●劉 曄

財(cái)政政策與供給側(cè)改革

●劉 曄

編者按：“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”自2015年11月10日在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次被正式提出以來(lái)，迅速成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部講話和學(xué)者研究的熱詞，并深入滲透到改革發(fā)展的各行各業(yè)。作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種作用？如何定位財(cái)政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系？本期專題“財(cái)政助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”特邀財(cái)政領(lǐng)域知名學(xué)者對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行專業(yè)解讀，從多角度探討財(cái)政與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”代表了中國(guó)政府宏觀政策的新取向。但不論從理論淵源、中國(guó)現(xiàn)實(shí)還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政政策都在供給側(cè)管理的政府政策中處于核心地位，由此應(yīng)通過財(cái)政政策的精準(zhǔn)發(fā)力來(lái)適應(yīng)和服務(wù)于我國(guó)的供給側(cè)改革。本文對(duì)此進(jìn)行了分析，并對(duì)中國(guó)財(cái)政政策如何服務(wù)于供給側(cè)改革提出若干政策建議。

財(cái)政 供給側(cè)改革

近半年以來(lái)，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”一詞火熱，并代表了中國(guó)政府宏觀政策的新取向。供給和需求是經(jīng)濟(jì)學(xué)中相伴而生的一對(duì)概念，供需平衡決定了市場(chǎng)微觀效率，而總供需平衡則決定了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)總供需平衡及宏觀穩(wěn)定總體上有兩種思路：一是從總需求入手，稱“需求側(cè)管理”；一是從總供給入手，稱“供給側(cè)管理”。從需求側(cè)來(lái)看，總需求由消費(fèi)、投資、政府購(gòu)買和凈出口組成，其是短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素。相對(duì)而言，“需求側(cè)管理”是總量管理，其政策思路側(cè)重于通過政府支出政策來(lái)刺激需求總量，以實(shí)現(xiàn)反周期的短期增長(zhǎng)；而從供給側(cè)來(lái)看，總供給則取決于資本、勞動(dòng)力、土地等要素和技術(shù)水平，其是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素。相對(duì)而言，“供給側(cè)管理”更側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整，旨在通過優(yōu)化要素配置、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在長(zhǎng)期中提高生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

因此，從“需求側(cè)”到“供給側(cè)”，其主要轉(zhuǎn)變就是兩個(gè)方面：一是從總量刺激轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是由短期政策轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期改革。本輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)的下滑與其說(shuō)是短期周期性的總量波動(dòng)，不如說(shuō)是經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性問題的總爆發(fā)。由此，如果還是寄望于在短期內(nèi)刺激需求總量，不但其政策的邊際效力日益弱化，而且將使落后技術(shù)和過剩產(chǎn)能得以幸存并加大供給結(jié)構(gòu)扭曲，構(gòu)成對(duì)生產(chǎn)率提高的抑制，從而對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成阻礙。而要真正通過供給側(cè)發(fā)力來(lái)解決結(jié)構(gòu)問題和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，筆者認(rèn)為，不論從理論淵源、中國(guó)現(xiàn)實(shí)還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政政策都處于核心地位，由此應(yīng)通過財(cái)政政策的精準(zhǔn)發(fā)力來(lái)適應(yīng)和服務(wù)于我國(guó)的供給側(cè)改革。

一、從理論淵源看，財(cái)政政策是供給側(cè)改革的核心

“供給側(cè)改革”作為一種明確系統(tǒng)的宏觀政策思路，其在中國(guó)的提出雖然是近期的事，但是從總體思路和政策主張來(lái)看，則淵源于美國(guó)上世紀(jì)七八十年代所產(chǎn)生的“供給學(xué)派”。由于長(zhǎng)期實(shí)行擴(kuò)張總需求的凱恩斯主義需求管理，美國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“滯漲”問題，由此使得包括供給學(xué)派在內(nèi)的一系列反對(duì)政府過度干預(yù)的新學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生。雖然，供給學(xué)派是基于美國(guó)當(dāng)時(shí)“滯漲”而提出的，這與我國(guó)基于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩所提出的宏觀環(huán)境有所不同，但其基于激發(fā)市場(chǎng)活力、注重供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的總體思路則與我國(guó)是一致的，因此，事實(shí)上構(gòu)成我國(guó)供給側(cè)改革的思想淵源。

在供給學(xué)派看來(lái)，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)源于有效供給的真實(shí)擴(kuò)張和生產(chǎn)率的持續(xù)上升?；谏鲜兰o(jì)七八十年代美國(guó)宏觀環(huán)境，供給學(xué)派認(rèn)為，在商品過剩和需求不足的表象背后，是缺乏新的有效供給和由此引致的新的需求。新供給的激發(fā)則在于形成對(duì)勞動(dòng)力、資本要素和技術(shù)創(chuàng)新的有效激勵(lì)。而在這其中，財(cái)政政策特別是減稅政策起著舉足輕重的作用。

供給學(xué)派理論精髓和政策主張集中體現(xiàn)在其代表人物拉弗所提出的“拉弗曲線”。拉弗曲線表明了稅率、稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的函數(shù)關(guān)系，政府獲取同樣數(shù)量的稅收收入可以通過兩種稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是高稅率、窄稅基；二是低稅率、寬稅基，顯然后者是能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而是政府和社會(huì)雙贏的優(yōu)選結(jié)果。由此，供給學(xué)派最重要的政策主張?jiān)谟跍p稅，尤其是將降低邊際稅率作為其政策的核心，通過減稅來(lái)提高要素稅后邊際收益率，從而刺激儲(chǔ)蓄、投資、勞動(dòng)供給和技術(shù)創(chuàng)新，并在長(zhǎng)期內(nèi)提高生產(chǎn)率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

由此可見，盡管供給學(xué)派是作為反凱恩斯主義而出現(xiàn)的理論學(xué)派，在其將“供給管理”取代凱恩斯的“需求管理”之后，并沒有改變財(cái)政政策在實(shí)現(xiàn)宏觀平衡和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的核心地位，只是其政策側(cè)重通過減稅來(lái)對(duì)總供給起作用，而不是凱恩斯所主張的通過政府支出對(duì)總需求起作用。

二、從中國(guó)現(xiàn)實(shí)看，財(cái)政政策是供給側(cè)改革的核心

中國(guó)供給側(cè)改革提出的實(shí)踐背景與美國(guó)當(dāng)年供給學(xué)派產(chǎn)生的實(shí)踐背景有所不同，即中國(guó)尚不存在“滯漲”環(huán)境，甚至在供給側(cè)改革提出之前已經(jīng)出現(xiàn)一定程度持續(xù)性通縮的宏觀形勢(shì)。至今中國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)在于兩方面：一是在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)以后隨著增速換擋，經(jīng)濟(jì)增速有較大下滑；二是長(zhǎng)期形成的供給結(jié)構(gòu)性問題突出，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變尚未實(shí)現(xiàn)。而后一個(gè)問題構(gòu)成對(duì)前一個(gè)問題的根本制約。

表面上看，中國(guó)當(dāng)今面臨著總需求不足的嚴(yán)峻形勢(shì)，以致無(wú)法消化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過剩商品和產(chǎn)能。但從根本上看，中國(guó)當(dāng)今宏觀問題的癥結(jié)在供給結(jié)構(gòu)上，是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變滯后所形成的供給結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效率不能適應(yīng)需求變化的問題，否則我們不能理解為何國(guó)內(nèi)居民同期海外購(gòu)物、海外代購(gòu)和跨境電商的迅猛發(fā)展，甚至包括了像奶粉、馬桶等日用品。而供給結(jié)構(gòu)性問題則源于長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)市場(chǎng)過多干預(yù)以及長(zhǎng)期奉行“需求側(cè)管理”的宏觀政策。特別是在上一個(gè)周期中，為應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)所造成的外需下降，中國(guó)政府通過四萬(wàn)億投資計(jì)劃來(lái)擴(kuò)張總需求，以政府投資決策代替市場(chǎng)投資決策的需求側(cè)管理，進(jìn)一步加大了供給結(jié)構(gòu)扭曲，這是造成當(dāng)前問題的重要原因。

從中國(guó)現(xiàn)實(shí)看，由需求側(cè)轉(zhuǎn)入供給側(cè)改革，財(cái)政政策無(wú)疑仍居于核心地位。因?yàn)樵诖酥捌渌呔慈〉妹黠@效果，如2015年五次降息降準(zhǔn)的貨幣政策，兩次實(shí)施人民幣貶值的匯率政策，均未取得明顯的政策效力。在流動(dòng)性已經(jīng)很充裕、實(shí)際利率水平很低的背景下，貨幣政策顯然并無(wú)太大操作空間。特別是，寬松貨幣政策其目標(biāo)也只能是擴(kuò)張需求總量，而對(duì)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整顯然是無(wú)法勝任的。由此，財(cái)政政策將在供給結(jié)構(gòu)調(diào)整中扮演重要角色。

此外，與美國(guó)供給學(xué)派產(chǎn)生于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境所不同的是，我國(guó)供給側(cè)改革的實(shí)踐背景仍然是不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此，政府有效的制度供給是關(guān)鍵（賈康，2013）。供給側(cè)管理精髓在于通過減少政府干預(yù)，來(lái)激發(fā)市場(chǎng)主體活力。財(cái)政政策之所以重要，還在于其在根本上決定了政府行為。因此，通過財(cái)政改革和政策運(yùn)作來(lái)規(guī)范政府行為，使政府按市場(chǎng)需求來(lái)實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給，這是我國(guó)供給側(cè)改革的重要內(nèi)涵。

三、從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政政策是供給側(cè)改革的核心

從各國(guó)供給管理實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政政策在政府政策中都起著核心和主導(dǎo)的作用。

（一）美國(guó)的實(shí)踐

上世紀(jì)八十年代所謂的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”是美國(guó)供給學(xué)派的主要實(shí)踐。其政策主要包括全面降低個(gè)人所得稅、減免企業(yè)所得稅、削減政府支出、控制貨幣供應(yīng)量、放松政府管制等 。這其中，與減稅相伴隨的美國(guó)稅制改革反映了對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與提高生產(chǎn)率的要求。

（二）德國(guó)的實(shí)踐

上世紀(jì)八十年代，德國(guó)在長(zhǎng)期奉行凱恩斯主義需求管理后，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后等問題。為應(yīng)對(duì)這些問題，新上任的科爾政府提出供給側(cè)管理政策，采取了六個(gè)方面的行動(dòng)。其中財(cái)政政策運(yùn)作則占了五項(xiàng)，包括實(shí)施減稅，削減社會(huì)福利，壓縮政府開支；幫助企業(yè)控制勞動(dòng)力、能耗等成本的增長(zhǎng)；推進(jìn)聯(lián)邦資產(chǎn)的私有化；以財(cái)政政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)；等等。

（三）日本的實(shí)踐

上世紀(jì)七十年代，針對(duì)企業(yè)債務(wù)率和企業(yè)成本高企的狀況，日本實(shí)施了以供給結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要內(nèi)容的供給側(cè)改革。其側(cè)重通過財(cái)政政策的運(yùn)作降低企業(yè)成本、疏解產(chǎn)能過剩、扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在對(duì)企業(yè)相應(yīng)減稅的同時(shí)，日本更注重發(fā)揮稅式支出和政府專項(xiàng)資金對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和衰退產(chǎn)業(yè)及過剩產(chǎn)能退出的扶持，并專門成立“產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助基金”來(lái)幫助過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出。

總之，從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都普遍通過財(cái)政政策來(lái)應(yīng)對(duì)供給側(cè)管理要求，實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供給質(zhì)量提高和供給效率改善。

四、適應(yīng)供給側(cè)改革，找準(zhǔn)中國(guó)財(cái)政政策著力點(diǎn)的建議

隨著我國(guó)“供給側(cè)改革”的橫空出世，改變著以政府增債擴(kuò)支為核心的需求側(cè)管理的傳統(tǒng)思維。由此，筆者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)稅政策在總體思路上將會(huì)出現(xiàn)如下變化，也只有從這些變化入手，才能找到能助力于供給側(cè)改革的財(cái)政政策著力點(diǎn)。

（一）要相應(yīng)實(shí)施總體減稅的財(cái)政政策

在以凱恩斯主義為代表的需求側(cè)管理中，擴(kuò)張總需求的財(cái)政政策主要是靠增加財(cái)政支出尤其是政府投資支出來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而在供給側(cè)改革中，則更需要注重發(fā)揮減稅政策的調(diào)節(jié)作用，這既是世界各國(guó)普遍經(jīng)驗(yàn)，更是中國(guó)當(dāng)前降低企業(yè)成本、激發(fā)市場(chǎng)活力、“去庫(kù)存、減杠桿”的必然選擇。一方面，在以商品稅為主體稅制結(jié)構(gòu)下，中國(guó)應(yīng)利用全面“營(yíng)改增”機(jī)會(huì)，進(jìn)一步降低企業(yè)總體稅負(fù)水平；另一方面，則要通過減少非稅收入，如減少政府收費(fèi)、基金和社保繳費(fèi)等來(lái)降低企業(yè)總體負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)成本。

（二）注重發(fā)揮減稅對(duì)供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用

供給側(cè)改革主要是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，因此要把減稅重點(diǎn)放在對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力、調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)有重要作用的領(lǐng)域。例如將企業(yè)所得稅優(yōu)惠重點(diǎn)將放在高新技術(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)意、技術(shù)研發(fā)等行業(yè)，以及對(duì)人力資本實(shí)施個(gè)人所得稅的優(yōu)惠。也可以通過加速折舊等稅收優(yōu)惠形式加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，由此優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提升供給質(zhì)量。

（三）重視財(cái)政支出對(duì)供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用

一方面，要更加注重技術(shù)研發(fā)、人力資本方面的財(cái)政支出。在減稅之外，財(cái)政政策應(yīng)通過支出來(lái)直接作用于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、教育培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)改善。財(cái)政可通過采用財(cái)政投融資信用或貼息、擔(dān)保等方式，并廣泛吸收社會(huì)資金來(lái)支持和調(diào)節(jié)。另一方面，要實(shí)施促進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能的財(cái)政支出政策。供給側(cè)改革要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必然要求加大對(duì)衰退行業(yè)、落后產(chǎn)能、僵尸企業(yè)的淘汰力度。在落后產(chǎn)能和衰退行業(yè)中，企業(yè)的自行退出會(huì)面臨一些退出障礙。由此，建議可以借鑒日本經(jīng)濟(jì)在財(cái)政支持下安排產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助基金，以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共物品供給結(jié)構(gòu)

供給側(cè)改革要點(diǎn)在于激發(fā)市場(chǎng)活力，減少政府干預(yù)，此外還意味著要進(jìn)一步優(yōu)化政府公共物品供給結(jié)構(gòu)。因此需要繼續(xù)深化財(cái)政改革，推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步降低行政支出、減少國(guó)企壟斷、減少對(duì)市場(chǎng)的微觀管制，將財(cái)政支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)到有利于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、科學(xué)發(fā)展、民生保障從而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向上。

（作者單位：廈門大學(xué)財(cái)政系）

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