●劉窮志 范浩雯

以PPP為契機 啟動公共服務供給側結構性改革

●劉窮志 范浩雯

中國經(jīng)濟增速逐年下降，針對需求不足所采取的刺激需求的措施效果并不明顯，供給側改革勢在必行。但是，目前的供給側改革是針對私人產(chǎn)品的。事實上，公共產(chǎn)品供給側結構失衡問題更為嚴重。建議以PPP為契機，啟動公共服務供給側結構性改革。

公共服務 供給側改革PPP

從2015年11月“供給側改革”提出以來，它迅速成為了領導講話中經(jīng)常使用的熱詞。在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領導人峰會和中央財經(jīng)領導小組第11次會議上，國家主席習近平兩次提出要“加強供給側結構性改革”。去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，使要素在供給結構和需求變化的匹配方面達到最優(yōu)化，在保證經(jīng)濟穩(wěn)步增長的同時提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量。很明顯，現(xiàn)在實施的供給側結構性改革的措施主要針對的是私人產(chǎn)品（比如：鋼材等）。而事實上，存在于公共服務和公共產(chǎn)品（比如：政務服務，還有公共教育、公共醫(yī)療、公共交通、公租房、公眾養(yǎng)老保障等）方面的“供需錯配”問題是更為嚴重的。與私人產(chǎn)品供給側相比，公共服務供給側結構具有不同特征，所以必須充分認識和了解公共服務供給側存在的結構性問題，明確公共服務供給側結構改革實行的必要性，并且及時啟動公共服務供給側結構性改革。

一、公共服務供給側存在嚴重結構性問題

（一）公共服務供給側結構失衡問題

1、公共服務供不應求。即公共服務的供給總量少于公共服務的需求量。改革開放以來，人民的物質(zhì)生活水平有了顯著的提高，公共支出總量規(guī)模一直呈快速增長態(tài)勢，但與一定經(jīng)濟社會發(fā)展階段的公共需求增長狀況相比，我國公共服務供給相對滯后，公共供給與公共需求之間存在較大的差距，成為當今社會焦點問題。這樣的供給不足問題在醫(yī)療、教育、住房、社會保障和收入分配等領域表現(xiàn)得十分突出。

2、“供給短缺”和“供給過剩”并存。公共服務的總體供給不足，但其局部供給超過局部的實際需要。供給過剩主要存在于與政府部門的“政績”或“利益”密切相關的服務，如各類達標升級活動、小康工程。具體表現(xiàn)形式有如下兩種：一是大量專項資金分散掌握在不同的政府縱向管理部門（條條部門），支持的領域或者提供的公共服務存在嚴重重疊；二是地方政府（塊塊部門）受政績考核指引，過度為某些企業(yè)和公眾提供 “免費服務”。

3、公共服務在不同群體之間既不均等，也缺乏差異性。比如，較多中低收入群體并沒有在醫(yī)療、教育、住房、社會保障和收入分配等領域被納入服務對象，這影響了社會成員對于經(jīng)濟社會發(fā)展成果分享的公平性，而且在一定的程度上影響了中低收入群體生活質(zhì)量的改善。同時，非基本公共服務在不同群體之間（包括地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間）的供給基本上是同質(zhì)的，對于高收入群體而言，高檔次收費的公共服務供給不足。

4、基礎設施支出占比偏高，社會服務支出占比偏低。目前，對于社會公共服務的需求在逐日增長，但是我國的公共支出結構并沒有作出相應的調(diào)整。在政府總公共支出中，雖然經(jīng)濟建設支出占比在不斷下降，但始終占據(jù)主要地位，而各類社會服務支出，比如文教衛(wèi)支出，一直處于次要地位。這樣的公共支出結構無法適應公眾在物質(zhì)生活得到一定程度滿足之后對精神生活的更高追求。

5、供給主體單一，行政壟斷導致公共服務質(zhì)量和效率的提高受到抑制。改革開放后，我國公共服務的價格不斷上漲，使得社會成本提高，導致社會總效率降低，但是公共服務的質(zhì)量并沒有得到相應的提高。在服務價格方面，壟斷部門一般向市場和國際看齊；而在服務質(zhì)量方面，則借口“國情”之托辭，拒絕或延緩“接軌”。競爭壓力的缺失讓政府改善公共服務的質(zhì)量以及提高公共服務效率的動機不強。另外，行政壟斷還容易導致政府濫用公共權力和社會資源，導致公共服務供給領域出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，公共資源被浪費，進而導致社會負擔加重，降低了政府公信力。

（二）造成公共服務供給結構失衡的主要原因

1、真實公共需求乃千古之謎，客觀上難以揭示。由于消費公共服務時“搭便車”現(xiàn)象的存在，納稅人往往會隱瞞自己的真實公共需求。在中國，甚至缺乏企業(yè)、公眾等主體向政府表達自身需求意愿的可行渠道，公共服務需求信息不能有效地傳遞給政府部門，也不能得到有效反饋，因而更談不上公共需求數(shù)量的真實披露，無法科學決定公共服務的供給。

2、行政體制“經(jīng)濟政績”導向，政府公共服務職能難以轉變到位，對市場產(chǎn)生替代效應和擠出效應。政績指揮棒扭曲了政府的公共服務供給行為，政府越位供給，甚至壟斷供給，政府提供的不少“公共服務”既不是純公共產(chǎn)品，也不是準公共產(chǎn)品，而是應該由市場和社會供給的私人產(chǎn)品；同時，不少與“經(jīng)濟政績”無關的公共服務供給不足，政府缺位問題比較嚴重。

3、財政預算管理體制存在缺陷。就連政府縱向管理部門（條條部門）都擁有支配財政資金的權力，這就導致了資金劃撥重疊、不均等，專項資金過多，支出隨意等問題。另外，在眾多的公共資源配置方式中，稅收返還依然是其中最重要的方式之一，而一般轉移支付所占的比例依舊很低，這意味著什么呢？稅收返還多、提供公共服務能力強的地方往往是經(jīng)濟總量大、增長速度快的地區(qū)，這就制約了公共資源的均衡配置，擴大了地區(qū)間公共服務的差距。

（三）公共服務供給側結構失衡的不良影響

1、公共服務失衡導致社會成員差距變大，容易引發(fā)社會矛盾。公共服務的供給側結構失衡破壞了公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，導致社會成員之間（包括群體之間和地區(qū)之間）的差距變大，社會中出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象。而這種公共服務供給側結構失衡的長期存在，會讓各種社會矛盾由于政府無法彌補市場失靈導致貧富差距而激發(fā)，最終會產(chǎn)生難以逆轉的社會動蕩。

2、公共產(chǎn)品的供不應求，使部分公民的基本權利沒有得到很好的維護，并且抑制了國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。無論在城市還是農(nóng)村，基礎設施都是重要的公共產(chǎn)品，但是政府政策往往厚此薄彼，城鎮(zhèn)居民對基礎設施有優(yōu)先使用權，而大部分農(nóng)民要被迫犧牲這種優(yōu)先權，因此，城鎮(zhèn)居民可以獲得比農(nóng)民更多的發(fā)展機會。另一方面，農(nóng)民的年均收入僅僅只有城鎮(zhèn)居民收入的1/3，這樣的情況下，如果不公平的供給政策迫使農(nóng)民需要自己籌集資金建設基礎設施，那么，農(nóng)民的收入必然會更低，其消費能力也必然降低，這就不利于刺激內(nèi)需，也不利于國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。另外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺導致農(nóng)民生活質(zhì)量差的狀態(tài)，是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。

3、公共產(chǎn)品供給側的結構性失衡問題加劇了公共產(chǎn)品的供求矛盾。在現(xiàn)行生活方式下，人們的相互依賴性越來越強，也越來越依賴公共產(chǎn)品，稀缺的公共資源被不當?shù)墓仓С鰯D占，會導致政府財力分散，無力供給足夠的社會急需公共產(chǎn)品，一個突發(fā)的危險事件就很有可能威脅到眾多生命。

二、公共服務供給側結構性改革具有重大戰(zhàn)略意義，應將公共服務供給側結構性改革提升至國家戰(zhàn)略高度

（一）供給側結構改革的必要性

我國經(jīng)濟增速自2007年以來逐年下降。從表面看，需求不足是主要原因，內(nèi)需方面，2011年人口結構出現(xiàn)了拐點，2013年房地產(chǎn)銷量持續(xù)下行，工業(yè)化步入后期，投資增速持續(xù)下降；外需方面，中國在全球出口增速見頂回落的大背景下難以獨善其身，而且中國的低成本優(yōu)勢已經(jīng)不再。面對需求不足的情況，我國央行從2015年開始降息降準5次，發(fā)改委新批了超過2萬億的基礎設施項目，但是這些刺激需求的措施效果并不明顯，投資依然處于萎靡狀態(tài)。

另一方面，供需錯配現(xiàn)象明顯表現(xiàn)在消費領域：國內(nèi)消費不斷下滑的同時中國居民的海外消費不斷增加；國內(nèi)航空客運發(fā)展緩慢，而跨境出游卻保持持續(xù)高增長。這意味著，導致中國經(jīng)濟增速逐年下降的主要原因并非需求不足，而在于供需錯配，所以需要從供給側著手改革，保證中長期供給。

（二）公共服務供給側結構性改革在供給側結構性改革中的重要地位

1、公共服務供給側結構性改革是全面達成供給側改革目標的要求。公共服務供給側結構性改革與私人產(chǎn)品供給側結構性改革互相響應、彼此協(xié)調(diào)，才能全面達成供給側結構性改革的目標，打贏供給側改革的四大“殲滅戰(zhàn)”。私人產(chǎn)品與公共服務是社會總產(chǎn)品的兩個大類，二者相互補充、相互替代，私人產(chǎn)品供給側結構性改革要求公共服務供給側結構性改革與之同步。

2、公共服務供給側結構性改革具有重大現(xiàn)實社會經(jīng)濟意義。公共服務供給側結構性改革的實施有利于增加公共服務供給數(shù)量，提高公共服務質(zhì)量和供給效率，維護社會穩(wěn)定。公共服務供給側結構性改革必然掀起公共服務供給體制重大變革，增強“雙引擎”中的公共服務生產(chǎn)引擎，構成經(jīng)濟增長的一極，有效抑制經(jīng)濟下行。

三、全面開展公共服務供給側結構性改革的初步設想

（一）科學設計公共需求揭示機制，避免公共服務供給不足

作為公共服務部門，政府應該借鑒學習互聯(lián)網(wǎng)思維的核心——用戶思維，應該以公眾的需求為導向，在了解、把握公眾對公共服務需求變化的基礎上，滿足公眾的合理需求。如果政府一廂情愿地按照固有方式提供公共服務，就可能導致公共服務供需錯配。

因此，要建立公眾與政府溝通渠道，保證信息的公開性，使公共需求信息披露具備前提條件。更為重要的是，要讓公眾說出對公共服務需求數(shù)量的真話，建議設計 “公共服務——付稅（費）”問卷，由統(tǒng)計部門的城調(diào)隊和農(nóng)調(diào)隊入戶調(diào)查，科學地揭示公眾對公共服務的真實需求，以作為公共服務供給數(shù)量的決定依據(jù)。

（二）制定法律清單，限制公共服務過度供給

1、針對政府主體的權力限制清單，糾正政府越位供給公共服務。到現(xiàn)在為止，我國都沒有明確公共服務供給的種類、數(shù)量以及相互關系在中央政府與地方政府的劃分范圍，也就是說沒有明確中央政府與地方政府在公共服務供給方面各自的權利與義務。站在發(fā)展的角度看，在法律法規(guī)上明確中央政府與地方政府在公共服務供給的種類、數(shù)量以及相關關系方面的權利限制及責任義務是保障公共服務合理供給的根本措施。

2、針對市場主體的負面清單，糾正其對公共服務供給的壟斷。列出針對市場主體的負面清單，糾正其對公共服務供給的壟斷，讓供求、競爭等機制在公共服務運營中起到平衡供求和利益關系，提高其管理水平和服務質(zhì)量、提升競爭力、改善經(jīng)營效率，以刺激其在一定程度上實現(xiàn)滿足消費者需求的目標。

3、針對各類社會經(jīng)濟主體的責任清單，明確政府、企業(yè)和社會團體在公共服務供給中的職責和權利。公共服務供給要以人為本，這不僅要求公共服務供給要滿足人的需求，還要求政府、企業(yè)與社會團體都參與到公共服務供給中來，成為公共服務供給的主體。雖然公共服務供給關鍵在于政府主導，而公共服務供給的發(fā)展離不開健康有序的社會組織以及私人部門投資護駕。所以，明確政府、企業(yè)和社會團體在公共服務供給中的職責和權利至關重要。

（三）減少行政壟斷供給模式，推行政府購買和PPP等公共服務市場化、社會化供給模式

政府職能需要進一步轉變，政府不再直接承辦能由政府購買服務提供的公共服務，同時需要廣泛吸收社會資本參與到能由政府和社會資本合作提供的公共服務中。政府和市場應該在公共服務供給側結構性改革中實現(xiàn)“雙到位”，各擅其長，各盡其責，分工明確。政府盡職盡責地管理好自己該管的事情，同時將市場能夠充分發(fā)揮作用的領域交給市場，協(xié)調(diào)好公平和效率、政府和市場、盡力而為和量力而行的關系，讓全社會的力量都積極參與到社會事業(yè)的發(fā)展中來。

另外，政府應該建立有效的政府監(jiān)管體系，使市場運作規(guī)范化，為市場創(chuàng)造平等競爭環(huán)境，利用供求、風險和利益等機制平衡在公共服務事業(yè)建設和運營中的供求和利益關系，推行政府購買、市場和社會提供的多元化、社會化的公共服務供給模式，從而促進企業(yè)提高經(jīng)營效率、改善服務質(zhì)量，擴大公共服務受益面，協(xié)調(diào)公共服務與經(jīng)濟增長同步發(fā)展，為實現(xiàn)中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長提供新的結構性動力。

（四）建設保障公共服務供給側結構性改革的財政預算管理體制

規(guī)范政府縱向管理部門（條條部門）向下級政府、企業(yè)和公眾劃撥財政資金的權力，改單個支持為公共服務平臺支持；增加一般預算資金占比，減少專項資金占比；增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付，逐步規(guī)范和完善轉移支付制度。這樣有利于解決資金劃撥重疊、不均等、專項資金過多、支出隨意等問題。

實現(xiàn)公共服務財政供給的均等化，堅持在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及服務對象之間使用財政資金的公共性、公平性和公正性。評價公共產(chǎn)品提供的效果時要有“人均”意識，要關注不同社會成員之間 （包括不同地區(qū)之間和不同群體之間）所享受到的公共服務水平的一般值和最低值，有目的性地縮小不同社會成員所享受的公共服務水平的差距，使公共服務均等化得以實現(xiàn)。

（本文系國家社科基金重大項目 “PPP〈公私合作伙伴〉中財政資金引導私人資本機制創(chuàng)新研究”〈14ZDA029〉階段性成果）

（作者單位：武漢大學經(jīng)濟與管理學院）

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3.劉窮志.PPP模式穩(wěn)增長的三個著力點[N].中國社會科學報，2016-1-13。

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6.劉窮志、顧明瑤.2016.養(yǎng)老基金參與基礎設施PPP項目初探[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，1。