端，高技術(shù)產(chǎn)品缺乏已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。此時產(chǎn)品供給的質(zhì)量與效率已成為供給側(cè)改革的關(guān)鍵，也是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的需求側(cè)管理已經(jīng)不能適應(yīng)當前我國經(jīng)濟運行的客觀需要，更不能達到理想的效果，使我國不得不重視供給品與需求結(jié)構(gòu)不符，供給過剩導致效率低下的問題。當下所要解決的核心問題，就是盡快將政策施力的重心轉(zhuǎn)向供給管理。所以，我國現(xiàn)階段的主要任務(wù)是緊抓供給側(cè)改革，輔之需求管理為其兜底。作為需求管理的重要手段，我國財政政策仍有廣闊的操作空間和回旋的余地，并且應(yīng)積極發(fā)揮作用以配合供給側(cè)改革。積極的財政政策能夠在以下兩個方面助力于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（一）積極的財政政策能為結(jié)構(gòu)性改革營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟運行穩(wěn)定是結(jié)構(gòu)性改革的宏觀基礎(chǔ)。所以，在進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中仍要將經(jīng)濟運行保持在合理的區(qū)間，這也是成功進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提和關(guān)鍵。因此，財政政策和貨幣政策的基本取向可以延續(xù)前幾年的做法，也就是說，財政政策和貨幣政策的基本取向是不變的，但在著力的方向上應(yīng)是實時調(diào)整的。眾所周知，相對于財政政策而言，貨幣政策效應(yīng)的總量特征較為明顯，但結(jié)構(gòu)特征不是很理想。當下貨幣政策傳導機制并不是很完善，作為貨幣政策信號接收端的微觀主體還未實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，僵尸企業(yè)大量存在，這就說明貨幣政策的調(diào)控意圖并不能很好地發(fā)揮效力。為了化解這些問題所形成的對經(jīng)濟運行的阻礙，大力推進金融改革和市場化改革，優(yōu)化貨幣調(diào)控的金融環(huán)境實屬必要，也是加強宏觀調(diào)控的當務(wù)之急。但如果現(xiàn)在貿(mào)然采取大規(guī)模的貨幣量化寬松政策，不但無法緩解經(jīng)濟下行的壓力，還會帶來新一輪的通脹，導致結(jié)構(gòu)性矛盾進一步激化。這就需要財政政策與貨幣政策相互配合，才能在總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)控上有效發(fā)力，實現(xiàn)宏觀調(diào)控意圖。財政政策具有手段多和見效快的優(yōu)點，更重要的是財政政策具有一定的針對性，能夠為結(jié)構(gòu)性改革提供適度、有效的需求擴張。因此相比貨幣政策，積極的財政政策更有助于通過需求適度擴張來穩(wěn)定宏觀環(huán)境。

積極財政政策以需求適度擴張來舒緩結(jié)構(gòu)性改革所衍生的外溢性張力，進而緩解由于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來的沖擊，營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是通過優(yōu)化國民經(jīng)濟中的供給側(cè)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益，使供給結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)消費的有效需求，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，保持經(jīng)濟在“十三五”期間的穩(wěn)定可持續(xù)增長。目前，我國消費需求側(cè)仍然處于疲軟狀態(tài)，外貿(mào)需求更是如此。如果持續(xù)的消費需求不足，則會引起供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革失去衡量標準，必將會導致長時期供給能力的削弱。因此，積極財政政策亟需與貨幣政策加以有效組合，共同發(fā)力配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。不可否認，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等結(jié)構(gòu)性改革將會在短期內(nèi)導致經(jīng)濟運行進行調(diào)整，加上在外貿(mào)壓力依舊存在的情況下，經(jīng)濟增長進一步下滑的可能性還會增大。由于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所產(chǎn)生的勞動力失業(yè)與再就業(yè)，淘汰舊業(yè)態(tài)與發(fā)展新業(yè)態(tài)等問題，都還需要需求管理來兜底。譬如，在淘汰僵尸企業(yè)的過程中不可避免地會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，為了保證不對宏觀經(jīng)濟運行造成大的波動，需要加大財政對失業(yè)工人的補貼。這樣做一方面防止社會問題，另一方面在一定程度上也刺激了消費。所以，積極財政政策積極作為可以較好地緩解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來的經(jīng)濟陣痛，使經(jīng)濟能夠保持穩(wěn)定健康地增長。

（二）財政政策本身的供給效應(yīng)

長期以來，作為宏觀調(diào)控的主要抓手，以財稅政策為基礎(chǔ)的總量調(diào)控，實質(zhì)上以需求管理為核心，依靠投資、消費、進出口這三駕馬車來拉動經(jīng)濟增長。但是，現(xiàn)階段這三駕馬車對拉動需求處于疲軟狀態(tài)，依靠單純的擴大總需求已經(jīng)不能解決現(xiàn)在的問題了。日益突出的結(jié)構(gòu)性矛盾使我國不得不將財政政策的著力點轉(zhuǎn)向供給側(cè)，精確瞄準并著力解決我國產(chǎn)能不足，低附加值產(chǎn)品過剩，創(chuàng)新不足等結(jié)構(gòu)性問題。

在現(xiàn)實的經(jīng)濟運行過程中，相對于貨幣政策的總量效應(yīng)，財政政策在長期也可以發(fā)揮供給效應(yīng)，形成高效率的資本積累，這將優(yōu)化潛在總供給，為經(jīng)濟的長期增長注入新的動力。如果將財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策和改革政策相協(xié)調(diào)配合，會產(chǎn)生微觀和中觀層面的效果，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。譬如在現(xiàn)階段，為了支持中小企業(yè)的發(fā)展，財政政策可以加大對其的補貼，引導中小企業(yè)的發(fā)展。也可以通過對生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，降低這些企業(yè)的生產(chǎn)成本，激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)、創(chuàng)新積極性，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，淘汰那些僵尸企業(yè)，進而促進行業(yè)的結(jié)構(gòu)性改革。自2012年起，我國政府聲明不再出臺大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，同時將積極財政政策重心置于結(jié)構(gòu)性減稅的操作平臺，期望以間接引導的方式發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。實際上，這表明我國調(diào)控思路從追求“速度情結(jié)”轉(zhuǎn)向“供給質(zhì)效”，由行政式調(diào)控向市場化調(diào)控機制轉(zhuǎn)變，這是我國財稅政策調(diào)控適應(yīng)經(jīng)濟治理范式的重大機制創(chuàng)新。

綜上所述，以積極的財政政策助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)該作為“十三五”時期頭幾年宏觀調(diào)控理念的必然選擇。既不搞大規(guī)模、低效率的強刺激，也要防止結(jié)構(gòu)性改革所引發(fā)的經(jīng)濟增長進一步下滑，確保為實施有效的供給側(cè)改革提供穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，并逐步構(gòu)筑起健康的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下財政政策調(diào)控的方向

對于“十三五”時期的財政政策調(diào)控方向，總的來說，是要創(chuàng)新和完善財政宏觀調(diào)控方式來促進財稅體制改革，清費立稅，增收節(jié)支，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高績效。為給供給側(cè)改革營造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，今后需要不斷觀測經(jīng)濟運行的特點，相繼抉擇實施積極的財政政策，確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效與穩(wěn)定經(jīng)濟增長的實現(xiàn)。

不可否認，側(cè)重需求側(cè)的傳統(tǒng)的財政政策已經(jīng)陷入疲軟，不能很好地適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。因此，要積極調(diào)整、創(chuàng)新財政政策。根據(jù)中央工作會議的部署，我國在2016年甚至是以后的很長一段時間，仍將繼續(xù)實施積極財政政策。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：階段性地提高財政赤字率，擴大國債發(fā)行規(guī)模，并合理確定地方政府新增債務(wù)限額；進一步減稅降費，遏制亂收費，還利于民；進一步統(tǒng)籌財政資金，盤活財政存量資金；調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障民生支出等。

（一）促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先是要保證市場效率提高與明確政府的責任范圍，充分發(fā)揮市場機制的作用，避免政府的過度干預，促使政府與市場能夠發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，實現(xiàn)良性互動、互補合作。在尊重市場在資源配置中起決定性作用的前提下，完善財政政策體系，減少對一般性競爭領(lǐng)域的財政投入，努力營造公平競爭的市場環(huán)境，培育市場主體的創(chuàng)造力和內(nèi)生動力。另外，要加大對專項資金管理創(chuàng)新，減少財政資金對市場正常運營的介入，變直接干預為間接引導，促進企業(yè)公平競爭，實現(xiàn)財政資金的有效使用和良性循環(huán)。

其次，整合優(yōu)化財政資金，集約利用財政資金。繼續(xù)加大財政支出力度，將財政支出重點放在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。重點支持公共性、公益性、有發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

最后，要全力推進“營改增”，全面消除重復征稅的問題，著力優(yōu)化稅制又減輕稅負。在兼顧穩(wěn)經(jīng)濟增長、調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、控物價水平三重目標的前提下，實施結(jié)構(gòu)性減稅關(guān)乎我國宏觀調(diào)控政策的成敗。一方面，要全面完成“營改增”的任務(wù)，科學準確制定相關(guān)行業(yè)的增值稅稅率，設(shè)計合理的抵免政策，確保增值稅抵扣鏈條的暢通。另一方面，要合理劃分中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，對政府間的轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)整，重新設(shè)立地方政府的主體稅種，理順中央與地方的稅收收入增收和分享機制。

（二）促進資源集約與環(huán)境保護

完善對節(jié)能減排事業(yè)的財政支持力度。加大對節(jié)能環(huán)保工作的財政資金的投入力度，擴大對環(huán)保企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，增加對提供綠色產(chǎn)品企業(yè)的財政補貼，降低環(huán)保企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高企業(yè)的產(chǎn)品競爭力。同時在政府采購環(huán)節(jié)，進一步完善政府采購制度，在同等條件下，優(yōu)先考慮綠色環(huán)保類的產(chǎn)品，促進新能源、生物質(zhì)能和可再生能源的發(fā)展。另外，就是政府增加對重點流域的生態(tài)治理的財政支出，支持農(nóng)村環(huán)境的保護和治理。

在推進資源稅改革過程中，適時擴大資源稅征收范圍，將黑金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和非金屬礦原礦、水資源、森林、草原等納入進來，提高資源稅的綜合稅率水平，增加企業(yè)開發(fā)資源的成本，就會促使相關(guān)企業(yè)致力于新能源的研發(fā)，從而保護好有限的自然資源。同時也要盡快推出環(huán)境稅，完善保護環(huán)境方面的立法，加大對環(huán)境污染企業(yè)的懲罰力度。增強環(huán)境保護的規(guī)范性、強制性與權(quán)威性，強化征收力度，迫使污染型企業(yè)進行技術(shù)改造升級或轉(zhuǎn)產(chǎn)，逐步實現(xiàn)環(huán)境友好型的綠色生產(chǎn)與消費。

（三）促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展

深入推進稅費改革，降低創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)成本，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的積極性。當前我國宏觀稅負普遍較高，除了正規(guī)的稅收，還有大量的地方政府征收的各種費稅以及各種基金，這給企業(yè)的發(fā)展造成了巨大的負擔。如果不清除，將會影響實體企業(yè)的正常經(jīng)營與發(fā)展，特別是創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，需要持續(xù)推進稅費改革，切實落實對創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，加強對創(chuàng)新類企業(yè)的采購支持，在能夠有效滿足政府采購需求的同等條件下，優(yōu)先采購創(chuàng)新類企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)。對剛開始成立的、具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，可以加大稅收減免力度，增強企業(yè)的競爭力。

在財政資金允許范圍內(nèi)，可以對中小企業(yè)和創(chuàng)新類企業(yè)給予適當?shù)呢斦a貼，對具有潛在增長的項目給予稅收優(yōu)惠。譬如對小微企業(yè)實行所得稅減免；在“營改增”的基礎(chǔ)上擴大固定資產(chǎn)進項稅抵扣應(yīng)用產(chǎn)業(yè)范圍，降低小額納稅人標準，實施更大范圍的定向減稅；全面清理、規(guī)范各項涉企收費項目，按照能免則免，能減則減的原則，取消不合理的收費，清理無對等服務(wù)的收費項目，切實降低小微企業(yè)的費用負擔。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）

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